Grandjambe c. Canada (Parcs)

Grandjambe c. Canada (Parcs)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2019-07-30
Référence neutre
2019 CF 1023
Numéro de dossier
T-853-18
Contenu de la décision
Date : 20190730
Dossier : T-853-18
Référence : 2019 CF 1023
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 30 juillet 2019
En présence de madame la juge Strickland
ENTRE :
ROBERT GRANDJAMBE FILS, EN SON PROPRE NOM ET AU NOM DE TOUS LES MEMBRES DE LA PREMIÈRE NATION CRIE MIKISEW
demandeur
Et
L’AGENCE PARCS CANADA, LE MINISTRE DE L’ENVIRONNEMENT ET DU CHANGEMENT CLIMATIQUE ET LE DIRECTEUR DU PARC NATIONAL DU CANADA WOOD BUFFALO
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire d’une décision datée du 6 avril 2018 par laquelle le directeur du parc national du Canada Wood Buffalo [le directeur] a refusé la demande du demandeur en vue d’obtenir un permis pour construire une cabane de récolte des ressources à l’emplacement proposé par le demandeur, dans le parc national du Canada Wood Buffalo. Cette demande est présentée au nom du demandeur, Robert Grandjambe fils, et des membres de la Première Nation crie Mikisew.
Contexte
[2] Le demandeur est un membre de la Première Nation crie Mikisew [Mikisew], qui est une bande d’Indiens au sens de la Loi sur les Indiens, LRC 1985, c I-5, paragraphe 2(1). Mikisew est signataire du Traité no 8.
[3] L’Agence Parcs Canada [Parcs Canada ou l’Agence] est une personne morale constituée en vertu de la Loi sur l’Agence Parcs Canada, LC 1998, c 31. Conformément aux dispositions énoncées, elle exerce, au nom du ministre de l’Environnement et du Changement climatique [le ministre], les attributions qui se rapportent aux parcs nationaux, aux lieux historiques nationaux, aux aires marines nationales de conservation et aux lieux et programmes patrimoniaux nationaux. Elle est également responsable de la mise en œuvre des politiques du gouvernement du Canada relatives aux parcs nationaux (art. 3, al. 4(1)a), art. 5 et 6). Le directeur est nommé en vertu de la Loi sur l’Agence Parcs Canada. Il est responsable de la gestion du parc national du Canada Wood Buffalo.
[4] Le parc national du Canada Wood Buffalo [le PNWB ou le parc] est le plus vaste parc national du Canada. Des Autochtones de nombreuses collectivités de Premières Nations et de collectivités métisses mènent des activités de récolte des ressources, comme la chasse, le piégeage et la pêche, dans le parc. Quatre Premières Nations ont des réserves dans le PNWB : la Première Nation de Salt River [Salt River], la Première Nation de Smith’s Landing [Smith’s Landing] et Mikisew. Salt River et Smith’s Landing ont des réserves adjacentes au lac Pine. La réserve de Mikisew est située à environ 100 km au sud du lac Pine.
[5] Le défendeur reconnaît que Mikisew et les autres signataires du Traité no 8 ont le droit constitutionnel en vertu de l’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982, qui constitue l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), 1982, c 11 [la Loi constitutionnelle de 1982] et du Traité no 8, tel que modifié par la Convention sur le transfert des ressources naturelles (Loi des ressources naturelles de l’Alberta, LC 1930, c 3), de chasser, de piéger et de pêcher pour se nourrir dans le PNWB, sous réserve des dispositions réglementaires et de la capacité de la Couronne de prendre possession des terres à des fins spécifiques. Ces droits comprennent la construction et l’entretien de cabanes de récolte des ressources, également appelées cabanes de piégeage, qui sont nécessairement accessoires à l’exercice des droits issus de traités. En tant que membre de Mikisew, le demandeur exerce individuellement ce droit collectif. Environ 11 groupes autochtones sont situés à l’intérieur et aux environs du parc.
[6] Il est incontestable que le demandeur exerce ses droits de chasse, de pêche et de piégeage issus du Traité depuis sa jeunesse et qu’il continue de le faire. Il déclare qu’il utilise les peaux des animaux qu’il piège pour fabriquer des mitaines, des chapeaux, des mocassins, des pantoufles et d’autres objets d’artisanat : certains de ces biens sont destinés au commerce, d’autres aux membres de sa famille et de sa collectivité. De plus, il consomme la viande des animaux piégés et la partage avec les membres de sa famille et de sa communauté. Le piégeage permet également au demandeur de transmettre ses connaissances et compétences traditionnelles à d’autres membres de Mikisew. Pour les trappeurs de Mikisew, une cabane de récolte des ressources peut se révéler nécessaire aux fins de l’exercice de leurs droits issus du Traité, car elle leur fournit un abri en hiver, leur permet de rester à proximité des lignes de piégeage, qui doivent être entretenues, en plus de constituer un lieu de préparation des appâts et des collets ainsi que pour le dégel et le séchage des fourrures.
