Canada (Revenu national) c. JP Morgan Asset Management (Canada) Inc.

Canada (Revenu national) c. JP Morgan Asset Management (Canada) Inc.
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2013-10-24
Référence neutre
2013 CAF 250
Numéro de dossier
A-532-12
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20131024
Dossier :
A-532-12
Référence : 2013 CAF 250
CORAM :
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE STRATAS
LE JUGE NEAR
ENTRE :
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL ET L’AGENCE DU REVENU DU CANADA
appelants
et
JP MORGAN ASSET MANAGEMENT (CANADA) INC.
intimée
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 18 septembre 2013
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 24 octobre 2013
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE STRATAS
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE NEAR
Date : 20131024
Dossier :
A-532-12
Référence : 2013 CAF 250
CORAM :
LA JUGE SHARLOW
LE JUGE STRATAS
LE JUGE NEAR
ENTRE :
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL ET L’AGENCE DU REVENU DU CANADA
appelants
et
JP MORGAN ASSET MANAGEMENT (CANADA) INC.
intimée
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
[1] Dans le présent appel, le ministre du Revenu national sollicite à nouveau la radiation de la demande de contrôle judiciaire présentée par JP Morgan Asset Management (Canada) Inc. devant la Cour fédérale.
[2] Par cette demande de contrôle judiciaire, JP Morgan allègue que le ministre a dérogé à une politique administrative lorsqu’il a établi des cotisations à l’égard de l’intimée relativement à l’impôt de la partie XIII de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.), pour les années 2002, 2003 et 2004. Selon JP Morgan, il s’agit d’un usage inapproprié du pouvoir discrétionnaire du ministre. De son côté, le ministre soutient qu’en réalité, JP Morgan conteste la validité des cotisations, une question qui relève de la compétence exclusive de la Cour canadienne de l’impôt.
[3] Le protonotaire Aalto a rejeté la requête en radiation du ministre : 2012 CF 651. De l’avis du protonotaire, la demande soulève un motif de contrôle indépendant fondé sur le droit administratif et a été déférée à bon droit à la Cour fédérale. Le juge Mandamin a refusé d’annuler la décision du protonotaire, n’ayant constaté aucune erreur manifeste de la part de celui‑ci : 2012 CF 1366.
[4] Par les motifs énoncés ci‑après, j’accueillerais l’appel du ministre, j’annulerais les ordonnances ci‑dessous et je radierais la demande de JP Morgan.
[5] La demande de JP Morgan ne révèle aucun moyen recevable en droit administratif. Par ailleurs, il s’agit en réalité d’une contestation de la cotisation pour laquelle un recours ne peut être exercé que devant la Cour canadienne de l’impôt. Enfin, la mesure demandée est l’annulation des cotisations établies par le ministre, mesure que la Cour fédérale ne peut accorder.
A. Les faits essentiels
[6] JP Morgan est une société canadienne résidant au Canada aux fins de la Loi de l’impôt sur le revenu. Elle assure à ses clients canadiens des services de conseil en matière d’investissements. Elle commercialise aussi la gamme des actions internationales émises par des entités liées étrangères.
[7] Les clients de JP Morgan lui versent des honoraires en fonction de la valeur des sommes investies. JP Morgan verse à son tour des honoraires aux entités liées étrangères en guise de rémunération pour leurs services.
[8] Le ministre a établi des cotisations à l’égard de JP Morgan en application de la partie XIII de la Loi de l’impôt sur le revenu à l’égard des honoraires payés par celle‑ci à JF Asset Management Limited, une société privée de Hong Kong, pour tous les exercices clos entre le 31 décembre 2002 et le 31 décembre 2008 inclusivement.
[9] La partie XIII joue lorsqu’une personne résidant au Canada paie certains montants à une personne non‑résidente ou les porte à son crédit. La personne résidant au Canada doit retenir un impôt de 25 % sur ces montants; à défaut de le faire, elle est elle‑même redevable de cet impôt (paragraphes 212(1), 215(1) et (6)). En vertu du paragraphe 227(10), le ministre peut, « en tout temps », établir une cotisation pour ces montants à l’égard de la personne résidant au Canada.
[10] À la suite de l’établissement des cotisations, JP Morgan a déposé une demande de contrôle judiciaire devant la Cour fédérale. La nature précise de sa demande de contrôle judiciaire sera examinée ci‑dessous. La demande sollicite l’annulation de la décision du ministre d’établir des cotisations pour les exercices clos du 31 décembre 2002 au 31 décembre 2004 inclusivement.
[11] JP Morgan soutient qu’en établissant des cotisations au titre de la partie XIII pour un aussi grand nombre d’années, le ministre a abusé de son pouvoir discrétionnaire. Elle soutient que le ministre n’a pas tenu compte ou, du moins, pas de manière suffisante, des politiques qui auraient eu pour effet de limiter le nombre d’années visées.
