Montréal (ville) c. Société Radio-Canada

Montréal (ville) c. Société Radio-Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-07-05
Référence neutre
2007 CF 700
Numéro de dossier
T-631-05
Contenu de la décision
Date : 20070705
Dossier : T-631-05
Référence : 2007 CF 700
Ottawa (Ontario), le 5 juillet 2007
En présence de Monsieur le juge Martineau
ENTRE :
VILLE DE MONTRÉAL
demanderesse
et
SOCIÉTÉ RADIO-CANADA
défenderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La décision administrative dont la légalité est contestée par la demanderesse a été prise en mars 2005 par une gestionnaire de la défenderesse, madame Lise G. Powers (l’office fédéral). À moins d’indication au contraire dans les présents motifs, les montants d’ajustement apportés par l’office fédéral aux demandes de paiement en remplacement de l’impôt foncier pour les années 2003, 2004 et 2005 de la demanderesse sont ceux que l’on retrouve dans la requête introductive d’instance amendée, déposée par la défenderesse à la Cour supérieure du Québec (dossier 500-17-019933-046) et signifiée à la demanderesse le ou vers le 16 mars 2005 (la décision contestée).
[2] Les demandes de paiement ont été présentées à la défenderesse conformément à la partie I du Règlement sur les paiements versés par les sociétés d’État, DORS/81-1030, tel que modifié (le RPSE). Les ajustements que l’on retrouve dans la décision contestée ont été effectués par l’office fédéral au nom de la défenderesse sous l’autorité présumée de l’article 7 du RPSE et l’article 4 du Règlement sur les versements provisoires et les recouvrements, DORS/81-226, tel que modifié (le RVPR), qui dans ce dernier cas permet de recouvrer tout trop-perçu ayant été versé à une autorité taxatrice au titre de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts, L.R.C. 1985, c. M-13 (la LPRI) ou du RVPR.
[3] Premièrement, l’office fédéral réduit à 2 037 931,94 $ et 2 137 832,35 $ le montant du paiement en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) à être versé par la défenderesse pour chacune des années d’imposition 2003 et 2004. Deuxièmement, l’office fédéral établit le montant du PRIF payable par la défenderesse pour l’année d’imposition 2005 à 1 947 397,80 $. Ainsi, l’office fédéral conclut que le total payable à la demanderesse à titre de PRIF pour les années 2003, 2004 et 2005 est de 6 123 162,09 $. Or, en date du 16 mars 2005, les montants déjà versés par la défenderesse totalisent 6 763 337,72 $; celle-ci n’a donc aucun montant à verser à titre de PRIF pour l’année 2005 et la demanderesse lui doit plutôt un montant de 640 175,63 $ à titre de trop-perçu.
[4] Dans son avis introductif d’instance déposé à la Cour le 12 avril 2005, la demanderesse soumet que l’office fédéral a agi arbitrairement et sans droit en écartant du calcul du taux effectif prévu à l’article 7 du RPSE, le taux de taxe foncière qui s’applique habituellement aux immeubles non résidentiels. Ainsi, la défenderesse a agi arbitrairement et sans droit en diminuant rétroactivement le paiement total de 4 357 107,74 $ déjà versé à la demanderesse pour l’année d’imposition 2003 d’une somme de 2 319 235,79 $, ainsi que le premier versement de 2 406 229,98 $ déjà versé à la demanderesse pour l’année 2004 d’une somme de 2 611 883,54 $, et en réclamant en mars 2005 de la demanderesse la somme de 640 175,63 $ à titre de trop-perçu. Subsidiairement, la demanderesse soumet que même si la défenderesse peut appliquer un autre taux de taxe foncière, elle ne peut le faire d’une manière rétroactive. De plus, la défenderesse a violé les principes d’équité procédurale en rendant la décision contestée.
[5] Les dispositions législatives et réglementaires pertinentes sont reproduites en annexe aux présents motifs.
1. Règles de fiscalité municipale dans la province de Québec
[6] La demanderesse est une personne morale de droit public constituée en vertu de la Charte de la Ville de Montréal, L.R.Q. c. C-11.4 (la Charte). Cette dernière décrète que la demanderesse est une municipalité régie par la Loi sur les cités et villes, L.R.Q. c. C-19 (la LCV).
[7] L’article 485 de la LCV autorise, sous réserve de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q. c. F-2.1 (la LFM), le conseil d’une municipalité à imposer et prélever annuellement sur les biens-fonds imposables situés sur le territoire de la municipalité une taxe basée sur la valeur des immeubles portée au rôle d’évaluation foncière.
[8] À ces fins, en vertu de la LFM, tous les immeubles situés sur le territoire d’une municipalité locale sont portés au rôle d’évaluation foncière, exclusion faite des immeubles visés aux articles 63 à 68 de la LFM qui ne sont pas portés au rôle (article 31 de la LFM). En pratique, l’inscription d’un immeuble au rôle permet d’établir l’assiette fiscale, c’est-à-dire l’assiette de l’impôt foncier. Précisons que toute contestation relative à une inscription portée au rôle d’évaluation foncière peut être portée devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ) si la personne qui a fait une demande de révision n’a pas conclu avec l’évaluateur une entente sur la modification de cette inscription (articles 138.4 et 138.5 de la LFM).
