Société Makivik c. Canada (Environnement et Changement climatique)

Société Makivik c. Canada (Environnement et Changement climatique)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-10-30
Référence neutre
2019 CF 1297
Numéro de dossier
T-1994-16
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20191030
Dossier : T-1994-16
Référence : 2019 CF 1297
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 30 octobre 2019
En présence de monsieur le juge Favel
ENTRE :
SOCIÉTÉ MAKIVIK
demanderesse
Et
L’HONORABLE CATHERINE McKENNA, EN SA QUALITÉ DE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT ET DU CHANGEMENT CLIMATIQUE, LA PROCUREURE GÉNÉRALE DU CANADA, EN SA QUALITÉ DE JURISCONSULTE DU CONSEIL PRIVÉ DE LA REINE CHARGÉE DES INTÉRÊTS DE LA COURONNE DANS TOUT LITIGE OÙ ELLE EST PARTIE, LE CONSEIL DE GESTION DES RESSOURCES FAUNIQUES DE LA RÉGION MARINE DU NUNAVIK, LE CONSEIL DE GESTION DES RESSOURCES FAUNIQUES DE LA RÉGION MARINE D’EEYOU et LE GRAND CONSEIL DES CRIS
défendeurs
Et
NUNAVUT TUNNGAVIK INCORPORATED et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU NUNAVUT
intervenants
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction
[1] La demanderesse, la Société Makivik [Makivik], sollicite au titre de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC, 1985, c F-7, le contrôle judiciaire de la décision de la ministre d’Environnement et Changement climatique Canada [la ministre] datée du 19 octobre 2016. Dans cette décision, la ministre a modifié la décision finale du Conseil de gestion des ressources fauniques de la région marine du Nunavik [CGRFRMN] et du Conseil de gestion des ressources fauniques de la région marine d’Eeyou [CGRFRME] concernant la prise totale autorisée [PTA] et les limites non quantitatives pour la récolte d’ours blancs du sud de la baie d’Hudson [SBH] dans la région marine du Nunavik [RMN], conformément à l’article 5.5.12 de l’Accord sur les revendications territoriales des Inuit du Nunavik [ARTIN] et à l’article 15.3.7 de la Loi sur l’accord sur les revendications territoriales concernant la région marine d’Eeyou [Loi sur l’ARTRME].
Ainsi que l’ont reconnu toutes les parties, l’ARTIN est un traité moderne qui est protégé par la Constitution et qui vise à réaliser la réconciliation. Dans l’arrêt First Nation of Nacho Nyak Dun c Yukon, 2017 CSC 58 [Nacho Nyak Dun], la juge Karakatsanis, qui s’exprimait au nom de la Cour suprême du Canada, a formulé les remarques suivantes au par. 1 :
[2] En témoignant de l’expression d’un partenariat entre les nations, les traités modernes jouent un rôle crucial dans la réalisation de la réconciliation. […] La négociation de traités modernes et le respect des responsabilités et des droits mutuels qui y sont énoncés peuvent permettre de bâtir une relation renouvelée entre la Couronne et les peuples autochtones.
[3] La présente demande concerne principalement le chapitre 5 de cet accord, qui établit un régime de cogestion visant à intégrer les connaissances et les approches des Inuits en matière de gestion des ressources fauniques aux connaissances scientifiques occidentales. Toutes les parties ont reconnu sans conteste que la conservation et la situation des ours blancs ont une importance fondamentale pour les Inuits, pour d’autres peuples autochtones et pour l’ensemble de la société. L’ARTIN prévoit un mécanisme permettant de tenir compte de différents intérêts et facteurs pour gérer cette précieuse ressource. Il est indéniable que la question est complexe – la démarche qu’a suivie Makivik et la façon dont elle a décrit les questions en litige traduisent la complexité du processus prévu dans l’ARTIN. Dans leurs observations et dans les affidavits qu’elles y ont joints, les parties ont toutes souligné les difficultés que soulève le présent litige, lequel concerne un animal qui se déplace dans plusieurs territoires et provinces et met en cause deux collectivités inuites distinctes issues de territoires canadiens différents, ainsi que d’autres gouvernements autochtones. Toutes les parties nommées plus haut s’intéressent à la ressource.
[4] Le chapitre 5 de l’ARTIN énonce également le processus décisionnel à suivre pour la prise des décisions en matière de conservation. En théorie, et d’après les dispositions détaillées de ce chapitre, le processus décisionnel est relativement simple. Cependant, en réalité et étant donné qu’il s’agissait de la première démarche devant mener à une décision de cette nature aux termes de l’ARTIN, des retards compréhensibles sont survenus et des différends ont surgi entre les parties, d’où la présente instance.
[5] Makivik soutient qu’en réalité, la présente affaire ne concerne pas les ours blancs ni l’obligation de consulter. Elle concerne plutôt la mise en œuvre des droits que l’ARTIN reconnaît aux Inuit. Makivik affirme également que la décision de la ministre datée du 19 octobre 2016 n’était ni correcte ni raisonnable. Elle ne sollicite pas l’annulation de la décision de la ministre, mais plutôt plusieurs déclarations concernant celle-ci.
