Québec (Procureur général) c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan

Québec (Procureur général) c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-11-27
Référence neutre
2024 CSC 39
Numéro de dossier
40619
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle; Moreau, Mary
En appel de
Québec
Sujets
Droit des autochtones
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Québec (Procureur général) c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, 2024 CSC 39
Appel entendu : 23 et 24 avril 2024 Jugement rendu : 27 novembre 2024 Dossier : 40619
Entre :
Procureur général du Québec Appelant
et
Pekuakamiulnuatsh Takuhikan Intimé
- et -
Procureur général du Canada, procureur général de l’Ontario, procureur général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta, Assemblée des Premières Nations Québec-Labrador, Congrès des peuples autochtones, Assembly of Manitoba Chiefs, Indigenous Police Chiefs of Ontario, Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations, Okanagan Indian Band et Assemblée des Premières Nations Intervenants
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau
Motifs de jugement : (par. 1 à 240)
Le juge Kasirer (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Rowe, Martin, Jamal, O’Bonsawin et Moreau)
Motifs dissidents : (par. 241 à 325)
La juge Côté
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Procureur général du Québec Appelant
c.
Pekuakamiulnuatsh Takuhikan Intimé
et
Procureur général du Canada,
procureur général de l’Ontario,
procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta,
Assemblée des Premières Nations Québec-Labrador,
Congrès des peuples autochtones,
Assembly of Manitoba Chiefs,
Indigenous Police Chiefs of Ontario,
Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations,
Okanagan Indian Band et
Assemblée des Premières Nations Intervenants
Répertorié : Québec (Procureur général) c. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan
2024 CSC 39
No du greffe : 40619.
2024 : 23, 24 avril; 2024 : 27 novembre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit des autochtones — Honneur de la Couronne — Contrats — Bonne foi — Réparation — Services policiers — Ententes tripartites successives intervenues entre les gouvernements du Canada et du Québec et un conseil de bande afin de permettre à une communauté autochtone d’établir et de maintenir un corps de police autochtone — Financement gouvernemental prévu aux ententes insuffisant pour assurer le maintien du corps de police — Procédures judiciaires entamées par le conseil réclamant aux gouvernements le remboursement des déficits accumulés — Les ententes mettent-elles en jeu les principes de la bonne foi et de l’honneur de la Couronne? — La Couronne a‑t‑elle manqué à ses obligations? — Le remboursement des déficits accumulés peut‑il constituer une réparation appropriée? — Code civil du Québec, art. 1375, 1376, 1434.
Des ententes tripartites successives portant sur les services policiers sont intervenues entre le gouvernement du Canada, le gouvernement du Québec et Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, un conseil de bande qui représente la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh à Mashteuiatsh, au Québec. Ces ententes visent trois principaux objectifs : établir et maintenir un corps de police autochtone, la Sécurité publique de Mashteuiatsh (« SPM »), offrant des services adaptés à la communauté autochtone de Mashteuiatsh; fixer la contribution financière maximale du Canada et du Québec au fonctionnement de ce corps de police; et confier la gestion de celui-ci à Pekuakamiulnuatsh Takuhikan. Les parties contractantes ont prévu une clause permettant le renouvellement des ententes en vue d’assurer le maintien du corps de police dans le temps.
Entre 2013 et 2017, le financement gouvernemental prévu aux ententes s’est révélé insuffisant pour assurer à lui seul le maintien de la SPM. Au terme de chaque exercice financier annuel, le fonctionnement de la SPM accuse un déficit; de 2013 à 2017, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan a été amené à assumer des déficits totalisant 1 599 469,95 $. Ce dernier entreprend des procédures judiciaires, réclamant aux gouvernements du Canada et du Québec le remboursement des déficits accumulés. Il appuie sa réclamation sur deux principales assises : un fondement contractuel relevant du droit privé, basé sur les dispositions du Code civil du Québec, et un fondement de droit public, ancré dans les principes de droit autochtone. Selon lui, le Canada et le Québec auraient refusé de véritablement négocier les clauses financières des ententes, ce qui constituerait un manquement tant aux exigences de la bonne foi qu’aux obligations, plus lourdes encore pour l’État, découlant de l’honneur de la Couronne.
Le juge de première instance rejette la demande de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, statuant que le contrat est la loi des parties et que l’honneur de la Couronne ne trouve pas application. La Cour d’appel infirme ce jugement et condamne le Canada et le Québec à payer leur part du montant total des déficits accumulés, soit 832 724,37 $ pour le Canada et 767 745,58 $ pour le Québec. De l’avis de la Cour d’appel, le refus de ces gouvernements de financer la SPM permet de conclure à la fois à une violation du principe de la bonne foi et au non-respect de l’honneur de la Couronne. Seul le Québec se pourvoit contre l’arrêt de la Cour d’appel, le Canada ayant versé les sommes auxquelles cette dernière l’a condamné.