[9] Ceci étant dit, chaque fois que la loi dispose que seule une partie de la valeur d’un immeuble est imposable ou qu’il est exempt de taxe foncière, le rôle fait état de la valeur imposable de cet immeuble ou du fait de son exemption, selon le cas. Le cas échéant, cette inscription est accompagnée d’une mention de sa source législative (article 55 de la LFM). Plus particulièrement, la LFM prévoit que les immeubles compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom de l’État ou d’une société d’État sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire (article 204, alinéas 1˚ et 1.1˚ de la LFM). L’exemption provinciale est en harmonie avec l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., c. 3, reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, n˚ 5, qui prescrit que nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province en particulier est assujettie à la taxation.
[10] D’autre part, lorsqu’un immeuble non imposable compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom de l’État ou d’une société d’État, n’est pas occupé par l’un ou l’autre, les taxes foncières auxquelles cet immeuble serait assujetti sans cette exemption sont imposées au locataire ou, à défaut, à l’occupant, et sont payables par lui. Toutefois, cette règle ne s’applique pas lorsque, suivant la loi fédérale, un paiement en remplacement d’impôt foncier (PRIF) est versé à l’égard de cet immeuble (article 208 de la LFM). (Dans ce dernier cas, la LFM emploie le terme « subventions », qui était utilisé jusqu’en 2001 dans la législation fédérale).
[11] Enfin, toute municipalité locale peut également, par règlement, imposer une taxe d’affaires sur toute personne inscrite à son rôle de la valeur locative qui exerce, à des fins lucratives ou non, une activité économique ou administrative en matière de finance, de commerce, d’industrie ou de services, un métier, un art, une profession ou toute autre activité constituant un moyen de profit, de gain ou d’existence, sauf un emploi ou une charge. La taxe est imposée, selon le rôle, à l’occupant de chaque établissement d’entreprise sur la base de la valeur locative de celui-ci, au taux fixé dans le règlement (article 232 de la LFM). Toutefois, la taxe d’affaires ne peut être imposée en raison d’une activité exercée par l’État ou une société d’État (article 236 de la LFM).
2. Régime fédéral de paiements en remplacement d’impôts (PRI)
[12] Tel qu’il a été souligné plus haut, l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 a pour objet d’empêcher un palier de gouvernement d’empiéter, par voie de taxation, sur les biens d’un autre palier de gouvernement. Ainsi, l’immunité que confère cette disposition doit l’emporter sur les pouvoirs exprès de taxation contenus dans les paragraphes 91(3) et 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 (Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004 aux pp. 1065 et 1067).
[13] D’autre part, même s’il est vrai que les propriétés de l’État et de ses mandataires sont exemptées de tout impôt foncier, ceux-ci sont néanmoins sur un pied d’égalité, avec les autres propriétaires d’immeubles, pour ce qui est de l’accès aux services municipaux indispensables. Aussi, en 1939, la Commission royale Rowell-Sirois, qui avait le mandat d’examiner les relations entre le Dominion du Canada et les provinces, recommandait-elle que le gouvernement fédéral paie volontairement des taxes foncières sur les propriétés appartenant à la Couronne.
[14] Il faudra attendre jusqu’en 1951 pour que le Parlement adopte la Loi sur les subventions aux municipalités, L.C. 1950-51, c. 54, permettant au gouvernement fédéral de verser des subventions aux municipalités en lieu du paiement de taxes foncières. Cette loi a connu plusieurs remaniements depuis et est devenue la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts, L.R.C. 1985, c. M-13, telle que modifiée (la LPRI). Notons qu’en 1967, le Cabinet fédéral émet une directive à l’effet que toutes les corporations de la Couronne verseront également des « en-lieu de taxes », alors qu’en 1980, la LPRI est amendée pour inclure également ce qu’il est convenu de désigner maintenant, les sociétés d’État. Ces dernières sont énumérées aux annexes III et IV de la LPRI.
[15] L’objet de la LPRI est de prévoir le versement juste et équitable de paiements en remplacement d’impôts (PRI) aux autorités taxatrices, ce qui inclut les municipalités, dans un cadre volontaire (articles 2.1 et 15 de la LPRI). Notons qu’il s’agit bien d’un régime législatif distinct de celui qui peut par ailleurs exister dans chaque province au niveau de la Couronne provinciale. Par exemple au Québec, des « en-lieu de taxes » sont également payés par le gouvernement de la province (articles 254 à 258 de la LFM).
[16] En l’espèce, la demanderesse constitue une « autorité taxatrice » au sens de la LPRI tandis que le nom de la défenderesse apparaît à l’annexe III de la LPRI.
[17] Pour les fins de l’application de la LPRI et du RPSE, des PRI peuvent être versés à l’égard de tout immeuble et bien réel répondant :
a) à la définition de « propriété fédérale », dans le cas d’un PRI versé par le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux (le ministre) (article 2 de LPRI) ; ou
b) à la définition de « propriété d’une société », dans le cas d’un PRI versé par une personne morale mentionnée à l’annexe III ou IV de la LPRI (article 2 du RPSE).
