Froom c. Canada (Ministre de la justice)

Froom c. Canada (Ministre de la justice)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2003-11-07
Référence neutre
2003 CF 1299
Numéro de dossier
T-2024-01
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20031107
Dossier : T-2024-01
Référence : 2003 CF 1299
ENTRE :
ARTHUR FROOM
demandeur
- et -
LE MINISTRE DE LA JUSTICE
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE
LA JUGE LAYDEN-STEVENSON
[1] Arthur Froom (également connu sous le nom d'Arthur Kissel) cherche à éviter l'extradition vers les États-Unis d'Amérique sous des accusations de complot, de fraude et de recyclage des produits de la criminalité. Il demande notamment à la Cour de procéder au contrôle judiciaire de l'arrêté introductif d'instance, délivré par le ministre en vertu de la Loi sur l'extradition, L.C. 1999, ch. 18 (la Loi), le 3 juillet 2001 et de l'annuler .
CONTEXTE FACTUEL ET PROCÉDURAL
[2] En raison de la nature de certains des arguments auxquels il sera fait référence en temps et lieu, il est nécessaire, pour mieux comprendre le contexte, d'énoncer le fondement factuel et procédural qui sous-tend cette demande particulière. M. Froom est citoyen américain, il est marié à une citoyenne canadienne et réside actuellement au Canada. Par le passé, M. Froom a voyagé régulièrement à l'étranger pour ses affaires. En avril 1998, il a été arrêté à Toronto par des agents canadiens sous des allégations d'infractions prévues dans l'ancienne Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. I-2. Il a été libéré moyennant le respect de certaines conditions.
[3] M. Froom a comparu devant un arbitre de la Commission de l'immigration et du statut de réfugié au sujet d'allégations voulant qu'il aurait travaillé illégalement au Canada, qu'il aurait été condamné pour conduite en état d'ébriété aux États-Unis et qu'il serait recherché aux États-Unis pour des accusations de fraude ayant trait à des demandes de règlement en matière d'assurance. L'allégation concernant le travail illégal n'a pas été prouvée et l'allégation de conduite avec facultés affaiblies a été retirée. L'arbitre a pris une mesure d'expulsion conditionnelle en se fondant sur l'allégation restante. Cette mesure d'expulsion a fait l'objet d'une demande de contrôle judiciaire qui a été rejetée par le juge Kelen le 2 octobre 2003.
[4] Le 28 juin 2001, la note diplomatique no 456 de l'Ambassade des États-Unis a été remise au ministre des Affaires étrangères et du Commerce international afin d'obtenir l'extradition d'Arthur Kissel, alias Arthur Froom. Le document indique ce qui suit : [Traduction] « Kissel est recherché afin d'être jugé pour des infractions fédérales en matière de fraude » . La demande d'extradition se fonde sur des actes qui auraient été commis par M. Froom relativement à l'entreprise (prestation de services médicaux) qu'il exploitait avec son épouse. Le 3 juillet 2001, l'arrêté introductif d'instance a été délivré. Ce document a été signé par un avocat du Groupe d'entraide internationale (GEI) au nom du ministre de la Justice du Canada. Les infractions canadiennes suivantes y sont mentionnées comme étant celles qui correspondent à la conduite alléguée de M. Froom aux États-Unis :
- complot en vue de commettre une fraude contrairement à l'article 380 et au paragraphe 465(1) du Code criminel du Canada;
- fraude contrairement à l'article 380 du Code criminel;
- complot en vue de recycler les produits de la criminalité contrairement à l'article 462.31 et à l'alinéa 465(1)c) du Code criminel; et
- recyclage des produits de la criminalité contrairement à l'article 462.31 du Code criminel.
[5] La déclaration certifiée du procureur adjoint des États-Unis pour le district sud de New York, jointe aux documents présentés à l'appui de la demande d'extradition, indique que la première accusation devant le grand jury ayant trait à cette affaire a été présentée le 28 mars 1998. Après avoir examiné une preuve supplémentaire, le grand jury a présenté une première accusation modifiée le 4 novembre 1998, qui modifiait l'inculpation mentionnée dans la première accusation. Le 20 octobre 1999, après avoir examiné une nouvelle preuve, le grand jury a présenté une deuxième accusation modifiée et, le 29 mars 2000, après avoir de nouveau examiné une preuve additionnelle, le grand jury a présenté une troisième accusation modifiée. La déclaration certifiée précise que la troisième accusation modifiée remplace les accusations antérieures et constitue le document d'inculpation dans la présente affaire.
