Association canadienne des avocats en droit des réfugiés c. Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté)

Association canadienne des avocats en droit des réfugiés c. Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2020-11-13
Référence neutre
2020 CAF 196
Numéro de dossier
A-382-19
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20201113
Dossier : A-382-19
Référence : 2020 CAF 196
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE NEAR
LE JUGE DE MONTIGNY
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS
appelante
et
LE MINISTRE DE L’IMMIGRATION, DES RÉFUGIÉS ET DE LA CITOYENNETÉ
intimé
et
LA COMMISSION DE L’IMMIGRATION ET DU STATUT DE RÉFUGIÉ
intervenante
Audience par vidéoconférence organisée par le greffe, le 16 septembre 2020.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 13 novembre 2020.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE DE MONTIGNY
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE NEAR
LE JUGE LEBLANC
Date : 20201113
Dossier : A-382-19
Référence : 2020 CAF 196
CORAM :
LE JUGE NEAR
LE JUGE DE MONTIGNY
LE JUGE LEBLANC
ENTRE :
L’ASSOCIATION CANADIENNE DES AVOCATS ET AVOCATES EN DROIT DES RÉFUGIÉS
appelante
et
LE MINISTRE DE L’IMMIGRATION, DES RÉFUGIÉS ET DE LA CITOYENNETÉ
intimé
et
LA COMMISSION DE L’IMMIGRATION ET DU STATUT DE RÉFUGIÉ
intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE DE MONTIGNY
[1] L’Association canadienne des avocats et avocates en droit des réfugiés (l’ACAADR ou l’appelante) interjette appel d’une décision rendue par le juge en chef Crampton de la Cour fédérale, en date du 4 septembre 2019 (2019 CF 1126) (motifs), par laquelle il a accueilli, en partie, deux demandes de contrôle judiciaire concernant la désignation de quatre guides jurisprudentiels par le président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada (la Commission ou la CISR); le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (l’intimé) interjette un appel incident. La première demande (IMM-3433-17) concernait la décision de désigner trois décisions de la Section d’appel des réfugiés (SAR) touchant le Pakistan, l’Inde et la Chine, respectivement, comme guides jurisprudentiels. La seconde demande (IMM-3373-18) concernait une décision similaire, mais à propos d’un guide jurisprudentiel sur le Nigéria.
[2] La Cour fédérale a conclu que les guides jurisprudentiels contestés ont été validement adoptés conformément à l’alinéa 159(1)h) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (LIPR). Autrement dit, il n’était pas déraisonnable pour le président d’interpréter implicitement cette disposition comme lui conférant le pouvoir de publier des guides jurisprudentiels contenant des considérations factuelles.
[3] Cela dit, la déclaration d’attente incluse dans les notes de politique accompagnant les guides jurisprudentiels sur le Pakistan, l’Inde et la Chine a été jugée illégale et inopérante, dans la mesure où elle exerçait une pression sur les commissaires pour qu’ils adoptent les propres conclusions de la Section d’appel des réfugiés, sur des questions allant au-delà des éléments de preuve propres aux demandeurs d’asile. Toutefois, la Cour a estimé que le guide jurisprudentiel sur le Nigéria ne posait aucun problème, compte tenu de l’importance accordée aux circonstances propres à chaque demande, et qu’il ne constituait pas une entrave illicite à l’exercice du pouvoir discrétionnaire des commissaires, et n’empiétait pas non plus sur leur indépendance.
[4] La Cour fédérale a certifié comme questions graves de portée générale, au sens de l’alinéa 74d) de la LIPR, les deux questions suivantes :
1. Le président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a-t-il le pouvoir, aux termes de l’alinéa 159(1)h) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, de publier des guides jurisprudentiels comprenant des déterminations factuelles?
2. Les guides jurisprudentiels que le président a publiés sur le Nigéria, le Pakistan, l’Inde et la Chine constituent-ils une entrave illicite au pouvoir discrétionnaire des membres de la Section de la protection des réfugiés et de la Section d’appel des réfugiés de tirer leurs propres conclusions de fait, ou portent-ils indûment atteinte à leur indépendance décisionnelle?
[5] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que la Cour fédérale n’a pas commis d’erreur en répondant par l’affirmative à la première question, mais qu’elle a commis une erreur en répondant par l’affirmative à la seconde question, dans la mesure où les guides jurisprudentiels sur le Pakistan, l’Inde et la Chine étaient en cause. Par conséquent, je rejetterais l’appel et j’accueillerais l’appel incident.