[18] La LPRI se réfère à trois types de PRI :
a) les paiements en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) ;
b) les paiements en remplacement de l’impôt sur la façade ou la superficie (PRIFOS), et
c) les paiements en remplacement de la taxe d’occupation commerciale (PRTOC).
[19] Des PRIF et des PRIFOS sont versés aux autorités taxatrices par le ministre et par les personnes morales visées aux annexes III et IV de la LPRI (article 3 et paragraphe 11(1)a) de la LPRI et article 6 du RPSE). D’autre part, seules les personnes morales mentionnées à l’annexe IV de la LPRI versent des PRTOC aux autorités taxatrices (paragraphe 11(1)b) de la LPRI et article 15 du RPSE).
[20] Les conditions de versement des PRIF et des PRIFOS par le ministre sont inscrites à la LPRI elle-même (voir les articles 3 à 8 de la LPRI qu’il faut lire à la lumière des définitions que l’on retrouve à l’article 2 de la LPRI).
[21] Faut-il le rappeler, le gouvernement du Canada est le plus important propriétaire foncier du pays. En pratique, ce sont des gestionnaires du ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux (TPSGC) qui administrent le programme de PRI pour les propriétés fédérales gérées par des ministères fédéraux (les propriétés ministérielles). En 2004, TPSGC a versé environ 426 millions à environ 1 300 autorités taxatrices, ce qui exclut bien entendu les paiements effectués par les sociétés d’État elles-mêmes et dont le ministre n’est pas responsable.
[22] Ainsi, les conditions de versement des PRIF et des PRIFOS par les personnes morales mentionnées aux annexes III et IV de la LPRI se retrouvent à la partie I du RPSE (voir les articles 5 à 13 du RPSE qu’il faut lire à la lumière des définitions que l’on retrouve à l’article 2 du RPSE). D’autre part, les conditions de versement des PRTOC par les personnes morales mentionnées à l’annexe IV de la LPRI se retrouvent à la partie II du RPSE (voir les articles 14 à 18 du RPSE qu’il faut également lire à la lumière des définitions que l’on retrouve à l’article 2 du RPSE).
3. Modalités de versement des paiements en remplacement d’impôts
[23] Tel qu’il a déjà été souligné, la LPRI ne confère, en principe, aucun droit à un paiement (article 15 de la LPRI). Toutefois, en pratique, le fait qu’une demande de paiement ait été présentée conformément à la LPRI, et le cas échéant au RPSE, crée chez l’autorité taxatrice une expectative légitime que sa demande sera traitée conformément à la loi par le ministre ou par la personne morale visée à l’annexe III ou IV de la LPRI, le cas échéant. Aussi, une fois que le montant du paiement a été calculé conformément à la LPRI ou au RPSE, l’autorité taxatrice s’attend à recevoir le paiement dans les délais réglementaires.
[24] Il n’est pas contesté que dans toutes les municipalités où le gouvernement fédéral ou ses mandataires ont une présence importante, l’incidence du non paiement du PRI auquel peuvent raisonnablement s’attendre ces municipalités, peut avoir un impact négatif considérable.
[25] D’ailleurs, le Comité technique mixte sur les paiements en remplacement de l’impôt se plaignait en 1995 que le gouvernement fédéral n’était pas obligé à l’époque de respecter les calendriers de facturation des impôts fonciers établis par les municipalités et n’avait pas adopté de calendrier de paiement qui lui soit propre pour donner aux municipalités une certaine assurance en ce qui concerne leurs rentrées de fonds. Plusieurs municipalités se trouvaient dans une situation de déficit parce qu’un paiement final n’avait pas respecté la date d’échéance; celles-ci devaient alors compenser ce déficit en faisant appel à un financement provisoire ou en puisant à des fonds de réserve (Fédération canadienne des municipalités, Secrétariat du Conseil du Trésor et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Rapport du Comité technique mixte sur les paiements en remplacement de l’impôt, Ottawa, 28 décembre 1995, aux pp. 3 et 11 (Président : James Knight)).
[26] Je note que les alinéas 10b) et c) de la LPRI prévoient que le ministre peut, par règlement, régir tout versement provisoire relatif à un paiement visé par la LPRI, et également régir le recouvrement des trop-payés à une autorité taxatrice, y compris par déduction sur les paiements à verser à celle-ci en vertu de la LPRI. Ces deux derniers aspects sont effectivement régis par les articles 3 et 4 du RVPR, qui sont invoqués en l’espèce par la défenderesse. Dans le cas des personnes morales mentionnées aux annexes III et IV de la LPRI, le pouvoir réglementaire de régir les paiements à verser par ces derniers appartient en vertu des alinéas 9(1)f) et g) de la LPRI au gouverneur en conseil (et non au ministre). Cet aspect est effectivement régi par l’article 12 du RPSE.
