César Nguesso c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

César Nguesso c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2015-07-17
Référence neutre
2015 CF 880
Numéro de dossier
IMM-4821-14
Contenu de la décision
Date : 20150717
Dossier : IMM-4821-14
Référence : 2015 CF 880
Ottawa (Ontario), le 17 juillet 2015
En présence de madame la juge Bédard
ENTRE :
WILFRID GUY CÉSAR NGUESSO
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION ET LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire à l’encontre d’une décision rendue le 14 avril 2014 par le sous-ministre adjoint délégué par intérim (le sous-ministre), au terme de laquelle il a rejeté une demande de permis de séjour temporaire (PST) formulée par M. Wilfrid Guy César Nguesso (le demandeur).
I. Contexte [2] Le demandeur est citoyen de la République du Congo. Il est marié à une citoyenne canadienne depuis 1999 et le couple a six enfants qui détiennent tous la citoyenneté canadienne. Au moment pertinent, quatre des six enfants du couple résidaient au Canada avec leur mère. Le demandeur est également résident de la France où il détient un permis de résident valide jusqu’en 2022.
[3] Le 27 décembre 2006, le demandeur a déposé une demande de résidence permanente dans la catégorie du regroupement familial qui incluait une demande de parrainage de son épouse au Service de l’immigration de l’ambassade du Canada à Paris (le Service de l’immigration). Après un long processus qu’il n’est pas nécessaire de détailler aux fins de la présente décision, la demande de résidence permanente du demandeur a été rejetée par une agente d’immigration le 20 décembre 2013. Au terme de cette décision, le demandeur a été déclaré interdit de territoire pour criminalité organisée en vertu de l’alinéa 37(1)a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [LIPR] et sa demande de résidence permanente a été refusée.
[4] Entre 2003 et 2014, le demandeur a obtenu de nombreux visas de résident temporaire (VRT) à entrées multiples. Toutefois, suite à la déclaration d’interdiction de territoire du demandeur et au refus de sa demande de résidence permanente, son VRT, qui était valide jusqu’au 29 septembre 2014, a été annulé.
II. La demande de PST [5] Le 20 février 2014, le demandeur a fait une demande de PST en vertu de l’article 24 de la LIPR afin de rendre visite à sa famille au Canada malgré son interdiction de territoire.
[6] La délivrance d’un PST est régie par le paragraphe 24(1) de la LIPR qui se lit comme suit :
24. (1) Devient résident temporaire l’étranger, dont l’agent estime qu’il est interdit de territoire ou ne se conforme pas à la présente loi, à qui il délivre, s’il estime que les circonstances le justifient, un permis de séjour temporaire — titre révocable en tout temps.
24. (1) A foreign national who, in the opinion of an officer, is inadmissible or does not meet the requirements of this Act becomes a temporary resident if an officer is of the opinion that it is justified in the circumstances and issues a temporary resident permit, which may be cancelled at any time.
[7] Au soutien de sa demande, le demandeur a déposé plusieurs affidavits, dont un souscrit par son épouse. La demande était principalement fondée sur les besoins particuliers de l’épouse du demandeur et de leurs deux plus jeunes enfants et sur l’absence de risque que le demandeur présentait pour les citoyens canadiens.
[8] Dans son affidavit, l’épouse du demandeur, qui est pasteure et étudiante à l’Université Acadia en théologie évangélique, a déclaré que le demandeur avait prévu leur rendre visite à partir du 18 janvier 2014 jusqu’en avril 2015, et que lorsque sa demande de résidence permanente a été refusée, elle a dû annuler sa session d’hiver. Elle a aussi affirmé souffrir de « thyroïde » et indiqué qu’elle prenait de la médication tous les jours et qu’elle devait éviter le stress en raison de sa condition. L’épouse du demandeur a déposé une note de son médecin dans laquelle ce dernier a attesté qu’elle suivait un traitement pour contrôler un type d’hypothyroïdisme.
[9] L’épouse du demandeur a aussi affirmé que la présence et l’aide de son mari étaient nécessaires tant pour les enfants que pour elle-même. Elle a indiqué que les deux plus jeunes enfants, des jumeaux, avaient particulièrement besoin du soutien et de l’autorité de leur père, puisque l’un d’eux a des difficultés organisationnelles qui requièrent un suivi en ergothérapie, alors que l’autre est un enfant agité et parfois agressif qui requiert un suivi en pédopsychiatrie. Le demandeur a déposé un rapport d’évaluation en ergothérapie concernant l’un des enfants dans lequel l’ergothérapeute a constaté des difficultés de motricité fine et recommandé un suivi en ergothérapie pour développer la motricité et la coordination de l’enfant. Concernant le deuxième enfant, le demandeur a déposé des échanges de correspondance avec les professeurs d’école indiquant qu’il avait un comportement perturbant en classe et recommandant un suivi psychologique. À la signature de l’affidavit de l’épouse du demandeur, ils étaient en attente d’un rendez-vous avec un pédopsychiatre.