I. Contexte factuel
[6] Le présent appel concerne la décision prise par le président de la Commission de désigner quatre décisions de la Section d’appel des réfugiés comme guides jurisprudentiels, conformément à l’alinéa 159(1)h) de la LIPR. Trois de ces guides ont été publiés le 18 juillet 2017 : la décision TB7-01837 de la Section d’appel des réfugiés, concernant un demandeur d’asile pakistanais (guide sur le Pakistan); la décision TB6-11632 de la Section d’appel des réfugiés concernant un demandeur d’asile chinois (guide sur la Chine); la décision MB6-01059/MB6-01060 de la Section d’appel des réfugiés, concernant un demandeur d’asile indien (guide sur l’Inde). Le quatrième guide, qui a été publié le 6 juillet 2018, concernait la décision TB7-19851 de la Section d’appel des réfugiés mettant en cause un demandeur d’asile nigérian (guide sur le Nigéria).
[7] Les notes de politique accompagnant la publication des guides jurisprudentiels soulignent qu’il est « extrêmement important » pour la CISR de veiller à ce que les demandes d’asile devant la Section de la protection des réfugiés et les appels devant la Section d’appel des réfugiés soient tranchés de manière équitable et efficace, et que c’est là une condition « essentielle » au traitement par la CISR de « l’arriéré important » lié au processus d’octroi de l’asile. Elles précisent que ces guides jurisprudentiels visent à faciliter le processus décisionnel et à « favoriser l’uniformité et la cohérence dans le traitement de cas apparentés sur le plan des faits ». En fait, il ressort clairement des notes internes que l’important arriéré et le nombre croissant de nouvelles demandes font partie des motifs justifiant la publication des guides jurisprudentiels contestés.
[8] Toutes les notes de politique expliquent également que « les commissaires de la Section de la protection des réfugiés et de la Section d’appel des réfugiés doivent appliquer les guides jurisprudentiels aux cas comportant des faits semblables ou justifier leur décision de s’en écarter, le cas échéant » (dossier d’appel, pages 1735, 1755, 1776 et 1793). On y ajoute que les guides jurisprudentiels ont pour but d’aider les commissaires de la Section de la protection des réfugiés et de la Section d’appel des réfugiés à restreindre la portée des questions à trancher, et d’accroître l’équité, l’uniformité et l’efficience des motifs invoqués. Enfin, les notes de politique accompagnant la publication des guides jurisprudentiels sur la Chine, l’Inde et le Pakistan précisent que la Direction des recherches de la Commission doit obligatoirement surveiller les faits nouveaux concernant les renseignements sur le pays d’origine qui pourraient avoir une incidence sur le fondement factuel des guides jurisprudentiels, et les signaler au vice-président de la Section d’appel des réfugiés.
[9] La note de politique accompagnant la désignation de la décision TB6-11632 en tant que guide jurisprudentiel pour la Chine (note de politique sur la Chine) indique que la décision a été choisie en raison de son analyse détaillée, claire et solide des procédures de contrôle des sorties de la Chine, et de la question visant à établir si une personne recherchée par les autorités peut quitter la Chine depuis un aéroport en utilisant un passeport authentique. Cette question avait donné lieu à une jurisprudence contradictoire au niveau de la Commission et de la Cour fédérale. L’analyse présentée aux paragraphes 12 à 22 et 25 à 34 de la décision de la Section d’appel des réfugiés constitue le fondement de ce guide jurisprudentiel. La note de politique précise que la détermination clé de ce guide jurisprudentiel est [TRADUCTION] « une question de fait qui peut s’appliquer à un grand nombre de demandes [...] relative[s] à l’infrastructure de sécurité publique du gouvernement chinois et à son fonctionnement » (dossier d’appel, page 1756). Après avoir examiné les éléments de preuve concernant le projet Bouclier d’or de la Chine et son appareil de sécurité, la Section d’appel des réfugiés a conclu, selon la prépondérance des probabilités, qu’il était improbable qu’une personne recherchée ait pu quitter la Chine depuis un aéroport international en utilisant un passeport sur lequel figurent son nom, sa date de naissance et sa photographie.
[10] Dans la note de politique accompagnant la désignation de la décision TB7-19851 en tant que guide jurisprudentiel (note de politique sur le Nigéria), l’on accusait réception de la décision, et reconnaissait, plus précisément, que les paragraphes 13 à 30 de la décision présentaient une analyse détaillée, claire et solide concernant la viabilité de possibilités de refuge intérieur (PRI) au Nigéria, pour les personnes fuyant des acteurs non étatiques. La note de politique indique que le guide jurisprudentiel porte sur une question mixte de droit et de fait, et établit qu’il existe plusieurs grandes villes multilingues et multiethniques dans le sud et le centre du Nigéria, où des personnes qui fuient des acteurs non étatiques peuvent s’établir en toute sécurité, en fonction de leur situation personnelle. La note de politique encourage également les commissaires de la Section de la protection des réfugiés et de la Section d’appel des réfugiés, dans les cas appropriés, à procéder directement à l’analyse de la possibilité de refuge intérieur au Nigéria, sans nécessairement devoir d’abord trancher la question de la crédibilité des allégations de persécution du demandeur d’asile.