[6] Pour les motifs qui suivent, la demande de contrôle judiciaire est rejetée.
II. Le contexte
[7] Étant donné que la présente affaire concerne de nombreuses parties et un processus décisionnel complexe, il m’apparaît souhaitable de décrire en détail le contexte dans lequel elle s’inscrit.
A. L’histoire de la chasse à l’ours blanc
[8] Aux yeux des Inuits, l’ours blanc, ou « Nanuq » en Inuktitut, est un être puissant et important. L’ours blanc joue un rôle important dans leur culture, car il est très prisé et apprécié pour sa chair et sa fourrure. Les Inuits ont chassé l’ours blanc pendant des milliers d’années à des fins de subsistance et de nombreuses collectivités inuites continuent à le rechercher à des fins tant sociales qu’économiques.
[9] Il existe 19 sous-populations différentes d’ours blancs, qui sont réparties suivant des zones géographiques spécifiques. La plupart de ces sous-populations se trouvent dans le territoire du Nunavut. La présente demande concerne une seule de ces 19 sous-populations : l’ours blanc du SBH dans la RMN.
[10] Reconnaissant que la chasse à l’ours blanc du SBH représente un moyen de subsistance pour eux, les Inuits du Nunavut participent depuis longtemps à un mécanisme de gestion qui établit un cadre juridique, au moyen de systèmes de quotas, pour la récolte d’ours blancs. Ainsi, la Loi concernant l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut, LC 1993, c 29, énonce les droits et responsabilités des organisations de chasseurs et de trappeurs [OCT] en ce qui concerne la capture d’ours blancs. Chaque organisation régionale des ressources fauniques fixe la récolte totale autorisée pour différentes espèces, comme les ours blancs, et les OCT guident leurs collectivités en gérant et en mettant en œuvre les règles de capture chez leurs membres. Les Inuits du Nunavik, au Québec [Inuits du Nunavik], ont adopté un système de quotas similaire qui a mené à l’établissement du niveau minimum de récolte d’ours blancs depuis l’entrée en vigueur de la Convention de la Baie James et du Nord québécois de 1975, ainsi que M. Alaku l’explique dans son affidavit.
[11] Depuis les années 1970 jusqu’en 2011, les quotas sont demeurés les mêmes pour les Inuits du Nunavik. Cependant, en 2010-2011, une augmentation importante de la récolte d’ours blancs a été observée, ce qui a incité de nombreuses organisations, dont Makivik, à tenir une rencontre en juin 2011 afin de corriger cette situation au moyen d’un accord volontaire. En conséquence, l’accord volontaire de 2011 est entré en vigueur le 21 septembre 2011. Cet accord prévoyait un quota fixe pour chacune des collectivités concernées, soit une capture totale de 60 ours blancs par année, répartie comme suit : vingt-six ours blancs pour les Inuits du Nunavik, vingt-cinq pour les Inuits du Nunavut, quatre pour les Cris d’Eeyou Istchee et cinq pour les Nations cries de l’Ontario.
[12] M. Alaku affirme qu’avant la décision de la ministre, [TRADUCTION] « il n’y a jamais eu de quota ou de plafond quant au nombre d’ours blancs que les Inuits du Nunavik sont autorisés à capturer ». Ainsi que l’a expliqué l’avocat de Makivik, [TRADUCTION] « [j]usqu’à la décision de la ministre qui fait l’objet de la présente instance, il n’y a jamais eu de quota juridiquement contraignant en ce qui concerne la récolte d’ours blancs par les Inuits du Nunavik ».
B. La demanderesse
[13] La demanderesse, Makivik, est la représentante légale des Inuits du Nunavik. Makivik est une organisation à but non lucratif qui a été créée en 1978 en vertu de la Convention de la Baie James et du Nord québécois de 1975 et de l’ARTIN. Son rôle principal consiste à administrer les terres des Inuits, ainsi qu’à protéger les droits, les intérêts et les indemnités financières prévus dans les accords susmentionnés. Makivik a joué un rôle important dans la création et l’expansion du Nunavik. Elle joue également un rôle politique, culturel et économique dans plusieurs projets portant sur les traités et gouvernements autochtones modernes, et sur d’autres Inuit.
C. Les défendeurs
1) Le CGRFRMN et le CGRFRME
[14] Les défendeurs, le CGRFRMN et le CGRFRME [les Conseils], constituent les principaux mécanismes de gestion des ressources fauniques dans la RMN (article 5.2.3 de l’ARTIN) et dans la région marine d’Eeyou [RME]. Suivant l’article 5.2.1 de l’ARTIN, le CGRFRMN compte sept membres nommés comme suit : Makivik nomme trois membres, le ministre fédéral responsable des ressources halieutiques et des mammifères marins et le ministre fédéral responsable du Service canadien de la faune nomment chacun un membre, et le ministre du gouvernement du Nunavut responsable des ressources fauniques nomme lui aussi un membre. Ensemble, les parties élisent également un président. En vertu de l’article 5.2.2 de l’ARTIN, Makivik et les gouvernements respectifs (ceux du Canada et du Nunavut) ont également le droit de demander à des conseillers techniques d’assister à toutes les réunions en qualité d’observateurs sans droit de vote.