[7] À l’été 2014, le demandeur s’est rendu au bureau de Parcs Canada et a demandé une trousse de demande relative à une cabane de récolte. Il a indiqué qu’il prévoyait de construire la cabane sur les rives du lac Pine. À ce moment-là, on lui avait dit que les cabanes de récolte n’étaient pas autorisées à moins de 800 mètres de la rive du lac Pine pour des raisons liées à la sécurité du public et parce que c’était la principale aire de loisirs du PNWB. En octobre 2014, Parcs Canada a découvert un chemin de traverse non autorisé allant de la route de la Pointe-Kettle jusqu’au lac Pine, le long d’un sentier de randonnée officiel, et le début de construction d’une cabane à environ 34 mètres de la rive du lac Pine. Parcs Canada a communiqué avec le demandeur, qui a confirmé qu’il s’agissait bien de sa construction et qu’il avait l’intention de la poursuivre. En novembre 2014, Parcs Canada a rencontré les chefs des Premières Nations cries de Salt River, de Smith’s Landing et de Mikisew pour discuter de la construction de la cabane de récolte par le demandeur. Les chefs de Salt River et de Smith’s Landing ont exprimé leur appui à la restriction imposée aux cabanes de récolte situées à moins de 800 mètres du lac Pine et ils étaient d’avis que Parcs Canada devrait appliquer cette restriction. De nombreuses communications avec le demandeur ont suivi, notamment pour lui expliquer les raisons pour lesquelles l’emplacement qu’il avait choisi pour la cabane n’était pas approprié et que la construction devait cesser. Le demandeur a refusé de mettre fin à sa construction, et, finalement, Parcs Canada a retiré la cabane partiellement construite et a tenté de restaurer le site. Parcs Canada a informé le demandeur que ses matériaux de construction étaient disponibles pour le ramassage.
[8] Le 11 juillet 2017, le demandeur a soumis à Parcs Canada une demande relative à une cabane de récolte traditionnelle [la demande de permis], y compris un addenda détaillé dans lequel il décrivait ses antécédents de trappeur et de personne visée par un traité, en expliquant pourquoi il souhaitait construire une cabane, pourquoi il a choisi l’emplacement qu’il occupait — c’était le même emplacement que celui où il avait déjà commencé des travaux de construction — et d’autres facteurs qui, selon lui, étayaient sa demande. La demande de permis comprenait également des lettres d’appui de membres individuels de Salt River, Mikisew et Smith’s Landing.
[9] Le 28 juillet 2017, le demandeur a demandé des nouvelles au sujet de la demande et a offert son aide dans le processus de demande en répondant à des questions, en apportant des éclaircissements ou en consultant des groupes autochtones potentiellement concernés. Dans un courriel du 15 août 2017, le directeur a confirmé la réception de la demande de permis. Il a souligné que la demande, dans les faits, visait à obtenir une dispense de la politique de Parcs Canada interdisant les cabanes de récolte traditionnelle à moins de 800 mètres du lac Pine. Le directeur a déclaré que Parcs Canada avait commencé à examiner le dossier, ainsi que la correspondance et les renseignements recueillis entre 2014 et 2016 concernant l’emplacement proposé pour la cabane, et informerait le demandeur si d’autres renseignements étaient nécessaires. Le 30 août 2017, le demandeur a écrit une fois de plus au directeur, lui disant qu’il avait droit à un processus équitable et que, s’il ne devait pas participer aux consultations avec d’autres groupes ou personnes autochtones, il s’attendait alors à ce que le directeur communique les détails de ces consultations et donne au demandeur la possibilité de répondre. De plus, sa demande de permis devait être évaluée en temps opportun, d’une manière qui tient compte de ses droits issus du Traité. Dans un courriel daté du 21 septembre 2017, le directeur a répondu en s’attachant aux délais en cause, précisant que Parcs Canada était en train de recueillir de l’information sur les positions des trois groupes autochtones concernés dans le dossier. Dès réception des réponses de ces groupes, Parcs Canada ferait part de leurs positions au demandeur, qui aurait alors la possibilité de réagir aux points de vue exprimés. Le demandeur a envoyé des lettres de suivi le 21 décembre 2017 et le 26 février 2018.
[10] Le 6 avril 2018, le directeur a écrit au demandeur pour l’informer que sa demande de permis avait été rejetée. Il s’agit de la décision visée par la présente demande de contrôle judiciaire.
La décision faisant l’objet du contrôle
[11] Dans sa lettre, le directeur a déclaré que, comme il est indiqué dans une correspondance antérieure, Parcs Canada reconnaissait que le demandeur a des droits de récolte dans le PNWB, en vertu du Traité no 8. Cependant, il était d’avis que l’emplacement proposé pour la cabane de récolte n’était pas approprié pour un certain nombre de raisons, notamment les cinq qui étaient ensuite énumérées.