[10] Le demandeur a aussi déposé des affidavits souscrits par la sœur et la cousine de son épouse. Ces dernières ont affirmé que les jumeaux étaient assez hyperactifs et que seul le demandeur arrivait à les calmer.
[11] Le demandeur a également déposé un certificat de la police congolaise qui atteste qu’il ne fait l’objet d’aucune accusation ou condamnation criminelle. Il a également affirmé, dans sa demande de PST, que ses séjours antérieurs au Canada avaient toujours été conformes à la loi et qu’il ne présentait aucun risque à la sécurité ou la santé des Canadiens.
III. Le traitement de la demande et la décision A. Le traitement de la demande de PST [12] La demande de PST a d’abord été traitée par M. Rénald Gilbert, ministre conseiller au Service de l’immigration.
[13] Le 13 mars 2014, M. Gilbert a envoyé un courriel à la Direction générale du règlement des cas (la Direction générale) à Ottawa, dans lequel il a résumé le dossier du demandeur et recommandé que la demande de PST soit refusée. Le courriel était accompagné de divers documents, dont la décision du 20 décembre 2013 rejetant la demande de résidence permanente du demandeur et les notes que l’agente d’immigration avait prises lors de l’entrevue du demandeur du 25 septembre 2012. Le contenu de ce courriel a été entré dans le Système mondial de gestion de cas (les notes SMGC) le 13 mars 2014.
[14] Le dossier a ensuite été examiné par un agent de la Direction générale qui a préparé un rapport daté du 11 avril 2014 qui contenait une recommandation à l’intention du sous-ministre. La Direction générale a recommandé le rejet de la demande de PST du demandeur au motif que les considérations d’ordre humanitaire, plus particulièrement celles concernant l’intérêt supérieur des enfants, ne constituaient pas des raisons impérieuses et suffisantes pour permettre l’entrée du demandeur au Canada.
[15] La Direction générale a considéré le fait que le demandeur alléguait que sa présence au Canada était indispensable à la vie familiale, principalement en raison des difficultés de son épouse et des deux plus jeunes enfants, mais qu’aucune preuve médicale, psychologique ou autre, n’avait été déposée au soutien des allégations. Elle a également noté que le demandeur ne résidait pas avec son épouse et leurs quatre enfants depuis environ huit ans et qu’il n’avait soumis aucune preuve témoignant du maintien de son implication familiale lorsqu’il est à l’extérieur du Canada. Elle a en conclu qu’il était peu probable que la présence du demandeur soit indispensable à la vie familiale.
[16] La Direction générale a aussi jugé que rien au dossier n’indiquait qu’il serait impossible pour les quatre enfants du demandeur qui résident au Canada de visiter le demandeur en France. Elle a noté que le demandeur invoquait qu’il lui serait impossible de voir ses enfants à l’extérieur des vacances scolaires sans toutefois fournir des justifications. La Direction a reconnu qu’il était plus difficile pour de jeunes enfants de voyager, mais que ce n’était pas impossible et qu’un PST devait être justifié par des circonstances exceptionnelles et non pour des raisons de commodité.
[17] La Direction générale a conclu que l’examen des circonstances ne permettait pas de conclure qu’il existait des raisons impérieuses et suffisantes pour autoriser la délivrance d’un PST. Elle a ajouté que refuser la délivrance d’un PST dans les circonstances était compatible avec l’un des objectifs de la LIPR, soit celui de promouvoir, à l’échelle internationale, la justice et la sécurité par le respect des droits de la personne et par l’interdiction de territoire aux personnes qui sont des criminels ou qui constituent un danger pour la sécurité, tel qu’énoncé à l’alinéa 3(1)i) de la LIPR.
[18] La dernière section du rapport contient deux énoncés à l’intention du décideur. Le sous-ministre a coché la case à côté de l’assertion suivante : « J’ai examiné tous les documents devant moi, et j’ai décidé de ne pas délivrer un permis temporaire à M. Nguesso ». Le sous-ministre a signé le rapport de recommandation le 14 avril 2014.
B. La décision contestée [19] Dans une courte lettre, le sous-ministre a informé le demandeur que sa demande de PST était refusée parce que les motifs invoqués étaient insuffisants.
[20] On retrouve, au SMGC, les notes entrées par le sous-ministre le 16 avril 2014 qui détaillent son raisonnement.
[21] Le sous-ministre a souligné au départ que la délivrance d’un PST est un outil discrétionnaire qui permet l’entrée au Canada à une personne autrement inadmissible et qui est utilisé dans des circonstances exceptionnelles. Il a noté que la demande reposait essentiellement sur l’intérêt supérieur des enfants du demandeur.