[15] Créé en vertu de l’ARTIN, le CGRFRMN étudie tant le savoir traditionnel inuit [STI] que la science occidentale tout au long de son processus décisionnel. Pour sa part, le CGRFRME a été créé en vertu de l’ARTRME et n’a pas présenté d’observations écrites, parce qu’il a décidé de ne pas comparaître en l’espèce.
[16] Makivik reconnaît la tension entre le savoir autochtone et la gestion des ressources par les Autochtones, d’une part, et le recours par le gouvernement à la science pour la gestion des ressources, d’autre part. Makivik soutient que cette tension est atténuée dans l’ARTIN grâce à la création du CGRFRMN et à l’adoption des principes de conservation qui le guident.
2) Le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee)
[17] Le défendeur, le Grand Conseil des Cris [GCC], est un organisme à but non lucratif qui représente et défend les intérêts des Cris d’Eeyou Itschee résidant dans l’est de la baie James et dans le sud-est de la baie d’Hudson.
3) La procureure générale du Canada
[18] La défenderesse, la procureure générale du Canada [PG du Canada], est la représentante légale de la ministre. Suivant le processus établi aux articles 5.5.6 à 5.5.13 de l’ARTIN, la ministre peut accepter, rejeter ou modifier les décisions finales des Conseils et communiquer les motifs de sa décision.
D. Les intervenants
1) Nunavut Tunngavik Incorporated
[19] L’intervenante, Nunavut Tunngavik Incorporated [NTI], est une organisation qui représente les Inuits du Nunavut. NTI continue de jouer un rôle actif pour veiller à ce que toutes les parties concernées, y compris le gouvernement du Canada et le gouvernement du Nunavut, mettent en œuvre l’Accord sur les revendications territoriales du Nunavut.
2) Le procureur général du Nunavut
[20] L’intervenant, le procureur général du Nunavut [PG du Nunavut], représente le ministre de l’Environnement du Nunavut, qui peut accepter, rejeter ou modifier la décision finale des Conseils conformément aux articles 5.5.14 à 5.5.21 de l’ARTIN.
[21] Le PG du Nunavut a invoqué différents arguments afin de demander à la Cour fédérale de refuser de prononcer le jugement déclaratoire sollicité. L’intervenant se fonde sur l’arrêt Borowski c Canada (Procureur général), [1989] 1 RCS 342 [Borowski], pour soutenir que l’affaire est théorique suivant le premier volet de l’analyse en deux étapes que commande la doctrine relative au caractère théorique (absence de litige actuel). Si la Cour en arrive à la conclusion que l’affaire n’est pas théorique, le PG du Nunavut fait valoir que la Cour se réserve le droit d’exercer son pouvoir discrétionnaire lors du contrôle judiciaire et devrait, par conséquent, décider de ne pas prononcer le jugement déclaratoire demandé. Le PG du Nunavut ajoute qu’il est fort probable que d’autres décisions que prendront le CGRFRMN et le CGRFRME au sujet des ours blancs du bassin Foxe et du détroit de Davis dans la RMN, ou d’autres espèces, feront l’objet d’un contrôle judiciaire. La Cour doit donc agir de façon que le CGRFRMN ait l’occasion d’interpréter l’ARTIN à l’avenir. Selon le PG du Nunavut, si la demande de jugement déclaratoire est refusée, les parties concernées seront davantage portées à « gérer ensemble et [à] concilier leurs différences » et « [à en] arriver à une entente sur un processus — en fait, elles vont se réconcilier — sans que les tribunaux interviennent dans le processus » : Nacho Nyak Dun, aux par. 33, 60.
[22] Le PG du Nunavut soutient que l’affaire est théorique, « puisqu’il n’y a plus de différend juridique concret » au sujet de la décision de la ministre. Il souligne que Makivik ne demande plus à la Cour d’annuler la décision de la ministre, parce qu’elle a modifié à nouveau sa demande de contrôle judiciaire en remplaçant la réparation qu’elle sollicitait par un jugement déclaratoire.
[23] Le PG du Nunavut ajoute que Makivik a déposé une demande de contrôle judiciaire similaire devant la Cour de justice du Nunavut. Si la Cour rend sa décision en l’espèce, dit-il, cette décision ne liera pas la Cour supérieure de justice du Nunavut.
E. L’ARTIN et l’ARTRME
[24] L’ARTIN est entré en vigueur le 10 juillet 2008. Le 1er décembre 2006, les Inuits du Nunavik et le gouvernement du Canada sont devenus signataires de l’accord, lequel établit des principes concernant les droits de récolte des Inuits du Nunavik dans la RMN, ainsi que le droit de la ministre d’intervenir dans certaines circonstances. Dans ce même accord, les Inuits du Nunavik conviennent d’échanger leurs droits et titres ancestraux dans les zones en question contre des droits issus de traités. L’ARTIN énonce également des principes de conservation et prévoit la mise en œuvre d’une PTA et de limites non quantitatives pour la RMN en reconnaissance des droits des Cris et des Inuits dans la région de chevauchement.