[11] Le guide jurisprudentiel concernant la décision MB6-01059/MB6-01060 portait sur la question de savoir si des demandeurs d’asile sikhs originaires du Pendjab disposaient d’une possibilité de refuge intérieur viable. Comme dans le cas du Nigéria, la note de politique concernant la désignation de cette décision en tant que guide jurisprudentiel (note de politique sur l’Inde) réitère l’objectif visant à mener des audiences davantage ciblées et à fournir des motifs davantage ciblés. Dans les cas appropriés, les commissaires de la Section de la protection des réfugiés et de la Section d’appel des réfugiés sont invités à procéder directement à l’analyse d’une possibilité de refuge intérieur en Inde. Comme l’existence d’une possibilité de refuge intérieur est déterminante, les commissaires n’auraient pas nécessairement à déterminer d’abord si les allégations de persécution du demandeur sont crédibles. Dans cette décision, après avoir examiné les éléments de preuve, la commissaire de la Section d’appel des réfugiés en est arrivée à la conclusion que la police du Pendjab ne tenterait de retrouver une personne qui aurait déménagé dans un autre État que dans des cas extrêmes, et que ni le système d’enregistrement des locataires, ni le système informatisé intégré de la police (ZIPNET), ne pourraient faciliter la traque interétatique d’une personne recherchée.
[12] Enfin, la note de politique concernant la désignation de la décision TB7-01837 en tant que guide jurisprudentiel pour le Pakistan (note de politique sur le Pakistan) précise que la conclusion déterminante de ce guide jurisprudentiel concerne une question mixte de droit et de fait, dont la portée est liée à la question de savoir si le traitement réservé aux ahmadis du Pakistan équivaut à de la persécution et s’ils peuvent bénéficier de la protection de l’État et d’une possibilité de refuge intérieur. Dans cette décision, le commissaire de la Section d’appel des réfugiés a conclu que la demanderesse était exposée à une possibilité sérieuse d’être persécutée en raison de sa religion ahmadie, et ne pouvait s’attendre à bénéficier d’une protection de l’État adéquate ou se prévaloir d’une possibilité de refuge intérieur viable.
[13] Au moment où la Cour fédérale a rendu sa décision, les guides jurisprudentiels concernant l’Inde et la Chine avaient été révoqués (le 30 novembre 2018 et le 28 juin 2019, respectivement). Dans le cas de l’Inde, le guide jurisprudentiel a été révoqué en raison de faits nouveaux concernant les renseignements sur le pays d’origine dont disposait la Commission. Il semble que le guide jurisprudentiel n’a pas été révoqué en raison de changements réels survenus en Inde depuis sa publication, mais plutôt à la suite de changements dans la documentation accessible sur la question. Quant au guide jurisprudentiel sur la Chine, il a été révoqué parce qu’une conclusion de fait tirée du cartable national de documentation de la Commission a finalement été jugée non étayée par le même document, en vigueur au moment où la décision a été rendue.
[14] Le président a par la suite annoncé que le guide jurisprudentiel concernant le Nigéria avait été révoqué le 6 avril 2020, à la lumière de faits nouveaux concernant les renseignements sur le pays d’origine. Par conséquent, parmi les quatre guides jurisprudentiels faisant l’objet du présent appel, seul le guide jurisprudentiel sur le Pakistan est toujours en vigueur.
II. La décision contestée
[15] Devant la Cour fédérale, l’intimé a soulevé deux questions préliminaires. Premièrement, le procureur général a affirmé que l’appelante n’avait pas qualité pour présenter les deux demandes de contrôle judiciaire, puisque les questions centrales n’étaient pas des questions susceptibles de ne jamais être soumises aux tribunaux, et qu’elles auraient pu être présentées par une partie plus directement touchée par ces questions. Deuxièmement, l’intimé a soutenu que le guide jurisprudentiel sur l’Inde (et, par la suite, celui sur la Chine) ne devrait plus faire partie de la demande présentée dans le dossier IMM-3433-17, dans la mesure où la question de sa validité était devenue théorique compte tenu de sa révocation.