[22] Il a indiqué que le demandeur évoquait des raisons médicales et psychologiques concernant son épouse et certains de ses enfants, mais il a jugé qu’il n’avait fourni aucune information ou évaluation indépendante au soutien de ses allégations. Il a ajouté que rien n’indiquait que les problèmes en cause étaient liés à une séparation avec le père.
[23] Le sous-ministre a ajouté que le fait de vivre dans deux pays différents semblait être le choix de la famille et que le demandeur semblait voyager fréquemment.
[24] Le sous-ministre a relevé l’assertion du demandeur selon laquelle s’il n’obtenait pas de PST, il ne pourrait voir ses enfants que durant les vacances scolaires. Il a jugé à cet égard que même s’il pourrait être souhaitable de préserver la cellule familiale traditionnelle, le fait que des familles vivent dans des pays différents était de plus en plus fréquent et que ce modèle semblait avoir été le choix de la famille du demandeur. Il a estimé que la famille du demandeur pourrait aller le visiter en France, que des vols entre le Québec et la France sont fréquents et que le demandeur semblait avoir les moyens financiers pour permettre à sa famille de voyager en France sur une base régulière. Il a ajouté que la famille du demandeur se retrouverait dans une situation semblable à celle vécue par de nombreuses familles et que le refus de délivrer un PST n’entraînerait pas une séparation permanente ou définitive de la famille.
[25] Il a conclu qu’étant donné le sérieux des allégations qui pesaient contre le demandeur relativement à son inadmissibilité, le caractère exceptionnel de l’émission et la révision complète du dossier, y incluant un examen attentif de la recommandation qui lui avait été soumise (celle du 11 avril 2014), il considérait que les intérêts supérieurs des enfants ne l’emportaient pas sur l’inadmissibilité du demandeur.
C. La divulgation des motifs de la décision [26] La demande d’autorisation et de contrôle judiciaire de cette décision a été déposée le 13 juin 2014, et elle incluait une demande en vertu de la règle 9 des Règles des cours fédérales en matière de citoyenneté, d’immigration et de protection des réfugiés, DORS/93-22 pour obtenir les motifs de la décision.
[27] Le 26 juin 2014, une agente d’immigration a acheminé au demandeur une copie de l’avis de décision du sous-ministre à laquelle elle a joint des notes SMGC et indiqué que ces notes faisaient partie des motifs de la décision. L’extrait du SMGC contenait les notes du 16 avril 2014 rapportant les motifs de la décision du sous-ministre et le courriel du 13 mars 2014 envoyé par M. Gilbert à la Direction générale. La recommandation de la Direction générale du 11 avril 2014 que le sous-ministre a signée ne se trouvait toutefois pas dans les documents acheminés au demandeur. Cette recommandation a été acheminée au demandeur le 21 juillet 2014, après que sa procureure eut insisté pour l’obtenir.
IV. Questions en litige [28] Cette demande de contrôle judiciaire soulève les questions suivantes :
1. L’équité procédurale a-t-elle été respectée ?
2. Le décideur a-t-il commis des erreurs de droit qui justifient l’intervention de la Cour ?
3. La décision du sous-ministre est-elle raisonnable ?
V. Les normes de contrôle applicables [29] La norme de révision applicable lorsque l’équité procédurale est en cause est celle de la décision correcte (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43, [2009] 1 RCS 339 ; Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79, [2014] 1 RCS 502). La question qui se pose en la matière n’est pas tant celle de savoir si la décision est correcte, mais si le processus suivi par le décideur a été équitable (Majdalani v Canada (Minister of Citizenship and Immigration), 2015 FC 294 au para 15 , [2015] FCJ No 459; Krishnamoorthy c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 1342 au para 13, [2011] ACF no 1643 [Krishnamoorthy] ; Pusat c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 428 au para 14, [2011] ACF no 541).
[30] Quant à l’interprétation faite par le sous-ministre de l’article 24 de la LIPR, je suis d’avis qu’elle devrait être révisée selon la norme de la décision raisonnable.
[31] Le sous-ministre devait interpréter l’expression « s’il estime que les circonstances le justifient » que l’on retrouve au paragraphe 24(1) de la LIPR, soit une disposition de sa loi habilitante dont il a une connaissance approfondie. Dans Agraira c Canada (Ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile), 2013 CSC 36 aux para 49-50, [2013] 2 RCS 559 et Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c Canada (Procureur général), 2014 CSC 40 aux para 55-62, [2014] 2 RCS 135, la Cour suprême a appliqué la présomption suivant laquelle la norme de la décision raisonnable s’applique aux questions d’interprétation de la loi habilitante du décideur administratif ou de lois intimement liées à ses fonctions dans des contextes non juridictionnels. En l’espèce, rien ne m’amène à penser que cette présomption devrait être écartée. Le sous-ministre devait rendre une décision hautement discrétionnaire et, pour ce faire, il devait interpréter une disposition dont il a une connaissance approfondie.