[12] La Couronne a présenté une requête en radiation de la demande. Comme je l’ai signalé, elle a été déboutée par le protonotaire et la Cour fédérale. Elle interjette maintenant appel de ce jugement devant notre Cour.
B. Dispositions législatives pertinentes
[13] Diverses dispositions de la Loi de l’impôt sur le revenu confèrent au ministre le pouvoir d’établir une cotisation, une nouvelle cotisation ou une cotisation supplémentaire. Le ministre dispose aussi de pouvoirs étendus d’administration, d’enquête, d’application de la loi et de perception.
(1) Le régime du ministre
[14] Le paragraphe 152(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu définit les obligations du ministre en matière de cotisations relativement à l’impôt :
152. (1) Le ministre, avec diligence, examine la déclaration de revenu d’un contribuable pour une année d’imposition, fixe l’impôt pour l’année, ainsi que les intérêts et les pénalités éventuels payables et détermine :
a) le montant du remboursement éventuel auquel il a droit en vertu des articles 129, 131, 132 ou 133, pour l’année;
b) le montant d’impôt qui est réputé, par les paragraphes 120(2) ou (2.2), 122.5(3), 122.51(2), 122.7(2) ou (3), 125.4(3), 125.5(3), 127.1(1), 127.41(3) ou 210.2(3) ou (4), avoir été payé au titre de l’impôt payable par le contribuable en vertu de la présente partie pour l’année.
152. (1) The Minister shall, with all due dispatch, examine a taxpayer’s return of income for a taxation year, assess the tax for the year, the interest and penalties, if any, payable and determine
(a) the amount of refund, if any, to which the taxpayer may be
entitled by virtue of section 129, 131, 132 or 133 for the year; or
(b) the amount of tax, if any, deemed by subsection 120(2) or (2.2), 122.5(3),122.51(2), 122.7(2) or (3), 125.4(3), 125.5(3), 127.1(1), 127.41(3) or 210.2(3) or (4) to be paid on account of the taxpayer’s tax payable under this Part for the year.
[15] Le paragraphe 152(4) de la Loi de l’impôt sur le revenu confère au ministre le pouvoir d’établir une cotisation, une nouvelle cotisation ou une cotisation supplémentaire pour une année d’imposition, assortie des intérêts et des pénalités :
152. (4) Le ministre peut établir une cotisation, une nouvelle cotisation ou une cotisation supplémentaire concernant l’impôt pour une année d’imposition, ainsi que les intérêts ou les pénalités, qui sont payables par un contribuable en vertu de la présente partie ou donner avis par écrit qu’aucun impôt n’est payable pour l’année à toute personne qui a produit une déclaration de revenu pour une année d’imposition. Pareille cotisation ne peut être établie après l’expiration de la période normale de nouvelle cotisation applicable au contribuable pour l’année que dans les cas suivants : [la liste des exceptions est omise].
152. (4) The Minister may at any time make an assessment, reassessment or additional assessment of tax for a taxation year, interest or penalties, if any, payable under this Part by a taxpayer or notify in writing any person by whom a return of income for a taxation year has been filed that no tax is payable for the year, except that an assessment, reassessment or additional assessment may be made after the taxpayer’s normal reassessment period in respect of the year only if: [list of exceptions omitted].
[16] Le paragraphe 152(8) dispose qu’une cotisation est réputée exécutoire, jusqu’à ce qu’elle soit modifiée ou annulée par une nouvelle cotisation, malgré toute erreur, tout vice de forme ou toute omission dans cette cotisation :
152. (8) Sous réserve des modifications qui peuvent y être apportées ou de son annulation lors d’une opposition ou d’un appel fait en vertu de la présente partie et sous réserve d’une nouvelle cotisation, une cotisation est réputée être valide et exécutoire malgré toute erreur, tout vice de forme ou toute omission dans cette cotisation ou dans toute procédure s’y rattachant en vertu de la présente loi.
152. (8) An assessment shall, subject to being varied or vacated on an objection or appeal under this Part and subject to a reassessment, be deemed to be valid and binding notwithstanding any error, defect or omission in the assessment or in any proceeding under this Act relating thereto.
[17] Les cotisations établies à l’égard de JP Morgan sont fondées sur certaines obligations prescrites par la partie XIII de la Loi de l’impôt sur le revenu : alinéa 212(1)a) et paragraphes 215(1) et (6).
