Saskatchewan (Procureur général) c. Première Nation de Pasqua

Saskatchewan (Procureur général) c. Première Nation de Pasqua
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2016-04-29
Référence neutre
2016 CAF 133
Numéro de dossier
A-11-15
Notes
Une correction a été effectuée le 18 juillet 2017.
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20160429
Dossier : A-11-15
Référence : 2016 CAF 133
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE LA SASKATCHEWAN, REPRÉSENTÉE PAR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA SASKATCHEWAN
appelante (défenderesse)
et
LE CHEF M. TODD PEIGAN EN SON NOM ET AU NOM DE TOUS LES AUTRES MEMBRES DE LA PREMIÈRE NATION DE PASQUA ET LA PREMIÈRE NATION DE PASQUA
intimés (demandeurs)
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
(défenderesse)
Audience tenue à Regina (Saskatchewan), le 10 novembre 2015.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 29 avril 2016.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
MOTIFS CONCORDANTS :
LE JUGE PELLETIER
Date : 20160429
Dossier : A-11-15
Référence : 2016 CAF 133
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE NEAR
LA JUGE GLEASON
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DE LA SASKATCHEWAN, REPRÉSENTÉE PAR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE LA SASKATCHEWAN
appelante (défenderesse)
et
LE CHEF M. TODD PEIGAN EN SON NOM ET AU NOM DE TOUS LES AUTRES MEMBRES DE LA PREMIÈRE NATION DE PASQUA ET LA PREMIÈRE NATION DE PASQUA
intimés (demandeurs)
et
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA, REPRÉSENTÉE PAR LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
(défenderesse)
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NEAR ET LA JUGE GLEASON
[1] Le 15 septembre 1874, à Fort Qu’Appelle, en Saskatchewan, des représentants de la reine Victoria et de différentes Premières Nations des Cris et des Saulteux ont conclu le Traité no 4. Parmi les promesses contenues dans le Traité no 4 se trouve l’engagement pris par la Couronne de fournir aux Premières Nations signataires du traité des réserves dont « la superficie devant suffire pour fournir un mille carré à chaque famille de cinq, ou dans cette proportion pour les familles plus ou moins nombreuses ». Cette promesse n’a pas été remplie, et il existe une superficie manquante de terres de réserve fournies aux Premières Nations signataires du Traité no 4, y compris la Première Nation de Pasqua [PNP], dont les membres, représentés par le chef Todd Peigan, sont les intimés dans cet appel.
[2] En 1993, la Couronne du chef du Canada [le Canada], la Couronne du chef de la Saskatchewan [la Saskatchewan] et un certain nombre de Premières Nations signataires du Traité no 4 (et des Traités nos 6 et 10) ont signé l’accord-cadre sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan (Saskatchewan Treaty Land Entitlement Framework Agreement) entre Sa Majesté la Reine du chef du Canada, le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, les bandes ayant droit à des terres et Sa Majesté la Reine du chef de la Saskatchewan [l’accord-cadre].
[3] Cet accord-cadre constitue une entente exhaustive aux termes de laquelle seront remplies les obligations en souffrance de la Couronne en vertu du Traité no 4 et des deux autres traités numérotés. Il permet aussi la conclusion subséquente d’accords de règlement similaires entre le Canada, la Saskatchewan et les Premières Nations jouissant de droits fonciers issus de traités en Saskatchewan qui n’ont pas signé l’accord-cadre. La PNP a conclu un tel accord avec le Canada et la Saskatchewan le 30 septembre 2008 [l’accord de règlement avec la PNP].
[4] L’accord-cadre et l’accord de règlement avec la PNP [ensemble, les accords] stipulent que les différends découlant de cesdits accords seront renvoyés à la Cour fédérale afin qu’elle tranche à cet égard. Les articles 20.20 de l’accord-cadre et 20.19 de l’accord de règlement avec la PNP stipulent ce qui suit :
[traduction]
En cas de différend entre les parties, notamment sur une question d’interprétation d’un terme, d’un engagement, d’une condition ou d’une disposition du présent accord, le règlement de pareil différend et l’exécution y afférente relèvent de la compétence exclusive de la Cour fédérale du Canada.
[5] Le 17 juin 2014, la PNP a intenté une action devant la Cour fédérale, dans laquelle elle désigne comme intimés le Canada et la Saskatchewan, alléguant que le Canada et la Saskatchewan ont manqué à leurs obligations en vertu de l’accord de règlement avec la PNP et qu’ils ont également manqué à leurs obligations de consulter la PNP concernant, en particulier, l’octroi d’un bail de droits miniers souterrains en septembre 2010 pour le projet minier Legacy.
