Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada

Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1994-10-27
Recueil
[1994] 3 RCS 627
Numéro de dossier
23253
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Major, John C.
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit constitutionnel
Tribunaux
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 23253
Contenu de la décision
Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada, [1994] 3 R.C.S. 627
Sa Majesté la Reine Appelante
c.
Association des femmes autochtones du Canada,
Gail Stacey‑Moore et Sharon McIvor Intimées
et
Inuit Tapirisat du Canada et
Assemblée des premières nations Intervenantes
Répertorié: Assoc. des femmes autochtones du Canada c. Canada
No du greffe: 23253.
1994: 4 mars; 1994: 27 octobre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Major.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Liberté d'expression ‑‑ Gouvernement fédéral finançant quatre associations autochtones nationales qui seraient à prédominance masculine et les invitant à participer à des discussions constitutionnelles ‑‑ Association des femmes autochtones ne bénéficiant pas d'un financement et de droits de participation équivalents pour exprimer son point de vue ‑‑ Y a‑t‑il eu violation de la liberté d'expression des femmes autochtones? ‑‑ Le gouvernement fédéral était‑il tenu en vertu des art. 2b) et 28 de la Charte canadienne des droits et libertés d'accorder à l'association des femmes autochtones un financement et un droit de participation équivalents?
Droit constitutionnel ‑‑ Charte des droits ‑‑ Droits à l'égalité ‑‑ Discrimination fondée sur le sexe ‑‑ Gouvernement fédéral finançant quatre associations autochtones nationales qui seraient à prédominance masculine et les invitant à participer à des discussions constitutionnelles ‑‑ Association des femmes autochtones ne bénéficiant pas d'un financement et de droits de participation équivalents pour exprimer son point de vue ‑‑ Y a‑t‑il eu violation des droits à l'égalité des femmes autochtones? ‑‑ Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(1) .
Droit constitutionnel ‑‑ Droits ancestraux ou issus de traités ‑‑ Réforme de la Constitution ‑‑ Droit des peuples autochtones du Canada de participer aux discussions sur la Constitution ne découlant d'aucun droit existant, ancestral ou issu de traités, protégé par l'art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 .
Tribunaux ‑‑ Cour d'appel fédérale ‑‑ Compétence ‑‑ Jugement déclaratoire ‑‑ La Cour d'appel fédérale avait‑elle compétence pour prononcer un jugement déclaratoire alors que les requérantes avaient demandé une ordonnance de prohibition à la Section de première instance?
Durant les discussions sur la réforme de la Constitution qui ont abouti à la signature de l'Accord de Charlottetown, on a tenu des consultations parallèles au sein de la communauté autochtone du Canada. Le gouvernement fédéral a versé 10 millions de dollars en vue de financer la participation de quatre organismes autochtones nationaux: l'Assemblée des premières nations («APN»), le Conseil national des autochtones du Canada («CNAC»), le Ralliement national des Métis («RNM») et l'Inuit Tapirisat du Canada («ITC»). L'Association des femmes autochtones du Canada («AFAC») n'était pas incluse expressément dans le financement, mais une partie des sommes versées était consacrée aux questions touchant les femmes. En conséquence, l'APN et le CNAC ont versé chacun 130 000 $ à l'AFAC, et cette dernière a plus tard reçu une somme supplémentaire de 300 000 $ directement du gouvernement fédéral. Les quatre organismes autochtones nationaux ont été invités à participer à des discussions constitutionnelles multilatérales sur le Rapport du comité Beaudoin‑Dobbie. Ces réunions avaient pour but de rédiger des modifications constitutionnelles qui pourraient être présentées au Canada comme un ensemble sur lequel on s'entendait. L'AFAC craignait que son exclusion du financement direct à des fins constitutionnelles et de la participation directe aux discussions ne compromette l'égalité des femmes autochtones et, notamment, que les propositions avancées pour modifier la Constitution ne comportent pas l'exigence que la Charte canadienne des droits et libertés s'applique à toute forme d'autonomie gouvernementale autochtone qui pourrait être négociée. Cette crainte de l'AFAC découlait du fait que, selon elle, les organismes autochtones nationaux étaient à prédominance masculine de sorte qu'il y avait peu de chances que la majorité masculine adopte le point de vue de