[18] L’alinéa 212(1)a) de la Loi de l’impôt sur le revenu oblige toute personne non‑résidente, en l’espèce JF Asset Management Limited, à payer l’impôt sur certains honoraires reçus d’une personne résidant au Canada, en l’occurrence JP Morgan :
212. (1) Toute personne non‑résidente doit payer un impôt sur le revenu de 25 % sur toute somme qu’une personne résidant au Canada lui paie ou porte à son crédit, ou est réputée en vertu de la partie I lui payer ou porter à son crédit, au titre ou en paiement intégral ou partiel :
a) des honoraires ou frais de gestion ou d’administration;
212. (1) Every non-resident person shall pay an income tax of 25% on every amount that a person resident in Canada pays or credits, or is deemed by Part I to pay or credit, to the non-resident person as, on account or in lieu of payment of, or in satisfaction of,
(a) a management or administration fee or charge;
Le ministre allègue que les honoraires en cause sont visés par cette disposition.
[19] Le paragraphe 215(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu oblige la personne résidant au Canada, en l’espèce JP Morgan, à retenir des honoraires versés l’impôt applicable en vertu de l’alinéa 212(1)a) et de le remettre à l’État :
215. (1) La personne qui verse, crédite ou fournit une somme sur laquelle un impôt sur le revenu est exigible en vertu de la présente partie, ou le serait s’il n’était pas tenu compte du sous‑alinéa 94(3)a)(viii) ni du paragraphe 216.1(1), ou qui est réputée avoir versé, crédité ou fourni une telle somme, doit, malgré toute disposition contraire d’une convention ou d’une loi, en déduire ou en retenir l’impôt applicable et le remettre sans délai au receveur général au nom de la personne non‑résidente, à valoir sur l’impôt, et l’accompagner d’un état selon le formulaire prescrit.
215. (1) When a person pays, credits or provides, or is deemed to have paid, credited or provided, an amount on which an income tax is payable under this Part, or would be so payable if this Act were read without reference to subparagraph 94(3)(a)(viii) and to subsection 216.1(1), the person shall, notwithstanding any agreement or law to the contrary, deduct or withhold from it the amount of the tax and forthwith remit that amount to the Receiver General on behalf of the non‑resident person on account of the tax and shall submit with the remittance a statement in prescribed form.
[20] Le ministre allègue que JP Morgan n’a ni retenu ni remis l’impôt comme elle y était tenue par l’alinéa 212(1)a) de la Loi de l’impôt sur le revenu et qu’elle est donc redevable de l’impôt en vertu du paragraphe 215(6) :
215. (6) Lorsqu’une personne a omis de déduire ou de retenir, comme l’exige le présent article, une somme sur un montant payé à une personne non‑résidente ou porté à son crédit ou réputé avoir été payé à une personne non‑résidente ou porté à son crédit, cette personne est tenue de verser à titre d’impôt sous le régime de la présente partie, au nom de la personne non‑résidente, la totalité de la somme qui aurait dû être déduite ou retenue, et elle a le droit de déduire ou de retenir sur tout montant payé par elle à la personne non‑résidente ou portée à son crédit, ou par ailleurs de recouvrer de cette personne non‑résidente toute somme qu’elle a versée pour le compte de cette dernière à titre d’impôt sous le régime de la présente partie.
215. (6) Where a person has failed to deduct or withhold any amount as required by this section from an amount paid or credited or deemed to have been paid or credited to a non‑resident person, that person is liable to pay as tax under this Part on behalf of the non‑resident person the whole of the amount that should have been deducted or withheld, and is entitled to deduct or withhold from any amount paid or credited by that person to the non‑resident person or otherwise recover from the non‑resident person any amount paid by that person as tax under this Part on behalf thereof.
[21] Le ministre a établi des cotisations à l’égard de JP Morgan en application du paragraphe 215(6) de la Loi de l’impôt sur le revenu. Le pouvoir conféré au ministre d’établir une cotisation est énoncé au paragraphe 227(10) de la Loi :
227. (10) Le ministre peut, en tout temps, établir une cotisation pour les montants suivants :
a) un montant payable par une personne en vertu des paragraphes (8), (8.1), (8.2), (8.3) ou (8.4) ou 224(4) ou (4.1) ou des articles 227.1 ou 235;
b) un montant payable par une personne ou une société de personnes en vertu des paragraphes 237.1(7.4) ou (7.5) ou 237.3(8);
c) un montant payable par une personne en vertu du paragraphe (10.2) pour défaut par une personne non-résidente d’effectuer une déduction ou une retenue;
d) un montant payable en vertu de la partie XIII par une personne qui réside au Canada.
Les sections I et J de la partie I s’appliquent, avec les modifications nécessaires, à tout avis de cotisation que le ministre envoie à la personne ou à la société de personnes.