Arrêt (la juge Côté est dissidente) : Le pourvoi est rejeté.
Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau : Le refus du Québec de renégocier sa contribution financière lors du renouvellement des ententes n’était pas conforme au principe de la bonne foi, source d’obligations de droit privé énoncée à l’art. 1375 C.c.Q., qui gouverne la conduite des parties lors de l’exécution d’un contrat. Il constituait aussi un manquement à l’obligation d’agir conformément à l’honneur de la Couronne, relevant pour sa part du droit public, qui s’imposait au Québec dans l’exécution des ententes tripartites. Quant à la réparation due en raison du non-respect des exigences de la bonne foi, le dossier ne permet pas de procéder à l’évaluation des dommages-intérêts compensatoires conformément aux principes de la justice corrective. Cela dit, en ce qui concerne la réparation visant à rétablir l’honneur de la Couronne, ancrée dans la justice réconciliatrice, l’octroi de dommages‑intérêts équivalents aux déficits accumulés est une mesure opportune qui permettra aux parties contractantes d’aborder les prochaines négociations sereinement.
Le premier élément du cadre d’analyse applicable aux allégations de non-respect, par la Couronne, de ses engagements liés aux ententes tripartites consiste à confirmer que le droit commun des obligations, y compris les exigences de la bonne foi, s’applique aux contrats intervenus entre une communauté autochtone et l’État. Conformément à l’art. 1376 C.c.Q., les règles générales des obligations s’appliquent à l’État, dans la mesure où elles ne sont pas écartées ou modifiées par d’autres règles de droit. Le droit commun des obligations, dont l’art. 1375 C.c.Q. portant sur la bonne foi, régit donc les ententes tripartites en l’espèce; le Québec était tenu d’exécuter ses engagements contractuels envers Pekuakamiulnuatsh Takuhikan en toute bonne foi.
La bonne foi exige que toute partie contractante tienne compte des intérêts de son cocontractant dans l’exécution du contrat, bien qu’elle ne lui demande pas de subordonner son propre intérêt à celui d’autrui. Les parties à un contrat doivent adopter un comportement loyal, en s’abstenant d’alourdir indûment le fardeau de leur cocontractant ou d’adopter une conduite excessive ou déraisonnable. Il s’agit d’un devoir de comportement qui consiste à rendre l’exécution du contrat conforme à l’engagement. Après la conclusion d’un contrat, lorsque les parties ont prévu par une clause qu’elles devront entreprendre des négociations, l’obligation de les mener de bonne foi découle directement de ce contrat. Un manquement à la bonne foi lors de la négociation d’un renouvellement envisagé par un contrat peut donc être source de responsabilité contractuelle. Lorsque des parties discutent d’une clause de renouvellement, elles doivent négocier loyalement; si elles entament des négociations de renouvellement aux termes mêmes du contrat, elles sont tenues de ne pas adopter une conduite excessive ou déraisonnable dans cette phase ultime de l’exécution de leur entente. Refuser de respecter la bonne foi lors de la négociation d’un renouvellement prévu par les parties peut mettre en péril l’objet même du contrat quand la réalisation de cet objet dépend d’une relation dans la durée.
En l’espèce, le Québec était tenu à l’obligation d’agir de bonne foi, y compris lors de l’exécution des négociations contemplées par les ententes tripartites, et il a manqué à ce devoir. Les parties avaient prévu un mécanisme de prorogation devant faciliter le renouvellement; elles avaient donc l’obligation d’exécuter de bonne foi toute négociation de renouvellement entreprise. Cette obligation ne pouvait servir à exiger ou à imposer des résultats particuliers à l’issue des négociations. Par ailleurs, le Québec n’était pas obligé de reconduire l’arrangement pour un autre exercice financier. Cela dit, s’il cherchait à le faire, les ententes laissent voir que le renouvellement serait obtenu par négociation. Dans cette éventualité, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan n’avait pas droit à un niveau précis de financement, mais il avait, par les termes mêmes du contrat, l’attente légitime que le Québec viendrait négocier l’étendue de sa contribution en tenant compte de sa perspective. Le refus du Québec de discuter d’une majoration du financement constitue une conduite déraisonnable qui contrevient aux exigences de la bonne foi. Le Québec a choisi de poursuivre la relation contractuelle, tout en refusant de revoir sa contribution financière, bien qu’il savait que la SPM était sous-financée. Ce comportement ne tient pas compte du contexte ou de l’intérêt de son cocontractant. En adoptant une posture d’intransigeance par son refus de négocier, le Québec a agi contrairement à ce que les ententes stipulaient et à la force obligatoire du contrat consacrée à l’art. 1434 C.c.Q. Le Québec a causé un préjudice à Pekuakamiulnuatsh Takuhikan en agissant en contradiction avec les attentes suscitées par le mécanisme contractuel mis en place par les parties pour le renouvellement des ententes. Ce comportement était déraisonnable en ce qu’il trompait la confiance légitime de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan et ébranlait l’objectif contractuel des parties, à savoir le maintien de la SPM. Le Québec aurait dû entreprendre de véritables négociations avec son cocontractant et faire preuve d’écoute et d’ouverture. L’absence de véritables négociations laissait Pekuakamiulnuatsh Takuhikan devant un choix perdant : soit de continuer de s’appauvrir pour maintenir la SPM et conserver les progrès que cette dernière représente en matière d’autonomie gouvernementale, soit d’abolir la SPM, ce qui impliquait à la fois un retour aux services inadéquats de la Sûreté du Québec et une régression en matière d’autonomie gouvernementale. Malgré les difficultés, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan a choisi, année après année, de préserver la SPM, ce qui l’a amené à éponger les déficits annuels avec ses propres fonds. Les gouvernements du Canada et du Québec ont fait la sourde oreille aux demandes et doléances de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, et la qualité des services de la SPM en a souffert.