[6] Une demande ex parte a été présentée devant un juge de la Cour supérieure de l'Ontario afin d'obtenir un mandat d'arrestation qui a été délivré le 11 septembre 2001. M. Froom a été arrêté et par la suite libéré après avoir souscrit un engagement de fournir un dépôt en espèces de 25 000 $ et une caution de 20 000 $. Le 12 novembre 2001, il a déposé un avis de demande dans lequel il réclame un bref de certiorari annulant l'arrêté introductif d'instance, une déclaration attestant que ce document est invalide et sans aucun effet, ainsi qu'une déclaration infirmant la décision du ministre. Dans un avis de demande modifié, en date du 5 mai 2003, M. Froom élabore de façon importante sur les redressements recherchés, ajoute plusieurs demandes d'injonctions contre le ministre de la Justice et le procureur général au sujet de l'arrêté introductif d'instance et des procédures d'extradition, et réclame divers autres redressements à l'encontre des tribunaux de l'Ontario et des États-Unis.
[7] M. Froom a aussi revendiqué le statut de réfugié au sens de la Convention au Canada. Cette revendication a été refusée. En outre, une action a été intentée contre la Reine au sujet de questions semblables à celles dont traite la présente demande. Les parties ont consenti à ce qu'il soit sursis à cette action.
[8] Pour ce qui est de la présente instance, le défendeur a demandé, par voie de requête, la radiation de la demande de contrôle judiciaire. La décision du protonotaire accueillant la requête (Froom c. Canada (Ministre de la Justice)), [2002] 4 C.F. 345 (Froom no 1) a fait l'objet d'un appel qui a été accueilli par le juge Gibson (Froom c. Canada (Ministre de la Justice)) (2002) 225 F.T.R. 173 (Froom no 2). Il a conclu que bien qu'il existe « des arguments probants à l'appui de [la] thèse voulant que notre Cour n'ait pas compétence pour procéder à l'examen judiciaire d'une décision relative à la délivrance d'un arrêté introductif d'instance, il est possible d'élaborer des arguments tout aussi probants pour démontrer que notre Cour possède cette compétence sous le régime de la Loi sur la Cour fédérale et, en l'absence d'une exclusion de cette compétence, notre Cour devrait considérer qu'elle peut l'exercer pleinement » . Pour ce qui est de savoir si, en admettant que la Cour a compétence pour procéder à l'examen judiciaire d'un arrêté introductif d'instance, elle devrait néanmoins s'abstenir d'exercer cette compétence, le juge Gibson ajoute ce qui suit :
L'avocate du ministre, sans reconnaître que notre Cour a compétence pour procéder au contrôle judiciaire d'un arrêté introductif d'instance, a allégué que, si la Cour a compétence, elle ne devrait pas l'exercer parce qu'il existe un autre recours approprié et que cet exercice serait incompatible avec le régime de la Loi sur l'extradition et la prompte exécution des obligations internationales du Canada en matière d'extradition.
Je suis d'avis qu'il s'agit d'une question qu'il conviendrait mieux de trancher dans le cadre d'une demande de contrôle judiciaire plutôt que dans le cadre d'une requête en radiation de cette demande.
[9] L'audition de la présente demande a commencé le 12 août 2003. Le matin du 12 août a été consacré à l'exposé d'arguments ayant trait à une requête présentée par le demandeur qui devait être entendue en séance générale le 11 août. Quand le juge des requêtes s'est rendu compte que la question exigeait beaucoup plus de temps que ce qui était disponible en séance générale, il a ordonné que la requête soit reportée et entendue dès le début de l'audition de la demande. M. Froom avait demandé que différentes parties du dossier du défendeur et son mémoire des faits et du droit soient radiés au motif qu'ils ne permettaient pas de savoir clairement quels documents se trouvaient en possession de l'avocat du GEI quand la décision de délivrer l'arrêté introductif d'instance a été prise. Malgré le nombre des arguments soulevés dans la requête, les parties sont parvenues à un compromis et la requête a été retirée quand le défendeur a fourni la correspondance provenant de l'avocat du GEI à cet égard. Toutefois, il est devenu évident que la journée et demie qui restait ne suffirait pas pour examiner les documents contenus dans 15 volumes de jurisprudence et 4 volumes de dossiers, exigeant la comparution de 5 avocats. À la fin de la journée du 13 août, l'audience a été ajournée et la reprise a été fixée au 2 septembre.
[10] Les choses se sont compliquées davantage quand l'un des avocats du demandeur est tombé malade avant le 2 septembre et a demandé un ajournement le vendredi précédant la date fixée. J'ai demandé à l'avocat bien portant de se présenter le 2 septembre pour traiter de la demande d'ajournement et d'être prêt à poursuivre l'audition. Dès la reprise de l'audience, j'ai mentionné que l'avocat malade n'avait présenté aucun des arguments entendus au cours de la première étape de l'audition. L'un des avocats de M. Froom a fait observer que même si l'avocat malade n'avait pas pris la parole, il y avait eu interaction et consultation entre les avocats de M. Froom et qu'il fallait s'attendre à ce qu'il y ait de nouveau la même interaction et la même consultation entre la conclusion de l'argumentation du défendeur et la réponse.