l'AFAC, qui était favorable à la Charte . En réponse à une lettre de l'AFAC, le ministre responsable des Affaires constitutionnelles a indiqué que les associations nationales représentaient les personnes des deux sexes et il a encouragé l'AFAC à travailler au sein des collectivités autochtones pour s'assurer que ses opinions soient entendues et transmises. Bien que l'AFAC ait participé aux discussions parallèles organisées par les quatre organismes autochtones nationaux, elle a continué de craindre d'être incapable d'exprimer son opinion favorable à la Charte et a présenté, devant la Section de première instance de la Cour fédérale, une demande contre le gouvernement fédéral en vue d'obtenir une ordonnance de prohibition empêchant les quatre organismes autochtones de toucher d'autres sommes jusqu'à ce que l'AFAC ait obtenu des subventions équivalentes ainsi que le droit de participer au processus de révision de la Constitution aux mêmes conditions que les quatre groupes bénéficiaires. L'AFAC a allégué qu'en subventionnant des groupes à prédominance masculine et en ne lui accordant pas des subventions équivalentes, le gouvernement fédéral a violé sa liberté d'expression et son droit à l'égalité. La Section de première instance a rejeté la demande. La Cour d'appel fédérale a également refusé de rendre une ordonnance de prohibition. Cependant, elle a prononcé un jugement déclarant que le gouvernement fédéral avait restreint la liberté d'expression des femmes autochtones d'une façon contraire à l'al. 2b) et à l'art. 28 de la Charte .
Arrêt: Le pourvoi est accueilli et le jugement déclaratoire prononcé par la Cour d'appel fédérale est annulé.
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major: Même si l'AFAC a simplement demandé une ordonnance de prohibition à la Section de première instance, la Cour d'appel fédérale avait, dans les circonstances, compétence pour rendre un jugement déclaratoire. On ne peut pas dire que l'appelante a été prise au dépourvu ou a subi un préjudice quelconque, puisque le jugement déclaratoire prononcé était fondé sur la violation des droits garantis par la Charte qui avait été alléguée expressément devant la Section de première instance. L'inclusion, dans une demande de réparation, d'une «clause omnibus» sollicitant «toute autre réparation que la cour peut estimer juste» permet à la cour d'exercer son pouvoir discrétionnaire de prononcer un jugement déclaratoire même si cela n'a pas été soulevé précisément dans les plaidoiries. De plus, l'art. 18.1 de la Loi sur la Cour fédérale prescrit désormais une procédure uniforme de demande de contrôle judiciaire en vue d'obtenir les redressements prévus à l'art. 18 de cette loi.
La décision du gouvernement fédéral de ne pas accorder à l'AFAC un financement égal et un droit de participation équivalent aux discussions sur la Constitution ne violait pas les droits que lui garantissaient l'al. 2b) et l'art. 28 de la Charte , puisqu'en général l'al. 2b) ne garantit aucun mode précis d'expression ou n'impose au gouvernement aucune obligation positive de financer ou de consulter quiconque. Même en supposant que, dans certaines circonstances extrêmes, le fait d'offrir à un certain groupe une tribune pour favoriser l'expression puisse porter atteinte à la liberté d'expression d'un autre groupe et imposer, en conséquence, au gouvernement l'obligation de fournir à cet autre groupe une chance équivalente de s'exprimer, rien ne porte à croire, en l'espèce, que le financement ou la consultation des quatre groupes autochtones violait le droit de l'AFAC à une liberté égale d'expression. L'AFAC a eu de nombreuses occasions de faire connaître son point de vue tant directement au gouvernement, grâce au comité Beaudoin‑Dobbie, que par l'intermédiaire des quatre organismes représentant les autochtones. Aucun élément de preuve ne vient étayer la prétention que les groupes subventionnés étaient moins représentatifs du point de vue des femmes sur la Charte ou que les groupes subventionnés préconisent une forme de gouvernement autonome à prédominance masculine. Il n'y avait non plus aucun élément de preuve concernant l'appui que l'AFAC recevait des femmes comparativement aux groupes subventionnés. Les quatre groupes autochtones invités à discuter de modifications constitutionnelles éventuelles étaient tous des représentants nationaux de bonne foi des autochtones du Canada et, d'après les faits de la présente affaire, il n'y avait aucune obligation, en vertu de l'al. 2b) de la Charte , de lancer également une invitation à l'AFAC et de la financer directement.