Le deuxième élément du cadre d’analyse consiste à démontrer que le principe de l’honneur de la Couronne s’applique aussi à l’exécution des engagements contractuels du Québec en l’espèce. Bien que l’art. 1376 C.c.Q. prévoit que le droit privé des obligations s’applique à l’État, il précise également que cet assujettissement se fait sous réserve des autres règles de droit qui lui sont applicables. Cette réserve renvoie donc implicitement à l’idée que les règles de la common law publique peuvent façonner un régime distinct de responsabilité pour l’État qui complète celui du Code civil du Québec. Le principe de l’honneur de la Couronne constitue une telle règle de droit public qui peut, dans certains contextes, élargir le champ de la responsabilité étatique. Par contre, il n’y a pas lieu de conclure que le principe de l’honneur de la Couronne s’intègre implicitement aux contrats par l’opération de l’art. 1434 C.c.Q. Ainsi, bien que l’honneur de la Couronne soit mis en jeu à l’occasion d’obligations contractuelles de l’État, sa source est, contrairement aux obligations contractuelles, ancrée dans les règles de droit public.
À titre de règle de common law issue de la relation particulière entre la Couronne et les peuples autochtones, le principe de l’honneur de la Couronne est lui-même ancré dans l’objectif de faciliter la réconciliation des intérêts de la Couronne avec ceux des peuples autochtones, en favorisant notamment la négociation et le règlement juste de leurs revendications. L’honneur de la Couronne est un principe constitutionnel qui se trouve au cœur de l’objectif de réconciliation, dans le cadre d’une relation à long terme empreinte de respect mutuel. Peu importe la voie qu’emprunte la Couronne pour favoriser le processus de réconciliation, le principe de l’honneur de la Couronne doit pouvoir s’appliquer dans les circonstances qui l’exigent.
Contrairement à la bonne foi, l’honneur de la Couronne ne s’applique pas à l’exécution de tout contrat ni à tout engagement contractuel souscrit par la Couronne envers une entité autochtone. En effet, il ne s’applique qu’à l’occasion de l’exécution des contrats entre l’État et les groupes autochtones qui visent à favoriser la réconciliation contemporaine des sociétés autochtones préexistantes avec l’affirmation historique de la souveraineté de la Couronne. La tâche est alors d’identifier le critère juridique permettant, en l’espèce, de cerner des engagements contractuels qui emportent l’application de l’honneur de la Couronne. Premièrement, le contrat en question doit être conclu entre la Couronne et un groupe autochtone en raison et sur la base de la spécificité autochtone de ce dernier. Puisque le principe de l’honneur de la Couronne s’appuie sur la relation particulière entre la Couronne et les peuples autochtones, l’honneur de la Couronne n’est mis en jeu que par une obligation à laquelle la Couronne souscrit en raison de cette relation particulière, qui est distincte de celle qu’elle entretient avec la population en général. Deuxièmement, le contrat en question doit porter sur un droit autochtone, établi ou faisant l’objet d’une revendication crédible, à l’autonomie gouvernementale. Il n’est pas nécessaire, pour que le principe de l’honneur de la Couronne trouve application, qu’un tel droit soit déjà reconnu par les tribunaux ou la Couronne. Une revendication crédible est suffisante pour imposer à la Couronne des obligations de conduite honorable.