[11] Peu disposée à repousser l'étude de la question, mais tout de même consciente qu'aucun préjudice ne devait être causé au demandeur, j'ai proposé que l'affaire continue d'être entendue comme prévu, que les arguments restants soient mis par écrit, que la réponse soit donnée et la transcription préparée rapidement. La transcription serait ensuite remise à l'avocat malade du demandeur au plus tard le 8 septembre. À l'examen des arguments, l'avocat aurait la liberté de soumettre des observations (en respectant les paramètres d'un contenu de réponse appropriée) qui n'auraient pas été faites dans la réponse, mais qui, de l'avis de l'avocat, auraient dû l'être. J'ai proposé que l'avocat malade ait jusqu'au 17 septembre pour fournir sa réponse écrite, s'il le jugeait approprié.
[12] Aucun des avocats de M. Froom (qui étaient présents), ni ceux du défendeur ne se sont opposés à ma proposition. Toutefois, il convient de noter que M. Froom n'était pas présent au cours de cette discussion et que, bien que son avocat n'ait formulé aucune objection, il a noté que sa position était conditionnelle à toute objection que pourrait exprimer M. Froom. M. Froom est arrivé peu après et l'affaire s'est poursuivie sans autre retard. Aucune objection n'a été formulée.
[13] Les observations de l'avocat et la jurisprudence citée à l'appui de celles-ci ont été reçues le 17 septembre. Ces observations vont bien au-delà de ce qui constitue une réponse appropriée et, dans certains cas, portent sur des questions qui n'ont été soulevées ni dans l'argumentation du demandeur, ni dans celle du défendeur. Les observations du 17 septembre qui s'écartent de ce qui est approprié ne seront pas examinées. Les avocats du défendeur m'ont fait parvenir de brèves observations supplémentaires le 2 octobre 2003, afin de me signaler et de me fournir une copie d'une décision du juge Hoilett de la Cour supérieure de justice de l'Ontario datée du 26 septembre 2003. Le 7 octobre, l'avocat de M. Froom a répondu par écrit aux observations du défendeur.
QUESTION EN LITIGE
[14] À l'exclusion pour le moment des différents motifs de contrôle judiciaire qui ont été débattus par le demandeur, la question est de savoir si la Cour devrait ou non se déclarer incompétente et refuser d'exercer son pouvoir discrétionnaire d'entendre la demande de contrôle judiciaire concernant l'arrêté introductif d'instance. La question est formulée de cette manière parce que le défendeur a admis, au cours de l'audience, que [Traduction] « d'après l'article 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale, il est impossible de prétendre que la décision du ministre n'est pas une décision au sens de l'article » ou que la Cour n'a pas compétence pour en faire le contrôle. Donc, si je refuse d'exercer la compétence de la Cour, l'affaire prendra fin. Toutefois, si j'en arrive à une autre conclusion, les motifs de contrôle soulevés par le demandeur devront être examinés.
APERÇU DES POSITIONS DES PARTIES
[15] M. Froom note qu'il s'agit d'une affaire sans précédent et qu'il n'existe aucune décision jurisprudentielle concernant l'examen judiciaire d'un arrêté introductif d'instance par la Cour fédérale. Il est tout à fait clair que la Loi ne prive pas la Cour fédérale de sa compétence relativement à l'article 15 de la Loi : Froom no 2. Il fait valoir que la décision de délivrer l'arrêté introductif d'instance ne devrait pas être traitée différemment de toute autre décision prise par tout autre ministre. Ce qui est plus important, il fait valoir que je devrais accepter d'exercer la compétence parce qu'il n'y a pas d'autre lieu où débattre de la question. La Loi est claire - le juge d'extradition n'a pas compétence pour annuler un arrêté introductif d'instance.
[16] Le défendeur fait valoir que M. Froom ne peut obtenir du juge d'extradition une ordonnance afin d'annuler l'arrêté introductif d'instance, mais il demande que j'aille au-delà de la façon dont M. Froom qualifie la question (incapacité d'annuler l'arrêté introductif d'instance) pour examiner les motifs sur lesquels il appuie sa demande. Si les motifs peuvent être débattus et décidés par une autre autorité, en respectant les dispositions de la Loi et sans avoir recours à l'article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, S.R.C. 1970 (2e suppl.), ch. 10, et ses modifications, alors c'est qu'il existe un recours subsidiaire approprié et je devrais donc, dans ce cas, refuser d'exercer mon pouvoir discrétionnaire. Subsidiairement, le défendeur prétend que la décision du ministre est une décision interlocutoire et qu'elle n'est donc pas susceptible de contrôle judiciaire.
RÉGIME LÉGISLATIF ET JURISPRUDENCE
[17] Les dispositions législatives pertinentes sont jointes aux présents motifs sous l'Annexe A. Les articles pertinents de l'accord d'extradition entre le Canada et les États-Unis sont joints sous l'Annexe B. Étant donné que le paragraphe 3(1) et l'article 15 de la Loi sont particulièrement importants ils sont reproduits ci-dessous pour en faciliter la consultation. Le paragraphe 3(3) est omis parce qu'il ne s'applique pas à M. Froom.