[6] La Saskatchewan a présenté une requête en radiation de l’action intentée contre elle par la PNP, affirmant que la Cour fédérale n’a pas compétence sur la Saskatchewan ou sur l’objet de la revendication de la PNP contre la Saskatchewan. Le 8 janvier 2015, le juge Boswell de la Cour fédérale a rejeté la requête de la Saskatchewan dans une brève « ordonnance verbale » dans laquelle il maintient que l’article 20.20 de l’accord-cadre est suffisant pour garantir à la Cour fédérale sa compétence concernant la revendication de la PNP contre la Saskatchewan, principalement en vertu des dispositions de l’alinéa 17(3)b) de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. (1985), ch. F-7 [la LCF]. Cet alinéa prescrit que la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour toute question de droit, de fait ou mixte à trancher, aux termes d’une convention écrite à laquelle la Couronne est partie, par la Cour fédérale.
[7] La Saskatchewan a fait appel de l’ordonnance de la Cour fédérale devant la Cour et affirme que, nonobstant les clauses de reconnaissance des articles 20.20 de l’accord-cadre et 20.19 de l’accord de règlement avec la PNP, la Cour fédérale n’a pas compétence sur la Saskatchewan ou sur l’objet de la revendication de la PNP contre la Saskatchewan.
[8] Nous ne sommes pas d’accord et, pour les motifs invoqués ci-après, croyons que la Cour fédérale a compétence sur les portions de la revendication de la PNP alléguant un manquement de la Saskatchewan à ses obligations en vertu de l’accord de règlement avec la PNP. Toutefois, la portion de la revendication, dans sa forme actuelle, alléguant que la Saskatchewan a manqué à son devoir de consulter la PNP concernant l’octroi du bail de droits miniers souterrains pour le projet minier Legacy, ne relève pas de la compétence de la Cour fédérale. Par conséquent, nous accueillerions cet appel en partie et, rendant l’ordonnance que la Cour fédérale aurait dû rendre, nous radierions les portions de la déclaration qui allèguent que la Saskatchewan a manqué à son devoir de consulter la PNP concernant ce projet, et donnerions autorisation à la PNP de modifier cette portion de la revendication conformément aux présents motifs. Comme le succès de la requête est partagé, nous proposerions que chacune des parties paye ses propres dépens pour cet appel et l’instance devant la Cour fédérale.
I. Contexte législatif pertinent [9] Pour placer les questions en litige soulevées dans cet appel en contexte, il est utile de commencer en examinant le contexte législatif de l’accord-cadre et de l’accord de règlement avec la PNP.
[10] En vertu de l’article 109 de l’Acte de l’Amérique du Nord britannique, 1867 [maintenant appelé la Loi constitutionnelle de 1867, 30 & 31 Victoria, ch. 3 (R.U.)], les quatre provinces qui se sont regroupées pour former le Canada en 1867 se sont vues octroyer le droit d’administrer les terres de la Couronne ainsi que des droits sur les ressources naturelles et minérales situées dans les provinces. Toutefois, quand le Manitoba, l’Alberta et la Saskatchewan ont joint la Confédération (en 1870 dans le cas du Manitoba et en 1905 dans le cas de l’Alberta et de la Saskatchewan), les provinces de l’Ouest nouvellement créées n’ont pas été autorisées à administrer les terres de la Couronne, ni à avoir le contrôle des ressources naturelles dans les provinces (voir la Loi de 1870 sur le Manitoba, L.C. 1870, ch. 3, art. 30, la Loi concernant la Saskatchewan, L.C. 1905, ch. 42, art. 21 et la Loi concernant l’Alberta, L.C. 1905, ch. 3, art. 21).
[11] En 1930, le Canada et les trois provinces des Prairies ont conclu une série d’accords, appelés les Conventions sur le transfert des ressources naturelles [les CTRN], qui transféraient aux provinces des Prairies le contrôle sur les ressources naturelles et leur donnaient le droit d’administrer les terres de la Couronne dans la province, sous réserve de certaines exceptions. L’une de ces exceptions porte sur les obligations en souffrance en vertu de traités envers les peuples autochtones. Les CTRN prévoient que le Manitoba, l’Alberta et la Saskatchewan pourraient devoir transférer des terres de la Couronne inoccupées au Canada afin de satisfaire aux obligations en souffrance en vertu de traités. Le paragraphe 10 de la CTRN de la Saskatchewan prévoit à cet égard que :
[...] à la demande du surintendant général des Affaires indiennes, la province réservera, au besoin, à même les terres de la Couronne inoccupées et par les présentes transférées à son administration, les autres étendues que ledit surintendant général peut, d’accord avec le ministre approprié de la province, choisir comme étant nécessaires pour permettre au Canada de remplir ses obligations en vertu des traités avec les Indiens de la province, et ces étendues seront dans la suite administrées par le Canada de la même manière à tous égards que si elles n’étaient jamais passées à la province en vertu des dispositions des présentes.
Des dispositions semblables sont présentes dans les CTRN qui s’appliquent au Manitoba et à l’Alberta.