[27] Aussi, aux fins de permettre aux administrations municipales de réaliser une plus grande stabilité dans leur budgétisation et leur fiscalité, la LPRI et le RPSE ont été respectivement amendés en 2000 et 2001 (Loi modifiant la Loi sur les subventions aux municipalités, L.C. 2000, c. 8 et Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts et modifiant les annexes I à III de cette Loi, DORS/2001-494 (8 novembre 2001)). Par exemple, l’alinéa 12(1)b) du RPSE prescrit que le paiement effectué par une société en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) ou en remplacement de l’impôt sur la façade ou la superficie (PRIFOS) est versé dans les cinquante jours suivant la réception de la demande de paiement. De plus, lorsqu’une société est incapable de déterminer de façon définitive le montant d’un tel paiement, l’alinéa 12(2) du RPSE prescrit qu’elle doit, au cours de ce délai, effectuer un versement provisoire qui correspond au montant estimatif total du paiement en question.
4. Calcul du montant de paiement en remplacement de l’impôt foncier (PRIF)
[28] En vertu de l’alinéa 11(1)a) de la LPRI, les personnes morales mentionnées aux annexes III ou IV de la LPRI qui sont exemptées de l’impôt foncier sont tenues, pour tout paiement qu’elles versent en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie (PRIFOS), de se conformer aux règlements du gouverneur en conseil pris en vertu de l’alinéa 9(1)f) de la LPRI. Dans la partie I du RPSE qui règlemente ces deux types de PRI, le terme « société » s’entend de toute personne morale mentionnée aux annexes III ou IV de la LPRI (article 5 du RPSE).
[29] Plus particulièrement, il est prévu à l’article 6 du RPSE que le PRIF effectué par une société n’est assorti d’aucune condition et ne doit pas être inférieur à la somme visée à l’article 7 du RPSE. Or, aux termes du paragraphe 7(1) du RPSE, le montant du PRIF versé ne doit pas être inférieur au produit des deux facteurs suivants :
a) le taux effectif applicable à la société dans l’année d’imposition en cause à l’égard de la propriété de celle-ci pour laquelle le paiement peut être versé ; et
b) la valeur effective de la propriété de la société pour cette année d’imposition.
[30] L’article 2 du RPSE définit de la façon suivante les expressions « taux effectif applicable à une société » et « valeur effective de la propriété d’une société » :
a) La première désigne « [l]e taux de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie qui, de l’avis de la société, serait applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable » ; et
b) La seconde désigne « [l]a valeur qui, de l’avis de la société, serait déterminée par une autorité évaluatrice, abstraction faite de tous droits miniers et de tous éléments décoratifs ou non-fonctionnels, comme base du calcul de l’impôt foncier applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable ».
[31] Par ailleurs, lorsque le taux d’impôt foncier comprend une taxe scolaire, le taux effectif applicable à une société visé à l’alinéa 7(1)a) du RPSE peut être remplacé par le taux particulier calculé selon les prescriptions de l’alinéa 7(2)c) et d) du RPSE. En outre, l’article 9 du RPSE permet de déduire du paiement visé à l’article 7 du RPSE, les sommes reliées à certains services particuliers fournis ou financés par la société, ou encore qui correspondent à tout remboursement, suppression ou réduction de l’impôt foncier qui s’appliquerait aux propriétés de la société si celles-ci étaient imposables.
[32] D’autre part, l’« autorité évaluatrice » auquel réfère l’article 2 du RPSE est l’autorité habilitée en vertu d’une loi fédérale ou provinciale à déterminer les dimensions fiscales ou la valeur fiscale d’un immeuble ou d’un bien réel (paragraphe 2(1) de la LPRI). Or, l’autorité compétente au Québec en vertu de la législation provinciale, c’est l’évaluateur nommé en vertu de la LFM. En ce qui concerne les années d’imposition 2003, 2004 et 2005, la valeur effective des propriétés en cause est donc celle inscrite sur le rôle d’évaluation foncière (tel que corrigé, le cas échéant, par l’autorité provinciale compétente).
[33] À ce point, je note qu’en 2000, la LPRI a été amendée de façon à prévoir, à son nouvel article 11.1, la constitution d’un comité consultatif ayant pour mandat de donner des avis au ministre relativement à une propriété fédérale en cas de désaccord avec une autorité taxatrice sur la valeur effective, la dimension effective ou le taux effectif. De plus, le comité consultatif peut également recommander au ministre d’augmenter le montant d’un paiement dans le cas où son versement a été indûment retardé. D’autre part, le RPSE a été amendé de façon à prévoir que l’article 11.1 de la LPRI s’applique également à toute société, les mentions « ministre » et « propriétés fédérales » devant se lire comme désignant la « société » et les « propriétés de la société » (article 12.1 RPSE). Toutefois, au moment où la décision contestée de l’office fédéral a été rendue, le comité consultatif prévu à l’article 11.1 de la LPRI n’avait pas encore été constitué par le gouverneur en conseil. Normalement, le comité consultatif aurait pu être saisi du dossier et aurait pu donner son avis à la défenderesse quant au taux effectif applicable, puisqu’il y avait alors un désaccord avec la demanderesse au sujet du taux effectif applicable aux propriétés de la société.