Afin de déterminer si les ententes tripartites en l’espèce satisfont à ce critère, il faut entreprendre un exercice de qualification, qui permet le rattachement du contrat considéré à une catégorie normative, susceptible de déterminer le régime juridique applicable. La qualification d’un contrat vise l’identification de sa nature juridique. Cette opération ne dépend pas strictement de l’intention des parties et relève de la nature juridique de l’acte créé. Il s’agit d’une question de droit. En l’espèce, la prestation caractéristique des ententes tripartites comporte trois volets. Les ententes tripartites prévoient l’établissement et le maintien d’un corps de police autochtone, un régime de financement partagé entre les gouvernements du Canada et du Québec et Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, et la gestion autonome du corps de police par ce dernier. À la lumière de cette prestation caractéristique, il appert que les ententes tripartites ont été conclues par les parties sur la base et en raison de la spécificité autochtone des Pekuakamiulnuatsh. Seules les communautés autochtones peuvent conclure avec le Québec une entente visant à établir ou à maintenir un corps de police autochtone. Par ailleurs, les ententes tripartites ont été conclues dans le cadre de la relation de nation à nation entre le Québec et Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, et le financement a pour objectif de redresser le préjudice historique découlant de l’imposition de la police nationale aux peuples autochtones et des difficultés de régie des communautés autochtones quant à leur sécurité interne.
Les ententes tripartites touchent en outre le droit autochtone à l’autonomie gouvernementale en matière de sécurité publique de la communauté revendiqué par la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh. L’établissement et le maintien de corps de police autochtones gérés par les communautés visées par une entente et dont les services sont culturellement adaptés à celles-ci distinguent ces corps de police de ceux desservant la population en général. C’est dans le contexte de la revendication des peuples autochtones au droit à l’autonomie gouvernementale et au contrôle de leurs institutions que le Québec a reconnu aux Premières Nations, dans la Loi sur la police, la possibilité de se doter d’un corps de police culturellement adapté. Le besoin des peuples autochtones de bénéficier de tels services policiers prend sa source dans la relation difficile, et parfois même traumatisante, que les peuples autochtones ont vécue, et dans certains cas continuent de vivre, avec les services policiers qui leur ont été imposés au fil des années par la Couronne. La possibilité de conclure des ententes dont l’objectif est d’assurer la prestation de services policiers culturellement adaptés et gérés par les communautés autochtones desservies contribue donc à la réconciliation.
En somme, les ententes tripartites doivent être qualifiées de contrats mettant en jeu l’honneur de la Couronne. Le fait que les ententes tripartites ne constituent pas des traités protégés par le par. 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et que Pekuakamiulnuatsh Takuhikan ne cherche pas à établir un droit protégé par l’art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ne change rien en ce qui concerne la qualification du contrat. Même si les parties conviennent de ne pas régler de façon définitive les revendications des Pekuakamiulnuatsh par l’entremise des ententes tripartites, il n’en reste pas moins que ces ententes portent sur l’objet de leurs revendications, soit le droit à l’autonomie gouvernementale en matière de sécurité interne. La question n’est pas de savoir si l’entente reconnaît ou modifie des droits autochtones, mais seulement si elle porte sur ce droit revendiqué.
Parce qu’il ne constitue pas une cause d’action en soi, le principe de l’honneur de la Couronne trouve son expression dans les obligations précises qu’il fait naître. La teneur de ces obligations varie selon les circonstances. Lorsque l’honneur de la Couronne s’applique à un contrat, la Couronne doit répondre à une norme de conduite plus élevée que dans le contexte d’une relation contractuelle ordinaire, et doit agir de manière à favoriser la réconciliation. Lorsque la Couronne décide de s’engager dans une relation contractuelle mettant en jeu son honneur, elle doit négocier, interpréter et appliquer les contrats avec honneur et intégrité, et en évitant la moindre apparence de manœuvres malhonnêtes. Il s’agit d’une obligation reconnue depuis longtemps dans le contexte de la conclusion et de l’exécution des traités, qui est transposable au contexte contractuel. La Couronne ne doit pas non plus adopter une attitude intransigeante. Lorsqu’une entente a été conclue, la Couronne doit se comporter avec honneur et intégrité dans l’exécution de ses obligations. Cela signifie entre autres qu’elle doit adopter une interprétation généreuse des termes de l’entente et les respecter scrupuleusement en évitant tout manquement à ceux‑ci. La Couronne doit aussi agir honorablement dans toute négociation visant la modification ou le renouvellement de l’entente.
En l’espèce, puisque les ententes tripartites contemplaient la renégociation de leurs clauses financières, l’honneur de la Couronne imposait à celle‑ci l’obligation de se comporter honorablement lors des négociations de renouvellement. Le Québec n’a pas respecté cette obligation. Par son attitude intransigeante, il a manqué à son honneur en refusant de négocier les conditions financières des ententes tripartites. Le Québec a refusé de considérer les demandes répétées de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan de renégocier le niveau de financement de son corps de police, alors qu’il savait pourtant que la SPM était sous‑financée et que Pekuakamiulnuatsh Takuhikan accepterait un niveau de financement insuffisant pour éviter d’avoir recours aux services inadaptés de la Sûreté du Québec. Cette conduite représente un manquement à l’obligation d’exécuter les ententes tripartites avec honneur et intégrité. L’honneur de la Couronne requiert de cette dernière qu’elle s’engage de manière significative dans une véritable négociation de manière à favoriser le maintien d’une relation qui puisse soutenir le processus continu de la réconciliation. En refusant de renégocier le niveau de financement malgré les doléances répétées de Pekuakamiulnuatsh Takuhikan et la situation précaire dans laquelle celui‑ci se trouvait, le Québec s’est conduit d’une manière qui se situait bien en deçà de la norme qui caractérise une conduite honorable. Par son manquement, le Québec a mis en péril l’équilibre contractuel et l’objet même des ententes tripartites. Le Québec ne s’est donc pas conformé à son obligation d’agir avec honneur, établissant un deuxième fondement indépendant de responsabilité.