[12] Premièrement, Salt River et Smith’s Landing ont des terres de réserve sur le lac Pine. Les ententes sur les droits fonciers issus de traités [les EDFIT] qu’elles ont conclues avec le Canada les engagent, ainsi que Parcs Canada, à coopérer dans le cadre de consultations continues sur les questions d’utilisation et de gestion des terres autour du lac Pine, tant sur les terres de réserve que sur les terres adjacentes de Parcs Canada. Comme la récolte et les cabanes de récolte étaient auparavant interdites à moins de 800 mètres du lac Pine, toute modification de la politique d’utilisation des terres serait assujettie au respect des engagements pris en vertu des EDFIT et nécessiterait des consultations et des discussions avec Salt River et Smith’s Landing.
[13] Deuxièmement, Salt River avait manifesté son opposition à la construction d’une cabane de récolte à l’emplacement proposé par le demandeur.
[14] Troisièmement, l’emplacement proposé se situe à l’intersection de deux sentiers publics et à proximité d’un terrain de stationnement au début du sentier. Les sentiers et les aires de stationnement au début des sentiers font partie des installations accessibles aux visiteurs de l’aire de loisirs du lac Pine. Bien que le PNWB soit le plus grand parc national du Canada, Parcs Canada ne possède qu’un très petit nombre d’installations pour les visiteurs destinées au public. Les infrastructures de récolte des ressources sur ces installations ou adjacentes à celles-ci sont incompatibles avec la fréquentation et la jouissance de l’aire par tous les visiteurs du parc.
[15] Quatrièmement, pour des raisons de sécurité publique, la récolte n’est pas autorisée à moins de 800 mètres du lac Pine entre le 1er avril et le 31 octobre de chaque année, car il s’agit d’une période de forte fréquentation. Un autre emplacement, éloigné des installations pour visiteurs et situé à plus de 800 mètres du lac, serait plus approprié pour la cabane, car la cabane pourrait être utilisée pour la récolte tout au long de l’année et présenter moins de problèmes de sécurité et moins d’incidences potentielles sur les terres de réserve d’autres groupes autochtones et d’autres utilisateurs du parc.
[16] Enfin, le plan directeur de 2010 du parc (le plan directeur de 2010 du PNWB [le plan directeur]) met en évidence la zone du lac Pine et indique le rôle important joué par Salt River et Smith’s Landing dans cette région : « L’approche de gestion par zone du lac Pine vise à fournir au parc national Wood Buffalo, à la Première nation de Smith’s Landing et à la Première nation de Salt River un plan qui fait la promotion d’activités compatibles d’exploitation et d’aménagement des terres appartenant à la réserve et au parc, dans le secteur du lac Pine. »
[17] Comme cela a déjà été mentionné, le directeur a déclaré que la plupart des terres du PNWB sont disponibles pour la construction, avec un permis, d’une cabane de récolte des ressources accessoire à l’exercice des droits de récolte garantis par le Traité no 8, que Parcs Canada avait offert de travailler avec le demandeur pour trouver un autre emplacement qui serait mutuellement acceptable et lui avait expliqué les raisons de ses réserves quant à l’emplacement proposé actuel. Parcs Canada a réitéré son désir de travailler avec le demandeur à cet égard et a précisé que l’Agence soutenait pleinement les droits de récolte et accessoires du demandeur, droits issus du Traité no 8, tout en s’efforçant d’être également respectueuse des droits des autres bénéficiaires du Traité no 8 et de fournir des installations de loisirs de base aux visiteurs du parc dans quelques endroits limités.
[18] Je remarque que le dossier certifié du tribunal [le DCT] contient également un document de 12 pages avec pièces jointes, intitulé « Record of Decision – Robert Grandjambe Jr’s request for an exemption to build a harvesting cabin at Pine Lake Wood Buffalo National Park » [compte rendu de décision — demande d’exemption de Robert Grandjambe fils visant la construction d’une cabane de récolte au lac Pine, dans le parc national du Canada Wood Buffalo] [le compte rendu de décision], qui expose la justification de la décision. Le compte rendu de décision doit être considéré comme faisant partie de la décision et peut être pris en considération au moment d’évaluer le caractère adéquat des motifs (Mitchell c Canada, 2015 CF 1117, au par. 28 à 31). De même, il est loisible à un tribunal, s’il y a lieu, de consulter le dossier pour évaluer le caractère raisonnable d’une décision. Le tribunal peut aussi utiliser le dossier pour compléter l’analyse de la cour de révision, sans pour autant la remplacer (Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c Terre-Neuve-et-Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, au par. 15); Delta Air Lines Inc c Lukács, 2018 CSC 2, au par. 23–24; Williams Lake Indian Band c Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord), 2018 CSC 4, au par. 116).