[34] Avant d’aller plus loin, récapitulons. Suite à une demande effectuée par une autorité taxatrice, la société doit d’abord déterminer si cette demande vise bien une propriété assujettie à un paiement et ensuite se référer à la valeur effective de la propriété et au taux effectif applicable. Le produit de ces deux valeurs constituera le montant du paiement qui devra être versé par la société dans les cinquante jours de la réception de la demande (articles 2, 5, 6, 7 et 12 du RPSE). Enfin, je note que les ajustements au taux effectif et les déductions au montant du paiement que l’on retrouve au paragraphe 7(2) et à l’article 9 du RPSE ne s’appliquent pas ici.
5. Propriétés en cause dans la présente affaire
[35] La défenderesse est une corporation constituée en vertu de la Loi sur la radiodiffusion, L.C. 1991, c. 11, telle qu’amendée (la LR) et est mandataire de Sa Majesté du chef du Canada.
[36] De fait, la défenderesse peut acquérir les biens meubles ou immeubles qu’elle juge nécessaires ou utiles à la réalisation de sa mission et ceux-ci appartiennent à Sa Majesté (paragraphe 47(3), articles 48 et 49 de la LR). Il faut présumer que l’occupation et la gestion par la défenderesse des propriétés appartenant à Sa Majesté l’est exclusivement pour le compte du Canada (City of Halifax v. Halifax Harbour Commissioners, [1935] S.C.R. 215; Re the City of Toronto and the Canadian Broadcasting Corporation, [1938] O.W.N. 507 (C.A. Ont.)).
[37] Les immeubles ou bien réels de la défenderesse faisant l’objet du présent différend sont situés dans le secteur correspondant à l’ancienne Ville de Montréal (le secteur Montréal), c’est-à-dire : au 1400, boulevard René-Lévesque Est; au 2120, avenue Pierre-Dupuy et au lot port de Montréal que la défenderesse a quittés au cours de 2004; et au lot Wolfe sur l’île de Montréal.
[38] Ces derniers immeubles ou biens réels sont exclusivement occupés par la défenderesse et en conséquence, ceux-ci ne sont pas imposables. Tous ces immeubles sont inscrits au rôle d’évaluation foncière tel que prescrit la loi provinciale (articles 31, 55 et 204 de la LFM). Comme nous l’avons déjà souligné, l’inscription de leur valeur au rôle est en pratique utilisée par l’office fédéral comme base de calcul de l’impôt foncier qui serait autrement applicable aux propriétés en question si celles-ci étaient imposables en vertu de la loi. La valeur foncière de ces immeubles a varié entre 105 et 118 millions au cours des années 2003 à 2005.
[39] À cet égard, lors de l’audience devant cette Cour, la demanderesse a produit une décision rendue le 21 juillet 2006 par le TAQ, déterminant que la valeur réelle de l’unité d’évaluation pour l’immeuble situé au 1400, boulevard René-Lévesque Est à inscrire au rôle pour la période du 1er janvier 2004 au 19 janvier 2004 est de 100 000 000 $ et pour la période du 20 janvier 2004 au 31 décembre 2006 est de 98 800 000 $ (Société Radio-Canada c. Ville de Montréal (21 juillet 2006), no SAI-M-105370-0505 (Tribunal administratif du Québec)).
[40] En l’espèce, le différend entre les parties porte sur la décision de l’office fédéral d’appliquer dans le cas de la défenderesse un taux d’impôt foncier effectif différent de celui qui s’applique, selon la réglementation de la demanderesse, aux immeubles non résidentiels.
6. Règlements de taxes de la demanderesse
[41] En 2003, la demanderesse a apporté des modifications importantes aux taux de sa taxe foncière suite aux fusions de municipalités qui sont survenues sur le territoire de l’île de Montréal.
[42] Pour tous les exercices financiers antérieurs à celui de 2003, la demanderesse se servait d’un taux de taxe foncière générale applicable à tous les immeubles et ajoutait une taxe foncière additionnelle particulière pour les immeubles non résidentiels sous la forme d’une surtaxe. De plus, la structure fiscale de la demanderesse prévoyait pour les occupants des immeubles non résidentiels une taxe d’affaires, d’eau et de services qui leur était directement imposée en raison de l’exercice d’une activité commerciale ou professionnelle dans les lieux.
[43] En 2002, dans le secteur correspondant à l’ancienne Ville de Montréal, le taux de la taxe foncière générale est de 1,9702 et celui de la taxe sur les immeubles non résidentiels est de 0,3348 par 100 $ d’évaluation. Le taux de la taxe d’affaires représente par ailleurs 12,99 % en 2002. Si l’on traduit pour fins de comparaison les revenus générés en 2002 par la taxe d’affaires en équivalent foncier, on obtient un taux de l,6360 par 100 $ d’évaluation en 2002. En 2002, le taux combiné des immeubles non résidentiels (taxe foncière générale, taxe sur les immeubles non résidentiels et équivalent foncier de la taxe d’affaires) est donc de 3,9410 par 100 $ d’évaluation (budget de 2003, tableau 35 à la p. 89).