[25] La RMN comporte de vastes étendues de terres et d’eaux à l’intérieur des limites décrites à l’annexe 3-2 de l’ARTIN. Suivant l’article 3.2 de cet accord, la RMN comprend les zones d’utilisation et d’occupation égales avec les Inuits du Nunavut, et la région de chevauchement est également utilisée et occupée par les Cris d’Eeyou Itschee. La coordination de la région de chevauchement est traitée au chapitre 28 de l’ARTIN et dans l’Entente relative à la région extracôtière de chevauchement Cris/Inuit.
[26] L’ARTRME a été signé par les Cris d’Eeyou Itschee et le gouvernement du Canada le 7 juillet 2010 et est entré en vigueur le 15 février 2012. Ce traité moderne couvre la RME adjacente au Québec.
F. La Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction
[27] Ratifiée en 1975, la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction [CITES] est un traité international qui protège le commerce de certaines espèces d’animaux et de plantes sauvages contre la surexploitation. À cette fin, la CITES souligne l’importance de la coopération internationale. Elle comporte des annexes qui réglementent le commerce international de spécimens de certaines espères qui y sont inscrites. Les ours blancs sont actuellement inscrits à l’annexe II de la CITES. Cela signifie que « l’exportation d’un spécimen [d’ours blanc] nécessite la délivrance et la présentation préalables d’un permis d’exportation ».
G. L’accord volontaire de 2014
[28] En septembre 2014, les parties intéressées, y compris NTI et Makivik, ont tenu une rencontre au sujet de la gestion de l’ours blanc; par suite de cette rencontre, les parties ont conclu un accord volontaire concernant la récolte d’ours blancs du SBH [accord volontaire de 2014]. Les parties à cet accord étaient les suivantes :
∙ Ministère de l’Environnement du Nunavut
∙ Nunavut Tunngavik Incorporated
∙ Société Makivik
∙ Ministère des Richesses naturelles et des Forêts de l’Ontario
∙ Association des trappeurs cris (Québec)
∙ Nation crie de Fort Severn
∙ Gouvernement de la Nation crie (Québec)
∙ Environnement Canada
∙ Sanikiluaq Hunters and Trappers Organization
∙ Inukjuak Nunavimmi Umajulirijiit Katujjiqatigiinninga
∙ Kuujjuarapik Nunavimmi Umajulirijiit Katujjiqatigiinninga
∙ Umiujaq Nunavimmi Umajulirijiit Katujjiqatigiinninga
∙ Conseil de gestion de la faune du Qikiqtaaluk
[29] Dans l’accord volontaire de 2014, les parties ont fixé des quotas volontaires différents de ceux qui avaient été négociés en 2011 : les limites volontaires annuelles ont été fixées à une prise totale de 45 ours blancs pour l’ensemble des collectivités concernées. Les Inuits du Nunavik ont convenu de s’en tenir à une prise maximale de 22 ours blancs, les Inuits du Nunavut, à une prise totale de 20, et les Cris d’Eeyou Itschee et les Nations cries de l’Ontario, à une capture d’un ours blanc ou deux (trois au total pour tous les Cris).
H. Le début du processus
[30] Dans une lettre datée du 10 janvier 2012, Peter Kent, ancien ministre d’Environnement Canada, a écrit au CGRFRMN pour lui demander formellement d’établir une PTA pour chaque sous-population d’ours blancs de la RMN. Cette demande faisait suite à la lettre du président alors en poste du CGRFRMN, qui avait soulevé des préoccupations au sujet de l’accord volontaire de 2011 et du fait que le CGRFRMN n’avait pas été appelé à intervenir et que le processus de l’ARTIN n’avait pas été utilisé.
[31] Il y a trois sous-populations d’ours blancs visées par les activités de chasse des Inuits du Nunavik : les ours blancs du détroit de Davis, ceux du bassin Foxe et ceux du SBH. Le CGRFRMN a d’abord choisi de réviser l’unité de gestion du SBH, qui couvre les ours blancs chassés par les Inuits du Nunavik, les Inuits de Sanikiluaq et les Cris d’Eeyou Istchee.
[32] Le CGRFRMN a mis plus de temps que prévu à aller de l’avant avec le processus, car le ministère des Richesses naturelles et des Forêts de l’Ontario n’a obtenu qu’en novembre 2013 les résultats d’un relevé aérien de 2011-2012. D’après ce relevé, la sous-population d’ours blancs du SBH comptait un effectif d’environ 951 ours. Après une autre révision, ce nombre a été abaissé à 943 ours blancs.
[33] Le 19 décembre 2013, le CGRFRMN a fait paraître un avis d’audience publique dans lequel il a invité toutes les parties intéressées à déposer des observations écrites et des documents à l’appui au plus tard le 27 janvier 2014 au sujet de l’établissement d’une PTA pour l’ours blanc du SBH dans la RMN. Selon l’avis, les audiences publiques auraient lieu à Inukjuak (Québec), du 12 au 14 février 2014. Plus d’une douzaine de parties ont déposé des observations écrites avant les audiences publiques et la plupart d’entre elles ont également présenté des observations de vive voix. Ces parties comprenaient des ministères gouvernementaux, des organisations autochtones, des organisations non gouvernementales à vocation environnementale, des groupes de chasseurs inuits locaux et des chasseurs inuits individuels.