227. (10) The Minister may at any time assess any amount payable under
(a) subsection 227(8), 227(8.1), 227(8.2), 227(8.3) or 227(8.4) or 224(4) or 224(4.1) or section 227.1 or 235 by a person,
(b) subsection 237.1(7.4) or (7.5) or 237.3(8) by a person or partnership,
(c) subsection 227(10.2) by a person as a consequence of a failure of a non-resident person to deduct or withhold any amount, or
(d) Part XIII by a person resident in Canada,
and, where the Minister sends a notice of assessment to that person or partnership, Divisions I and J of Part I apply with any modifications that the circumstances require.
(2) Le régime de la Cour canadienne de l’impôt
[22] Les derniers mots du paragraphe 227(10) donnent au contribuable visé le droit de s’opposer à la cotisation en vertu de l’article 165 et d’interjeter appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt en vertu du paragraphe 169(1). JP Morgan s’est opposée à toutes les cotisations en se prévalant de l’article 165. Si ses oppositions sont rejetées, JP Morgan pourra interjeter appel devant la Cour canadienne de l’impôt, en vertu du paragraphe 169(1). Ce paragraphe dispose :
169. (1) Lorsqu’un contribuable a signifié un avis d’opposition à une cotisation, prévu à l’article 165, il peut interjeter appel auprès de la Cour canadienne de l’impôt pour faire annuler ou modifier la cotisation :
a) après que le ministre a ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation;
b) après l’expiration des 90 jours qui suivent la signification de l’avis d’opposition sans que le ministre ait notifié au contribuable le fait qu’il a annulé ou ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation;
toutefois, nul appel prévu au présent article ne peut être interjeté après l’expiration des 90 jours qui suivent la date où avis a été envoyé au contribuable, en vertu de l’article 165, portant que le ministre a ratifié la cotisation ou procédé à une nouvelle cotisation.
169. (1) Where a taxpayer has served notice of objection to an assessment under section 165, the taxpayer may appeal to the Tax Court of Canada to have the assessment vacated or varied after either
(a) the Minister has confirmed the assessment or reassessed, or
(b) 90 days have elapsed after service of the notice of objection and the Minister has not notified the taxpayer that the Minister has vacated or confirmed the assessment or reassessed,
but no appeal under this section may be instituted after the expiration of 90 days from the day notice has been sent to the taxpayer under section 165 that the Minister has confirmed the assessment or reassessed.
[23] En appel, la Cour canadienne de l’impôt dispose de pouvoirs précis en matière de cotisations :
171. (1) La Cour canadienne de l’impôt peut statuer sur un appel :
a) en le rejetant;
b) en l’admettant et en :
(i) annulant la cotisation,
(ii) modifiant la cotisation,
(iii) déférant la cotisation au ministre pour nouvel examen et nouvelle cotisation.
171. (1) The Tax Court of Canada may dispose of an appeal by
(a) dismissing it; or
(b) allowing it and
(i) vacating the assessment,
(ii) varying the assessment, or
(iii) referring the assessment back to the Minister for reconsideration and reassessment.
[24] Le législateur a voulu que les pouvoirs de la Cour canadienne de l’impôt en matière de cotisation soient exclusifs :
12. (1) La Cour a compétence exclusive pour entendre les renvois et les appels portés devant elle sur les questions découlant de l’application […] de la Loi de l’impôt sur le revenu […] dans la mesure où ces lois prévoient un droit de renvoi ou d’appel devant elle.
12. (1) The Court has exclusive original jurisdiction to hear and determine references and appeals to the Court on matters arising under […] the Income Tax Act […] when references or appeals to the Court are provided for in those Acts.
(Loi sur la Cour canadienne de l’impôt, L.R.C. 1985, ch. T‑2, paragraphe 12(1).)
(3) La compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire
[25] La Cour fédérale statue sur les demandes de contrôle judiciaire émanant d’un « office fédéral ». Le ministre est assimilé à un « office fédéral » et, dans les cas appropriés, ses décisions peuvent faire l’objet d’un contrôle :
2. (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
« office fédéral » Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale […]
2. (1) In this Act,
“federal board, commission or other tribunal” means any body, person or persons having, exercising or purporting to exercise jurisdiction or powers conferred by or under an Act of Parliament […]
[26] Lorsque la Cour fédérale est dûment saisie d’une demande de contrôle judiciaire, elle dispose de larges pouvoirs :
18. (1) Sous réserve de l’article 28, la Cour fédérale a compétence exclusive, en première instance, pour :
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l’alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d’obtenir réparation de la part d’un office fédéral.
(2) Elle a compétence exclusive, en première instance, dans le cas des demandes suivantes visant un membre des Forces canadiennes en poste à l’étranger : bref d’habeas corpus ad subjiciendum, de certiorari, de prohibition ou de mandamus.
(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d’une demande de contrôle judiciaire.
18.1. (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l’objet de la demande.