[44] Or, lors de la présentation de son budget en 2003, la demanderesse décide d’harmoniser la structure fiscale de la nouvelle Ville de Montréal et opte pour un régime de taxe foncière à taux variés. Ce changement de régime permet notamment à la nouvelle Ville de Montréal de se départir d’une mode de taxation dépassé et devenu non équitable et, enfin, de simplifier la gestion des différents revenus de nature fiscale (voir le plan budgétaire 2003 adopté par le conseil de la Ville de Montréal le 18 décembre 2002, budget de 2003 aux pp. 31-32, et aux pp. 77 et s.).
[45] Cette harmonisation se traduit en pratique par les effets suivants.
[46] Premièrement, la demanderesse délaisse la taxe d’affaires. Rappelons ici qu’en 2002, celle-ci est perçue par seulement 10 des 28 anciennes municipalités et vise les occupants d’immeubles non résidentiels. Son abandon en 2003 entraîne alors un rajustement à la hausse de la taxe foncière applicable à cette dernière catégorie d’immeubles lorsque ceux-ci sont situés dans un secteur correspondant à l’une ou l’autre des 10 municipalités en cause.
[47] Dans le cas des 18 municipalités où il n’y avait pas de taxe d’affaires, il n’y a par contre aucun impact fiscal significatif. C’est le cas notamment des immeubles non résidentiels situés dans le secteur Montréal-Est où la taxe d’affaires avait été abolie en 1993. Ainsi, en 2002, dans l’ancienne Ville de Montréal-Est, la taxe foncière générale est de 1,4878 par 100 $ d’évaluation, tandis que la taxe sur les immeubles non résidentiels est de 2,7875 par 100 $ d’évaluation. Le taux combiné des immeubles non résidentiels est donc de 4,2753 par 100 $ d’évaluation en 2002 (budget 2003, tableau 35 à la p. 89).
[48] Deuxièmement, la mise en place d’un régime de taxe foncière à taux variés ne permet plus de distinguer, en 2003, parmi les revenus fiscaux, les diverses taxes foncières telles que la taxe sur les immeubles non résidentiels et la surtaxe sur les terrains vagues dotés de services. La nouvelle taxe foncière pour la catégorie des immeubles non résidentiels représente en 2003 pour le secteur Montréal un taux de 4,1722 par 100 $ d’évaluation. En comparaison, dans le secteur Montréal-Est, celle-ci représente un taux de 4,2353 par 100 $ d’évaluation en 2003 (budget de 2003, tableau 35, à la p. 89).
[49] Troisièmement, afin d’assurer une transition ordonnée, des programmes de subvention pour taxes sont prévues par la demanderesse pour compenser certains déplacements fiscaux occasionnés par ce changement de régime fiscal. À cet égard, les règlements accordant des subventions ou des crédits de taxes sur la base de la taxe foncière générale, entrés en vigueur avant le 1er janvier 2003 et en vertu desquels un montant de subvention doit être versé après le 31 décembre 2002, doivent être lus comme accordant une subvention sur la base du taux de base de la taxe foncière générale à taux varié (article 2 du Règlement 02-253 de la demanderesse, intitulé Règlement relatif à certains règlements de subvention).
[50] Quatrièmement, selon les estimés budgétaires de la demanderesse, en 2003, le changement de régime fiscal permet d’inscrire quelque 8,1 millions en revenus additionnels pour les PRI provenant du gouvernement fédéral (budget 2003 aux pp. 34 et 88). Dans les faits, selon la preuve au dossier, le nouveau taux de taxe foncière établi en 2003 par la demanderesse représente une augmentation d’environ 7,5 millions pour le gouvernement fédéral (excluant les sociétés d’État) en ce qui concerne les paiements directement effectués par le ministre. Dans le cas de la défenderesse, le changement fiscal représente une augmentation de 2 319 235,79 $, de 2 611 883,54 $ et de 2 582 969,40 $ pour les années 2003, 2004 et 2005 respectivement.
[51] Le recours par la demanderesse à un régime de taxe foncière à taux variés instauré en 2003 s'est poursuivi jusqu’à aujourd’hui lors des exercices financiers subséquents, dont les années 2004 et 2005 qui font également l’objet du présent examen, et s’est traduit par l’adoption, à chaque année, d’un règlement de la demanderesse sur les taxes, qui prescrit l’imposition et le prélèvement d’une taxe foncière générale à taux variables sur tout immeuble imposable porté au rôle d’évaluation foncière et situé dans l’un des secteurs visés à l’article 149 de la Charte.
[52] Les propriétés visées se retrouvent dans le secteur identifié aux Règlements 02-249, 03-201 et 04-166 par le nom de l’ancienne municipalité locale mentionné à l’article 5 de la Charte, ici l’ancienne Ville de Montréal (le secteur Montréal).