La législation et les lignes directrices pertinentes
Règlement sur le gibier du parc de Wood Buffalo, DORS/78-830
[19] Le piégeage dans le PNWB est régi par le Règlement sur le gibier du parc de Wood Buffalo, DORS/78-830 [le Règlement sur le gibier du PNWB], pris en vertu de la Loi sur les parcs nationaux du Canada (LC 2000, c 32). Les dispositions pertinentes pour la présente demande sont les articles 7, 13 et 14, ainsi que les paragraphes 50(1) à (4) :
7 Il est interdit, entre le 1er avril et le 31 octobre de chaque année, de chasser, piéger ou décharger une arme à feu dans un rayon de 800 m de la rive du lac Pine.
7 No person shall hunt, trap or discharge a firearm within eight hundred metres of the shoreline of Pine Lake from April 1 to October 31 in any year.
[…]
…
13 Le directeur du parc peut délivrer un permis de piégeage autorisant la chasse d’animaux à fourrure au détenteur d’un permis général de chasse dont le nom paraît sur un certificat d’enregistrement applicable à un secteur de piégeage, qu’il en soit le détenteur ou non.
13 A trapping permit authorizing the holder thereof to hunt fur bearing animals may be issued by the superintendent to any person who
(a) is the holder of a general hunting permit; and
(b) is named in a certificate of registration for the trapping area, whether or not he is the holder of the certificate.
14 (1) Le directeur du parc peut délivrer un certificat d’enregistrement applicable à un secteur de piégeage au nom d’une ou de plusieurs personnes à condition que chacune détienne un permis général de chasse.
14 (1) A certificate of registration for a trapping area may be issued by the superintendent to a person either on his own behalf or on behalf of two or more persons, if each person is the holder of a general hunting permit.
(2) Au certificat d’enregistrement visé au paragraphe (1), le directeur du parc peut ajouter le nom d’une autre personne, à condition d’en obtenir l’autorisation écrite
(2) Where a certificate of registration is issued pursuant to subsection (1), the superintendent may add the name of a person to the certificate if written permission is obtained from
a) du détenteur du certificat, lorsqu’il a été délivré au nom d’une seule personne;
(a) the holder of the certificate, where the certificate is issued on behalf of one person;
b) du détenteur du certificat et de la seconde personne, lorsque le certificat a été délivré au nom de deux personnes; ou
(b) the holder of the certificate and the second group member, where the certificate is issued on behalf of two persons; or
c) du détenteur du certificat et de la majorité des membres du groupe, lorsque le certificat a été délivré au nom de trois personnes ou plus.
(c) the holder of the certificate and the majority of the other group members, where the certificate is issued on behalf of three or more persons.
[…]
…
50 (1) Le directeur du parc est autorisé à délivrer un permis de cabane de trappeur aux personnes inscrites sur un certificat d’enregistrement.
50 (1) The superintendent is authorized to issue a trapper’s cabin permit to any person named in a certificate of registration.
(2) Pour obtenir un permis de cabane de trappeur il faut remplir le formulaire distribué à cette fin par le directeur du parc et fournir, le cas échéant, les renseignements complémentaires qu’il peut exiger.
(2) An application for a trapper’s cabin permit shall
(a) be made on a form supplied by the superintendent; and
(b) contain the information required by the form and any additional information requested by the superintendent.
(3) Il est interdit de construire ou de transformer un bâtiment ou une construction dans le parc, en contravention aux conditions d’un permis de cabane de trappeur.
(3) No person shall erect or alter any building, cabin or structure in the Park unless he does so under and in accordance with a trapper’s cabin permit.
(4) Le directeur du parc peut refuser de délivrer le permis de cabane de trappeur si la forme ou les dimensions de la cabane prévue sont incompatibles avec l’emplacement proposé.
(4) The superintendent may refuse to issue a trapper’s cabin permit if the proposed trapper’s cabin is not compatible in design or size with the proposed location.
Wood Buffalo National Park Application for Traditional Harvesting Cabin [Demande relative à une cabane de récolte traditionnelle des ressources dans le parc national du Canada Wood Buffalo]
[20] Parcs Canada a élaboré le document intitulé « Wood Buffalo National Park Application for Traditional Harvesting Cabin [Demande relative à une cabane de récolte traditionnelle des ressources dans le parc national du Canada Wood Buffalo] », conformément au paragraphe 50(2) du Règlement sur le gibier du PNWB, qui prévoit, que pour obtenir un permis de cabane de trappeur, il faut remplir le formulaire distribué à cette fin par le directeur du parc et fournir, le cas échéant, les renseignements complémentaires qu’il peut exiger.