Le refus de financer l'AFAC et de l'inviter à participer également aux discussions constitutionnelles ne viole pas les droits que lui garantit le par. 15(1) de la Charte . Il n'y a pas davantage de preuve à l'appui des arguments fondés sur le par. 15(1) qu'il n'en existe à l'égard de ceux fondés sur l'al. 2b) et l'art. 28 .
Le droit des peuples autochtones du Canada de participer aux discussions sur la Constitution ne découle d'aucun droit existant ‑‑ ancestral ou issu de traités ‑‑ protégé par l'art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 . Par conséquent, le par. 35(4) , qui garantit également aux personnes des deux sexes les droits existants ‑‑ ancestraux et issus de traités ‑‑ visés au par. 35(1) , ne s'applique pas en l'espèce.
Le juge L'Heureux‑Dubé: Même si, de façon générale, les motifs du juge Sopinka sont acceptés, l'issue de l'affaire ne devrait pas être interprétée comme limitant l'arrêt Haig. Ce dernier arrêt n'établit pas le principe selon lequel le gouvernement n'est pas tenu, en général, de verser des fonds à un individu ou à un groupe, ni de leur fournir une tribune précise pour favoriser l'expression. Il énonce plutôt que, même si l'al. 2b) de la Charte ne confère aucun droit à un mode particulier d'expression, le gouvernement qui choisit d'en fournir un doit le faire d'une manière conforme à la Constitution. Donc, bien qu'il soit loisible au gouvernement d'accorder un tel avantage à un nombre restreint de personnes, il ne saurait, ce faisant, commettre un acte de discrimination. Les situations factuelles dans lesquelles un gouvernement peut être tenu à une obligation positive de fournir une tribune spécifique sont tributaires de la nature de la preuve présentée par les parties. En l'espèce, la preuve démontre que l'AFAC n'a pas été empêchée d'exprimer ses vues et, par conséquent, à la lumière de ses faits, cette affaire ne donne pas lieu à une obligation positive analogue à celle dont il est question dans l'affaire Haig, car le fait de ne pas avoir fourni à l'AFAC le financement et le droit de parole constitutionnel demandés n'a pas porté atteinte à sa liberté d'expression.
Le juge McLachlin: La Charte ne restreint pas la liberté des gouvernements de choisir et de financer leurs conseillers sur des questions de politique générale. Il est inutile de déterminer si la preuve était susceptible d'établir l'existence d'une violation des droits garantis à l'AFAC par l'al. 2b) ou l'art. 15 de la Charte .
Jurisprudence
Citée par le juge Sopinka
Arrêt appliqué: Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; arrêts mentionnés: Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525; Loudon c. Ryder (No. 2), [1953] Ch. 423; R. c. Bales, Ex parte Meaford General Hospital, [1971] 2 O.R. 305; Meisner c. Mason, [1931] 2 D.L.R. 156; Harrison‑Broadley c. Smith, [1964] 1 All E.R. 867; Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927; Edmonton Journal c. Alberta (Procureur général), [1989] 2 R.C.S. 1326; R. c. Zundel, [1992] 2 R.C.S. 731; Re Allman and Commissioner of the Northwest Territories (1983), 144 D.L.R. (3d) 467, conf. par (1983), 8 D.L.R. (4th) 230, autorisation de pourvoi refusée, [1984] 1 R.C.S. v; Minnesota State Board for Community Colleges c. Knight, 465 U.S. 271 (1984); New Brunswick Broadcasting Co. c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1984] 2 C.F. 410.
Citée par le juge L'Heureux-Dubé
Arrêt analysé: Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995; arrêt mentionné: Irwin Toy Ltd. c. Québec (Procureur général), [1989] 1 R.C.S. 927.
Citée par le juge McLachlin
Arrêt appliqué: Minnesota State Board for Community Colleges c. Knight, 465 U.S. 271 (1984); distinction d'avec l'arrêt: Haig c. Canada, [1993] 2 R.C.S. 995.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 2b) , 15(1) , 28 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35(1) , (4) [aj. TR/84‑102], 37 [maintenant abrogé], 37.1 [aj. TR/84‑102 & maintenant abrogé].