[53] En l’espèce, selon l’article 3, item 13, du Règlement sur les taxes (exercice financier de 2003) (le Règlement 02-249), les taux de la taxe foncière générale appliqués en 2003 sur la valeur imposable des immeubles visés du secteur Montréal sont les suivants :
a) celle des immeubles non résidentiels : 4,1722 %
b) celle des immeubles de 6 logements ou plus : 2,0992 %
c) celles des terrains vagues desservis : 3,9044 %
d) celle qui est résiduelle : 1,9522 %.
[54] Par ailleurs, selon l’article 3, item 13, du Règlement sur les taxes (exercice financier 2004) (le Règlement 03-201), les taux de la taxe foncière générale appliqués en 2004 sur la valeur imposable des immeubles visés du secteur Montréal sont les suivants :
a) celle des immeubles non résidentiels : 4,0547 %
b) celle des immeubles de 6 logements ou plus : 1,9917 %
c) celles des terrains vagues desservis : 3,6064 %
d) celle qui est résiduelle : 1,8032 %.
[55] Enfin, selon l’article 3, item 13, du Règlement sur les taxes (exercice financier 2005) (le Règlement 04-166), les taux de la taxe foncière générale appliqués en 2005 sur la valeur imposable des immeubles visés du secteur Montréal sont les suivants :
a) celle des immeubles non résidentiels : 3,8812 %
b) celle des immeubles de 6 logements ou plus : 1,8455 %
c) celles des terrains vagues desservis : 3,2546 %
d) celle qui est résiduelle : 1,6273 %.
[56] D’autre part, depuis 2004, la demanderesse impose et prélève sur tout immeuble imposable porté au rôle d’évaluation foncière une taxe spéciale à taux variés relative au service de l’eau. En 2004 et 2005, le taux particulier applicable aux immeubles non résidentiels est respectivement de 0,04 % et 0,0720 % (article 4, item 1 du Règlement 03-201 et article 5, item 1 du Règlement 04-166). Le caractère foncier de cette taxe spéciale n’est pas contesté par la défenderesse.
7. Décisions rendues par l’office fédéral en 2003, 2004 et 2005
[57] En janvier 2003, 2004 et 2005, madame Diane Loiseau, analyste de recettes chez la demanderesse, fait parvenir à la défenderesse, en vertu de la LPRI et du RPSE, diverses demandes de PRI pour les années d’imposition 2003, 2004 et 2005 relativement aux immeubles ou biens réels de la défenderesse inscrits au rôle d’évaluation foncière (les demandes 2003, 2004 et 2005).
Année d’imposition 2003
[58] La demande de 2003 totalise la somme de 4 357 107,73 $ et est basée sur le taux de 4,1722 % par 100 $ d’évaluation relatif aux immeubles non résidentiels, lequel est appliqué sur la valeur des immeubles de la défenderesse inscrits au rôle d’évaluation foncière. Cette somme est acquittée par la défenderesse en deux versements de 2 178 553,87 $, aux mois de mars et septembre 2003.
[59] Le 25 novembre 2003, une demande supplémentaire de PRI totalisant la somme de 15 777,53 $ est acheminée à la défenderesse suite à des modifications apportées à un immeuble occupé par la défenderesse au cours des exercices financiers 2002 et 2003. Par la suite, la demanderesse réclame en mars 2004 une somme de 46 704,97 $, à titre de montant supplémentaire en remplacement d’intérêts à l’égard du deuxième versement, qu’elle soutient être en retard. Selon la demanderesse, la défenderesse n’a pas acquitté ces deux sommes.
Année d’imposition 2004
[60] La demande de 2004 totalise la somme de 4 812 459,96 $ et est basée sur un taux composé de 4,0947 % par 100 $ d’évaluation appliqué sur la valeur des immeubles de la défenderesse inscrits au rôle d’évaluation foncière. En effet, le taux indiqué par la demanderesse dans sa demande 2004 se compose du taux de 4,0547 % relatif aux immeubles non résidentiels, plus le taux de 0,04 % pour la taxe spéciale relative au service de l’eau (article 3, item 13 et article 4, item 1 du Règlement 03-201).
[61] La défenderesse effectue un premier paiement de 2 406 229,98 $ en février 2004. Par la suite, le 31 mars 2005, suite à certaines modifications au rôle d’évaluation foncière, Mme Loiseau ajuste le total réclamé pour l’année 2004 à 4 749 715,89 $, ce qui réduit le total du deuxième versement réclamé à 2 343 485,91 $. Selon la demanderesse, la défenderesse n’a pas acquitté le deuxième versement.
Année d’imposition 2005
[62] La demande 2005 totalise une somme de 4 636 645,03 $ et est basée sur un taux composé de 3,9532 % par 100 $ d’évaluation appliqué sur la valeur des immeubles de la défenderesse inscrits au rôle d’évaluation foncière. En effet, le taux indiqué par la demanderesse dans sa demande 2005 se compose du taux de 3,8812 % relatif aux immeubles non résidentiels, plus le taux de 0,0720 % pour la taxe spéciale relative au service de l’eau (article 3, item 13 et article 5, item 2 du Règlement 04-166). Par la suite, le 31 mars 2005, suite à certaines modifications au rôle d’évaluation foncière, Mme Loiseau ajuste le total réclamé pour l’année 2005 à 4 530 367,20 $.