[12] Le Parlement et les législatures des provinces de l’Ouest ont adopté des lois pour mettre en œuvre les CTRN : Loi sur le transfert des ressources naturelles du Manitoba, L.M. 1930, ch. 30; Loi des ressources naturelles du Manitoba, S.R.C. 1930, ch. 29; An Act to ratify a certain agreement between the Government of the Dominion of Canada and the Government of the Province of Saskatchewan, S.S. 1930, c. 87; Loi des ressources naturelles de la Saskatchewan, S.C. 1930, ch. 41; Alberta Natural Resources Act, S.A. 1930, c. 21; Loi des ressources naturelles de l’Alberta, S.C. 1930, ch. 3. Par la suite, le Parlement britannique a adopté la Loi constitutionnelle de 1930, 20-21 George V, ch. 26 (R.-U.), pour intégrer les CTRN dans la Constitution. L’article 1 de la Loi constitutionnelle de 1930 édicte ce qui suit :
Les [CTRN] sont par les présentes confirmées et auront force de loi nonobstant tout ce qui est contenu dans la Loi constitutionnelle de 1867, ou dans toute loi la modifiant, ou dans toute loi du Parlement du Canada ou dans tout arrêté du Conseil ou termes ou conditions d’Union faits ou approuvés sous l’empire d’aucune de ces lois.
The [NRTAs] are hereby confirmed and shall have the force of law notwithstanding anything in the Constitution Act, 1867, or any Act amending the same, or any Act of the Parliament of Canada, or in any Order in Council or terms or conditions of union made or approved under any such Act as aforesaid.
II. Accord-cadre et accord de règlement avec la PNP [13] C’est dans ce contexte que l’accord-cadre et l’accord de règlement avec la PNP ont été négociés.
[14] L’accord-cadre a été signé en 1992 par le premier ministre et le ministre des Affaires indiennes et du Nord canadien, au nom du Canada, par le premier ministre et le ministre responsable du Saskatchewan Indian and Métis Affairs Secretariat, pour la Saskatchewan, et par 23 chefs de diverses bandes indiennes de la Saskatchewan pour qui les obligations relatives aux droits fonciers issus de traités sont en souffrance. Le chef de la Federation of Saskatchewan Indian Nations et le commissaire aux traités de la Saskatchewan ont été témoins de la signature de cet accord-cadre.
[15] L’accord-cadre prévoit le versement, par le Canada et la Saskatchewan, de sommes d’argent [argent versé en raison de droits fonciers] pour la création de fonds de fiducie au nom des bandes signataires (article 3). La majeure partie de ces fonds doivent servir à l’achat de terres équivalentes en superficie aux superficies des réserves manquantes que chaque bande aurait dû recevoir en vertu des traités signés avec la Couronne par ses ancêtres [sous-alinéa 4.01a)(i), alinéa 4.01b)]. Les fonds excédentaires peuvent être utilisés pour acheter des superficies additionnelles ou à d’autres fins liées au développement des bandes [sous-alinéa 4.01a)(ii)].
[16] Les terres achetées par les bandes signataires doivent être contiguës à une réserve existante. En fait, l’accord-cadre prévoit précisément que les terres achetées peuvent être situées à l’intérieur d’une municipalité existante (article 9). L’alinéa 4.05b) de l’accord-cadre prévoit qu’une bande désireuse d’acheter des terres de la Couronne doit informer la Saskatchewan (dans le cas de terres de la Couronne provinciales) ou le Canada (dans le cas de terres de la Couronne fédérales) des terres qu’elle souhaite acheter. La Saskatchewan ou le Canada doit répondre à de telles demandes dans les 90 jours.
[17] L’accord-cadre stipule que la vente de terres de la Couronne suivant la réception de telles demandes est régie par le principe du [traduction] « vendeur consentant/acheteur consentant » [alinéa 4.05a)]. En vertu de l’article 4.06 de l’accord-cadre, la Saskatchewan et le Canada sont tenus de [traduction] « considérer favorablement » les offres des bandes signataires visant l’achat de terres de la Couronne. Une fois qu’ils ont accepté la vente, sous réserve de certaines exceptions, le Canada et la Saskatchewan ne sont pas autorisés à vendre les terres à une tierce partie ou à octroyer à une tierce partie un intérêt sur les terres pour une période de 18 mois [alinéas 4.05c) et d)].
[18] L’accord-cadre reconnaît plusieurs exceptions aux obligations qui précèdent; ces dernières incluent la désignation des terres comme habitats essentiels de la faune en vertu des lois provinciales applicables, le fait que la terre qu’une bande souhaite acheter soit occupée par une tierce partie, qui n’a pas donné son consentement à la vente de la terre, ou la désignation des terres comme faisant l’objet d’un [traduction] « plan à des fins publiques », par lequel la Saskatchewan énonce son intention de préserver ou d’exploiter les minéraux de la Couronne situés sur ou sous les terres au profit de la totalité ou d’une portion substantielle de la population de la Saskatchewan [article 4.07, alinéa 4.08a), sous-alinéa 5.04a)(iii)]. Règle générale, lorsqu’une exception s’applique, les terres ne sont pas nécessairement vendues à l’une des bandes signataires.