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7 [mod. 1990, ch. 8], art. 2(1) «office fédéral», (2), 18(1), (3), 18.1(1), (3), (4)f), 52a), b).
Loi sur les Indiens, S.R.C. 1970, ch. I‑6 [maintenant L.R.C. (1985), ch. I-5 ], art. 12(1) b).
Règles de la Cour fédérale, C.R.C. 1978, ch. 663, r. 1723.
Doctrine citée
Canada. Bâtir ensemble l'avenir du Canada ‑‑ Propositions. Ottawa: Gouvernement du Canada, 1991.
Canada. Chambre des communes. Comité permanent des Affaires indiennes et du développement du Nord canadien. Procès‑verbaux et témoignages, fascicule no 58, 20 septembre 1982, p. 58:14.
Canada. Parlement. Comité mixte spécial sur le renouvellement du Canada. Rapport du comité mixte spécial sur le renouvellement du Canada. Ottawa: Imprimeur de la Reine, 1992.
Sgayias, David, et al. Federal Court Practice 1994. Toronto: Carswell, 1994.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1992] 3 C.F. 192, 146 N.R. 40, 95 D.L.R. (4th) 106, [1992] 4 C.N.L.R. 71, 10 C.R.R. (2d) 268, qui a accueilli l'appel des intimées contre un jugement de la Section de première instance, [1992] 2 C.F. 462, 53 F.T.R. 194, 90 D.L.R. (4th) 394, [1992] 4 C.N.L.R. 59, qui avait rejeté leur demande d'ordonnance de prohibition. Pourvoi accueilli.
Graham Garton, c.r., pour l'appelante.
Mary Eberts et Julia L. Deans, pour les intimées.
Brian A. Crane, c.r., pour l'intervenante l'Inuit Tapirisat du Canada.
Peter K. Doody et John Briggs, pour l'intervenante l'Assemblée des premières nations.
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, Sopinka, Gonthier, Cory, Iacobucci et Major rendu par
I. Le juge Sopinka ‑‑ Le présent pourvoi porte sur la question de savoir dans quelle mesure les dispositions sur la liberté d'expression et les droits à l'égalité de la Charte canadienne des droits et libertés exigent que le gouvernement subventionne divers groupes afin de promouvoir la représentation de certains intérêts lors des discussions sur la réforme de la Constitution. Plus précisément, lorsque le gouvernement du Canada subventionne certains groupes autochtones, qui seraient à prédominance masculine, l'al. 2b) , conjugué à l'art. 28 de la Charte , l'oblige‑t‑il à verser des sommes équivalentes à une association qui prétend représenter les intérêts des femmes autochtones afin qu'elle puisse aussi exprimer son opinion lors des discussions sur la Constitution? Subsidiairement, ce résultat est‑il prescrit par l'art. 15 de la Charte ou l'art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 ? Nous sommes également invités, en l'espèce, à examiner s'il y a violation de la Charte lorsque le gouvernement du Canada refuse d'inviter un groupe représentant les intérêts des femmes autochtones à venir discuter de la possibilité de réformer la Constitution.
II. Des questions subsidiaires sont également soulevées concernant la justiciabilité des questions relatives à la Charte et la compétence de la Cour d'appel fédérale pour prononcer un jugement déclaratoire qui n'a pas été demandé expressément devant la Section de première instance.
III. Après avoir examiné les faits, j'analyserai brièvement la question de la compétence de la Cour d'appel fédérale. J'entamerai ensuite l'étude de l'objet principal du présent pourvoi, soit les prétendues violations de la Charte . Compte tenu de ma conclusion qu'il n'y a pas eu violation de la Charte en l'espèce, il ne sera pas nécessaire d'aborder la question de la justiciabilité. Par conséquent, aux fins du présent pourvoi, je vais présumer que les questions soulevées sont justiciables des tribunaux.
I. Les faits
IV. L'intimée Gail Stacey‑Moore est la directrice générale élue de l'intimée, l'Association des femmes autochtones du Canada («AFAC»). En 1990, elle a été élue conférencière nationale de l'AFAC. L'intimée Sharon Donna McIvor a été élue en 1988 membre du bureau de l'AFAC pour la région de l'Ouest. Elle était également la représentante de l'AFAC à la Commission de l'Assemblée des premières nations sur la Constitution qui a participé au «Canada Round» des discussions sur la Constitution. Ces deux personnes ont participé activement à la promotion des droits des femmes autochtones partout au pays.