[32] Quant à l’appréciation faite par le sous-ministre des circonstances invoquées par le demandeur au soutien de sa demande de PST, elle est révisable selon la norme de la raisonnabilité (Dunsmuir c Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9 au para 51, [2008] 1 RCS 190 [Dunsmuir]). Il est d’ailleurs bien établi que l’octroi d’un permis de séjour temporaire est une décision hautement discrétionnaire qui justifie l’application de la norme de la décision raisonnable (Martin c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2015 CF 422 aux para 23-24, [2015] ACF no 438 [Martin] ; Alvarez c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2011 CF 667 au para 18, [2011] ACF no 839; Afridi c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2014 CF 193 au para 16, [2014] ACF no 194 [Afridi] ; Shabdeen c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2014 CF 303 au para 13, [2014] ACF no 327 [Shabdeen] ; Marques c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2010 CF 376 au para 20, [2010] ACF no 424 [Marques]; Ali c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 784 au para 9, [2008] ACF no 985 [Ali] ; Nasso c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2008 CF 1003 au para 12, [2008] ACF no 1248 [Nasso]).
[33] Lorsqu’elle applique la norme de la décision raisonnable, la Cour s’attarde « à la justification de la décision, à la transparence et à l’intelligibilité du processus décisionnel, ainsi qu’à l’appartenance de la décision aux issues possibles acceptables pouvant se justifier au regard des faits et du droit » (Dunsmuir, au para 47).
VI. Analyse A. L’équité procédurale [34] Le demandeur invoque trois violations spécifiques à l’équité procédurale: le défaut de divulguer les recommandations du 13 mars 2014 et du 11 avril 2014 avant la prise de décision ; le défaut de divulguer le rapport de l’Agence des Services Frontaliers du Canada (l’ASFC) du 1er novembre 2012 avant la prise de décision; et une approche biaisée qui soulève une crainte raisonnable de partialité.
(1) La non-divulgation des recommandations internes et du rapport de l’ASFC [35] Je traiterai dans un premier temps du défaut de divulguer les recommandations internes et le rapport de l’ASFC.
[36] Le demandeur soutient qu’en l’espèce, le degré d’équité procédurale auquel il avait droit était élevé en raison des conséquences importantes pour lui et sa famille qui découlent du refus du sous-ministre de lui délivrer un PST. Il soumet que les facteurs de l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817, 174 DLR (4th) 193 [Baker] militent en faveur de protections procédurales rigoureuses. Plus particulièrement, il invoque l’importance de la décision pour les personnes visées, l’absence d’un droit d’appel et les attentes légitimes créées par la section 8 du Guide OP1. Il souligne que cette décision l’empêche de venir visiter son épouse et ses enfants au Canada et de leur offrir le soutien dont ils ont besoin et qu’elle force ces derniers à quitter le Canada pour le voir.
[37] Les défendeurs, pour leur part, soumettent que les obligations d’un décideur en matière d’équité procédurale, dans le contexte du traitement d’une demande de PST, sont peu exigeantes et se situent à l’extrémité inférieure du registre puisque la procédure n’est pas contradictoire, la décision est hautement discrétionnaire et les conséquences de la décision sur la famille sont atténuées par la grande mobilité et les ressources financières de la famille. Les défendeurs avancent qu’il faut également considérer que le traitement d’une demande pour un PST doit pouvoir être fait dans de courts délais.
[38] Dans Baker, aux paragraphes 21 et 33, la Cour suprême du Canada a rappelé que le contenu de l’équité procédurale est variable, flexible et qu’il doit être contextualisé. Au paragraphe 30, la Cour a noté « [qu’] au cœur de cette analyse, il faut se demander si, compte tenu de toutes les circonstances, les personnes dont les intérêts étaient en jeu ont eu une occasion valable de présenter leur position pleinement et équitablement ». La Cour n’a pas dicté le contenu de l’obligation d’équité, mais elle a identifié des facteurs qui servent de guide pour déterminer l’étendue de l’obligation dans un contexte donné. Ces facteurs ont été résumés dans Congrégation des témoins de Jéhovah de St-Jérôme-Lafontaine c Lafontaine (Village), 2004 CSC 48, [2004] 2 RCS 650 au para 5 :
Le contenu de l'obligation d'équité qui incombe à un organisme public varie en fonction de cinq facteurs : (1) la nature de la décision recherchée et le processus suivi par l'organisme public pour y parvenir; (2) la nature du régime législatif et les dispositions législatives précises en vertu desquelles agit l'organisme public; (3) l'importance de la décision pour les personnes visées; (4) les attentes légitimes de la partie qui conteste la décision; et (5) la nature du respect dû à l'organisme : Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817. […]
[39] J’estime que les circonstances en l’espèce militent en faveur d’une obligation d’équité qui est un peu plus élevée que celle correspondant à l’extrémité inférieure du registre, mais moins élevée que celle applicable lorsque la décision en cause concerne un avis de danger ou une déclaration d’interdiction de territoire.