[16] En ce qui concerne la question de la qualité pour agir dans l’intérêt public, la Cour a jugé que la question était devenue res judicata en ce qui concernait le dossier IMM-3433-17, dans la mesure où une requête en vue de radier l’appelante en tant que partie à l’instance avait été rejetée par une ordonnance interlocutoire du protonotaire Aalto. L’intimé n’était pas autorisé à faire appel de la décision aux termes de l’alinéa 72(2)e) de la LIPR, mais a soutenu que l’alinéa 74d) de la LIPR permettrait d’interjeter appel de la décision du protonotaire Aalto si la Cour fédérale certifiait une question grave de portée générale dans le jugement définitif à l’égard de la demande connexe. Invoquant l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Edwards, 2005 CAF 176 [arrêt Edwards], la Cour fédérale a rejeté cet argument et a conclu que l’appel visé par l’alinéa 74d) est un appel du jugement rendu à l’égard de la demande de contrôle judiciaire, et non concernant des questions interlocutoires. La Cour fédérale a également rejeté l’argument présenté par l’intimé selon lequel une décision relative à la qualité pour agir constitue un acte judiciaire distinct et divisible, notre Cour ayant explicitement rejeté cet argument dans l’arrêt HD Mining International Ltd. c. Construction and Specialized Workers Union, section locale 1611, 2012 CAF 327 [arrêt HD Mining]. Comme l’ACAADR s’est vu reconnaître la qualité pour agir dans le dossier IMM-3433-17, elle devrait aussi obtenir qualité pour agir dans le dossier IMM-3373-18.
[17] Concernant le caractère théorique d’une question en litige, la Cour fédérale a conclu que le guide sur la Chine, même s’il avait été révoqué, pourrait toujours constituer un facteur pertinent dans des litiges en cours concernant d’anciennes décisions rendues au sujet de demandes d’asile pour lesquelles le guide sur la Chine a été utilisé. Le même raisonnement pourrait sans doute s’appliquer à l’Inde. Quoi qu’il en soit, le juge en chef a estimé que les facteurs à prendre en compte pour exercer son pouvoir discrétionnaire d’aborder le guide jurisprudentiel sur la Chine jouaient en faveur de le faire, même si la question est devenue théorique, comme on l’a souligné dans l’arrêt Borowski c. Canada (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 342. Plus précisément, le rapport contradictoire continu entre les parties, les considérations relatives à l’économie des ressources judiciaires, et l’intérêt du public à résoudre l’incertitude persistante concernant ces questions, étaient particulièrement pertinents, à son avis.
[18] Le juge en chef est ensuite passé aux questions en litige, et s’est d’abord demandé si le président avait le pouvoir de désigner des guides jurisprudentiels sur des questions de fait. Appliquant la norme de la décision raisonnable, il a conclu qu’il n’était pas déraisonnable pour le président d’avoir implicitement interprété l’alinéa 159(1)h) de la LIPR comme lui conférant le pouvoir de publier des guides jurisprudentiels relativement à des questions de fait. Le juge en chef a souligné d’abord qu’à la lumière du libellé clair de la disposition, le pouvoir du président ne se limitait pas expressément à la publication de guides jurisprudentiels sur des questions de droit ou des questions mixtes de droit et de fait. À son avis, l’historique législatif et l’objet énoncé de cette disposition, de même que l’objectif défini par le président, qui traduisaient tous une intention d’améliorer la cohérence du processus décisionnel tout en facilitant des audiences et des motifs plus ciblés, soutenaient cette interprétation.
[19] Concernant le contexte législatif, le juge en chef était d’avis que l’alinéa 159(1)g) et le paragraphe 162(2), qui énoncent respectivement le vaste pouvoir du président et l’objectif général de la Commission, soutenaient l’idée que le président a le pouvoir de publier des guides jurisprudentiels portant sur des questions de fait. Il a également souligné que le fait qu’il soit difficile de faire la distinction entre les questions de fait et les questions mixtes de fait et de droit, de même que le fait qu’il soit impossible de tirer des conclusions sur des questions mixtes de fait et de droit sans d’abord tirer des conclusions sur des questions de fait, favorisaient l’interprétation implicite faite par le président de l’alinéa 159(1)h).
[20] Enfin, il a rejeté l’argument de l’ACAADR selon lequel l’expression « guide jurisprudentiel » ne pouvait être interprétée comme un guide sur des questions de fait parce que le terme « jurisprudence » renvoie à des principes juridiques et n’englobe pas les conclusions de fait. Même si elle ne contestait pas l’idée que les différends factuels doivent être réglés selon le bien-fondé de chaque affaire, la Cour fédérale a affirmé que le sens ordinaire du terme « jurisprudence » englobait les décisions rendues par une cour concernant des questions factuelles, ainsi que des questions de droit et des questions mixtes de fait et de droit.