Loi sur l'extradition,
L.C. 1999, ch. 18
3. (1) Toute personne peut être extradée du Canada, en conformité avec la présente loi et tout accord applicable, à la demande d'un partenaire pour subir son procès dans le ressort de celui-ci, se faire infliger une peine ou y purger une peine si :
a) d'une part, l'infraction mentionnée dans la demande est, aux termes du droit applicable par le partenaire, sanctionnée, sous réserve de l'accord applicable, par une peine d'emprisonnement ou une autre forme de privation de liberté d'une durée maximale de deux ans ou plus ou par une peine plus sévère;
b) d'autre part, l'ensemble de ses actes aurait constitué, s'ils avaient été commis au Canada, une infraction sanctionnée aux termes du droit canadien :
(i) dans le cas où un accord spécifique est applicable, par une peine d'emprisonnement maximale de cinq ans ou plus ou par une peine plus sévère,
(ii) dans le cas contraire, sous réserve de l'accord applicable, par une peine d'emprisonnement maximale de deux ans ou plus ou par une peine plus sévère.
Extradition Act,
S.C. 1999, c. 18
3. (1) A person may be extradited from Canada in accordance with this Act and a relevant extradition agreement on the request of an extradition partner for the purpose of prosecuting the person or imposing a sentence on - or enforcing a sentence imposed on - the person if
(a) subject to a relevant extradition agreement, the offence in respect of which the extradition is requested is punishable by the extradition partner, by imprisoning or otherwise depriving the person of their liberty for a maximum term of two years or more, or by a more severe punishment; and
(b) the conduct of the person, had it occurred in Canada, would have constituted an offence that is punishable in Canada,
(i) in the case of a request based on a specific agreement, by imprisonment for a maximum term of five years or more, or by a more severe punishment, and
(ii) in any other case, by imprisonment for a maximum term of two years or more, or by a more severe punishment, subject to a relevant extradition agreement.
15. (1) Le ministre peut, après réception de la demande d'extradition, s'il est convaincu qu'au moins une infraction satisfait aux conditions prévues à l'alinéa 3(1)a) et au paragraphe 3(3), prendre un arrêté introductif d'instance autorisant le procureur général à demander au tribunal, au nom du partenaire, la délivrance de l'ordonnance d'incarcération prévue à l'article 29.
15. (1) The Minister may, after receiving a request for extradition and being satisfied that the conditions set out in paragraph 3(1)(a) and subsection 3(3) are met in respect of one or more offences mentioned in the request, issue an authority to proceed that authorizes the Attorney General to seek, on behalf of the extradition partner, an order of a court for the committal of the person under section 29.
(2) En cas de demandes concurrentes visant l'extradition d'une même personne, le ministre détermine l'ordre dans lequel elles seront traitées.
(2) If requests from two or more extradition partners are received by the Minister for the extradition of a person, the Minister shall determine the order in which the requests will be authorized to proceed.
(3) L'arrêté comporte les éléments suivants :
a) le nom ou description de l'intéressé;
b) le nom du partenaire;
c) la désignation des infractions qui, du point de vue du droit canadien, correspondent à l'ensemble des actes reprochés à l'intéressé ou pour lesquels il a été condamné et dont au moins l'une d'entre elles serait sanctionnée de la façon prévue à l'alinéa 3(1)b).
(3) The authority to proceed must contain
(a) the name or description of the person whose extradition is sought;
(b) the name of the extradition partner; and
(c) the name of the offence or offences under Canadian law that correspond to the alleged conduct of the person or the conduct in respect of which the person was convicted, as long as one of the offences would be punishable in accordance with paragraph 3(1)(b).(4) La copie de l'arrêté reproduite par un moyen de télécommunication qui rend la communication sous forme écrite a, pour l'application de la présente partie, la même force probante que l'original.
(4) A copy of an authority to proceed produced by a means of telecommunication that produces a writing has the same probative force as the original for the purposes of this Part.
[18] Avant d'examiner en détail les observations et les arguments des parties, il est utile de revoir le régime législatif tant historique qu'actuel ainsi que les principes fondamentaux qui découlent de la jurisprudence relative aux questions d'extradition.
[19] L'extradition est la remise par un État, à la demande d'un autre, d'une personne qui se trouve dans son ressort et qui est accusée ou a été reconnue coupable d'un crime commis dans le ressort de l'autre État : Anne Warner LaForest, LaForest's Extradition To And From Canada, 3e éd. (Aurora, Canada Law Book, 1991). Il s'agit essentiellement d'une fonction du pouvoir exécutif découlant d'accords internationaux conclus entre les États : R. c. Schmidt, [1987] 1 R.C.S. 500 (Schmidt). Cette pratique a des racines historiques profondes au Canada et constitue un élément essentiel de l'administration de la justice depuis la Confédération. Le processus d'extradition se fonde sur les concepts de réciprocité, de courtoisie et de respect des différences dans les autres ressorts : Kindler c. Canada (Ministre de la Justice), [1991] 2 R.C.S. 779 (Kindler).