[34] Lors d’un breffage du CGRFRMN et de son personnel après les audiences publiques, il a été mentionné que l’organisme avait besoin de renseignements supplémentaires pour pouvoir en arriver à une décision. Plus précisément, certaines personnes estimaient qu’il était impératif d’obtenir des renseignements plus détaillés des utilisateurs réels de la ressource, étant donné que les audiences publiques ne représentaient pas la méthode idéale permettant d’obtenir ce type de renseignements. Les membres du CGRFRMN ont décidé de solliciter des renseignements supplémentaires auprès des personnes présentes aux audiences publiques et de mener une étude du STI connexe.
[35] Les résultats de l’étude ont été résumés dans un document de sept pages intitulé [TRADUCTION] « Connaissances des Inuits du Nunavik sur l’ours blanc : résumé du savoir et suggestions » [résumé du STI]. Le résumé du STI a été acheminé à toutes les parties qui avaient participé aux audiences publiques à des fins de commentaires. Le CGRFRMN a confié à une tierce partie la rédaction d’un rapport final. À la date de la décision de la ministre, seul le résumé du STI était disponible.
I. Les décisions initiale et finale des Conseils
1) La décision initiale des Conseils
[36] Il convient de souligner que le retard touchant le processus décisionnel des Conseils s’explique par le fait qu’il s’agissait du premier processus de cette nature enclenché en application de l’ARTIN et que, en raison d’un oubli, le CGRFRME n’y a pas participé au départ. Cette situation a été corrigée et les Conseils ont finalement rendu leur décision.
[37] Le 23 juillet 2015, les Conseils ont envoyé une lettre au ministre de l’Environnement du Canada et au ministre de l’Environnement du Nunavut afin de les informer de leur décision concernant la PTA d’ours blancs pour l’unité de gestion du SBH et des limites non quantitatives à l’intérieur de la RMN.
[38] Les Conseils ont décidé que la PTA pour les ours blancs du SBG devrait être fixée à 28 individus, conformément à l’article 5.5.3 de l’ARTIN. Selon les Conseils, il était essentiel d’avoir une unité de gestion souple afin d’éviter la surexploitation. Les Conseils ont également conclu que les Cris d’Eeyou Istchee étaient autorisés à capturer au moins un ours blanc de la PTA de 28 ours et que la récolte sélective en fonction du sexe ne devrait pas être imposée, car cette exigence irait à l’encontre de l’article 5.5.3 de l’ARTIN. Enfin, ils ont présenté une liste de limites non quantitatives afin d’assurer une mise en œuvre stricte et équitable de la répartition de la PTA.
[39] Le 22 septembre 2015, le ministre de l’Environnement du Nunavut a rejeté la décision initiale des Conseils quant à l’établissement d’une PTA de 28 ours blancs, conformément à l’article 5.5.16 de l’ARTIN et à l’article 15.4.3 de l’ARTRME. En conséquence, il a demandé aux Conseils de réexaminer leur décision, sans dépasser cette fois-ci un taux de récolte durable maximal de 4,5 %. Le ministre de l’Environnement du Nunavut a également demandé aux Conseils de mettre en œuvre un système de récolte sélective en fonction du sexe suivant un ratio de deux mâles pour une femelle.
[40] Le 23 septembre 2015, le sous-ministre de l’Environnement du Canada a fait parvenir une lettre aux Conseils afin de les informer que leur décision était rejetée au titre de l’alinéa 5.5.3a) de l’ARTIN et de l’alinéa 15.2.1a) de l’ARTRME. Dans sa lettre, le sous‑ministre a expliqué que la PTA de 28 ours blancs pour les Inuits du Nunavik et les Cris d’Eeyou Istchee [TRADUCTION] « ne permettrait probablement pas de conserver une population viable et crée des préoccupations liées à la conservation dans le cas de cette unité de gestion ». Le sous-ministre a également invité les Conseils à prendre une décision finale en tenant compte du taux de récolte durable maximal de 4,5 %, ainsi que de la limite non quantitative d’une récolte sélective en fonction du sexe selon un ratio de deux mâles pour une femelle. De plus, le sous‑ministre a décrit pour la première fois l’accord volontaire de 2014 comme une « entente multigouvernementale intérieure ».
2) La décision finale des Conseils
[41] Le 21 décembre 2015, les Conseils ont rendu leur décision finale ([TRADUCTION] « Décision finale établissant une PTA et une limite non quantitative pour les ours blancs du SBG, dans la RMN »). Encore là, la lettre a été envoyée à la fois au ministre de l’Environnement du Canada et à son homologue du Nunavut.
[42] Les Conseils ont confirmé leur décision initiale dans laquelle ils avaient fixé une PTA de 28 ours blancs pour la RMN. Selon les Conseils, [TRADUCTION] « [u]ne PTA de vingt-huit (28) individus correspond au nombre minimal estimatif d’ours blancs capturés chaque année par les Inuits du Nunavik […] et permet d’attribuer une partie du quota aux Cris d’Eeyou Istchee ». Les Conseils ont réitéré leur position quant à l’importance d’un système de gestion souple. Ils ne partageaient pas l’avis des ministres quant à la mise en œuvre d’un système formel de récolte sélective en fonction du sexe. De l’avis des Conseils, une récolte sélective en fonction du sexe selon un ratio de deux mâles pour une femelle [TRADUCTION] « va à l’encontre des traditions et valeurs des Inuits », [TRADUCTION] « bouleverse l’équilibre naturel des populations fauniques et tend à éliminer les animaux qui sont les plus aptes à se reproduire ».