[21] La Cour fédérale est ensuite passée à la deuxième question en litige et s’est penchée sur la question de savoir si les quatre guides jurisprudentiels contestés ont entravé illégalement le pouvoir discrétionnaire des commissaires. Sur ce point, le juge en chef a refusé de trancher la question de savoir si la norme de contrôle était celle de la décision correcte ou de la décision raisonnable parce que, dans un cas comme dans l’autre, toute entrave au pouvoir discrétionnaire d’un décideur est en soi déraisonnable. Il a ensuite résumé les principes d’indépendance décisionnelle, laquelle à la base signifie que les juges et décideurs quasi judiciaires doivent être entièrement libres d’entendre et de juger les affaires qui leur sont soumises sans ingérence. Invoquant l’arrêt Sitba c. Consolidated-Bathurst Packaging Ltd., [1990] 1 R.C.S. 282 [arrêt Consolidated-Bathurst], et l’arrêt Ellis-Don Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), 2001 CSC 4, [2001] 1 R.C.S. 221 [arrêt Ellis-Don], il a affirmé ce qui suit :
[93] En d’autres termes, dans le contexte du droit administratif, il peut être tout à fait approprié d’utiliser des outils tels que des directives pour influer de manière générale sur la façon dont les décisions sont prises. À cet égard, un type légitime d’influence générale peut inclure l’identification de facteurs, de sources de renseignements et même de renseignements particuliers qui pourront être utiles à prendre en compte. En effet, j’estime qu’il est permis d’aller plus loin et d’encourager la prise en compte de tels renseignements, dans la mesure où il est clairement indiqué que les décideurs restent entièrement libres de tirer leurs propres conclusions, sur le fondement des faits propres à chaque affaire.
[…]
[95] Toutefois, la ligne de démarcation serait franchie lorsque le libellé des directives peut être raisonnablement perçu par les décideurs ou les membres du grand public comme ayant un effet probable de pression sur des décideurs indépendants afin qu’ils tirent des conclusions de fait précises ou d’atténuation de leur impartialité à cet égard. Il en va de même lorsque qu’un [sic] tel libellé peut être raisonnablement perçu comme faisant en sorte qu’il soit plus difficile pour les décideurs indépendants d’établir leurs propres déterminations factuelles. Il en est ainsi même s’il a été déclaré que les directives ne sont pas contraignantes.
[22] Appliquant ces principes à chacun des guides jurisprudentiels, le juge en chef a conclu que le guide jurisprudentiel sur le Nigéria n’entravait pas illicitement le pouvoir discrétionnaire des commissaires, ni ne restreignait indûment leur liberté de statuer sur les affaires dont ils sont saisis, étant donné qu’il est très clair que chaque affaire doit être tranchée en fonction de ses faits particuliers.
[23] À son avis, il n’en allait pas de même pour les guides jurisprudentiels sur le Pakistan, l’Inde et la Chine. Dans tous ces cas, le juge en chef a conclu que les faits qui sont propres au demandeur en particulier ne posaient pas de problème potentiel, pas plus que les faits caractérisés comme ayant été rapportés dans la documentation sur le pays en cause. Les premiers sont propres au demandeur d’asile, et les derniers ne sont pas présentés comme des conclusions de fait tirées par la Section de la protection des réfugiés ou la Section d’appel des réfugiés, mais plutôt comme des renseignements tirés de la documentation sur le pays qui étaient pertinents et qui devraient être pris en compte dans de futures décisions. Ce sont les faits présentés comme constituant les propres conclusions de la Section d’appel des réfugiés, sur des questions allant au-delà des éléments de preuve propres au demandeur, qui ont été jugés plus problématiques. De l’avis du juge en chef, la déclaration d’attente formulée dans les notes de politique qui accompagnaient la publication de ces trois guides jurisprudentiels, selon laquelle « les commissaires de la [Section de la protection des réfugiés] et de la [Section d’appel des réfugiés] doivent appliquer les guides jurisprudentiels aux cas comportant des faits semblables ou justifier leur décision de s’en écarter, le cas échéant », est troublante. À tout le moins, certains commissaires ne se sentiraient pas tout à fait libres de trancher des affaires comportant des faits semblables selon leur propre conscience, et une partie du public pourrait raisonnablement craindre que certains commissaires se sentent ainsi soumis à des pressions et ne soient donc pas totalement impartiaux. Le juge en chef a affirmé ce qui suit :
[141] [...] Imposer cette attente [soit d’appliquer les guides jurisprudentiels] et l’obligation correspondante de justifier une décision de ne pas suivre le guide jurisprudentiel dans des affaires comportant des faits semblables entraîne la pression indue exercée sur les commissaires d’adopter les déterminations factuelles établies par la Section d’appel des réfugiés [...] comme étant les leurs. C’est d’autant plus vrai compte tenu de la mesure dans laquelle la communication de cette attente a été répétée et de l’absence de déclaration claire indiquant que chaque affaire doit être tranchée en fonction de ses faits précis.
[24] Il convient de souligner que, selon le juge en chef, encourager les commissaires à prendre en compte les guides jurisprudentiels, ou à les suivre dans les affaires comportant des faits semblables, serait entièrement légitime, « à condition qu’il soit aussi clairement indiqué qu’ils sont totalement libres de s’écarter du guide jurisprudentiel sur la foi des faits particuliers de l’affaire dont ils sont saisis » (motifs, au paragraphe 142).