[19] L’accord-cadre prévoit qu’une fois qu’une bande signataire a acheté des terres et que des arrangements satisfaisants sont pris relativement aux intérêts de tierces parties à l’égard de ces terres (conformément aux dispositions détaillées énoncées dans l’accord-cadre), les terres achetées sont cédées par la bande au Canada. L’accord-cadre prévoit en outre que, sous réserve des dispositions de l’accord, le Canada doit alors mettre de côté les terres ainsi cédées à titre de terres de réserve additionnelles au profit de la bande [définies à l’aide du terme « nouvelle réserve » dans l’accord]. En vertu de l’article 11.09 de l’accord-cadre, la Saskatchewan doit transférer au Canada tous les intérêts que pourrait avoir eus la Saskatchewan à l’égard des terres ainsi cédées au Canada, afin de s’assurer que les terres mises de côté à titre de nouvelle réserve sont libres de droits ou de charges de la Couronne provinciale.
[20] L’article 10 de l’accord-cadre stipule que, avant que l’argent versé en raison de droits fonciers puisse être effectivement versé à une bande signataire, la bande doit ratifier l’accord-cadre par la conclusion d’un « accord particulier » [alinéas 10.01a), 22.01a)]. Chaque accord particulier doit souligner, entre autres choses, la superficie manquante de la bande signataire, le montant total versé en fiducie à la bande en raison de droits fonciers conformément à l’accord-cadre, et toute autre disposition particulière ayant fait l’objet de négociations entre la bande et le Canada. Pour entrer en vigueur, l’accord particulier doit être ratifié par une résolution du conseil de bande et par la suite signé par le Canada [alinéa 10.01a), article 10.03].
[21] L’article 10.02 de l’accord-cadre stipule que d’autres bandes peuvent adhérer à l’accord à une date ultérieure à sa conclusion par les signataires d’origine, à condition qu’elles aient des droits issus de traités en souffrance en vertu des Traités nos 4, 6 ou 10, et à condition qu’elles prennent les mesures énoncées dans l’accord-cadre, lesquelles incluent la conclusion d’un accord particulier conformément à l’alinéa 10.01a).
[22] En vertu des droits octroyés aux bandes signataires aux termes de l’accord-cadre, les bandes ont convenu à l’article 15 de libérer le Canada de toutes les revendications en souffrance liées à des droits fonciers issus de traités.
[23] À l’article 16 de l’accord-cadre, le Canada et les bandes signataires libèrent de la même façon la Saskatchewan de ses obligations prévues à l’article 10 de la CTRN de la Saskatchewan, sous réserve, en partie, du respect par la Saskatchewan des modalités de l’accord-cadre. Les dispositions de l’article 16 de l’accord-cadre sont pertinentes en ce qui a trait à la question de la compétence de la Cour fédérale relativement à la revendication de la PNP et sont, par conséquent, reproduites dans leur intégralité. Elles stipulent ce qui suit :
[traduction]
CANADA ET BANDES AYANT DROIT À DES TERRES – FINALITÉ DU RÈGLEMENT CONCERNANT LA SASKATCHEWAN
16.01 FINALITÉ – CANADA ET SASKATCHEWAN :
a) Le Canada, la Saskatchewan et les bandes ayant droit à des terres conviennent que les contributions financières et autres versées par la Saskatchewan conformément à l’accord modifié de partage des coûts et le présent accord constituent un moyen pour la Saskatchewan de remplir ses obligations en vertu du paragraphe 10 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles relativement aux droits fonciers issus de traités de chaque bande ayant droit à des terres qui signe un accord particulier.
b) Le Canada et la Saskatchewan reconnaissent qu’un accord à conclure entre le Canada et la Saskatchewan (comme il est énoncé à l’annexe 4) libère la Saskatchewan des obligations que lui impose le paragraphe 10 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles et que le Canada et la Saskatchewan conviennent de recommander au Parlement du Canada et à l’Assemblée législative de la Saskatchewan, respectivement, l’adoption de lois ratifiant et confirmant l’accord.