V. La présente affaire a pris naissance dans le cadre des discussions sur la Constitution connues sous le nom de «Canada Round», qui ont abouti à la signature de l'Accord de Charlottetown. Le 24 septembre 1991, le gouvernement du Canada a formulé 28 propositions en vue d'une réforme de la Constitution dans un document intitulé Bâtir ensemble l'avenir du Canada ‑‑ Propositions. L'une d'elles était de modifier la Constitution de manière à consacrer un droit général à l'autonomie gouvernementale autochtone qui pourrait être invoqué devant les tribunaux. Un comité mixte spécial du Sénat et de la Chambre des communes (le «comité Beaudoin‑Dobbie») a été constitué pour faire enquête et présenter des recommandations au Parlement relativement aux propositions susmentionnées.
VI. Pendant ce temps, il a été décidé de tenir des consultations parallèles au sein de la communauté autochtone du Canada. Le gouvernement du Canada a versé des sommes d'argent à quatre organismes autochtones nationaux: l'Assemblée des premières nations («APN»), le Conseil national des autochtones du Canada («CNAC»), le Ralliement national des Métis («RNM») et l'Inuit Tapirisat du Canada («ITC»). Le gouvernement a conclu des accords de contribution avec chacun des quatre organismes autochtones pour le versement de 10 millions de dollars qui serviraient à financer leur participation au moyen du Programme de révision des affaires constitutionnelles des autochtones du Secrétariat d'État.
VII. L'AFAC n'était pas incluse expressément parmi les bénéficiaires des sommes versées par le gouvernement du Canada. Toutefois, conformément aux accords de contribution, il était nécessaire qu'une partie des 10 millions de dollars versés soit consacrée aux questions touchant les femmes. En conséquence, l'APN et le CNAC ont versé chacun 130 000 $ à l'AFAC intimée. Cette dernière a plus tard reçu une somme supplémentaire de 300 000 $ directement du gouvernement du Canada aux termes d'un accord de contribution distinct conclu, le 4 février 1992, en vue de financer une étude de la Charte . L'ensemble des sommes reçues par l'AFAC équivalait à 5 pour cent des subventions totales reçues par les groupes autochtones à des fins constitutionnelles. Le Secrétariat d'État a également remis environ 457 000 $ par année à l'AFAC pour le «financement de base» de ses opérations, sans qu'une partie de cette somme ne soit consacrée à des fins constitutionnelles.
VIII. Le 12 mars 1992, le ministre responsable des Affaires constitutionnelles a annoncé que les représentants des quatre organismes autochtones nationaux (l'APN, le CNAC, l'ITC et le RNM) étaient invités à participer à des discussions constitutionnelles multilatérales sur le Rapport du comité Beaudoin‑Dobbie. Ces réunions avaient pour but de rédiger des modifications constitutionnelles qui pourraient être présentées au Canada comme un ensemble sur lequel on s'entendait. L'AFAC n'a pas été invitée à participer à ces réunions tenues après le 12 mars 1992.
IX. L'AFAC craignait que son exclusion du financement direct à des fins constitutionnelles et de la participation directe aux discussions ne compromette l'égalité des femmes autochtones. Elle craignait notamment que les propositions avancées pour modifier la Constitution ne comportent pas l'exigence que la Charte s'applique à toute forme d'autonomie gouvernementale autochtone qui pourrait être négociée. Cette crainte de l'AFAC découlait du fait que, selon elle, les organismes autochtones nationaux, dont l'APN, étaient à prédominance masculine de sorte qu'il y avait peu de chances que la majorité masculine adopte le point de vue de l'AFAC, qui était favorable à la Charte .