[25] La troisième question en litige soumise à la Cour fédérale concernait la question de savoir si les guides jurisprudentiels contestés rehaussaient injustement le fardeau de la preuve imposé aux demandeurs d’asile. Dans la mesure où le problème concerne la déclaration d’attente formulée dans les notes de politique, relativement aux conclusions de fait qui vont au-delà des faits qui sont propres à un demandeur d’asile, la Cour a jugé que cet argument était simplement un autre moyen d’affirmer que les guides jurisprudentiels contestés entravent illicitement le pouvoir discrétionnaire des commissaires. Exception faite de ce problème bien précis, la Cour a conclu que l’alourdissement du fardeau imposé aux demandeurs d’asile en raison de la nécessité d’étayer leur exposé des faits pour tenir compte des faits présentés dans le cartable national de documentation de la Commission n’était pas injuste. Il faut comprendre qu’en conférant au président le pouvoir de publier des guides jurisprudentiels, le législateur l’a implicitement autorisé à faire référence à la documentation sur la situation du pays en cause et à d’autres sources objectives dans les guides jurisprudentiels.
[26] En ce qui concerne la question de savoir si le président avait l’obligation d’entreprendre des consultations auprès d’intervenants externes avant de désigner les décisions en question comme des guides jurisprudentiels, il n’est pas nécessaire que je m’y attarde, puisque cet aspect de la décision de la Cour fédérale n’a pas été remis en question en appel. Il suffit de dire que la Cour fédérale a rapidement rejeté cet argument en invoquant l’alinéa 159(1)h), selon lequel le président a le pouvoir de préciser les décisions de la Commission qui serviront de guide jurisprudentiel « après consultation des vice-présidents ». De l’avis de la Cour, cette disposition pouvait raisonnablement être interprétée comme indiquant implicitement que le législateur a considéré qu’aucune autre consultation n’était nécessaire.
[27] La dernière question que devait trancher la Cour fédérale concernait le guide jurisprudentiel sur le Nigéria. L’ACAADR a allégué que la décision désignée pour servir de guide jurisprudentiel sur le Nigéria avait été présélectionnée de façon inadmissible pour faire l’objet d’un guide jurisprudentiel avant d’être finalement rendue, contrevenant ainsi à l’alinéa 159(1)h) et compromettant l’indépendance du processus de détermination du statut de réfugié. La Cour fédérale n’était pas de cet avis, et a conclu, en s’appuyant sur la norme de la décision raisonnable, qu’il n’existait aucun élément de preuve indiquant que le président ait décidé dans les faits de désigner la décision en question en tant que guide jurisprudentiel avant le prononcé de la décision. La Cour fédérale a de plus conclu qu’il n’existait aucun élément de preuve montrant que l’impartialité de la commissaire concernée avait été minée par des échanges ayant précédé le prononcé de la décision, ou que l’un ou l’autre des principes établis dans l’arrêt Consolidated-Bathurst avait été enfreint à la suite des échanges ayant eu lieu à l’interne à propos du guide jurisprudentiel sur le Nigéria.
III. Questions en litige
[28] Comme je l’ai mentionné précédemment, la Cour fédérale a certifié deux questions, l’une concernant le pouvoir du président, aux termes de l’alinéa 159(1)h) de la LIPR, de publier des guides jurisprudentiels comprenant des déterminations factuelles, et l’autre concernant l’entrave illicite alléguée au pouvoir discrétionnaire des commissaires. Même si la certification de ces questions a permis de « justifier » l’autorisation de l’appel (Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, [2015] 3 R.C.S. 909, au paragraphe 44 [arrêt Kanthasamy]), notre Cour n’a pas à se limiter à ces questions, et peut prendre en considération toute question pouvant influer sur la validité du jugement dont il est fait appel. La jurisprudence établissant ce principe a été bien résumée dans l’arrêt Mahjoub c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CAF 157, au paragraphe 50 :
Dès qu’un appel est présenté à la Cour au moyen d’une question certifiée, la Cour doit traiter de la question certifiée et de toutes les autres questions en litige qui pourraient avoir une incidence sur la validité du jugement dont il est fait appel […]. Sans la certification d’une question, « l’appel ne serait pas justifié » et, une fois la question certifiée, l’appel concerne « le jugement lui-même, et non simplement la question certifiée » […]. En termes simples, « lorsque la Cour d’appel fédérale doit examiner une affaire, elle n’est pas tenue de trancher uniquement la question certifiée »; la Cour peut plutôt « examiner tous les aspects de l’appel dont elle a été saisie » […].