[20] On trouvera un aperçu du processus d'extradition (y compris les modifications apportées en 1992) dans l'arrêt États-Unis d'Amérique c. Kwok, [2001] 1 R.C.S. 532 (Kwok). Le résumé qui suit, à l'exception des passages qui ont trait à la Loi de 1999, est tiré principalement de l'arrêt Kwok et inclut les précédents jurisprudentiels auxquels Madame la juge Arbour a fait référence.
[21] Au Canada, la Loi régit le processus d'extradition et intègre au droit interne les obligations internationales du Canada en matière d'extradition. La première étape est de nature judiciaire alors que la seconde relève essentiellement de l'exécutif. Au cours de l'étape judiciaire, le juge d'extradition (également appelé juge d'incarcération) préside une audience afin de déterminer si la preuve est suffisante pour ordonner l'incarcération de la personne visée en vue de son extradition. Deux critères doivent être respectés pour qu'un mandat d'incarcération soit délivré. Tout d'abord, la preuve présentée doit établir prima facie que les actes reprochés dans le ressort de l'État requérant constituent un crime à cet endroit, constitueraient un crime au Canada s'ils avaient été commis ici et sont visés par le traité bilatéral (la règle de la double incrimination). Deuxièmement, la preuve produite doit établir, selon la prépondérance des probabilités, que la personne dont on demande l'extradition est celle qui se trouve devant le tribunal (la question de l'identité).
[22] Au cours d'une audience d'extradition (ou d'incarcération), le rôle du juge d'extradition est apparenté à celui du juge qui préside une enquête préliminaire en ce sens qu'il doit déterminer si la preuve est suffisante. Comme le juge présidant l'enquête préliminaire, le juge d'extradition doit s'abstenir d'évaluer la preuve ou d'apprécier la crédibilité des témoins : États-Unis d'Amérique c. Shepard, [1977] 2 R.C.S. 1067 (Shepard). Il ne lui appartient pas non plus d'examiner la façon dont les fonctionnaires étrangers ont recueilli la preuve, de s'interroger sur l'effet de tout délai sur le procès dans l'État requérant ou de prendre en compte les moyens de défense susceptibles d'être invoqués au procès : Argentine c. Mellino, [1987] 1 R.C.S. 536 (Mellino). Les fonctions du juge d'extradition sont donc limitées et modestes : Schmidt; McVey c. États-Unis d'Amérique, [1992] 3 R.C.S. 475 (McVey); États-Unis d'Amérique c. Lépine, [1994] 1 R.C.S. 286 (Lépine).
[23] Avant les modifications de 1992, la Charte s'appliquait aux procédures d'extradition du fait que tant le traité que l'audience d'extradition au Canada et l'exercice du pouvoir discrétionnaire de l'exécutif relativement à la remise de la personne visée devaient respecter les exigences prévues par la Charte. Le juge d'extradition n'avait toutefois pas le pouvoir de statuer sur les questions touchant à l'application de la Charte ou d'accorder les réparations fondées sur ce texte.
[24] Dès que le juge décide que la preuve est suffisante pour ordonner l'incarcération, il signe le mandat de dépôt ou l'ordonnance d'incarcération qui est ensuite transmis au ministre de la Justice accompagné du rapport du juge. On passe alors à la deuxième étape du processus d'extradition au cours de laquelle le ministre décide si la personne visée doit être livrée à l'État requérant. Cette étape du processus est essentiellement politique : McVey; Idziak c. Canada (Ministre de la Justice), [1992] 3 R.C.S. 631 (Idziak).
[25] Les deux étapes du processus d'extradition sont distinctes. Le juge d'extradition n'a pas le pouvoir d'ordonner l'extradition de la personne vers l'État requérant, cette décision étant la responsabilité exclusive de l'exécutif. À l'inverse, le ministre ne peut pas exercer le pouvoir d'extrader une personne tant que celle-ci n'a pas été incarcérée à cette fin par un juge. Dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire d'extrader une personne, le ministre de la Justice doit tenir compte des considérations fondées sur la Charte : États-Unis d'Amérique c. Cotroni, [1989] 1 R.C.S. 1469 (Cotroni).