(2) Les demandes de contrôle judiciaire sont à présenter dans les trente jours qui suivent la première communication, par l’office fédéral, de sa décision ou de son ordonnance au bureau du sous‑procureur général du Canada ou à la partie concernée, ou dans le délai supplémentaire qu’un juge de la Cour fédérale peut, avant ou après l’expiration de ces trente jours, fixer ou accorder.
(3) Sur présentation d’une demande de contrôle judiciaire, la Cour fédérale peut :
a) ordonner à l’office fédéral en cause d’accomplir tout acte qu’il a illégalement omis ou refusé d’accomplir ou dont il a retardé l’exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu’elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l’office fédéral.
(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises si la Cour fédérale est convaincue que l’office fédéral, selon le cas :
a) a agi sans compétence, outrepassé celle‑ci ou refusé de l’exercer;
b) n’a pas observé un principe de justice naturelle ou d’équité procédurale ou toute autre procédure qu’il était légalement tenu de respecter;
c) a rendu une décision ou une ordonnance entachée d’une erreur de droit, que celle‑ci soit manifeste ou non au vu du dossier;
d) a rendu une décision ou une ordonnance fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou sans tenir compte des éléments dont il dispose;
e) a agi ou omis d’agir en raison d’une fraude ou de faux témoignages;
f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.
(5) La Cour fédérale peut rejeter toute demande de contrôle judiciaire fondée uniquement sur un vice de forme si elle estime qu’en l’occurrence le vice n’entraîne aucun dommage important ni déni de justice et, le cas échéant, valider la décision ou l’ordonnance entachée du vice et donner effet à celle‑ci selon les modalités de temps et autres qu’elle estime indiquées.
18. (1) Subject to section 28, the Federal Court has exclusive original jurisdiction
(a) to issue an injunction, writ of certiorari, writ of prohibition, writ of mandamus or writ of quo warranto, or grant declaratory relief, against any federal board, commission or other tribunal; and
(b) to hear and determine any application or other proceeding for relief in the nature of relief contemplated by paragraph (a), including any proceeding brought against the Attorney General of Canada, to obtain relief against a federal board, commission or other tribunal.
(2) The Federal Court has exclusive original jurisdiction to hear and determine every application for a writ of habeas corpus ad subjiciendum, writ of certiorari, writ of prohibition or writ of mandamus in relation to any member of the Canadian Forces serving outside Canada.
(3) The remedies provided for in subsections (1) and (2) may be obtained only on an application for judicial review made under section 18.1.
18.1. (1) An application for judicial review may be made by the Attorney General of Canada or by anyone directly affected by the matter in respect of which relief is sought.
(2) An application for judicial review in respect of a decision or an order of a federal board, commission or other tribunal shall be made within 30 days after the time the decision or order was first communicated by the federal board, commission or other tribunal to the office of the Deputy Attorney General of Canada or to the party directly affected by it, or within any further time that a judge of the Federal Court may fix or allow before or after the end of those 30 days.
(3) On an application for judicial review, the Federal Court may
(a) order a federal board, commission or other tribunal to do any act or thing it has unlawfully failed or refused to do or has unreasonably delayed in doing; or
(b) declare invalid or unlawful, or quash, set aside or set aside and refer back for determination in accordance with such directions as it considers to be appropriate, prohibit or restrain, a decision, order, act or proceeding of a federal board, commission or other tribunal.
(4) The Federal Court may grant relief under subsection (3) if it is satisfied that the federal board, commission or other tribunal
(a) acted without jurisdiction, acted beyond its jurisdiction or refused to exercise its jurisdiction;
(b) failed to observe a principle of natural justice, procedural fairness or other procedure that it was required by law to observe;
(c) erred in law in making a decision or an order, whether or not the error appears on the face of the record;
(d) based its decision or order on an erroneous finding of fact that it made in a perverse or capricious manner or without regard for the material before it;
(e) acted, or failed to act, by reason of fraud or perjured evidence; or
(f) acted in any other way that was contrary to law.
(5) If the sole ground for relief established on an application for judicial review is a defect in form or a technical irregularity, the Federal Court may
(a) refuse the relief if it finds that no substantial wrong or miscarriage of justice has occurred; and
(b) in the case of a defect in form or a technical irregularity in a decision or an order, make an order validating the decision or order, to have effect from any time and on any terms that it considers appropriate.