16.02 LIBÉRATION PAR LE CANADA ET LES BANDES AYANT DROIT À DES TERRES :
a) Le Canada et chacune des bandes ayant droit à des terres conviennent par les présentes que, lorsqu’elles ratifient et signent un accord particulier, pourvu que la Saskatchewan verse au Canada et au Fonds de règlement des droits fonciers issus des traités en Saskatchewan les montants à payer par la Saskatchewan pour chacune de ces bandes, en vertu du présent accord, et pourvu que la Saskatchewan se conforme pour l’essentiel aux autres obligations que lui impose le présent accord :
i) le surintendant général des Affaires indiennes ne demandera pas à la Saskatchewan de mettre des terres de côté aux termes du paragraphe 10 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles pour remplir les obligations incombant au Canada en vertu des traités à l’égard de cette bande;
ii) la bande ayant droit à des terres ne présentera aucune revendication, de quelque nature que ce soit, selon laquelle la Saskatchewan a l’obligation de fournir des terres en vertu du paragraphe 10 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles.
b) Nonobstant le sous-alinéa a), le Canada et chacune des bandes ayant droit à des terres conviennent en outre de libérer définitivement la Saskatchewan, ses héritiers, serviteurs, mandataires et successeurs des demandes, obligations, promesses, engagements ou déclarations de la Saskatchewan à l’égard du Canada relativement aux obligations de la Saskatchewan d’aider le Canada à remplir les obligations en souffrance qui lui incombent à l’égard de ces bandes, ou de leurs prédécesseurs en titre, en vertu des droits fonciers issus de traités, aux termes du paragraphe 10 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles, à partir de la première des dates suivantes :
i) la date d’échéance fixée pour l’acquisition de la superficie manquante par la bande ayant droit à des terres;
ii) la date à laquelle la Saskatchewan aura payé tous les montants qu’elle doit verser au Canada aux termes du présent accord, pour la bande ayant droit à des terres.
[Souligné dans l’original]
[24] En plus d’envisager l’adoption de lois auxquelles il est fait référence à l’article 16, l’accord-cadre envisage l’adoption d’autres lois visant à donner effet à certaines dispositions de l’accord. En vertu de l’alinéa 20.19a), la Saskatchewan accepte de présenter à son assemblée législative certaines mesures législatives portant sur une variété de sujets, y compris le transfert des droits miniers aux bandes ayant droit à des terres et la renonciation à tout intérêt résiduel à l’égard de terres mises de côté par le Canada à titre de nouvelle réserve. En vertu de l’alinéa 20.19b), le Canada accepte de présenter au Parlement certaines mesures législatives portant sur différents sujets, y compris les différents droits des riverains reconnus en droit et la création d’un compte spécial pour administrer le Fonds de règlement des droits fonciers issus de traités, dans lequel doivent être versées les sommes payées par la Saskatchewan en vertu de l’accord-cadre.
[25] L’accord-cadre prévoit que certains types de différends découlant de l’accord doivent être renvoyés à l’arbitrage (article 19) et que tous les autres différends doivent être renvoyés à la Cour fédérale, en vertu de l’article 20.20 cité plus haut. La Saskatchewan et la PNP s’entendent pour dire que l’objet de la revendication de la PNP contre la Saskatchewan et le Canada ne peut être renvoyé à l’arbitrage.
[26] Enfin, faut-il le souligner, l’article 21.01 de l’accord-cadre prévoit que le Canada, la Saskatchewan et les bandes signataires [traduction] « vont, de bonne foi, faire tous les efforts possibles pour satisfaire aux conditions de l’accord-cadre selon l’esprit et l’intention de l’accord, et qu’ils négocieront de bonne foi tout autre accord qui serait ainsi nécessaire ».
[27] En ce qui concerne les points importants, l’accord de règlement avec la PNP est identique à l’accord-cadre, sauf qu’il a été négocié et signé par la PNP, la Saskatchewan et le Canada plusieurs années après la conclusion de l’accord-cadre. Parce qu’il a été conclu plus tard, l’accord de règlement avec la PNP fait référence à la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan), L.C. 2002, ch. 3, et prévoit à l’article 20.24 que cette loi s’applique à l’accord de règlement avec la PNP et à sa mise en œuvre.
III. Lois adoptées pour rendre exécutoires l’accord-cadre et l’accord de règlement avec la PNP [28] La Saskatchewan et le Canada ont adopté des lois à la suite de la conclusion de ces accords.
A. Lois fédérales (1) La Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan, L.C. 1993, ch. 11 [29] La Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan, L.C. 1993, ch. 11, prévoit un accord bipartite entre le Canada et la Saskatchewan en vue de modifier la CTRN de la Saskatchewan et fait également référence à l’accord-cadre et aux accords subséquents conclus avec des bandes indiennes (comme l’accord de règlement avec la PNP) qu’envisage l’accord-cadre.
[30] En ce qui concerne la modification de la CTRN de la Saskatchewan, la Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan prescrit à l’article 3 que :
3 (1) L’accord modifiant la CTRN est confirmé et prend effet conformément à sa teneur.
3. (1) The NRTA Amendment Agreement is hereby confirmed and shall take effect according to its terms.
(2) Est confirmé et prend effet conformément à sa teneur l’accord conclu — avant ou après l’entrée en vigueur du présent article — entre le gouvernement du Canada et celui de la Saskatchewan relativement à un accord conclu avec une bande indienne de cette province en règlement d’une revendication fondée sur des droits fonciers issus de traités, si les conditions suivantes sont remplies :
(2) If, either before or after the coming into force of this subsection,
a) l’accord conclu avec la bande indienne est semblable ou identique à l’accord-cadre;
(a) an agreement is entered into with an Indian band of Saskatchewan in settlement of a treaty land entitlement claim on the same or substantially the same basis as the Framework Agreement, and
b) l’accord conclu par ces gouvernements est semblable ou identique à l’accord modifiant la CTRN.