[26] Avant les modifications de 1992, la Loi pourvoyait à la révision de la décision d'incarcérer la personne visée en accordant à cette dernière le droit de demander un bref d'habeas corpus. La délivrance d'un bref d'habeas corpus relève de la compétence d'un juge de la cour supérieure qui entend la demande de révision par voie d'habeas corpus de la décision du juge d'extradition ordonnant l'incarcération. Pour statuer sur la légalité de la détention de la personne visée, sur son incarcération, ou les deux, le juge saisi de la requête en habeas corpus avait une compétence limitée pour examiner certaines infractions visées par la Charte et pour accorder des réparations en vertu de l'article 24 de la Charte. Ce pouvoir ne pouvait cependant être utilisé pour empêcher le ministre de prendre la décision d'extrader ou non la personne visée, malgré l'existence d'un pouvoir exceptionnel, fondé sur l'article 7 de la Charte, permettant de prononcer l'arrêt des procédures dans les cas où la décision d'extrader la personne visée en vue de son procès dans un pays étranger irait, dans des circonstances particulières, à l'encontre des principes de justice fondamentale : Mellino.
[27] En l'absence de circonstances criantes ou urgentes, la décision d'arrêter le processus d'extradition ne pouvait être rendue que par un juge de la Section de première instance de la Cour fédérale saisie d'une demande de révision de la décision du ministre d'extrader la personne visée en vertu de la Loi sur la Cour fédérale [maintenant la Loi sur les Cours fédérales]. La nécessité d'attendre que l'exécutif ait exercé son pouvoir discrétionnaire a été soulignée dans l'arrêt Schmidt.
[28] Par conséquent, avant les modifications de 1992, tant les procédures relatives à l'incarcération que la révision judiciaire de ces procédures étaient limitées par l'existence de la deuxième étape du processus d'extradition. Il fallait laisser suivre son cours à cette deuxième étape. Ce processus décisionnel à deux volets, judiciaire et exécutif, doté chacun de son propre mécanisme de révision, était lourd et long. D'une part, la décision sur la demande de révision de l'ordonnance d'incarcération par voie d'habeas corpus pouvait faire l'objet d'un appel de plein droit auprès de la cour d'appel provinciale concernée et ensuite, sur autorisation, auprès de la Cour suprême. D'autre part, la décision distincte prise par le ministre relativement à l'extradition pouvait faire l'objet d'une demande de révision judiciaire à la Section de première instance de la Cour fédérale et donner lieu éventuellement à d'autres appels à la Cour d'appel fédérale et à la Cour suprême.
[29] D'importantes modifications touchant à la structure de la Loi sont entrées en vigueur le 1er décembre 1992. Le législateur a rationalisé et simplifié le processus d'extradition. Les modifications prévoyaient un droit de révision unique exercé par la cour provinciale concernée pour demander tant l'examen de la décision du juge d'extradition que celle du ministre. La cour d'appel provinciale s'est vu accorder « compétence exclusive » pour examiner la décision judiciaire ordonnant l'incarcération de la personne visée et celle de l'exécutif ordonnant son extradition.
[30] Les modifications ont également établi la possibilité de réunir ces procédures en permettant expressément à la cour de reporter l'audition de l'appel de l'ordonnance d'incarcération jusqu'à ce que le ministre se fut prononcé sur la demande d'extradition, sauf si ce dernier déposait un avis de report auprès de la cour d'appel, auquel cas celle-ci devait entendre l'appel de l'incarcération plutôt que d'attendre la décision du ministre relativement à l'extradition.
[31] Le recours à l'habeas corpus comme moyen de révision de l'incarcération a été éliminé. On a élargi les pouvoirs du juge d'incarcération pour lui donner tous les pouvoirs qui ne pouvaient jusque là être exercés que par un juge d'une cour supérieure entendant une requête en habeas corpus. Il y a donc eu transfert de compétence en matière d'application de la Charte afin que soient accordées les réparations ayant trait à une question dont était à bon droit saisi le juge d'extradition. Comme on l'a déjà dit, la cour d'appel provinciale a depuis compétence exclusive pour procéder au contrôle judiciaire de la décision du ministre relativement à l'extradition. Toutefois, les modifications de 1992 n'avaient pas pour but de modifier la structure fondamentale à deux paliers de la Loi. Le juge d'extradition et le ministre ont conservé leurs fonctions et leur compétence distinctes à l'intérieur du processus.
[32] Une nouvelle Loi, entrée en vigueur le 17 juin 1999, a de nouveau apporté des modifications importantes. L'arrêt United States of America et al. c. Yang (2001), 56 O.R. 52 (C.A.) (Yang) analyse ce qui en a motivé l'adoption. S'exprimant au nom de la Cour, le juge Rosenberg note que le Canada souhaitait moderniser son processus d'extradition. Avant la Loi de 1999, il n'était pas facile de concilier les infractions nouvellement créées et la nature de plus en plus globale de la criminalité. L'une des principales préoccupations découlait de la difficulté qui se posait quand un État requérant, appliquant un régime juridique différent de celui de l'État requis, devait se conformer aux règles de preuve de ce dernier. Des négociations bilatérales ont été entamées et, pendant cette période, l'augmentation de la criminalité transnationale a suscité partout dans le monde des initiatives pour moderniser le processus d'extradition - afin de le rendre plus simple et plus expéditif. Qui plus est, le Canada devait également tenir compte de son obligation de collaborer avec les tribunaux des Nations Unies qui supervisent les procès pour crimes de guerre et crimes contre l'humanité.