Le comportement du Québec peut donc être qualifié à la fois de faute civile et de violation d’une obligation de droit public. Ces deux régimes juridiques sont de nature différente et les réparations qui y sont associées reposent sur des conceptions distinctes de la justice. Le régime de droit civil relève de la justice corrective et vise à remettre la partie lésée dans la situation où elle se serait trouvée, n’eût été la faute commise. Le régime de droit public s’intéresse plutôt à la relation à long terme entre la Couronne et les communautés autochtones et vise à rétablir l’honneur de la Couronne, de manière à favoriser la réconciliation; il s’agit de la justice réconciliatrice.
Pour ce qui est du régime de droit civil et du manquement à la bonne foi, une fois le non‑respect des exigences de la bonne foi établi, le demandeur doit démontrer l’étendue du préjudice selon le principe de la restitutio in integrum, la restitution intégrale. Les dommages‑intérêts octroyés ne doivent pas dépasser la somme nécessaire pour réparer intégralement le préjudice subi et replacer le demandeur dans la situation où il se serait trouvé, n’eût été l’entorse à la bonne foi. En l’espèce, la Cour n’est pas en mesure de procéder à cette évaluation, n’ayant ni la preuve ni l’assise factuelle adéquates pour bien s’acquitter de cette tâche.
La réparation visant à répondre à la violation de l’obligation découlant de l’honneur de la Couronne se fait sur une autre base que la justice corrective. La justice réconciliatrice ne cherche pas seulement à compenser le demandeur autochtone lésé pour le préjudice subi dans le passé; elle sert avant tout à rétablir et à faire progresser la relation entre la Couronne et les peuples autochtones. Il s’agit d’imposer une mesure qui remet les parties sur la voie de la réconciliation. À l’occasion de cette démarche, il y a lieu d’être sensible aux perspectives autochtones et de faire preuve de créativité, tout en respectant un cadre juridique raisonné. Un manquement aux obligations découlant de l’honneur de la Couronne donne ouverture à toute la gamme des réparations, y compris des dommages-intérêts et d’autres mesures coercitives. La réparation relative à l’honneur de la Couronne varie selon les circonstances propres à chaque affaire; aucun type de réparation n’a préséance sur les autres.
En l’espèce, la relation entre les parties a été minée par l’attitude intransigeante du Québec au stade du renouvellement des ententes tripartites. Cette attitude lui a profité et a nui à Pekuakamiulnuatsh Takuhikan, et ce, non seulement sur le plan financier, mais également sur le plan de la qualité de la desserte policière et de sa dignité, puisque sa liberté de choix n’a pas été respectée. En imposant un choix difficile à Pekuakamiulnuatsh Takuhikan — soit continuer de s’appauvrir pour maintenir la SPM, soit abolir la SPM —, le Québec n’a pas traité d’égal à égal avec celui-ci, et n’a pas fait preuve de collaboration et de respect. Cela fait également partie du préjudice causé à la relation, qui doit maintenant être réparée. Dans les circonstances, la Cour d’appel pouvait conclure que la réparation de ce préjudice nécessite une condamnation au paiement de dommages-intérêts. Le montant approprié des dommages-intérêts doit être déterminé à l’aide d’une analyse axée sur la justice réconciliatrice, de manière à s’assurer que l’ordonnance rendue aura pour effet de rétablir l’honneur de la Couronne. Le bien-fondé du montant accordé en cas de violation d’une obligation découlant de l’honneur de la Couronne est une question hautement contextuelle. En l’espèce, il convient de confirmer le montant déterminé par la Cour d’appel en raison des circonstances particulières de l’affaire, et en tenant compte de la vocation des dommages-intérêts, qui visent non seulement à réparer le préjudice du passé mais aussi à rétablir la relation pour l’avenir.
La juge Côté (dissidente) : L’appel devrait être accueilli et le jugement de première instance devrait être rétabli. Le principe de la bonne foi et celui de l’honneur de la Couronne ne permettent pas à une cour d’écarter ou d’ignorer certaines clauses expresses d’un contrat et d’imposer des obligations qui sont incompatibles avec leurs termes non ambigus.