X. En conséquence, dans une lettre adressée, le 12 février 1992, au très honorable Joe Clark, ministre responsable des Affaires constitutionnelles, l'AFAC a présenté une demande de subventions et de participation égales à celles des quatre autres organismes autochtones nationaux. Le 2 mars 1992, le Ministre a répondu que les associations nationales représentaient les personnes des deux sexes et qu'il encourageait l'AFAC à travailler au sein des collectivités autochtones pour s'assurer que ses opinions soient entendues et transmises. Le Ministre a également fait remarquer qu'en reconnaissance du besoin de subventions les accords de contribution exigeaient que les organismes nationaux consacrent expressément une partie des sommes reçues aux questions concernant les femmes autochtones. De plus, il a déclaré que l'ajout d'un autre siège à la table des discussions constitutionnelles ne dissiperait pas les craintes de l'AFAC.
XI. Bien que l'AFAC ait participé aux discussions parallèles organisées par les quatre organismes autochtones nationaux, comme l'indique la lettre du 12 février 1992 au très honorable Joe Clark, elle a continué de craindre d'être incapable d'exprimer son opinion que la Charte doit s'appliquer à toute forme d'autonomie gouvernementale autochtone. Essentiellement, l'AFAC craignait que l'APN conteste fortement l'application de la Charte aux gouvernements autochtones autonomes.
XII. Le 18 mars 1992, l'AFAC a intenté, devant la Section de première instance de la Cour fédérale, une action contre le gouvernement du Canada en vue d'obtenir une ordonnance de prohibition empêchant les quatre organismes autochtones de toucher d'autres sommes aux termes des accords de contribution de 1991, jusqu'à ce que l'AFAC ait obtenu des subventions équivalentes ainsi que le droit de participer au processus de révision de la Constitution aux mêmes conditions que les quatre groupes bénéficiaires. L'ITC, le RNM et le CNAC sont intervenus dans l'instance. L'APN n'est intervenue que dans le pourvoi devant notre Cour.
XIII. On se plaint essentiellement du fait qu'en accordant, aux quatre groupes autochtones bénéficiaires, des subventions pour les discussions sur le renouvellement de la Constitution, le gouvernement du Canada a aidé à propager l'idée que la Charte ne devrait pas s'appliquer aux gouvernements autochtones autonomes. Les intimées allèguent qu'en subventionnant des groupes à prédominance masculine et en n'accordant pas des subventions équivalentes à l'AFAC, le gouvernement du Canada a violé leur liberté d'expression et leur droit à l'égalité. La Section de première instance de la Cour fédérale a rejeté la demande des intimées: [1992] 2 C.F. 462, 53 F.T.R. 194, 90 D.L.R. (4th) 394, [1992] 4 C.N.L.R. 59. La Cour d'appel fédérale a également refusé de rendre une ordonnance de prohibition. Cependant, elle a prononcé un jugement déclarant que le gouvernement du Canada a restreint la liberté d'expression des femmes autochtones d'une façon contraire à l'al. 2b) et à l'art. 28 de la Charte : [1992] 3 C.F. 192, 146 N.R. 40, 95 D.L.R. (4th) 106, [1992] 4 C.N.L.R. 71, 10 C.R.R. (2d) 268.
II. Les dispositions législatives pertinentes
Charte canadienne des droits et libertés
2. Chacun a les libertés fondamentales suivantes:
. . .
b) liberté de pensée, de croyance, d'opinion et d'expression, y compris la liberté de la presse et des autres moyens de communication;
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s'applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l'origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l'âge ou les déficiences mentales ou physiques.
28. Indépendamment des autres dispositions de la présente charte, les droits et libertés qui y sont mentionnés sont garantis également aux personnes des deux sexes.
Loi constitutionnelle de 1982
35. (1) Les droits existants ‑‑ ancestraux ou issus de traités ‑‑ des peuples autochtones du Canada sont reconnus et confirmés.
. . .
(4) Indépendamment de toute autre disposition de la présente loi, les droits ‑‑ ancestraux ou issus de traités ‑‑ visés au paragraphe (1) sont garantis également aux personnes des deux sexes.
Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F‑7 (mod. par L.C. 1990, ch. 8)
2. (1) Les définitions qui suivent s'appliquent à la présente loi.
. . .
«office fédéral» Conseil, bureau, commission ou autre organisme, ou personne ou groupe de personnes, ayant, exerçant ou censé exercer une compétence ou des pouvoirs prévus par une loi fédérale ou par une ordonnance prise en vertu d'une prérogative royale, à l'exclusion d'un organisme constitué sous le régime d'une loi provinciale ou d'une personne ou d'un groupe de personnes nommées aux termes d'une loi provinciale ou de l'article 96 de la Loi constitutionnelle de 1867 ;
. . .