[33] La Loi de 1999 traite des points suivants : la règle de la double criminalité (article 3); les délais à respecter pour intenter des poursuites contre une personne arrêtée en vertu d'un mandat provisoire (articles 14 et 21); le droit de demander un cautionnement (articles 19 et 20); le droit du ministre de demander au partenaire de lui fournir des assurances (article 40); le droit d'imposer des conditions pour que les intéressés ne soient pas poursuivis pour d'autres infractions - la règle de la spécialité (article 40); l'interdiction d'extrader une personne pour des infractions à caractère politique, certaines infractions militaires et autres infractions prescrites (article 46); et le droit du ministre de refuser l'extradition, notamment, dans les cas de condamnation ou d'acquittement antérieurs, dans le cas de personnes condamnées par défaut ne pouvant obtenir une révision de leur procès et dans le cas des jeunes lorsque la procédure appliquée par le partenaire est incompatible avec les principes fondamentaux régissant le droit canadien. La Loi maintenait les dispositions de 1992 ayant trait aux règles d'appel de l'incarcération (article 49) et au contrôle de la décision du ministre relativement à l'extradition (article 53) : Yang.
[34] Les règles de preuve dans la nouvelle Loi se trouvent aux articles 31 à 37. L'article 32 stipule que des éléments de preuve, qui ne seraient pas admissibles par ailleurs en vertu du droit canadien, peuvent être admis au cours de l'audience d'extradition et être utilisés pour s'opposer à l'incarcération prévue à l'article 29. Le contenu du dossier de la cause est décrit à l'article 33. Il suffit d'y énoncer un résumé de la preuve. Une autorité judiciaire ou le poursuivant doit certifier que la preuve résumée au dossier ou contenue dans celui-ci sera disponible pour le procès et qu'elle est suffisante pour justifier la poursuite en vertu du droit du partenaire, ou encore qu'elle a été recueillie conformément au droit de ce dernier. Les documents sont admissibles qu'ils aient ou non fait l'objet d'une affirmation solennelle ou d'un serment. Ainsi, différents types de preuve qui ne seraient pas admissibles par ailleurs dans un procès au Canada peuvent être admis au cours de l'audience. En particulier, le oui-dire est admissible même s'il ne respecte pas l'exception de common law ou d'origine législative non plus que les conditions de nécessité et de fiabilité qui ont été énoncées dans les jugements les plus récents de la Cour suprême : Ibid.
[35] L'arrêté introductif d'instance est apparu dans la Loi de 1999. Cet arrêté est défini à l'article 15 qui en prescrit également la teneur. Pour pouvoir délivrer un arrêté introductif d'instance, le ministre doit être convaincu que les conditions prévues à l'alinéa 3(1)a) et au paragraphe 3(3) sont réunies. L'arrêté désigne l'infraction canadienne qui correspond à l'infraction qui aurait été commise dans l'État requérant. Cette disposition s'écarte de la pratique antérieure. Avant 1999, la procédure était entamée par voie de note diplomatique. La note précisait les infractions pour lesquelles l'extradition était demandée par l'État requérant. La correspondance avec des infractions canadiennes comparables était effectuée par le juge d'extradition au cours de l'audience d'incarcération. Cette correspondance est maintenant établie par le ministre. Je discuterai de l'arrêté introductif d'instance plus en détail un peu plus loin dans les présents motifs.
[36] Le système discrétionnaire à deux paliers qui existait auparavant dans le processus d'extradition n'a pas été modifié au moment de l'entrée en vigueur de la Loi de 1999. Le ministre conservait donc une fonction, de même que le juge d'extradition, même si on a parfois indiqué qu'il s'agissait de deux, trois ou quatre étapes. Dans l'arrêt Federal Republic of Germany c. Schreiber, [2000] O.J. no 2618 (Schreiber), le juge Watt de la Cour supérieure de l'Ontario décrit les fonctions de la manière suivante :
[TRADUCTION]
En vertu de la Loi, le ministre et le juge d'extradition occupent deux (2) positions très différentes. Le ministre exerce son rôle au début et à la fin du processus d'extradition, alors que le juge intervient au milieu de celui-ci. Chacun travaille indépendamment de l'autre, à l'exception du fait que la décision finale du ministre est conditionnelle à la délivrance d'un mandat d'incarcération par le juge. Aucun ne s'ingère dans la sphère de responsabilité de l'autre. Et aucun ne contrôle la décision de l'autre.
RECOURS SUBSIDIAIRE APPROPRIÉ
Le défendeur
[37] Le défendeur prétend que la demande de M. Froom n'est rien d'autre qu'une tentative pour éviter les étapes menant à son extradition. L'annulation de l'arrêté introductif d'instance n'est pas en soi le seul recours possible. Il soutient que M. Froom peut demander de nombreuses réparations qui sont toutes prévues, sous une forme ou sous une autre, dans la Loi. Il me demande d'examiner le processus d'extradition dans son ensemble et de conclure que l'étape judiciaire de ce processus relève exclusivement de la compétence des tribunaux provinciaux.