[43] Les Conseils ont également conservé dans leur décision finale les limites non quantitatives qu’ils avaient initialement fixées, étant donné qu’[TRADUCTION] « aucun gouvernement n’a formulé de préoccupations au sujet des limites non quantitatives proposées à l’origine ». Les Conseils ne partageaient pas l’avis du sous-ministre en ce qui a trait à l’accord volontaire de 2014. Dans leur décision finale, ils affirment que cet accord [TRADUCTION] « n’est pas une entente multigouvernementale intérieure » au sens de l’article 5.5.4.1 de l’ARTIN et de l’article 15.2.2 de l’ARTRME. Les Conseils ont ajouté que, en tout état de cause, l’accord volontaire de 2014 est établi [TRADUCTION] « sous réserve des processus décisionnels définis dans les accords sur les revendications territoriales applicables ».
J. Le processus qui a conduit à la décision de la ministre
[44] Le 17 février 2016, le directeur général du Service canadien de la faune a écrit aux Conseils pour les informer qu’Environnement et Changement climatique Canada [ECCC] aurait, au plus tard le 30 juin 2016, une réponse à la décision finale des Conseils et une analyse de celle‑ci. La ministre a été incapable de fournir une réponse en juin 2016. Des représentants d’ECCC ont plutôt commencé à rédiger une note de service destinée à la ministre en juillet 2016.
[45] Le 21 septembre 2016, des représentants d’ECCC ont envoyé une note de service à la ministre en réponse à la décision des Conseils. ECCC a recommandé à la ministre de modifier la décision finale des Conseils, [TRADUCTION] « eu égard à des préoccupations liées à la conservation et à des aspects techniques ». Il a également recommandé à la ministre de réduire la PTA de 28 à 23 ours blancs [TRADUCTION] « pour des raisons liées à la conservation (viabilité de l’unité de gestion) ». La note de service était également accompagnée d’un document détaillé intitulé [TRADUCTION] « Analyse de la décision finale et motifs justifiant de la modifier », dans lequel les représentants d’ECCC ont expliqué à la ministre comment ils en étaient arrivés à une PTA de 23 ours blancs.
K. La décision de la ministre faisant l’objet du contrôle
[46] Dans une lettre du 19 octobre 2016 accompagnée de deux documents intitulés respectivement [TRADUCTION] « Réponse à la décision finale sur la PTA pour l’ours blanc du sud de la baie d’Hudson » [réponse] et [TRADUCTION] « Analyse de la décision concernant la PTA et les limites non quantitatives pour les ours blancs du SBG, dans la RMN » [analyse], la ministre a informé les Conseils qu’elle avait décidé de modifier la PTA et les limites non quantitatives pour les ours blancs dans la RMN, au titre de l’alinéa 5.5.3a) de l’ARTIN. Après avoir pris connaissance de la décision finale des Conseils, la ministre a décidé que la PTA annuelle serait fixée à de vingt-trois (23) ours blancs de l’unité de gestion du SBH en ce qui concerne la RMN. Selon l’analyse :
[TRADUCTION] PTA de 23 individus donne lieu à une récolte combinée d’ours blancs atteignant près de 4,5 % dans le cas de l’unité de gestion du sud de la baie d’Hudson, ce qui va de pair avec le taux de prélèvement viable largement accepté.
[…]
[Il] y a lieu d’établir une limite de récolte maximale de près de 4,5 %, afin de veiller à ce que la population demeure stable et à ce que la récolte demeure durable. Cette approche est compatible avec les déclarations précédentes d’Environnement et Changement climatique Canada (p. ex., le mémoire présenté par Environnement et Changement climatique Canada à l’audience publique relative au sud de la baie d’Hudson, tenue à Inukjuak en février 2014, et la lettre du sous-ministre Michael Martin datée du 23 septembre 2015).
[47] Commentant dans la réponse la décision finale sur la PTA annuelle pour l’ours blanc du SBH, la ministre a précisé la façon dont la PTA devra être mise en œuvre à l’intérieur de la RMN :
a. toutes les mortalités causées par l’humain seront déduites de la prise permise totale, y compris les ours tués pour la défense de la vie et de biens;
b. si la somme de toutes les mortalités causées par l’humain dépasse la prise permise totale au cours d’une année donnée, la prise permise totale de l’année suivante sera réduite d’un nombre correspondant;
c. […]
[48] Dans la réponse, la ministre a accepté quelques-unes des limites non quantitatives fixées par les Conseils pour la récolte d’ours blancs de l’unité de gestion, sous réserve d’autres limites non quantitatives, notamment les suivantes :
1. la prise permise totale sera récoltée chaque année; elle sera limitée à 1 femelle pour 2 mâles;
2. tous les ours polaires tués par l’humain pour une prise de subsistance ou la défense de la vie et de biens doivent être déclarés dès que possible à l’autorité concernée (qu’ils soient ou ne soient pas destinés à la vente);
3. […]
[49] La lettre de la ministre comportait également les commentaires suivants :
[TRADUCTION]
Une fois que les résultats du nouveau relevé et l’étude du savoir traditionnel seront disponibles, je serai disposée à réexaminer la prise totale autorisée pour cette unité de gestion d’ours blancs.