[29] À mon avis, et en tenant compte des observations des parties, le présent appel et son appel incident soulèvent quatre questions, dont deux reprennent les questions certifiées. Elles peuvent être formulées de la façon suivante :
A. L’appelante a-t-elle qualité pour agir dans l’intérêt public?
B. Le président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a-t-il le pouvoir, aux termes de l’alinéa 159(1)h) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, de publier des guides jurisprudentiels comprenant des déterminations factuelles?
C. Les guides jurisprudentiels que le président a publiés sur le Nigéria, le Pakistan, l’Inde et la Chine constituent-ils une entrave illicite au pouvoir discrétionnaire des membres de la Section de la protection des réfugiés et de la Section d’appel des réfugiés de tirer leurs propres conclusions de fait, ou portent-ils indûment atteinte à leur indépendance décisionnelle?
D. L’effet cumulé des faits et du contexte entourant la promulgation du guide jurisprudentiel sur le Nigéria donne-t-il ouverture à une crainte raisonnable de partialité?
IV. Norme de contrôle
[30] Les parties s’entendent dans l’ensemble sur la norme de contrôle applicable. Il est maintenant bien établi que, lors d’un appel d’une décision de la Cour fédérale saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision administrative, notre Cour doit se mettre « à la place » de la Cour fédérale, et déterminer si elle a employé la norme de contrôle appropriée et si elle l’a appliquée correctement : Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, aux paragraphes 45 à 47. Toutefois, lorsque la Cour fédérale tire des conclusions de fait ou des conclusions mixtes de fait et de droit en s’appuyant sur les éléments de preuve qui lui ont été présentés, plutôt que sur un examen de la décision administrative, c’est la norme de contrôle en appel consacrée dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235 [arrêt Housen], qui s’applique : Apotex Inc. c. Canada (Santé), 2018 CAF 147, aux paragraphes 57 à 58; Oceanex Inc. v. Canada (Transport), 2019 FCA 250, au paragraphe 18.
[31] Selon cette matrice, je suis d’avis que la première question portant sur la conclusion de la Cour fédérale sur la question de la qualité pour agir doit être examinée selon la norme de contrôle consacrée dans l’arrêt Housen. Il s’agit clairement d’une décision rendue par la Cour fédérale, et non par le décideur administratif : Budlakoti c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CAF 139, aux paragraphes 37 à 39; Canada (Procureur général) c. Rapiscan Systems, Inc., 2015 CAF 96, au paragraphe 21. Comme la décision d’octroyer à l’ACAADR la qualité pour agir est clairement une question mixte de droit et de fait, elle doit être examinée selon la norme de l’erreur manifeste et dominante.
[32] En ce qui concerne la deuxième question portant sur le pouvoir du président de publier des guides jurisprudentiels comprenant des déterminations factuelles, la Cour fédérale a correctement appliqué la norme de la décision raisonnable. Même si le juge en chef a sélectionné la norme applicable en faisant référence à l’arrêt Canada (Commission canadienne des droits de la personne) c. Canada (Procureur général), 2018 CSC 31, [2018] 2 R.C.S. 230, c’est quand même la norme de la décision raisonnable qui s’applique selon le cadre énoncé par la Cour suprême du Canada dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65 [arrêt Vavilov]. En effet, la Cour suprême a affirmé que, chaque fois qu’une cour examine une décision administrative, « elle doit partir de la présomption que la norme de contrôle applicable à l’égard de tous les aspects de cette décision est celle de la décision raisonnable » (arrêt Vavilov, au paragraphe 25).
[33] La même norme de la décision raisonnable s’applique aux questions relatives aux consultations et à la présélection touchant le guide jurisprudentiel sur le Nigéria. Ces questions concernent l’interprétation que fait le président de sa loi constitutive. La présomption selon laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique dans de tels cas était déjà bien établie dans la jurisprudence : voir Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654, au paragraphe 30, Mouvement laïque québécois c. Saguenay (Ville), 2015 CSC 16, [2015] 2 R.C.S. 3, au paragraphe 46, et Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293, au paragraphe 22; elle a été réitérée dans l’arrêt Vavilov (au paragraphe 25).
[34] Quant à la question en litige soulevée dans la deuxième question certifiée (la troisième question en litige dont notre Cour est saisie), la Cour fédérale a affirmé qu’il n’était pas nécessaire de déterminer si la norme applicable était celle de la décision correcte ou de la décision raisonnable. Ce faisant, la Cour fédérale a souligné le fait que toute entrave au pouvoir discrétionnaire d’un décideur est en soi déraisonnable, en s’appuyant sur l’arrêt Stemijon Investments Ltd. c. Canada (Procureur général), 2011 CAF 299, aux paragraphes 23 et 24, et la décision Danyi c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2017 CF 112, au paragraphe 19.