(2) Il est entendu que sont également exclus de la définition d'«office fédéral» le Sénat et la Chambre des communes ou tout comité ou membre de l'une ou l'autre chambre.
18. (1) Sous réserve de l'article 28 , la Section de première instance a compétence exclusive, en première instance, pour:
a) décerner une injonction, un bref de certiorari, de mandamus, de prohibition ou de quo warranto, ou pour rendre un jugement déclaratoire contre tout office fédéral;
b) connaître de toute demande de réparation de la nature visée par l'alinéa a), et notamment de toute procédure engagée contre le procureur général du Canada afin d'obtenir réparation de la part d'un office fédéral.
. . .
(3) Les recours prévus aux paragraphes (1) ou (2) sont exercés par présentation d'une demande de contrôle judiciaire.
18.1 (1) Une demande de contrôle judiciaire peut être présentée par le procureur général du Canada ou par quiconque est directement touché par l'objet de la demande.
. . .
(3) Sur présentation d'une demande de contrôle judiciaire, la Section de première instance peut:
a) ordonner à l'office fédéral en cause d'accomplir tout acte qu'il a illégalement omis ou refusé d'accomplir ou dont il a retardé l'exécution de manière déraisonnable;
b) déclarer nul ou illégal, ou annuler, ou infirmer et renvoyer pour jugement conformément aux instructions qu'elle estime appropriées, ou prohiber ou encore restreindre toute décision, ordonnance, procédure ou tout autre acte de l'office fédéral.
(4) Les mesures prévues au paragraphe (3) sont prises par la Section de première instance si elle est convaincue que l'office fédéral, selon le cas:
. . .
f) a agi de toute autre façon contraire à la loi.
52. La Cour d'appel peut:
a) arrêter les procédures dans les causes qui ne sont pas de son ressort ou entachées de mauvaise foi;
b) dans le cas d'un appel d'une décision de la Section de première instance:
(i) soit rejeter l'appel ou rendre le jugement que la Section de première instance aurait dû rendre et prendre toutes mesures d'exécution ou autres que celle‑ci aurait dû prendre,
(ii) soit, à son appréciation, ordonner un nouveau procès, si l'intérêt de la justice paraît l'exiger,
(iii) soit énoncer, dans une déclaration, les conclusions auxquelles la Section de première instance aurait dû arriver sur les points qu'elle a tranchés et lui renvoyer l'affaire pour poursuite de l'instruction, à la lumière de cette déclaration, sur les points en suspens.
III. Les juridictions inférieures
Cour fédérale, Section de première instance, [1992] 2 C.F. 462
XIV. Le juge suppléant Walsh s'est demandé si le partage inégal des fonds constituait une violation de la Charte . Il s'est également demandé si la cour avait le pouvoir de rendre une ordonnance de prohibition contre une décision discrétionnaire de nature administrative concernant le déboursement de deniers publics et, dans l'affirmative, si elle devait rendre une telle ordonnance dans les circonstances. Le juge Walsh a fait observer que la demande était présentée à titre préventif, car l'AFAC voulait contester le déboursement de fonds qui favoriserait des arguments pouvant mener à une recommandation particulière au sujet d'une modification constitutionnelle. Le CNAC, le RNM et l'ITC ont reçu l'autorisation d'intervenir puisqu'ils étaient en mesure de fournir des renseignements factuels susceptibles d'aider la cour à se prononcer sur la question.
XV. Le juge Walsh a conclu que, sans essayer en aucune façon de prédire l'issue des discussions sur la Constitution, il était clair que la question du maintien de la Charte serait discutée et appuyée par au moins quelques‑uns des participants autochtones ainsi que par le gouvernement du Canada. Il a été admis que l'AFAC avait reçu une part disproportionnée des fonds mis à la disposition des quatre organismes autochtones.