[63] Ceci étant dit, dans la décision contestée, l’office fédéral réduit rétroactivement à 2 037 931,94 $ et à 2 137 832,35 $ le montant des paiements pour 2003 et 2004. De plus, celui-ci établit le montant de PRIF payable par la défenderesse pour 2005 à 1 947 397,80 $, la somme visée par la demande 2005. De ce fait, la défenderesse réclame la somme de 640 175,63 $ à titre de trop-perçu par la demanderesse (soit 6 763 337,72 $ moins 6 123 162,09 $).
8. La présente demande et les litiges reliés
[64] Les motifs de l’office fédéral qui sont avancés pour justifier la révision rétroactive, en mars 2005, des taux effectifs d’impôt foncier, et partant des PRIF déjà versés en 2003 et 2004, se trouvent à une requête en jugement déclaratoire déposée par la défenderesse à la Cour supérieure en mars 2004 et amendée en mars 2005. Essentiellement, la défenderesse estime que le taux de taxe foncière pour les années 2003, 2004 et 2005 comprend une portion reliée à l’ancienne taxe d’affaires abolie en 2003.
[65] Étant donné que la défenderesse n’est pas légalement tenue d’effectuer de PRTOC, il est décidé que le taux effectif sera retranché d’autant. Sur cette base, Mme Powers explique dans son affidavit du 22 novembre 2005 que la défenderesse est assujettie uniquement aux taux de 1.9522, de 1.8032 et de 1.6273 par 100 $ d’évaluation prévus à l’article 3, alinéa 1, paragraphe 13d), du Règlement 02-249, du Règlement 03-201 et du Règlement 04-166. Il s’agit ici des taux qui s’appliquent à la catégorie dite « résiduelle ».
[66] Le 1er février 2006, la Cour rejette une requête de la défenderesse visant à faire déclarer que la Cour n’a pas compétence pour instruire la présente demande de contrôle judiciaire, et subsidiairement à faire rejeter cette demande au motif que celle-ci n’a pas été présentée dans les délais prévus à la loi, ou encore à obtenir qu’une suspension des procédures soit ordonnée en attendant que la Cour supérieure décide de la requête en jugement déclaratoire de la défenderesse (Ville de Montréal c. Société Radio-Canada, 2006 CF 113).
[67] Bien que la présente demande de contrôle judiciaire vise exclusivement la décision rendue par l’office fédéral en mars 2005 pour les années d’imposition 2003, 2004 et 2005, il faut souligner qu’une demande de contrôle judiciaire a également été déposée dans le dossier T-761-06 par la demanderesse à l’encontre d’une autre décision de l’office fédéral rendue en avril 2006 pour l’année d’imposition 2006.
[68] Un examen sommaire de l’avis de demande déposé par la demanderesse dans le dossier T-761-06 révèle que le différend porte encore une fois principalement sur le taux effectif applicable aux propriétés de la défenderesse. L’avis de demande fait également mention d’une procédure en révision qui a été prise en avril 2005 par la défenderesse en vertu des dispositions de la LFM devant le TAQ pour faire modifier la valeur de ces dernières inscrite au rôle d’évaluation foncière. Toutefois, depuis le dépôt de la demande de contrôle judiciaire dans le dossier T-761-06, le TAQ s’est effectivement prononcé à ce sujet le 21 juillet 2006, de sorte qu’il ne semble plus y avoir de litige concernant la valeur effective des propriétés de la défenderesse pour la période allant du 1er janvier 2004 au 31 décembre 2006.
[69] Suite à une directive émise le 25 juillet 2006 par le juge soussigné, les parties ont consenti à ce que la demande de contrôle judiciaire déposée dans le dossier T-761-06 soit suspendue dans l’attente d’un jugement final dans le présent dossier. La Cour a donné effet à la volonté des parties le 4 août 2006 et a suspendu les procédures dans le dossier T-761-06.
[70] C’est donc sur cette base que la présente demande a été entendue par la Cour en janvier et février 2007. En conséquence, la Cour s’attend à ce que les parties appliquent les principes mentionnés dans la présente décision aux autres dossiers reliés où il existe un différend entre les parties au sujet de la question du taux effectif d’impôt foncier ou au sujet de la question de la compensation. Ceci étant dit, une partie peut entreprendre ou poursuivre toute demande de contrôle judiciaire devant la Cour et toute procédure devant le comité consultatif, le Tribunal administratif du Québec ou tout autre organisme ou tribunal compétent relativement à tout différend, pour une année d’imposition donnée, concernant la valeur effective, la dimension effective, la nécessité d’augmenter un paiement en raison d’un retard indu, ou encore la modification d’une inscription au rôle d’évaluation foncière.
9. Questions en litige et positions des parties
[71] Il s’agit aujourd’hui de décider si l’office fédéral a outrepassé sa compétence, n’a pas observé un principe d’équité procédurale, a agi de façon contraire à la loi, ou a autrement rendu une décision entachée d’une erreur de droit ou fondée sur une conclusion de fait erronée, tirée de façon abusive ou arbitraire ou