[35] Ni l’arrêt Vavilov ni, à ce sujet, l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, n’ont abordé la question de la norme applicable pour déterminer si le décideur a respecté l’obligation d’équité procédurale. Dans ces circonstances, je préfère m’en remettre à l’abondante jurisprudence, de la Cour suprême et de notre Cour, selon laquelle la norme de contrôle concernant l’équité procédurale demeure celle de la décision correcte : voir Établissement de Mission c. Khela, 2014 CSC 24, [2014] 1 R.C.S. 502, au paragraphe 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Thamotharem, 2007 CAF 198, [2008] 1 R.C.F. 385, au paragraphe 33 [arrêt Thamotharem]; Ré:Sonne c. Conseil du secteur du conditionnement physique du Canada, 2014 CAF 48, [2015] 2 R.C.F. 170, au paragraphe 34; Wsáneć School Board c. Colombie-Britannique, 2017 CAF 210, aux paragraphes 22 et 23; Johnny c. Bande indienne d’Adams Lake, 2017 CAF 146, au paragraphe 19; Therrien c. Canada (Procureur général), 2017 CAF 14, au paragraphe 2; El-Helou c. Service administratif des tribunaux judiciaires, 2016 CAF 273, au paragraphe 43; Arsenault c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 179, au paragraphe 11; Henri c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 38, au paragraphe 16; Abi-Mansour c. Canada (Affaires étrangères et Commerce international Canada), 2015 CAF 135, au paragraphe 6; Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c. Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, aux paragraphes 33 à 56. En fait, la raison pour laquelle nous continuons d’évaluer les questions touchant l’équité procédurale dans le cadre du contrôle judiciaire n’est pas claire pour moi, étant donné que l’équité procédurale concerne la manière avec laquelle une décision a été rendue, plutôt que l’essence de la décision, comme l’a à juste titre observé le juge Binnie dans l’arrêt S.C.F.P. c. Ontario (Ministre du Travail), 2003 CSC 29, [2003] 1 R.C.S. 539, au paragraphe 102. Ce qui importe, en fin de compte, c’est de savoir si l’équité procédurale a été respectée ou non.
V. Discussion
A. L’appelante a-t-elle qualité pour agir dans l’intérêt public?
[36] Dans son mémoire des faits et du droit, l’intimé ne consacre qu’un paragraphe à cette question, et répète simplement la thèse qu’il avait défendue devant la Cour fédérale, soit que l’ACAADR n’a pas qualité pour agir dans l’intérêt public, sans préciser quelle erreur la Cour a commise, ou sans ajouter de nouveaux arguments appuyant sa thèse. À l’audience, l’intimé a semblé accepter que les arrêts Edwards et HD Mining fassent autorité concernant la proposition selon laquelle les questions touchant la qualité pour agir relèvent de la LIPR et ne peuvent être attaquées lors d’un contrôle judiciaire, en raison des contraintes imposées par l’article 72 de cette même loi.
[37] Quoi qu’il en soit, je suis d’avis qu’il est trop tard pour affirmer que l’ACAADR n’avait pas qualité pour déposer des demandes de contrôle judiciaire visant la légitimité des guides jurisprudentiels contestés. Qui plus est, le protonotaire a fourni des motifs impérieux justifiant son octroi de la qualité pour agir, et l’intimé n’a pu démontrer une erreur susceptible de révision dans le raisonnement de la Cour fédérale qui pourrait justifier de modifier sa décision, selon laquelle il n’était pas possible de faire appel de la décision du protonotaire.
B. Le président de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié a-t-il le pouvoir, aux termes de l’alinéa 159(1)h) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, de publier des guides jurisprudentiels comprenant des déterminations factuelles?
[38] L’alinéa 159(1)h) de la LIPR est rédigé en ces termes :
159(1) Le président est le premier dirigeant de la Commission ainsi que membre d’office des quatre sections; à ce titre:
159(1) The Chairperson is, by virtue of holding that office, a member of each Division of the Board and is the chief executive officer of the Board. In that capacity, the Chairperson
[…]
…
h) après consultation des vice-présidents et en vue d’aider les commissaires dans l’exécution de leurs fonctions, il donne des directives écrites aux commissaires et précise les décisions de la Commission qui serviront de guide jurisprudentiel;
(h) may issue guidelines in writing to members of the Board and identify decisions of the Board as jurisprudential guides, after consulting with the Deputy Chairpersons, to assist members in carrying out their duties;
[39] L’appelante soutient que l’interprétation que fait implicitement le président de l’alinéa 159(1)h) comme lui conférant le pouvoir de publier des guides jurisprudentiels comprenant des déterminations factuelles est déraisonnable pour deux raisons. Premièrement, selon l’appelante, les principes de base de l’interprétation des lois n’appuient pas une telle interprétation de la disposition. Deuxièmement, les motifs du président semblent contenir des incohérences internes, étant donné