L. La demande de la Société Makivik
[50] Le 18 novembre 2016, Makivik a déposé la présente demande de contrôle judiciaire. Makivik ne souscrit pas à la décision de la ministre datée du 19 octobre 2016 et avait demandé à la Cour de rendre une ordonnance [TRADUCTION] « annulant cette décision et renvoyant la question à la [ministre] pour qu’elle rende une nouvelle décision ».
[51] Le 25 avril 2017, Makivik a déposé une demande de contrôle judiciaire modifiée avec le consentement de la Cour. Des contre-interrogatoires ont eu lieu à la fin de 2017 et au début de 2018. Le 6 avril 2018, Makivik a modifié à nouveau sa demande de contrôle judiciaire, également avec le consentement de la Cour. Par suite d’un nouveau relevé aérien fait en 2016, Makivik a expliqué que, dans sa demande de contrôle judiciaire nouvellement modifiée, elle sollicitait désormais uniquement un jugement déclaratoire de la Cour plutôt que l’annulation de la décision de la ministre et le renvoi de l’affaire à celle-ci. Makivik a également demandé à la Cour de rendre une ordonnance lui accordant les dépens dans la présente demande.
III. La preuve
[52] La preuve présentée en l’espèce se compose d’un dossier certifié du tribunal ainsi que d’autres documents qui ne se trouvaient pas dans le dossier, dont des affidavits et des pièces à l’appui. Comme je l’ai mentionné plus haut, les parties ont contre-interrogé certains des auteurs de ces affidavits et les transcriptions ont été versées dans le dossier.
[53] Les parties reconnaissent que le dossier renferme une foule de renseignements dont la ministre n’avait pas été saisie. Le PG du Nunavut a consacré une bonne partie de ses observations à cet aspect et au problème que le dossier représente, étant donné que Makivik sollicite désormais uniquement un jugement déclaratoire.
[54] Makivik a déposé les affidavits des personnes suivantes :
∙ Valentina Cean, employée de Dionne Schulze. Son affidavit est accompagné de pièces qui sont des documents publiquement accessibles sur le site web du CGRFRMN, y compris des rapports, des lettres et des données de recherche. Ces documents n’ont pas été joints aux autres affidavits produits par Makivik.
∙ Mark O’Connor, coordonnateur de la Gestion des ressources à la Société Makivik. Il était auparavant le directeur de la Gestion des ressources fauniques au CGRFRMN. À ce titre, il était chargé de recueillir et d’analyser des renseignements pertinents sur les espèces d’animaux sauvages de la RMN. Il a également supervisé les travaux du personnel sur ces questions et a assuré la coordination avec les représentants d’autres organismes de réglementation qui s’occupaient des espèces de la RMN. Il a fourni des explications et des éclaircissements au sujet des résultats, obtenus tardivement, du relevé aérien de 2011‑2012 et de l’étude du STI.
∙ Gregor Gilbert, coordonnateur principal du Service de développement des ressources pour Makivik. Il participe à l’élaboration de plans de gestion pour les ressources récoltées par les Inuits du Nunavik. Il siège également à différents comités qui examinent l’évolution de certaines espèces sauvages comme le béluga du sud de la baie d’Hudson. Depuis qu’il s’est joint à Makivik en 2010, il s’est occupé principalement de la gestion des ours blancs. Il a fourni une carte géographique produite par Environnement Canada pour démontrer la composition des unités de gestion des ours blancs de la RMN.
∙ Adamie Delisle Alaku, vice-président exécutif du Service de développement des ressources pour Makivik. Son affidavit était accompagné d’une copie de l’accord volontaire de 2014. Il mentionne également dans son affidavit la correspondance qu’il a échangée avec le ministre de l’Environnement de l’époque sur l’importance d’établir un accord volontaire entre les parties concernées. Il a été contre-interrogé.
∙ Paulusi Novalinga, Inuit habitant dans le village de Puvirnituq, situé sur la côte est de la baie d’Hudson. Il est président de l’Anguvigaq (association des chasseurs, pêcheurs et trappeurs du Nunavik). Au cours de l’audience publique que le CGRFRMN a tenue en 2014, il a exposé certains des problèmes auxquels l’organisation était confrontée en ce qui concerne la population d’ours blancs. Il a également présenté des renseignements historiques et généraux au sujet des Inuits et de leurs activités de récolte.