En l’espèce, il s’agit d’un recours contractuel en dommages‑intérêts dans lequel Pekuakamiulnuatsh Takuhikan n’a pas demandé l’annulation des ententes ni que certaines des clauses des ententes soient déclarées abusives. Les ententes limitent en des termes exprès la contribution des gouvernements à une somme maximale déterminée chaque année, de telle sorte que le Québec s’est engagé à contribuer financièrement à l’établissement et au maintien de la SPM, mais il ne s’est pas engagé à assumer l’entièreté des coûts encourus, ou à financer des services égaux à ceux offerts dans les communautés environnantes. De plus, aux termes des ententes, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan est responsable des déficits encourus au-delà de la contribution financière que souhaitent offrir les gouvernements et les gouvernements ne sont pas responsables des engagements pris par Pekuakamiulnuatsh Takuhikan. Ces clauses circonscrivent et limitent la portée de l’engagement du Québec.
Il y a accord avec les juges majoritaires pour dire que le principe de l’honneur de la Couronne s’intègre implicitement aux modalités d’exécution des engagements contractuels convenus entre les parties. Les ententes tripartites prévoyant un soutien financier des gouvernements aux services de police autochtones ne sont pas des contrats purement commerciaux. Il s’ensuit que le principe de l’honneur de la Couronne ne peut être ignoré dans l’évaluation de la conduite du Québec dans le cadre de ces ententes. De plus, l’objectif du Québec en édictant certains articles de la Loi sur la police relève de la réconciliation des sociétés autochtones préexistantes avec l’affirmation de la souveraineté de la Couronne. En vertu de l’art. 1434 C.c.Q., les obligations de droit public qui découlent des ententes tripartites selon la loi s’ajoutent aux stipulations expresses de ces ententes. L’honneur de la Couronne et les obligations qui en découlent s’intègrent alors implicitement aux ententes tripartites par l’opération de l’art. 1434 C.c.Q. Toutefois, cette disposition ne permet pas l’introduction d’une obligation implicite qui serait incompatible avec les termes du contrat. Les obligations qui peuvent découler du principe de l’honneur de la Couronne ne peuvent non plus être écartées par la clause d’intégralité stipulée aux ententes.
Il y a toutefois désaccord avec les juges majoritaires en ce qui concerne la portée des engagements contractuels convenus entre Pekuakamiulnuatsh Takuhikan et le Québec. D’abord, les parties gouvernementales ne se sont pas engagées à assumer l’entièreté des coûts liés à la création et au maintien d’un service policier pouvant assurer le même niveau de service que celui dont bénéficient les collectivités environnantes. Une telle obligation ne se retrouve nulle part dans le libellé des ententes. L’engagement du Québec découle strictement des ententes tripartites étant donné que les parties ont exprimé leur volonté de n’être liées que par les termes exprès des ententes tripartites en stipulant une clause d’intégralité pour écarter tout contenu externe au contrat. Cette clause d’intégralité exclut l’application des art. 1425 et 1434 C.c.Q.
Ensuite, l’engagement du Québec ne peut être défini à la lumière des objectifs énoncés par la Politique sur la police des Premières nations (1996) (« Politique fédérale ») et au Programme des services de police des Premières Nations (« PSPPN »). La Politique fédérale et le PSPPN ne pouvaient lier le Québec pour trois motifs. Premièrement, le Québec ne s’est pas engagé à mettre en œuvre la Politique fédérale. Deuxièmement, la Politique fédérale n’établit pas de règles ayant force obligatoire et n’est donc pas susceptible de sanction judiciaire. Troisièmement, la Politique fédérale ne mentionne nulle part que les gouvernements financeront l’entièreté des coûts des services de police.
Enfin, le principe de l’honneur de la Couronne ne permet pas de réécrire les clauses des ententes tripartites pour y introduire une obligation pour le Québec d’assumer l’entièreté des coûts liés à la création et au maintien de la SPM. Il y a donc désaccord avec les juges majoritaires en ce qui concerne leurs conclusions à l’égard des manquements allégués à la bonne foi contractuelle et au principe de l’honneur de la Couronne. L’analyse des juges majoritaires élargit l’objet de l’engagement du Québec pour y inclure l’obligation d’assurer des services adaptés à la communauté comparables à ceux des communautés environnantes alors que cet objectif ne se retrouve nulle part dans les ententes. Cela équivaut à réécrire les termes de ces ententes, ce que le principe de l’honneur de la Couronne ne permet pas de faire. Une telle approche est également contraire au régime des obligations implicites en droit civil québécois. Une obligation implicite ne peut que combler une lacune dans les conditions du contrat. L’article 1434 C.c.Q. ne permet pas de contrecarrer d’autres dispositions de l’entente.