(4) Restriction à la compétence de la Cour fédérale en matière de contrôle judiciaire
[27] En dépit des larges pouvoirs conférés à la Cour fédérale en vertu des dispositions précitées, le législateur lui interdit d’intervenir dans les questions susceptibles d’appel devant la Cour canadienne de l’impôt :
18.5. Par dérogation aux articles 18 et 18.1, lorsqu’une loi fédérale prévoit expressément qu’il peut être interjeté appel, devant […] la Cour canadienne de l’impôt […] d’une décision ou d’une ordonnance d’un office fédéral, rendue à tout stade des procédures, cette décision ou cette ordonnance ne peut, dans la mesure où elle est susceptible d’un tel appel, faire l’objet de contrôle, de restriction, de prohibition, d’évocation, d’annulation ni d’aucune autre intervention, sauf en conformité avec cette loi.
18.5. Despite sections 18 and 18.1, if an Act of Parliament expressly provides for an appeal to…the Tax Court of Canada…from a decision or an order of a federal board, commission or other tribunal made by or in the course of proceedings before that board, commission or tribunal, that decision or order is not, to the extent that it may be so appealed, subject to review or to be restrained, prohibited, removed, set aside or otherwise dealt with, except in accordance with that Act.
(Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7, article 18.5.)
C. Introduction à l’analyse
[28] Avant d’examiner la présente affaire, quelques observations préliminaires s’imposent.
[29] À maintes reprises, notre Cour a rejeté des demandes de contrôle judiciaire émanant de contribuables. Qu’est‑ce qui explique le grand nombre de demandes de contrôle judiciaire non fondées dans le domaine fiscal?
[30] Une raison qui l’explique sans doute est l’arrêt de principe de la Cour suprême dans ce domaine : Canada c. Addison & Leyen Ltd., 2007 CSC 33, [2007] 2 R.C.S. 793. Avant de conclure que la demande de contrôle judiciaire du contribuable devait être rejetée dans cette affaire, la Cour suprême a confirmé que, dans les circonstances indiquées, « le recours au contrôle judiciaire demeure possible », mais « les tribunaux de révision ne doivent ouvrir la voie aux recours en contrôle judiciaire qu’avec beaucoup de circonspection » (aux paragraphes 8 et 11). Ces deux enseignements sont sains sur le plan de certains principes de droit administratif. Toutefois, la Cour suprême n’a pas fait état de ces principes dans ses brefs motifs.
[31] Certains avocats fiscalistes conférenciers et auteurs d’observations et de commentaires juridiques ont interprété les observations de la Cour suprême dans l’arrêt Addison & Leyen de manière isolée, en les détachant des principes du droit administratif. Selon eux, ces observations de la Cour suprême invitent le contribuable, quoique avec prudence, à s’adresser à la Cour fédérale pour faire sanctionner un traitement trop rigoureux ou inéquitable de la part du ministre. Le contribuable voit aussi à l’occasion des affaires où la Cour accorde une mesure pour l’exercice « inéquitable », « déraisonnable » ou « abusif » du pouvoir discrétionnaire – des mots qui, compris dans leur sens courant, sont autant d’invitations de s’adresser à la Cour. Sur cette base optimiste, certains contribuables introduisent des demandes de contrôle judiciaire. Toutefois, une interprétation aussi prometteuse de la juriprudence Addison & Leyen repose sur un manque de connaissance ou de compréhension des principes du droit administratif.
[32] Les demandes de contrôle judiciaire de mesures administratives prises par le ministre relativement à une cotisation sont presque toujours rejetées, particulièrement par notre Cour. Le taux de rejet actuel a amené certains à conclure que le pouvoir judiciaire [traduction] « ne semble pas s’acquitter » de sa responsabilité relative au « contrôle, au moyen des procédures du droit administratif, de l’exercice des pouvoirs gouvernementaux [par le ministre] et dans la protection des citoyens ordinaires contre les abus » en ce qui a trait à l’exercice des pouvoirs de vérification et de cotisations fiscales : Guy Du Pont et Michael H. Lubetsky, « Pouvoir de vérifier, pouvoir de détruire : supervision judiciaire de l’exercice des pouvoirs de vérification » (2013), 61 (supp.) Rev. fisc. can. 81-101, à la page 100.
[33] Dans un autre article de doctrine, un avocat souligne l’existence d’une succession de décisions [traduction] « quelque peu redondantes » et laisse entendre qu’il peut être difficile de discerner ou de saisir les motifs justifiant les distinctions opérées par la jurisprudence : David Jacyk, « The Dividing Line between the Jurisdictions of the Tax Court of Canada and Other Superior Courts » (2008), 56 Rev. fisc. can. 661, à la page 707; voir également David Sherman, les annotations concernant la décision Pine Valley Enterprises Inc. c. R., 2010 CCI 324 (dans Taxnet Pro) (en ligne).
[34] Le droit administratif comporte nombre de composantes évolutives dont l’interrelation est souvent mal comprise. Ensemble, ces composantes évolutives constituent ce que Du Pont et Lubetsky appellent les « procédures du droit administratif ». Ces auteurs enseignent que les procédures du droit administratif contrôlent l’exercice des pouvoirs gouvernementaux et protègent les citoyens contre les abus. C’est en partie vrai.