[21] Cette demande vise à obtenir des renseignements sur un demandeur ainsi que sur la cabane prévue et comprend également les « WBNP Generic Environmental Assessment Screening Guidelines for Traditional Harvesting Cabin Applications » [PNWB – Évaluation environnementale générale – Lignes directrices sur l’examen préalable des demandes relatives à une cabane de récolte traditionnelle] [les lignes directrices sur les demandes relatives à une cabane de récolte]. Celles-ci sont censées s’appliquer aux membres visés par le Traité no 8 et aux Métis qui sont des trappeurs enregistrés dans le parc. Elles décrivent également le processus de demande, notamment : qu’un minimum de six semaines sera alloué au traitement des demandes; que, dans la mesure du possible, le personnel du parc et le demandeur effectueront une visite sur place au cours de laquelle les répercussions potentielles sur les ressources naturelles et culturelles, les dangers pour la sécurité du public et toute autre préoccupation seront cernés, et leur importance, évaluée; qu’une analyse d’impact environnemental sera réalisée pour évaluer les impacts et déterminer tout changement touchant la construction de la cabane susceptible de les atténuer; et que le PNWB consultera les organisations autochtones concernées autour du parc et que les demandeurs sont encouragés à participer à ces consultations de leur propre initiative dans le but d’obtenir le soutien des personnes s’adonnant à la récolte dans le secteur. Les lignes directrices sur les demandes relatives à une cabane de récolte prévoient également que certaines restrictions s’appliquent à la construction de cabanes à usage traditionnel afin de garantir la sécurité des visiteurs et la conservation, en précisant ce qui suit :
[traduction]
Les cabanes ne seront pas approuvées aux emplacements suivants; il ne s’agit pas d’une liste exhaustive :
Tous les secteurs désignés de la zone 1, y compris les aires de nidification de la grue blanche et les plaines salées.
À moins de 800 m du lac Pine, aires de fréquentation diurne, sentiers récréatifs, campings collectifs, terrains de camping dans l’arrière-pays (exemple : lac Rainbow).
Sweetgrass Landing et poste Sweetgrass.
[22] Les lignes directrices sur les demandes relatives à une cabane de récolte traitent aussi des questions relatives à l’emplacement des cabanes; à titre d’exemple, elles prévoient que la cabane et tous les bâtiments connexes (p. ex. toilette extérieure et remise de stockage de combustible) doivent être à au moins 31 mètres (100 pieds) du plan d’eau le plus proche.
Question préliminaire – L’admissibilité en preuve des affidavits
[23] À l’appui de la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur a déposé un affidavit de 89 paragraphes, souscrit le 9 juillet 2018 [l’affidavit de M. Grandjambe], ainsi qu’un affidavit du chef Archie Waquan, de la Première Nation crie Mikisew, souscrit le 9 juillet 2018 [l’affidavit de M. Waquan].
[24] Les défendeurs notent qu’une grande partie de cette preuve par affidavit fait double emploi avec le contenu du dossier dont disposait le directeur ou n’est pas contestée. Toutefois, une partie du contenu des affidavits n’avait pas été portée à la connaissance du directeur lorsqu’il a pris la décision faisant l’objet du contrôle. Les défendeurs ont signalé ce contenu dans l’annexe B de leurs observations écrites et soutiennent que cet élément de preuve devrait se voir accorder peu de poids, voire aucun.
[25] En règle générale, le dossier de la preuve qui est soumis à la Cour lorsqu’elle est saisie d’une demande de contrôle judiciaire se limite au dossier de la preuve dont disposait le décideur. Autrement dit, les éléments de preuve qui auraient pu être portés à la connaissance du décideur ne sont pas admissibles devant la cour de révision. En effet, le législateur a attribué aux décideurs administratifs et aux cours de justice des rôles différents. Ce sont les décideurs administratifs, et non les cours de justice, qui ont compétence pour trancher certaines questions sur le fond. Une cour de justice ne saurait se permettre de tirer des conclusions de fait sur le fond de l’affaire. Toutefois, il existe des exceptions reconnues à cette règle générale, notamment l’admission en preuve d’un affidavit qui contient des informations générales susceptibles d’aider la Cour à comprendre les questions qui se rapportent au contrôle judiciaire, qui porte à l’attention de la Cour des vices de procédure qui ne peuvent être décelées dans le dossier de preuve, ou qui fait ressortir l’absence totale de preuve dont disposait le tribunal administratif lorsqu’il a tiré une conclusion déterminée (Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22, aux par. 19 et 20; Bernard c Canada (Agence du revenu), 2015 CAF 263, aux par. 13 à 28).
[26] Bien que le demandeur reconnaisse la règle générale, il soutient que la preuve par affidavit contestée devrait être admise, car elle contient des renseignements qui auraient été portés à la connaissance du directeur si ce dernier avait tenu sa promesse de donner au demandeur l’occasion de répondre aux préoccupations soulevées concernant la demande de permis. En outre, il fait valoir que cela est nécessaire, compte tenu de la nature constitutionnelle des questions soulevées par les demandes. C’est-à-dire, que la décision du directeur portait atteinte de manière injustifiée aux droits issus du Traité du demandeur et était déraisonnable, entre autres, parce qu’elle ne respectait pas l’honneur de la Couronne.