(b) in connection with the agreement referred to in paragraph (a), the Government of Canada and the Government of Saskatchewan enter into an agreement in the same or substantially the same form as the NRTA Amendment Agreement,
the agreement between the Government of Canada and the Government of Saskatchewan referred to in paragraph (b) is hereby confirmed and shall take effect according to its terms.
[31] L’« accord modifiant la CTRN » est défini à l’article 2 de la loi fédérale comme « l’accord conclu entre le gouvernement du Canada et celui de la Saskatchewan, modifiant la Convention sur le transfert des ressources naturelles (CTRN), et dont le texte figure à l’annexe I ».
[32] L’annexe I de la Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan présente l’ensemble de la Convention sur le transfert des ressources naturelles. En introduction, l’accord modifiant la CTRN reconnaît les obligations en souffrance en matière de droits fonciers issus de traités à l’égard de plusieurs Premières Nations de la Saskatchewan, souligne les obligations incombant à la Saskatchewan aux termes du paragraphe 10 de la CTRN de la Saskatchewan et fait référence à la conclusion de l’accord-cadre, aux dispositions qu’il prévoit concernant des accords similaires subséquents et aux dispositions prévues pour libérer la Saskatchewan de ses obligations en vertu du paragraphe 10 de la CTRN de la Saskatchewan. La terminologie relative à la libération est intégrée dans les articles 2 et 3 de la CTRN, qui stipule dans les articles pertinents :
2 Le Canada convient que le surintendant général des Affaires indiennes ne demandera pas à la Saskatchewan de mettre des terres de côté aux termes du paragraphe 10 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles pour remplir les obligations incombant au Canada en vertu des traités à l’égard […] des bandes ayant droit à des terres […], lorsqu’elles ratifient et signent un accord particulier (ou à l’égard des membres passés, actuels et futurs de ces bandes), pourvu que la Saskatchewan verse au Canada et au Fonds de règlement des droits fonciers issus des traités en Saskatchewan les montants à payer par celle-ci pour chacune de ces bandes, en vertu de l’accord-cadre, et pourvu que la Saskatchewan se conforme pour l’essentiel aux autres obligations que lui impose […] cet accord […].
2. Canada hereby agrees that the Superintendent General of Indian Affairs shall not request Saskatchewan to set aside any land pursuant to paragraph 10 of the Natural Resources Transfer Agreement to fulfil Canada’s obligations under the treaties in respect of any Entitlement Band [...], that ratifies, executes and delivers a Band Specific Agreement (or in respect of the past, present and future members of such Indian Bands), as long as Saskatchewan is paying to Canada and the Treaty Land Entitlement (Saskatchewan) Fund the amounts required to be paid by Saskatchewan in respect of each of the said Entitlement Bands in accordance with the Framework Agreement and Saskatchewan has not failed, in any material way, to comply with its other obligations thereunder [...].
3 Malgré l’article 2, le Canada convient en outre de libérer définitivement la Saskatchewan de toutes les obligations que lui impose le paragraphe 10 de la Convention sur le transfert des ressources naturelles à l’égard de chacune des bandes ayant droit à des terres […] lorsqu’elles concluent un accord particulier :
3. Notwithstanding section 2 hereof, Canada further agrees that it will forever release and discharge Saskatchewan from all of its obligations pursuant to paragraph 10 of the Natural Resources Transfer Agreement in respect of each Entitlement Band [...] that has entered into a Band Specific Agreement;
a) dans le cas de l’une ou l’autre des bandes ayant droit à des terres, à partir de la première des dates suivantes :
(a) in the case of any Entitlement Band, from and after the earlier of:
(i) la date à laquelle la superficie manquante de la bande sera acquise,
(i) the date upon which such Entitlement Band reaches its Shortfall Acres Acquisition Date; or
(ii) la date à laquelle la Saskatchewan aura payé tous les montants qu’elle doit verser au Canada et au Fonds de règlement des droits fonciers issus des traités en Saskatchewan, en vertu de l’accord-cadre, pour la bande; […].
(ii) the date upon which Saskatchewan has paid all amounts required to be paid by Saskatchewan to Canada and the Treaty Land Entitlement (Saskatchewan) Fund pursuant to the Framework Agreement in respect of such Entitlement Band; [...].
[33] Les parties s’entendent pour dire que la Saskatchewan et le Canada ont signé un protocole d’entente identique ou sensiblement identique à l’accord modifiant la CTRN à la suite de la signature de l’accord de règlement avec la PNP, afin de libérer la Saskatchewan de ses obligations aux termes de la CTRN à l’égard de la PNP. Ce protocole d’entente relève de l’alinéa 3(2)b) de la Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan.