[40] La décision d’émettre ou non un PST est hautement discrétionnaire et le fardeau de démontrer des circonstances justifiant l’émission d’un PST appartient au demandeur. De plus, dans certaines circonstances, la décision concernant une demande de PST doit pouvoir être rendue rapidement et une telle décision n’emporte pas de conséquences permanentes. Ces facteurs militent en faveur d’une obligation d’équité peu élevée.
[41] Les commentaires du juge Evans dans Khan c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2001 CAF 345 au para 32, [2001] ACF no 1699, bien qu’ils aient été émis dans le contexte d’une demande de visa, m’apparaissent applicables en matière de PST :
32 Finalement, lorsqu'elle fixe le contenu du devoir d'équité qui s'impose pour le traitement des demandes de visas, la Cour doit se garder d'imposer un niveau de formalité procédurale qui risque de nuire indûment à une bonne administration, étant donné le volume des demandes que les agents des visas doivent traiter. La nécessité pour l'État de maîtriser les coûts de l'administration et de ne pas freiner le bon déroulement du processus décisionnel doit être mise en parallèle avec les avantages d'une participation de l'intéressé au processus.
[42] Toutefois, le contexte particulier du présent dossier milite en faveur d’un degré d’équité plus élevé que le degré minimal en raison de l’impact que le refus d’un PST a sur la famille du demandeur, soit l’impossibilité pour le demandeur d’entrer au Canada pour visiter son épouse et ses enfants. Cet impact est par ailleurs atténué en partie par la mobilité de la famille et les moyens financiers du demandeur et parce que le refus d’émettre un PST n’entraîne pas une séparation définitive de la famille. De plus, le demandeur peut toujours soumettre de nouvelles demandes de PST.
[43] La Cour a été saisie à plusieurs reprises de dossiers dans lesquels la violation à l’équité procédurale alléguée concernait, comme en l’espèce, l’omission de divulguer des documents ou des renseignements avant la prise de décision.
[44] Dans Haghighi c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2000] 4 CF 407 aux para 26-28, [2000] ACF no 854 (CA) [Haghighi], la Cour d’appel fédérale devait déterminer si un agent d’immigration qui traitait une demande de dispense pour motifs humanitaires fondée en partie sur une crainte de persécution, avait violé l’équité procédurale en omettant de divulguer un rapport concernant une évaluation des risques avant renvoi préparé par un autre agent. La Cour a préconisé une approche qui prend en considération divers éléments dont la nature de la décision et l’impact possible du document en cause sur la décision pour déterminer si la divulgation du document était requise pour permettre au demandeur de participer de façon significative au processus décisionnel.
[45] La Cour d’appel fédérale a été invitée à nouveau à se prononcer sur l’obligation de divulguer certains documents avant qu’une décision ne soit rendue dans Bhagwandass c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2001 CAF 49, [2001] 3 CF 3 [Bhagwandass], mais cette fois, dans le contexte d’un avis de danger pour le public. Les documents en cause, qui n’avaient pas été divulgués, étaient des rapports internes préparés par des fonctionnaires, lesquels comprenaient une analyse du dossier et une recommandation négative à l’intention du ministre. La Cour a traité des principes énoncés dans Haghighi et insisté sur le caractère contradictoire de la procédure propre à l’émission d’un avis de danger pour le public :
22 L'arrêt Haghighi établit également que lorsqu'on cherche à déterminer si l'obligation d'équité exige la communication à l'avance d'un rapport interne du Ministère sur lequel le décideur s'appuiera pour rendre une décision discrétionnaire, la question ne consiste pas à savoir si le rapport constitue ou contient la preuve de faits inconnus de la personne touchée par la décision, mais bien à savoir si la communication du rapport est requise pour que cette personne ait une possibilité raisonnable de participer d'une manière significative au processus de prise de décision. Les facteurs qui peuvent être pris en considération à cet égard sont notamment: (i) la nature et l'effet de la décision dans le cadre du régime législatif; (ii) la question de savoir si, en raison de l'expertise de l'auteur du rapport ou d'autres circonstances, le rapport aura probablement une influence telle sur le décideur que la communication à l'avance est requise pour "équilibrer les chances"; (iii) le préjudice qui pourrait vraisemblablement découler d'une décision fondée sur une mauvaise compréhension ou sur un examen erroné des faits pertinents; (iv) la mesure dans laquelle la communication à l'avance du rapport permettrait d'éviter le risque qu'une décision mal fondée soit rendue; (v) les coûts que la communication à l'avance pourrait entraîner, dont ceux liés aux retards dans le processus de prise de décision.