[27] À mon avis, dans la mesure où le demandeur fait valoir qu’il aurait porté les renseignements contenus dans les affidavits à la connaissance du directeur s’il avait su que le directeur n’allait pas l’informer des résultats de ses consultations menées auprès de Salt River et de Smith’s Landing, cela ne rend pas le contenu admissible en preuve. En effet, le contenu contesté des affidavits concerne principalement ses antécédents de piégeage et ceux de sa famille. Il ne se rapporte pas directement à l’allégation de manquement à l’équité procédurale découlant de l’incapacité du directeur de communiquer au demandeur les résultats de ses consultations auprès de Salt River et de Smith’s Landing, ainsi que des préoccupations de ces Premières Nations quant à l’emplacement proposé de la cabane de récolte. Les défendeurs reconnaissent que les paragraphes 59, 62, 68, 87 et 89 de l’affidavit de M. Grandjambe portent bel et bien sur le manquement allégué à l’équité procédurale et relèvent donc de l’exception relative à l’équité procédurale; ils ne contestent pas l’admissibilité en preuve de ces paragraphes. Je remarque également que le demandeur connaissait le contenu contesté avant la décision du directeur et que rien ne permet non plus d’expliquer pourquoi il n’aurait pas pu être porté à la connaissance du directeur dans la demande de permis. D’autres paragraphes contestés de l’affidavit de M. Grandjambe répondent directement à la décision du directeur ou expriment le point de vue du demandeur relativement à l’incidence de cette décision sur sa capacité de piéger sur son territoire de piégeage.
[28] Dans la mesure où les éléments de preuve contestés portent sur le fond de l’affaire et auraient pu être fournis auparavant, mais ne l’ont pas été, ils ne sont pas admissibles en preuve. Les éléments de preuve directement liés au manquement allégué à l’équité procédurale sont admissibles en preuve. En ce qui concerne les éléments de preuve qui, selon le demandeur, traiteraient de l’atteinte à ses droits issus du Traité, ils ne sont pas pertinents, compte tenu de ma conclusion ci-dessous selon laquelle cette question ne peut pas être réglée au moyen de la présente demande de contrôle judiciaire.
[29] Par conséquent, les paragraphes 5, 7, 9, 13 à 15, 18, 20 à 24, 26 à 44, 50 à 53, 56 et 69 à 77 de l’affidavit de M. Grandjambe sont inadmissibles en preuve, car ils traitent d’éléments de preuve dont le directeur ne disposait pas et qu’ils ne relèvent d’aucune des exceptions à cette règle générale. Les pièces D à H visées dans ces paragraphes sont donc elles aussi inadmissibles en preuve.
[30] En ce qui concerne l’affidavit de M. Waquan, les défendeurs soulignent qu’il contient de nouveaux renseignements et points de vue, qui ne se trouvent pas dans le dossier, au sujet de la chasse dans le PNWB, de Mikisew et du Règlement sur le gibier du PNWB. Les défendeurs soutiennent que, bien que la plupart des éléments contenus dans cet affidavit ne soient pas contestés, celui-ci n’était pas non plus à la disposition du directeur. À mon avis, pour les mêmes motifs que ceux exposés relativement à l’affidavit de M. Grandjambe, les paragraphes 2 à 20 et le paragraphe 22, en partie (la troisième phrase, le témoignage d’opinion), de l’affidavit de M. Waquan sont également inadmissibles en preuve.
Les questions en litige et la norme de contrôle
[31] À mon avis, les questions à trancher dans la présente demande de contrôle judiciaire peuvent être formulées comme suit :
La décision de refuser la demande de permis était-elle raisonnable?
Y a-t-il eu manquement à l’équité procédurale?
Est-ce l’instance appropriée pour examiner si la décision a porté atteinte aux droits issus du Traité du demandeur? Dans l’affirmative, ces droits ont-ils été violés?
[32] Les parties soutiennent, et je conviens, qu’une norme de la décision raisonnable s’applique à la décision elle-même. La Cour a déjà jugé qu’une décision discrétionnaire prise par le directeur d’un parc national, conformément aux pouvoirs qui lui conférés par la loi, pouvait être examinée selon la norme de la décision raisonnable (Société pour la nature et les parcs du Canada c Maligne Tours Ltd, 2016 CF 148, au par. 27; Sunshine Village Corporation c Agence Parcs Canada, 2014 CF 604, au par. 30; Burley c Canada (Procureur général), 2008 CF 588, au par. 9). Les parties conviennent également que la décision doit être conforme à la Constitution (Tsleil-Waututh Nation c Canada (Procureur général), 2018 CAF 153, aux par. 205, 224, 226 [Tsleil-Waututh]) et que la prise en considération des questions constitutionnelles dans la décision peut être considérée comme un aspect du caractère raisonnable (Ktunaxa Nation c Colombie-Britannique (Forests, Lands and Natural Resources Operations), 2017 CSC 54, aux par. 77 et 82).