[34] L’article 4 de la Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan prévoit la création du Fonds de règlement des droits fonciers issus de traités en Saskatchewan, auquel fait référence le sous-alinéa 20.19b)(iv) de l’accord-cadre, et le transfert au Fonds des sommes payables par la Saskatchewan et le Canada en vertu de l’accord-cadre et des accords de règlement subséquents, comme l’accord de règlement avec la PNP.
[35] L’article 7 de la Loi sur les droits fonciers issus de traités en Saskatchewan confirme précisément les articles de l’accord-cadre qui modifient la common law en ce qui concerne les droits des riverains. La loi dispose que les articles pertinents de l’accord-cadre « sont confirmés ». Ils sont également intégrés dans l’annexe II de la loi.
(2) La Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan), L.C. 2002, ch. 3 [36] La Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan) s’applique à l’accord de règlement avec la PNP en vertu de l’alinéa 3b) de la Loi, qui prévoit son application à tout accord de règlement contenant une disposition qui stipule qu’il est assujetti à la Loi. (Comme on l’a souligné, l’accord de règlement avec la PNP contient une telle disposition à l’article 20.24.)
[37] La Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan) explique en détail le processus par lequel les terres cédées au Canada en vertu de l’accord-cadre ou d’accords de règlement subséquents doivent être mises de côté à titre de réserve aux termes de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5. Il faut le souligner, l’article 6 prévoit que tout intérêt sur des terres désignées par une bande ayant droit à des terres, mais qui n’ont pas encore été mises de côté à titre de réserve, peut, à certaines conditions, être cédé à la Couronne pour être transféré à un tiers. Le paragraphe 6(5) dispose en outre que tout droit ou intérêt désigné par voie de cession est réputé l’avoir été en vertu de la Loi sur les Indiens.
[38] L’article 7 de la Loi sur la mise en œuvre de mesures concernant le règlement de revendications (Alberta et Saskatchewan) autorise le Canada à octroyer à un tiers un intérêt conditionnel sur les terres qui doivent être mises de côté à titre de réserve. En vertu du paragraphe 7(3) de la Loi, l’intérêt conditionnel octroyé est réputé l’avoir été en vertu de la Loi sur les Indiens.
B. Lois de la Saskatchewan [39] La Saskatchewan Natural Resources Transfer Agreement (Treaty Land Entitlement) Act, S.S. 1993, ch. S-31.1 contient en annexe l’accord modifiant la CTRN et dispose à l’article 2 que cet accord [traduction] « prend effet suivant ses dispositions ».
[40] La Treaty Land Entitlement Implementation Act, S.S. 1993, ch. T-20.1 dispose que la Saskatchewan ne doit conserver aucun intérêt résiduel (relativement aux minéraux, aux cours d’eau ou aux terres formant le lit d’un cours d’eau) sur les terres mises de côté à titre de réserve en vertu de l’accord-cadre ou de tout accord particulier à une bande subséquent, sauf lorsque la Saskatchewan conserve spécifiquement un tel intérêt ou lorsque le Canada reconnaît expressément la conservation de cet intérêt.
C. Décrets [41] En plus des lois qui précèdent, des décrets ont été adoptés par le gouverneur général en conseil et par le lieutenant-gouverneur en conseil afin d’autoriser les représentants du gouvernement fédéral et du gouvernement de la Saskatchewan à signer l’accord-cadre et l’accord modifiant la CTRN (C.P. 1992-1400, 26 juin 1992, Weekly Listing of Federal Cabinet Orders in Council (liste hebdomadaire des décrets du Cabinet fédéral), vol. 13, no 19; décret du Conseil de la Saskatchewan 797/92, 9 septembre 1992), de même que l’accord de règlement avec la PNP et le protocole d’entente conclu par le Canada et la Saskatchewan joint à l’accord de règlement avec la PNP (C.P. 2008-1665, 13 septembre 2008, Weekly Listing of Federal Cabinet Orders in Council (liste hebdomadaire des décrets du Cabinet fédéral), vol. 29, no 37; décret du Conseil de la Saskatchewan 406/2008, 19 juin 2008).
IV. La déclaration [42] Comme on l’a souligné, la PNP présente deux types distincts de revendications dans sa déclaration : elle allègue que le Canada et la Saskatchewan ont manqué à leurs obligations en vertu de l’accord de règlement avec la PNP ou en lien avec cet accord, et elle allègue également que la Saskatchewan et le Canada ont manqué à leurs obligations constitutionnelles et autres de consulter la PNP lorsque la Saskatchewan a octroyé un bail de droits miniers souterrains à un tiers en lien avec le projet minier Legacy.