[…]
31 Enfin, la Couronne soutient que la procédure de l'avis de danger n'est pas contradictoire et que, pour ce motif, l'obligation d'équité du ministre n'existe qu'à un faible degré. Je ne peux pas accepter cet argument. Il me semble au contraire que la procédure de l'avis de danger adoptée par le ministre laisse voir la nécessité d'une norme d'équité plus exigeante que la norme applicable aux décisions prises aux termes du paragraphe 114(2). Cela est dû au fait que la procédure est contradictoire dès ses débuts et qu'elle le demeure jusqu'à la fin. Dans la présente affaire, la procédure a commencé par la lettre d'intention du 19 juin 1998 informant M. Bhagwandass qu'un fonctionnaire du Ministère croyait qu'un avis de danger s'imposait. Cette lettre mentionne les observations, les arguments et la preuve qui sont pris en considération par le ministre, lesquels constituent manifestement les attributs d'un processus contradictoire. La dernière étape de la procédure, avant la prise de la décision, a été la présentation au délégué du ministre du Rapport sur l'avis du ministre et de la Demande de l'avis du ministre. Étant donné le contenu et l'objet apparent de ces documents, ceux-ci peuvent à juste titre être qualifiés d'outils de plaidoirie par lesquels les fonctionnaires du ministère recommandent la délivrance d'un avis de danger et énoncent les faits pour lesquels ils croient que cette recommandation est justifiée. Il ressort, on ne peut plus clairement, des documents que les fonctionnaires du ministère s'étaient ligués contre M. Bhagwandass. Il ne faut pas les critiquer pour cela. Ils se sont manifestement fait demander leur avis et ils avaient le droit de l'exprimer. Mais le fait de qualifier la procédure de non contradictoire n'est tout simplement pas compatible avec la preuve.
[Je souligne]
[46] Dans Chu c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2001 CAF 113 au para 10, [2001] ACF no 554, autorisation de pourvoi à la CSC refusée, 28647 (11 juin 2001), la Cour d’appel fédérale s’est à nouveau prononcée sur l’obligation de divulguer un rapport interne contenant une recommandation qui avait été préparé par des fonctionnaires dans le contexte d’un avis de danger ; elle a appliqué les principes énoncés dans Bhagwandass et ré-insisté sur la procédure propre à un avis de danger.
[47] Ces principes ont aussi été appliqués dans le contexte de décisions concernant des demandes de résidence permanente et d’interdiction de territoire. Dans plusieurs cas, les documents en cause concernaient des rapports défavorables de l’ASFC ou du Service canadien du renseignement de sécurité. L’affaire Mekonen c Canada (Ministre de l’Immigration et de la Citoyenneté), 2007 CF 1133, [2007] ACF no 1469 est souvent citée comme étant une décision clé en la matière. Dans cette affaire, un agent de visas avait refusé une demande de résidence permanente et déclaré le demandeur interdit de territoire pour des raisons de sécurité. L’agent n’avait pas divulgué certains documents avant de prendre sa décision, dont un rapport de l’ASFC qui fournissait des éléments de preuve à l’appui d’une interdiction et certains renseignements de source ouverte. La juge Dawson a résumé comme suit les critères appliqués dans Haghighi et Bhagwandass :
12 La teneur de l'obligation d'équité est variable et dépend du contexte; il ne s'agit pas d'une notion abstraite ou absolue. Dans deux arrêts, Haghighi c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2000] 4 C.F. 407 (C.A.), et Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) c. Bhagwandass, [2001] 3 C.F. 3 (C.A.), la Cour d'appel fédérale a examiné la question de savoir si l'obligation d'équité exigeait d'un agent qu'il divulgue, à des fins de commentaires, à la personne visée par sa décision un rapport qu'il avait reçu. La question a été soulevée dans l'affaire Haghighi dans le cadre d'une demande fondée sur des raisons d'ordre humanitaire présentée au Canada et dans l'affaire Bhagwandass dans le cadre d'un avis de danger. Dans les deux cas, la Cour a appliqué cinq facteurs pour décider si la divulgation du rapport en cause était requise afin de donner à la personne concernée la possibilité raisonnable de participer d'une manière significative au processus de prise de décision. Ces facteurs sont les suivants :
(1) la nature et l'effet de la décision dans le cadre du régime législatif;
(2) la question de savoir si, en raison de l'expertise de l'auteur du rapport ou d'autres circonstances, le rapport aura probablement une influence telle sur le décideur que la communication à l'avance est requise pour "équilibrer les chances";
(3) le préjudice qui pourrait vraisemblablement découler d'une décision fondée sur une mauvaise compréhension ou sur un examen erroné des faits pertinents;
(4) la mesure dans laquelle la communication à l'avance du rapport permettrait d'éviter le risque qu'une décision mal fondée soit rendue;
(5) les coûts que la communication à l'avance pourrait entraîner, dont ceux liés aux retards dans le processus de prise de décision.