[33] En ce qui concerne la deuxième question en litige, la norme de contrôle de la décision correcte s’applique aux questions d’équité procédurale (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24, au par. 79; (Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, au par. 43). Cela dit, le juge Rennie de la Cour d’appel fédérale a récemment déclaré qu’un tribunal qui évaluait un argument relatif à l’équité procédurale était tenu de se demander si la procédure était équitable compte tenu de toutes les circonstances, y compris des facteurs énoncés dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 [Baker]. Et, en mettant nettement l’accent sur la nature des droits substantiels concernés et les conséquences pour la personne, si un processus juste et équitable a été suivi. Peu importe la déférence qui est accordée aux tribunaux administratifs en ce qui concerne l’exercice de leur pouvoir discrétionnaire de faire des choix de procédure, la question fondamentale demeure celle de savoir si le demandeur connaissait la preuve à réfuter et s’il a eu possibilité complète et équitable d’y répondre (Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69, aux par. 54 à 56).
La première question en litige : La décision de refuser la demande de permis était-elle raisonnable?
La position du demandeur
[34] Le demandeur soutient que la décision est déraisonnable, car elle n’appartient pas aux issues possibles et raisonnables et qu’elle n’est pas expliquée de manière adéquate par les raisons. Il soutient en outre que le directeur a exercé de façon déraisonnable le pouvoir discrétionnaire restreint conféré par le paragraphe 50(4) du Règlement sur le gibier du PNWB d’une manière incompatible avec l’honneur de la Couronne. Le demandeur explique ensuite pourquoi, à son avis, chacune des cinq raisons invoquées par le directeur est déraisonnable.
[35] Premièrement, le demandeur soutient que le directeur a entravé l’exercice de son pouvoir discrétionnaire en invoquant la politique interdisant la construction de cabanes de récolte à moins de 800 mètres du lac Pine. Il s’agit d’une politique non écrite, et la décision n’explique pas pourquoi les cabanes de récolte diffèrent en principe des autres cabanes qui sont actuellement en place dans la zone tampon de 800 mètres, et aucune des circonstances propres à l’affaire n’a été prise en compte. Au lieu de cela, le directeur s’en est remis, de façon inadmissible, à la politique. De plus, le directeur a expliqué qu’un changement de la politique visant à autoriser les cabanes de récolte à moins de 800 mètres du lac Pine exigerait des consultations auprès de Salt River et de Smith’s Landing, sans toutefois expliquer en quoi une obligation de tenir des consultations rend l’emplacement proposé déraisonnable.
[36] Deuxièmement, le demandeur soutient qu’il était également déraisonnable que le directeur s’appuie, sans explication, sur l’opposition de Salt River à la construction de la cabane de récolte à l’emplacement proposé. Selon le demandeur, le dossier ne contient aucun fondement pour l’opposition de Salt River et fait fi des éléments de preuve qu’il a produits à l’appui de la construction. Le dossier ne contient pas non plus d’éléments de preuve selon lesquels la cabane prévue aurait une incidence défavorable sur les droits ou les intérêts de Salt River. En s’en remettant à l’opposition de Salt River, le directeur a de nouveau entravé l’exercice de son pouvoir discrétionnaire.
[37] En ce qui concerne le troisième motif du directeur, le demandeur soutient que le directeur n’a pas expliqué en quoi la cabane proposée était incompatible avec la fréquentation du parc par les visiteurs. Alors que le directeur souligne la présence d’un stationnement, de sentiers de randonnée et d’une route, il n’explique pas pourquoi ces caractéristiques sont incompatibles avec la présence d’une cabane de récolte des ressources. L’utilisation proposée ne sera incompatible que si elle est contraire à l’objectif qui sous-tend l’occupation du parc par la Couronne et empêche la réalisation de cet objectif (R c Sundown, [1999] 1 RCS 393, aux par. 9 et 41 [Sundown]). Les éléments de preuve et les motifs de la décision n’indiquent pas que la cabane de récolte prévue empêcherait les visiteurs du parc de se livrer à des activités de loisirs. Au contraire, les éléments de preuve non contestés du demandeur montrent que la cabane prévue est parfaitement compatible avec cet objectif et que le directeur ne pouvait tirer une conclusion à l’effet contraire sans donner de motifs. Qui plus est, le caractère déraisonnable de la décision est accentué par son contexte constitutionnel. Pour être conforme à l’honneur de la Couronne, le refus devait être raisonnable et s’accompagner d’une explication valable pour refuser de permettre au demandeur de jouir de son droit issu du Traité. Cependant, les motifs fournis par le directeur ne satisfont pas à cette norme.