[35] Or, les procédures du droit administratif protègent aussi la capacité des décideurs administratifs d’exercer les pouvoirs que la loi leur confère. Parfois, la loi précise les conditions permettant de contester l’exercice de ces pouvoirs, ainsi que la manière de le faire. En l’absence d’une contestation constitutionnelle ou de la nécessité d’un contrôle fondé sur le principe constitutionnel de la primauté du droit (Crevier c. P.G. (Québec) et autres, [1981] 2 R.C.S. 220), le juge doit appliquer la loi en l’état. Après tout, la suprématie des lois adoptées par le législateur fédéral – un principe constitutionnel en soi – fait partie des assises du droit administratif.
[36] Dans l’ensemble, le juge administratif applique ce principe et d’autres et, lorsque ceux‑ci entrent en conflit, exerce le rôle de médiateur : voir l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, aux paragraphes 27 à 30 (où la Cour note la tension entre la primauté du droit et la suprématie législative). Le juge administratif assure la médiation des conflits en appliquant des principes fondés sur des décennies de solutions bien réfléchies à des problèmes pratiques : une jurisprudence très abondante. En appliquant ces principes, le juge administratif suit les pratiques et les procédures conçues pour ce domaine du droit.
[37] Pour que la Cour statue sur le présent appel et pour donner davantage d’explications, je commencerai par examiner les pratiques et les procédures régissant les avis de demande de contrôle judiciaire et les requêtes en radiation. Je me pencherai ensuite sur les principes fondamentaux en matière de contrôle concernant les affaires fiscales.
D. Les pratiques et les procédures : les avis de demande de contrôle judiciaire et les requêtes pour les faire radier
(1) Les avis de demande de contrôle judiciaire : les exigences relatives aux actes de procédure
[38] Dans un avis de demande de contrôle judiciaire, le demandeur doit présenter un énoncé « précis » de la mesure demandée et un énoncé « complet et concis » des motifs qu’il entend invoquer : Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, alinéas 301d) et 301e).
[39] L’énoncé « complet » des motifs englobe tous les moyens de droit et les faits essentiels qui, s’ils sont exacts, appellent l’octroi de la mesure demandée.
[40] L’énoncé « concis » des motifs doit comprendre les faits essentiels propres à démontrer à la Cour qu’elle peut et doit accorder la mesure demandée. Il ne comprend pas les éléments de preuve au moyen desquels ces faits doivent être prouvés.
[41] La preuve est produite au moyen des affidavits des parties à une étape ultérieure de l’instance : articles 306 et 307, sous réserve des restrictions imposées par la jurisprudence (voir, par exemple, l’arrêt Association des universités et collèges du Canada c. Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22, 428 N.R. 297).
(2) Les motifs énoncés dans l’avis de demande de contrôle judiciaire
[42] Certes, les motifs présentés dans un avis de demande de contrôle judiciaire sont censés être « concis », mais ils ne doivent pas être trop succincts. Le demandeur qui dispose de certains éléments de preuve à l’appui d’un motif peut lui adjoindre certains détails. Le demandeur qui ne dispose d’aucun élément de preuve et qui « va à la pêche » n’a pas cette possibilité.
[43] À titre d’exemple, il ne suffit pas de dire qu’un décideur administratif « a abusé de son pouvoir discrétionnaire ». Le demandeur doit préciser la nature de ce pouvoir et en quoi le décideur en a abusé. Par exemple, le demandeur doit faire valoir que « le décideur a entravé son pouvoir discrétionnaire en se conformant aveuglément à la politique administrative en matière de réexamen au lieu de tenir compte de l’ensemble des circonstances, comme il y est tenu par l’article Y de la loi X ».
[44] L’énoncé des motifs dans un avis de demande de contrôle judiciaire n’est pas une liste de catégories d’éléments de preuve que le demandeur espère trouver au cours des étapes de la présentation de la preuve. Avant de pouvoir énoncer un motif, la partie avoir à sa disposition certains éléments de preuve à l’appui.
[45] Intenter une poursuite en formulant des allégations totalement infondées dans l’espoir de les étoffer par la suite constitue un abus de procédure. Voir, de façon générale, Merchant Law Group c. Canada (Agence du revenu), 2010 CAF 184, au paragraphe 34; AstraZeneca Canada Inc. c. Novopharm Ltd., 2010 CAF 112, au paragraphe 5. La Cour peut ordonner une mesure pour abus de procédure de plusieurs façons, par exemple en enjoignant à une partie ou à son avocat, ou aux deux, de payer les dépens adjugés en faveur de la partie adverse à la partie prise : articles 401 et 404 des Règles.