En ce qui concerne la bonne foi, le Québec a rempli tous ses engagements et n’a abusé d’aucun droit prévu au contrat, y compris quant au renouvellement des ententes tripartites. Il n’était pas déraisonnable pour le Québec de s’en remettre à la lettre des ententes concernant la responsabilité des déficits accumulés. La preuve ne révèle l’existence d’aucun droit prévu aux ententes dont le Québec aurait abusé. En ce qui concerne le principe de l’honneur de la Couronne, son application aux modalités d’exécution des engagements contractuels mène à la conclusion que le Québec a agi de façon honorable. Les parties gouvernementales ont procédé au renouvellement des ententes selon les ressources disponibles et suivant les crédits accordés par le Parlement et l’Assemblée nationale, comme le prévoyaient les ententes.
La preuve révèle que, tout au long de leur relation contractuelle, le Québec a été un interlocuteur attentif aux doléances de son cocontractant et flexible dans la recherche de solutions au problème du sous-financement de son corps de police. Le Québec a offert un soutien financier additionnel par diverses mesures, notamment pour maintenir la SPM et pour participer au financement de la construction du poste de police de la communauté. Le Québec est allé au-delà de ce qu’exigeaient les termes des ententes en offrant ces montants additionnels pour soutenir financièrement la SPM. Cette aide financière additionnelle doit être prise en compte, tant dans l’évaluation de la conduite du Québec à l’égard du renouvellement des ententes tripartites, qu’à l’égard du préjudice qui pourrait en avoir découlé. De plus, Pekuakamiulnuatsh Takuhikan disposait d’une autonomie financière lors du renouvellement des ententes. Son autonomie contractuelle se reflète notamment dans le choix libre et éclairé qu’il a fait d’offrir un niveau de service supérieur à celui prévu par les ententes tripartites. Pekuakamiulnuatsh Takuhikan remet en cause les décisions de politiques d’intérêt général du Québec concernant l’octroi d’un soutien financier aux corps de police autochtones. Or, le rôle des tribunaux n’est pas de s’immiscer ainsi dans les décisions budgétaires des parties gouvernementales, lesquelles se reflètent dans les ententes tripartites en cause. Conclure autrement a pour effet de sanctionner une décision discrétionnaire de politique générale concernant l’allocation des ressources budgétaires de l’État, ce que la Cour ne saurait faire sans porter atteinte au principe de la séparation des pouvoirs.
En ce qui concerne la réparation, il n’est pas nécessaire de créer un régime de réparation découlant de la justice réconciliatrice. Les règles de la justice réparatrice du régime de la responsabilité civile peuvent être adaptées de manière à tenir compte de la perspective autochtone et de l’impératif de réconciliation. Bien que l’exercice de quantification des dommages-intérêts puisse poser des difficultés additionnelles pour les tribunaux lorsqu’il s’agit de réparer un manquement au principe de l’honneur de la Couronne, ils ont l’habitude d’utiliser leur discrétion lorsqu’il s’agit de rechercher une indemnité juste et raisonnable. En présence d’un préjudice difficilement appréciable et prévisible résultant d’une conduite déshonorable de la Couronne, le tribunal peut utiliser sa discrétion afin d’établir un quantum qui tiendra compte du rétablissement de l’honneur de la Couronne et faire preuve d’une certaine créativité dans l’exercice de sa discrétion. Cette approche permet d’éviter le piège du caractère hautement discrétionnaire que pose la réparation ancrée dans la justice réconciliatrice dans un contexte contractuel. Faire droit à un tel régime de réparation risque de décourager les gouvernements de signer ce type d’ententes avec les entités autochtones.