[38] Quatrièmement, le demandeur soutient que le directeur a conclu de manière déraisonnable que l’emplacement proposé de la cabane de récolte soulevait des problèmes de sécurité. Cette conclusion fait fi des éléments de preuve produits par le demandeur selon lesquels il ne mènerait pas d’activités de récolte à moins de 800 mètres du lac Pine. De plus, le directeur a omis d’expliquer en quoi la cabane prévue aurait un impact sur les terres de la réserve et les autres utilisateurs du parc, de manière à rendre la cabane incompatible avec l’emplacement choisi.
[39] Enfin, le demandeur soutient qu’il était déraisonnable de la part du directeur de s’appuyer sur le plan directeur. L’approche de gestion par zone du lac Pine n’a pas encore été élaborée, et la décision n’indique pas pourquoi le directeur estime que la cabane prévue est incompatible avec le plan directeur.
[40] Le demandeur soutient que, dans l’ensemble, les motifs ne constituent pas un fondement juridique, constitutionnel ou administratif permettant de rejeter sa demande de permis et n’admettent qu’un résultat raisonnable : la compatibilité de la cabane et de ses utilisations projetées avec l’emplacement proposé.
La position des défendeurs
[41] Les défendeurs soutiennent que, dans son ensemble et à la lumière du dossier, la décision était raisonnable. Il convient de faire preuve de déférence envers le point de vue des responsables du parc selon lequel une mesure donnée est cohérente avec le respect des devoirs généraux imposés par la loi (Société pour la protection des parcs et des sites naturels du Canada c Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2003 CAF 197, aux par. 45, 68 et 69, 99). Le directeur était obligé de pondérer des intérêts divergents et, dans une certaine mesure, inconciliables. Ce faisant, il a fait état de considérations stratégiques clés, notamment les droits issus du Traité du demandeur, les droits et intérêts des Premières Nations à proximité, l’intégrité écologique, l’expérience du visiteur, y compris des préoccupations liées à la sécurité, la disponibilité d’autres emplacements appropriés et le plan directeur. Il a ensuite mis en balance les avantages et les inconvénients de l’emplacement proposé de la cabane par le demandeur et les préoccupations stratégiques pertinentes.
[42] En ce qui concerne les droits issus du Traité du demandeur, le fait que les droits issus du Traité du demandeur et de Mikisew constituaient une question d’importance fondamentale pour les besoins de l’examen de la demande de permis était dûment reconnu dans la décision. Le droit issu du Traité d’avoir une cabane de récolte dans le PNWB est mentionné à plusieurs reprises, et le directeur a indiqué que la présence d’une cabane de récolte à l’extérieur de la zone de loisirs de 800 mètres autour du lac Pine ne soulèverait aucun problème. En outre, une carte de 2013 montre des dizaines de cabanes de récolte de Mikisew dans le PNWB. En l’espèce, le directeur était préoccupé par l’emplacement précis de la cabane prévue et son impact sur d’autres droits et intérêts.
[43] Le directeur a également consulté comme il se doit les deux Premières Nations situées le plus près de la cabane de récolte prévue, ainsi que Mikisew. Ce faisant, il a respecté les droits issus du Traité de Salt River et de Smith’s Landing et s’est acquitté des obligations énoncées dans les EDFIT. Cela reflétait également la politique de Parcs Canada concernant le travail en collaboration en matière d’utilisation et de gestion des terres, comme en témoigne le plan directeur.
[44] Le directeur a également tenu compte de la préservation de l’environnement et des répercussions sur la fréquentation du parc. Les pouvoirs étendus du directeur pour gérer le parc et les activités de récolte vont au-delà de la compatibilité des emplacements, de la conception et la taille des cabanes de récolte. Quoi qu’il en soit, une cabane de récolte, peu importe sa forme ou ses dimensions, serait incompatible avec l’emplacement proposé par le demandeur à l’intérieur de la zone de 800 mètres. Les motifs expliquent l’importance du lac Pine; il s’agit en effet du site le plus visité du PNWB et de l’un des rares endroits accessibles au public par véhicule. De plus, la cabane prévue est située à la jonction de deux sentiers et à proximité d’un terrain de stationnement au début du sentier. Les activités de récolte sont incompatibles avec la fréquentation et la jouissance de ces zones par tous les visiteurs du parc. La restriction de 800 mètres imposée à la récolte ou aux cabanes de récolte protège la qualité de l’expérience des visiteurs et la sécurité du public.
[45] Dans la décision, la possibilité de trouver d’autres emplacements pour la cabane du demandeur est analysée, et il est raisonnablement conclu qu’une cabane de récolte pourrait être située ailleurs et tout de même répondre aux besoins du demandeur. Le direct