[55] La défenderesse, la PG du Canada, a déposé les affidavits des personnes suivantes :
∙ Mme Rachel Vallender, gestionnaire par intérim et biologiste. Elle travaille pour le Service canadien de la faune d’Environnement et Changement climatique Canada. Titulaire d’un doctorat en biologie de l’Université Queen’s, elle possède 17 ans d’expérience dans le domaine des espèces sauvages, notamment les oiseaux migrateurs. Dans son affidavit, elle mentionne l’importance d’inclure le STI dans le processus décisionnel relatif à la gestion des ressources fauniques. Elle a été contre-interrogée. Le 22 septembre 2017, Makivik a déposé un dossier de requête afin de demander à la Cour de rendre une ordonnance radiant les paragraphes 90, 91 et 92, et les pièces connexes RV-28 et RV-29 des affidavits de Mme Rachel Vallender. La PG du Canada a déposé sa réponse dans un dossier de requête et soutenu que la requête de Makivik était prématurée.
[56] Le défendeur, le CGRFRMN, a déposé l’affidavit de la personne suivante :
∙ Kaitlin Breton-Honeyman, directrice de la Gestion des ressources fauniques au CGRFRMN et titulaire d’un baccalauréat en sciences naturelles de l’Université Trent avec majeure en biologie. En juillet 2013, elle a participé à la préparation de l’audience publique du CGRFRMN tenue du 12 au 14 février 2014. Elle a passé en revue l’avis d’audience publique qui a été envoyé à toutes les parties le 19 décembre 2013. Elle a également fait partie de l’équipe chargée de compiler, d’étudier et de résumer les observations écrites qu’elle a reçues des parties après l’avis d’audience publique. Elle a été contre-interrogée.
[57] Le défendeur, le GCC, a déposé les affidavits des personnes suivantes :
Isaac Masty, bénéficiaire cri de la Convention de la Baie James et du Nord québécois de 1975 et Indien au sens de la Loi sur les Indiens, LRC, 1985, c I-5. Il est vice-président du CGRFRME depuis 2016. Pendant qu’il était président de l’Association des trappeurs cris de 2009 à 2011, Isaac Masty a assisté à la réunion tenue à Inukjuak (Québec) du 20 au 22 septembre 2011. Dans son affidavit, il affirme que le CGRFRME n’a pas participé à la négociation du document intitulé [TRADUCTION] « Consensus suivant la réunion relative à la gestion de l’ours blanc du sud de la baie d’Hudson, tenue à Inukjuak en septembre 2011 ». M. Masty n’a joint aucun document au soutien de son affidavit.
Alan Penn, actuellement à l’emploi du Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) et du gouvernement de la Nation crie en qualité de conseiller scientifique. M. Penn possède une expérience de travail de plus de 40 ans sur les questions liées à l’environnement et aux ressources naturelles du Nord québécois. Il a participé à la négociation de l’ARTRME. Il a assisté à la réunion tenue à Ottawa du 25 au 27 septembre 2014. À l’instar d’Isaac Masty, Alan Penn a également affirmé dans son affidavit que le Canada n’avait pas l’intention de considérer le document du consensus comme une « entente multigouvernementale intérieure » dans le contexte de l’ARTRME. Il a été contre‑interrogé.
Brian Craik, directeur des Relations fédérales pour le Grand Conseil des Cris (Eeyou Istchee) / gouvernement de la Nation crie. Il était également chargé de négocier l’ARTRME. M. Craik a fourni des renseignements au sujet de la structure décisionnelle des Cris et du processus de négociation de l’ARTRME.
[58] Dans les demandes de contrôle judiciaire, il est bien reconnu en droit que la Cour devrait examiner uniquement la preuve dont le décideur initial disposait : Henri c Canada (Procureur général), 2016 CAF 38, au par. 39 [Henri]. Dans la présente affaire, les parties ont produit des affidavits qui renferment un nombre important d’éléments de preuve au soutien de leurs dossiers.
[59] Pour savoir si des éléments de preuve additionnels peuvent être présentés lors du contrôle judiciaire, il faut tenir compte des trois exceptions suivantes :
[…] Les seuls cas où cette règle souffre une exception sont les suivants : lorsque la preuve nouvelle est produite au soutien d’un argument intéressant l’équité procédurale ou la compétence (jugement McConnell c. Canada (Commission des droits de la personne), 2004 CF 817, au par. 68, conf. par 2005 CAF 389), et lorsque les pièces nouvellement soumises sont considérées comme des renseignements généraux susceptibles d’aider la Cour (voir, p. ex., Chopra c. Canada (Conseil du Trésor) (1999), 168 F.T.R. 273 [Chopra], au par. 9).
(Première nation d’Ochapowace c Canada (Procureur général), 2007 CF 920, au par. 9)
[60] Je reconnais l’argument du PG du Nunavut selon lequel les délais et l’évolution de la nature des procédures ont influé sur la teneur du dossier, comme le montrent les demandes de contrôle judiciaire modifiée et modifiée à nouveau.
[61] Après avoir examiné attentivement la preuve par affidavit au dossier et les observations des parties, je souligne qu’une bonne partie des documents joints aux affidavits de celles-ci comportent des renseignements généraux qui seraient utiles à la Cour. Plus précisément, l’affidavit de Mme Valentina Cean est accompagné de plusieurs documents, comme un rapport sommaire qu’a obtenu le CGRFRMN pendant son étude du STI après les audiences publiques tenues à Inukjuak, lequel rapport est intitulé [TRADUCTION] « Connaissances des In