[48] Appliquant ces principes, la juge Dawson a principalement insisté sur le fait qu’une décision relative à l’interdiction de territoire n’impliquait pas l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire et que le caractère objectif de la décision et l’absence de procédure d’appel jouaient en faveur d’une obligation d’équité étendue. Relativement au facteur lié au degré d’influence que le rapport était susceptible d’avoir sur le décideur, elle a conclu comme suit :
19 Le contenu et l'objectif du mémoire de l'ASFC m'amènent à la conclusion qu'il a servi d'outil d'assistance judiciaire destiné, selon les termes de la Cour d'appel fédérale dans Bhagwandass, « à avoir une influence telle sur le décideur que la communication à l'avance est requise pour "équilibrer les chances" ».
[49] Ces mêmes critères ont été appliqués dans des circonstances similaires dans divers jugements de notre Cour et dans la majorité des dossiers, la nature des renseignements contenus dans les documents et l’influence qu’ils ont eue sur le décideur ont été des facteurs déterminants (Krishnamoorthy au para 37).
[50] Le demandeur soutient qu’en l’espèce, le défaut de lui communiquer la recommandation négative de la Direction générale, datée du 11 avril 2014, a violé l’équité procédurale. Il soumet que la recommandation négative était un « outil d’assistance judiciaire » en ce qu’elle était destinée à avoir une influence telle sur le sous-ministre que sa communication préalable était nécessaire pour lui assurer une possibilité raisonnable de participer au processus décisionnel. Le demandeur souligne que le sous-ministre s’est appuyé lourdement sur la recommandation, allant même jusqu’à l’adopter dans ses motifs, et que le texte de la recommandation soulevait certains doutes (contradictions entre les notes d’entrevue et la demande de permis de séjour temporaire minant sa crédibilité, absence de preuve sur son implication familiale, procédures en France dans le dossier des « biens mal acquis »), auxquels il n’a pas eu l’opportunité de répondre. Le demandeur soutient que la recommandation ne contient pas un simple résumé des faits, mais inclut une analyse qui passe sous silence des faits et des arguments importants concernant le contexte de l’interdiction de territoire.
[51] Le demandeur ajoute que si la recommandation lui avait été communiquée, il aurait pu faire des observations et soulever des arguments à l’encontre des prémisses de la recommandation, par exemple le fait que la décision d’interdiction de territoire faisait l’objet d’une demande de contrôle judiciaire. Il aurait également pu dissiper les doutes suscités dans l’esprit du sous-ministre, notamment ceux découlant des contradictions alléguées concernant ses séjours au Canada et son implication dans la vie familiale. Le demandeur avance que la divulgation de la recommandation lui aurait également permis de soulever ses craintes quant à l’approche biaisée qui a été adoptée dans le traitement de sa demande.
[52] Le demandeur allègue également que la recommandation formulée le 13 mars 2014 par M. Gilbert, qui a été à la base de la recommandation du 11 avril 2014, aurait également dû lui être communiquée, et ce, d’autant plus que cette recommandation passait sous silence le rapport de l’ASFC du 1er novembre 2012 qui lui était favorable. Ce rapport aurait été utile dans l’examen de la gravité de l’interdiction de territoire que devait faire le sous-ministre, et ce, aux fins de balancer l’intérêt supérieur des enfants du demandeur et l’interdiction de territoire.
[53] Je considère que la communication de la recommandation du 13 mars 2014 préparée par M. Gilbert n’est pas réellement en cause. D’abord, cette recommandation était adressée à la Direction générale et non au sous-ministre et il n’y a aucune preuve que le sous-ministre en a même pris connaissance. C’est plutôt le rapport du 11 avril 2014 contenant l’analyse et la recommandation de la Direction générale qui a été acheminé au sous-ministre qui est en cause.