[46] Parfois, des éléments de preuve susceptibles de justifier une demande de contrôle judiciaire sont trouvés après l’expiration du délai de présentation de la demande : Loi sur les Cours fédérales, précitée, au paragraphe 18.1(2) (trente jours). Par exemple, le contribuable peut éventuellement obtenir des éléments de preuve durant l’instance devant la Cour canadienne de l’impôt ou à la suite d’une demande d’information au titre de la Loi sur l’accès à l’information, L.R.C., 1985, ch. A‑1. Dans certains cas, la Cour peut accorder un délai supplémentaire : Loi sur les Cours fédérales, précitée, au paragraphe 18.1(2).
(3) Requêtes en radiation d’avis de demande de contrôle judiciaire
[47] La Cour n’accepte de radier un avis de demande de contrôle judiciaire que s’il est « manifestement irrégulier au point de n’avoir aucun chance d’être accueilli » : David Bull Laboratories (Canada) Inc. c. Pharmacia Inc., [1995] 1 C.F. 588 (C.A.), à la page 600. Elle doit être en présence d’une demande d’une efficacité assez radicale, un vice fondamental et manifeste qui se classe parmi les moyens exceptionnels qui infirmeraient à la base sa capacité à instruire la demande : Rahman c. Commission des relations de travail dans la fonction publique, 2013 CAF 117, au paragraphe 7; Donaldson c. Western Grain Storage By‑Products, 2012 CAF 286, au paragraphe 6; Hunt c. Carey Canada Inc., [1990] 2 R.C.S. 959.
[48] Il existe deux justifications d’un critère aussi rigoureux. Premièrement, la compétence de la Cour fédérale pour radier un avis de demande n’est pas tirée des Règles, mais plutôt de la compétence absolue qu’ont les cours de justice pour restreindre le mauvais usage ou l’abus des procédures judiciaires : David Bull, précitée, à la page 600; Canada (Revenu national) c. Compagnie d’assurance‑vie RBC, 2013 CAF 50. Deuxièmement, les demandes de contrôle judiciaire doivent être introduites rapidement et être instruites « à bref délai » et « selon une procédure sommaire » : Loi sur les Cours fédérales, précitée, au paragraphe 18.1(2) et à l’article 18.4. Une requête totalement injustifiée – de celles qui soulèvent des questions de fond qui doivent être avancées à l’audience – fait obstacle à cet objectif.
(4) L’examen approfondi de l’avis de demande de contrôle judiciaire
[49] Forts d’outils perfectionnés pour jouer sur les mots et d’un esprit rusé, les plaideurs habiles peuvent faire paraître des questions relevant de la Cour canadienne de l’impôt comme s’il s’agissait de questions de droit administratif alors qu’il n’en est rien. Lorsque ces plaideurs ont illégitimement gain de cause, ils détournent l’intention du législateur de voir la Cour canadienne de l’impôt trancher exclusivement les questions qui relèvent de la Cour canadienne de l’impôt. Par conséquent, lorsqu’elle est saisie d’une requête en radiation, la Cour doit lire l’avis de demande de manière à saisir la véritable nature de la demande.
[50] La Cour doit faire une « appréciation réaliste » de la « nature essentielle » de la demande en s’employant à en faire une lecture globale et pratique, sans s’attacher aux questions de forme : Canada c. Domtar Inc., 2009 CAF 218, au paragraphe 28; Canada c. Roitman, 2006 CAF 266, au paragraphe 16; Canada (Procureur général) c. TeleZone Inc., 2010 CSC 62, [2010] 3 R.C.S. 585, au paragraphe 78.
(5) La recevabilité des affidavits dans une requête en radiation
[51] En règle générale, les affidavits ne sont pas recevables pour appuyer une requête en radiation d’une demande de contrôle judiciaire.
[52] Plusieurs considérations justifient cette règle générale :
● Les affidavits peuvent donner lieu à des contre‑interrogatoires et des refus de répondre à des questions et ils risquent, en conséquence, de retarder l’examen des demandes de contrôle judiciaire. Ce genre de situation est contraire à l’exigence du législateur selon laquelle les demandes doivent être instruites « à bref délai » et « selon une procédure sommaire ».
● Le défendeur qui introduit une requête en radiation d’un avis de demande n’est pas tenu de déposer un affidavit. Dans sa requête, il doit signaler l’existence d’un vice fondamental et manifeste dans l’avis de demande, à savoir un vice qui semble évident. Un vice dont la démonstration nécessite le recours à un affidavit n’est pas manifeste. Normalement, l’incapacité du défendeur de produire un élément de preuve ne lui est pas préjudiciable. Celui‑ci peut déposer l’élément de preuve plus tard lorsque la demande est examinée au fond, sous réserve de certai