[43] Cette dernière revendication est expliquée en détail aux paragraphes 41 à 56 de la déclaration. Dans cette section, la PNP avance que le bail de droits miniers souterrains en question a été octroyé en septembre 2010 (il est donc antérieur à l’une ou l’autre des requêtes présentées par la PNP pour acheter des terres de la Couronne provinciale, aux termes de l’accord de règlement avec la PNP). Dans cette section de sa déclaration, la PNP allègue en outre qu’avant d’octroyer le bail de droits miniers, la Saskatchewan et le Canada auraient dû consulter la PNP, conformément à leurs obligations constitutionnelles et autres. Cependant, la PNP ne dit pas dans cette portion de sa déclaration que l’omission alléguée de consulter constituait une infraction à l’accord de règlement avec la PNP.
[44] Dans le reste de sa déclaration, après avoir décrit le contexte entourant les accords, la PNP affirme que la Saskatchewan et le Canada ont manqué à leurs obligations en vertu de l’accord de règlement avec la PNP ou en lien avec cet accord, principalement en refusant à maintes occasions de rendre les terres de la Couronne provinciale disponibles pour la vente à la PNP. Plus précisément, la PNP allègue avoir présenté plusieurs demandes à la Saskatchewan afin qu’elle mette de côté des terres de la Couronne provinciale à son profit, aux termes de l’accord de règlement avec la PNP, et que la Saskatchewan a rejeté ces demandes, affirmant que les terres demandées avaient été vendues, faisaient l’objet de droits miniers préexistants ou avaient été désignées comme habitat de la faune. La PNP affirme que, malgré cela, les terres en question auraient dû lui être transférées en vertu de l’accord de règlement avec la PNP. Elle affirme aussi qu’en raison de ces refus, elle a été forcée d’acheter des terres de tiers et a dû, de manière injuste et discriminatoire, assumer seule la responsabilité de régler la question des intérêts des tiers sur les terres achetées.
[45] Dans sa demande de redressement, la PNP sollicite plusieurs déclarations, dommages, intérêts et frais. À de nombreuses occasions, ses revendications relativement au manquement allégué à l’accord de règlement avec la PNP sont mêlées à des revendications fondées sur l’omission alléguée de consulter, en violation d’obligations fiduciaires, constitutionnelles ou de la common law que la Saskatchewan et le Canada auraient, selon elle, à son endroit.
V. Compétence de la Cour fédérale à l’égard de la revendication de la PNP [46] Ayant établi le contexte pertinent, nous allons maintenant examiner si la Cour fédérale a commis une erreur en décidant qu’elle avait compétence pour juger l’action intentée par la PNP contre la Saskatchewan. Il s’agit d’une pure question de droit et, donc, la norme de contrôle applicable à l’examen de l’ordonnance de la Cour fédérale est celle de la décision correcte : Produits forestiers du Canada Ltée c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 220, au paragraphe 21, [2006] 1 R.C.F. 570; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235, au paragraphe 8; Trainor Surveys (1974) Ltd. c. Nouveau-Brunswick, [1990] 2 C.F. 168, 1990 CarswellNat 623, au paragraphe 10 (1re inst.).
[47] Pour déterminer si la Cour fédérale avait raison de présumer qu’elle avait compétence pour juger l’action intentée par la PNP contre la Saskatchewan, il faut prendre en considération deux questions interreliées : d’abord, la Saskatchewan peut-elle prétendre bénéficier de l’immunité à l’égard de poursuites devant la Cour fédérale en vertu de l’immunité accordée à la Couronne et, deuxièmement, la Cour fédérale a-t-elle compétence sur l’objet du litige à l’égard des revendications contre la Saskatchewan dans cette action, puisque la Cour fédérale doit avoir compétence sur les parties et compétence sur l’objet du litige pour pouvoir procéder à l’instruction d’une poursuite : Alberta c. Toney, 2013 CAF 217, au paragraphe 10, 2013 CarswellNat 3339 [Toney]? Les questions soulevées par la requête de la Saskatchewan sont par conséquent plus complexes que ce qu’en a dit la Cour fédérale dans sa brève ordonnance verbale.
A. Immunité de la Couronne [48] Concernant d’abord la question de l’immunité de la Couronne, le point de départ de la discussion est la reconnaissance qu’en common law, la Couronne bénéficie de l’immunité à l’égard de poursuites devant tout tribunal : Peter Hogg, Patrick Monahan, Wade K. Wright, Liability of the Crown, 4th ed. (Toronto: Carswell, 2011), à la page 485.
[49] Cette règle de common law a été abolie par des législateurs fédéraux et provinciaux canadiens. La législation provinciale prévoit expressément que la Couronne du chef de chaque province peut être poursuivie devant les tribunaux de cette province, alors que la LCF et la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C-50 [LRCECA] disposent expressément que la Couronne du chef du Canada peut faire l’objet de poursuites devant la Cour fédérale ou la cour supérieure de la province dans laquelle survient la cause d’action, sauf lorsque la Cour fédérale a compétence exclusive sur la demande (LRCECA, art. 21; LCF, art. 17). Cependant, aucune de ces lois ne dit que la Couronne du chef d’une provin