Jurisprudence
Citée par le juge Kasirer
Arrêts mentionnés : Ponce c. Société d’investissements Rhéaume ltée, 2023 CSC 25; Churchill Falls (Labrador) Corp. c. Hydro-Québec, 2018 CSC 46, [2018] 3 R.C.S. 101; Houle c. Banque canadienne nationale, [1990] 3 R.C.S. 122; Prud’homme c. Prud’homme, 2002 CSC 85, [2002] 4 R.C.S. 663; Sharp c. Autorité des marchés financiers, 2023 CSC 29; R. c. Desautel, 2021 CSC 17, [2021] 1 R.C.S. 533; Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103; Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 R.C.S. 623; Nation haïda c. Colombie-Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; Ontario (Procureur général) c. Restoule, 2024 CSC 27; Bhasin c. Hrynew, 2014 CSC 71, [2014] 3 R.C.S. 494; Uniprix inc. c. Gestion Gosselin et Bérubé inc., 2017 CSC 43, [2017] 2 R.C.S. 59; Hydro-Québec c. Construction Kiewit cie, 2014 QCCA 947; C.M. Callow Inc. c. Zollinger, 2020 CSC 45, [2020] 3 R.C.S. 908; Développement Olymbec inc. c. Avanti Spa de Jour inc., 2019 QCCS 1198; Trizec Equities Ltd. c. Hassine (1988), 27 Q.A.C. 167; Singh c. Kohli, 2015 QCCA 1135; Billards Dooly’s inc. c. Entreprises Prébour ltée, 2014 QCCA 842; Centre de santé et de services sociaux de l’Énergie c. Maison Claire Daniel inc., 2012 QCCA 1975; Jolicoeur c. Rainville, 2000 CanLII 30012; Société sylvicole de l’Outaouais c. Rasmussen, 2005 QCCA 729; Développement Tanaka inc. c. Montréal (Commission scolaire), 2007 QCCA 1122, 65 C.L.R. (3d) 175; Mikisew Cree First Nation c. Canada (Gouverneur général en conseil), 2018 CSC 40, [2018] 2 R.C.S. 765; Première nation Tlingit de Taku River c. Colombie-Britannique (Directeur d’évaluation de projet), 2004 CSC 74, [2004] 3 R.C.S. 550; Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Procureur général) c. Uashaunnuat (Innus de Uashat et de Mani‑Utenam), 2020 CSC 4, [2020] 1 R.C.S. 15; Finney c. Barreau du Québec, 2004 CSC 36, [2004] 2 R.C.S. 17; Hinse c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 35, [2015] 2 R.C.S. 621; Ludmer c. Canada (Attorney General), 2020 QCCA 697, 2020 DTC 5055; Restaurant Le Relais de Saint-Jean inc. c. Agence du revenu du Québec, 2020 QCCA 823; Kosoian c. Société de transport de Montréal, 2019 CSC 59, [2019] 4 R.C.S. 335; Ressources Strateco inc. c. Procureure générale du Québec, 2020 QCCA 18, 32 C.E.L.R. (4th) 231; Poitras c. Concession A25, 2021 QCCA 1182; Nation Tsilhqot’in c. Colombie-Britannique, 2014 CSC 44, [2014] 2 R.C.S. 257; Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; Manitoba Metis Federation Inc. c. Brian Pallister, 2021 MBCA 47, 458 D.L.R. (4th) 625; Ontario First Nations (2008) Limited Partnership c. Ontario Lottery and Gaming Corporation, 2020 ONSC 1516, conf. par 2021 ONCA 592; Saskatchewan (Procureur général) c. Première Nation de Witchekan Lake, 2023 CAF 105; Canada c. Première nation de Long Plain, 2015 CAF 177; Première Nation Pasqua c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 133, [2017] 3 R.C.F. 3; Renvoi relatif à la Loi concernant les enfants, les jeunes et les familles des Premières Nations, des Inuits et des Métis, 2024 CSC 5; Dickson c. Vuntut Gwitchin First Nation, 2024 CSC 10; Waldron c. Canada (Procureur général), 2024 CAF 2; Nation Crie de Eeyou Istchee (Grand Conseil) c. McLean, 2019 CAF 185; Nunavut Tunngavik Inc. c. McLean, 2019 CAF 186; Première Nation de Whapmagoostui c. McLean, 2019 CAF 187; Rio Tinto Alcan Inc. c. Conseil tribal Carrier Sekani, 2010 CSC 43, [2010] 2 R.C.S. 650; Première nation crie Mikisew c. Canada (Ministre du Patrimoine canadien), 2005 CSC 69, [2005] 3 R.C.S. 388; R. c. Badger, [1996] 1 R.C.S. 771; Conseil Kaska Dena c. Canada, 2018 CF 218; Chemainus First Nation c. British Columbia Assets and Lands Corp., [1999] 3 C.N.L.R. 8; Gitanyow First Nation c. Canada, [1999] 3 C.N.L.R. 89; Saadati c. Moorhead, 2017 CSC 28, [2017] 1 R.C.S. 543; Shot Both Sides c. Canada, 2024 CSC 12; Clyde River (Hameau) c. Petroleum Geo-Services Inc., 2017 CSC 40, [2017] 1 R.C.S. 1069; Hryniak c. Mauldin, 2014 CSC 7, [2014] 1 R.C.S. 87; Vancouver (Ville) c. Ward, 2010 CSC 27, [2010] 2 R.C.S. 28; Montréal (Ville) c. Octane Stratégie inc., 2019 CSC 57, [2019] 4 R.C.S. 138; Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331; Anderson c. Alberta, 2022 CSC 6, [2022] 1 R.C.S. 29.
Citée par la juge Côté (dissidente)
Churchill Falls (Labrador) Corp. c. Hydro-Québec, 2018 CSC 46, [2018] 3 R.C.S. 101; Dominique (de la part des Pekuakamiulnuatsh) c. Sécurité publique Canada, 2022 TCDP 4; Canada (Procureur général) c. Première Nation des Pekuakamiulnuatsh, 2023 CF 267; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; Manitoba Metis Federation Inc