[38] Le défendeur s'appuie sur différentes décisions de la Cour suprême qui qualifient l'extradition comme une fonction du pouvoir exécutif impliquant des décisions politiques prises en vue de la réalisation des obligations internationales du Canada. Bien que ce processus soit conçu pour être appliqué rapidement, il inclut des sauvegardes procédurales pour les personnes à l'égard desquelles l'extradition est demandée. Ces sauvegardes procédurales sont prévues dans la Loi et celle-ci constitue un code complet à cet égard. Il fait valoir que les questions d'extradition ont toujours été et devraient continuer à être du ressort des cours supérieures des provinces qui ont une connaissance spécialisée dans le domaine. Bien que la Cour fédérale soit spécialisée dans le domaine du contrôle judiciaire des décisions, elle n'a pas d'expertise en matière d'extradition.
[39] Le défendeur s'appuie largement sur l'arrêt Reza c. Canada, [1994] 2 R.C.S. 394 (Reza) et Fast c. Canada (2001), 288 N.R. 8 (C.A.F.) (Fast). Dans l'affaire Reza, le ministre de l'Emploi et de l'Immigration, défendeur, demandait la suspension de la demande présentée par Reza devant la Cour ontarienne (Division générale) en vue d'obtenir un jugement déclaratoire et une injonction se rapportant à la Loi sur l'immigration, L.R.C. 1985, ch. 28. Le ministre a eu gain de cause et le tribunal de première instance, après avoir conclu qu'il avait compétence pour accorder la réparation demandée, a refusé de le faire, en indiquant que le contrôle des questions en matière d'immigration devait être laissé à la Cour fédérale du Canada. La Cour d'appel de l'Ontario (Madame la juge Abella étant dissidente) a renversé la décision du juge de première instance, en statuant que la question était de nature constitutionnelle, qu'il y avait compétence concurrente et que le choix du tribunal devait appartenir au demandeur. La Cour suprême a conclu que le juge de première instance avait correctement exercé son pouvoir discrétionnaire du fait que le législateur avait créé un régime complet de contrôle en matière d'immigration, que la Cour fédérale était un tribunal efficace et approprié et qu'il n'y avait donc aucune raison de modifier la décision du juge de première instance.
[40] Dans l'affaire Fast, le ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration, défendeur, demandait que soit radiée la demande de contrôle judiciaire se rapportant à l'avis de révocation de la citoyenneté délivré par le ministre. Le juge Lemieux a conclu que le contrôle judiciaire n'était pas un recours disponible. Il a statué que l'article 18.5 de la Loi sur la Cour fédérale faisait obstacle à une telle demande. La Cour d'appel fédérale a rejeté l'appel, en acceptant l'essentiel de la décision du juge Lemieux. La Cour a ajouté que même si l'article 18.5 ne s'était pas appliqué, la Cour aurait pu exercer son pouvoir discrétionnaire pour rejeter la demande de contrôle judiciaire au motif que la procédure de renvoi prévue à l'article 18 de la Loi sur la citoyenneté, L.R.C. 1985, ch. C-29, relativement à la révocation de la citoyenneté, était un recours subsidiaire adéquat.
[41] S'appuyant sur un certain nombre de précédents jurisprudentiels, le défendeur prétend que les contestations soulevées par le demandeur traitent en substance de la suffisance ou de la nature de la preuve sur laquelle s'appuient les États-Unis relativement à l'infraction alléguée; sur des questions relatives au droit américain, sur le non-respect du traité; et sur le non-respect de la Loi. Certaines de ces questions ont fait l'objet d'une décision finale de la Cour suprême et les autres pourront être traitées par le juge d'extradition, le ministre, la cour d'appel provinciale (en l'espèce la Cour d'appel de l'Ontario) ou, si M. Froom est extradé, par le tribunal de première instance aux États-Unis. Il existe donc un recours subsidiaire adéquat et je devrais refuser d'exercer mon pouvoir discrétionnaire pour accorder le contrôle judiciaire.
Le demandeur
[42] M. Froom prétend le contraire. Il soutient que l'arrêt Schreiber est sans équivoque - le juge d'extradition est obligé d'accepter la déclaration du ministre selon laquelle les actes allégués correspondent aux infractions canadiennes qui y sont énumérées. La cour d'appel provinciale est soumise à des restrictions semblables : United States of America c. Kucan (2001) O.A.C. 131 (Kucan). Il prétend que cette première décision du ministre, décrite par le juge Gibson dans la décision Froom 2 comme constituant la deuxième phase du processus, ne peut faire l'objet d'un contrôle que par la Cour fédérale aux termes de l'article 18.1 de la Loi sur les Cours