[54] Les défendeurs soutiennent que ce rapport fait partie des motifs de la décision rendue par le sous-ministre (Miller c Canada (Solliciteur général), 2006 CF 912 au para 63, [2006] ACF no 1164) et que, par conséquent, il n’avait pas à être communiqué à l’avance au demandeur. Je ne partage pas ce point de vue. J’estime que le fait que le rapport, y incluant la recommandation qu’il contient, puisse être considéré comme faisant partie des motifs de la décision du sous-ministre ne règle pas la question relative à l’obligation qu’avait, ou n’avait pas, le sous-ministre de le communiquer au demandeur avant de rendre une décision. Comme l’a indiqué la juge Sharlow dans Bhagwandass, au para 34, dans un contexte où un argument similaire était invoqué, au moment où il a été émis, le rapport de la Direction générale ne pouvait pas constituer les motifs d’une décision qui n’avait pas encore été rendue.
[55] La question consiste plutôt à déterminer si la divulgation de ce rapport était requise pour permettre au demandeur de participer, de façon significative, au processus décisionnel.
[56] Dans un premier temps, il faut conserver à l’esprit que le sous-ministre devait rendre une décision hautement discrétionnaire, dont la nature et les effets sont moins importants qu’une décision concernant, par exemple, un avis de danger ou une interdiction de territoire.
[57] Il appert par ailleurs de la décision rendue par le sous-ministre que l’analyse et la recommandation de la Direction générale ont eu une influence sur sa décision. Il a d’ailleurs indiqué dans sa décision avoir analysé l’ensemble des circonstances, y incluant la recommandation qu’il a signée. Dans ce contexte, je considère que le rapport de la Direction générale a constitué un outil d’assistance judiciaire.
[58] J’estime toutefois que sa divulgation préalable au demandeur n’était pas requise, et ce, pour les raisons suivantes.
[59] D’abord, le rapport ne renvoie à aucun rapport, document ou renseignement qui étaient inconnus du demandeur ou encore à des sources d’information inconnues du demandeur. L’analyse et la recommandation de la Direction générale sont fondées essentiellement sur la décision du 20 décembre 2013 ayant rejeté la demande de résidence permanente du demandeur, sur les notes de l’entrevue conduite par l’agente d’immigration le 25 septembre 2012, et sur les affidavits et la preuve documentaire déposés par le demandeur au soutien de sa demande de PST.
[60] Ensuite, le demandeur devait s’attendre à ce que ces documents soient consultés, et ce, même s’ils émanaient d’un autre dossier. Le bien-fondé de l’interdiction de territoire du demandeur n’était pas directement en cause dans la cadre du traitement de la demande de PST, mais l’interdiction de territoire constituait la « circonstance » donnant ouverture à une demande de PST. Autrement dit, l’interdiction était la raison d’être et la condition essentielle de la demande de PST ; sinon, le demandeur aurait pu simplement faire une demande de VRT. Dans ce contexte, le sous-ministre pouvait consulter la décision du 20 décembre 2013 et les notes de l’entrevue, et le demandeur ne pouvait raisonnablement en être surpris. Je considère que le sous-ministre pouvait s’y référer sans devoir en aviser le demandeur pour lui permettre de soumettre des observations.
[61] Je suis également d’avis que les principes élaborés par la jurisprudence, concernant la divulgation de documents et renseignements doivent, en l’espèce, être envisagés à la lumière de l’obligation qui incombe au demandeur d’établir son droit à un PST.
[62] J’estime que la jurisprudence développée en matière de visa, qui reconnaît clairement que le fardeau appartient au demandeur de soumettre des éléments de preuve suffisants au soutien de sa demande, est transposable en matière de PST. Cette jurisprudence a établi qu’il n’appartient pas à l’agent d’informer le demandeur de l’insuffisance de sa preuve ou de lui donner l’occasion de répondre aux préoccupations qui découlent d’une demande qui manque de clarté, qui est incomplète où dont les éléments de preuve sont insuffisants. L’obligation d’équité peut, par ailleurs, exiger que l’agent communique ses préoccupations au demandeur et lui donne une occasion d’y répondre lorsqu’elles découlent de la crédibilité, la véracité ou l’authenticité des éléments de preuve soumis par le demandeur ou lorsqu’elles découlent de renseignements dont le demandeur n’a pas pu avoir connaissance. L’obligation d’équité ne s’étend toutefois pas un devoir de fournir au demandeur un résultat intermédiaire ou une occasion de bonifier une demande qui est incomplète ou qui n’est pas suffisamment étayée. Le juge Mosley a bien énoncé ces paramètres dans Rukmangathan c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 284 aux para 22-23, [2004] ACF no 317 :
22 Il est bien établi que, dans le contexte des décisions d'un agent des visas, l'équité procédurale exige que le demandeur ait la possibilité de répondre aux éléments de preuve extrinsèques sur lesquels l'agente des visas s'est fondée et qu'il soit informé des préoccupations que l'agente a à cet égard : Muliadi, précité. À mon avis, le fait que la Cour d'appel fédérale a souscrit, dans l'arrêt Muliadi, précité, aux remarques que lord Parker avait faites dans la décision In re H.K. (