XVI. Le juge Walsh a estimé que l'AFAC avait eu et continuerait d'avoir de nombreuses occasions de faire connaître ses opinions aux autorités politiques, au public et aux groupes qui participeraient à la conférence constitutionnelle, dont certains partagent son point de vue sur la Charte . Ainsi, on ne pourrait pas dire que l'AFAC a été privée de son droit à la liberté de parole. Tout le processus serait paralysé si on concluait que la liberté d'expression comprenait le droit de chacun d'être présent à la table des discussions.
XVII. Quant à la discrimination contraire au par. 15(1) de la Charte , il a été jugé que le financement disproportionné n'était pas dû au fait que les intimées étaient des femmes. Au contraire, le gouvernement du Canada ne voulait tout simplement pas reconnaître que l'AFAC devait être considérée comme un groupe distinct au sein de la communauté autochtone. Le juge Walsh a déclaré qu'il ne s'agissait pas là de discrimination fondée sur le sexe.
XVIII. Le juge Walsh a ensuite examiné la compétence de la cour pour décerner un bref de prohibition dans les circonstances. Même si on ne savait pas clairement qui avait vraiment pris la décision concernant la distribution des fonds, on a cité l'arrêt Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735, à l'appui de la proposition selon laquelle il n'y a pas d'immunité pour les décrets pris illégalement. Le décideur doit agir conformément à la loi et respecter les règles de la justice naturelle. Après avoir conclu à l'existence de la compétence pour rendre une ordonnance de prohibition, le juge Walsh a affirmé qu'aucun élément de preuve n'établissait comment les groupes avaient été choisis ni quels autres groupes auraient été plus représentatifs des autochtones que ceux qui avaient été choisis. Il a ajouté qu'il n'y avait rien d'injuste ou de contraire à la justice naturelle dans le choix des quatre groupes pour représenter les autochtones à la conférence. On avait certainement pris connaissance et tenu compte de la position des représentants de l'AFAC, et une décision, bonne ou mauvaise, n'est pas contraire à la justice naturelle du fait qu'elle ne retient pas les arguments avancés.
XIX. Enfin, le juge Walsh a dit que la crainte de l'AFAC de perdre la protection de la Charte était hypothétique. L'AFAC aurait d'autres occasions d'exprimer ses préoccupations avant que les modifications suggérées n'acquièrent force de loi, à supposer que de tels changements soient recommandés. Les discussions multilatérales faisaient seulement partie de l'ensemble du processus législatif dans lequel les tribunaux ne devraient pas s'immiscer.
XX. Par conséquent, le juge Walsh a rejeté la demande d'ordonnance de prohibition présentée par les intimées.
Cour d'appel fédérale, [1992] 3 C.F. 192
XXI. Le juge Mahoney a affirmé, au nom de la cour, que les arguments relatifs à l'art. 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 étaient sans fondement. Le droit de participer à la révision de la Constitution découle des art. 37 et 37.1 de la Loi constitutionnelle de 1982 et non pas de «droits existants ‑‑ ancestraux ou issus de traités» garantis par le par. 35(1) .
XXII. Le risque de perdre les droits à l'égalité, s'il y avait création de gouvernements autochtones autonomes qui ne seraient pas assujettis à la Charte , ne constituait pas alors une dénégation réelle d'un droit garanti par l'art. 15 . On ne pouvait pas prédire l'issue des discussions sur la Constitution et une «conséquence purement hypothétique» ne justifiait pas une intervention judiciaire dans le processus de réforme de la Constitution. Le juge Mahoney a conclu que la loi ne donne pas à quelqu'un le droit d'assister à des conférences constitutionnelles ni celui de recevoir des deniers publics pour faire connaître sa position. On ne pouvait pas dire que le financement et la participation des quatre groupes autochtones violaient les droits à l'égalité garantis à tous par le par. 15(1) de la Charte .
XXIII. Quant aux arguments fondés sur l'al. 2b) et l'art. 28 de la Charte , le juge Mahoney a noté que le fait de communiquer au public et aux gouvernements son point de vue sur la Constitution représente sans aucun doute une forme d'expression. Il a souligné qu'il s'agissait de savoir si les organismes préconisaient l'établissement de gouvernements autochtones autonomes à prédominance masculine. Il ne s'agissait pas de savoir si les groupes eux‑mêmes sont dominés par des hommes, puisque de tels groupes pouvaient encore préconiser l'égalité des sexes. Le juge Mahoney a estimé qu'il était dans l'intérêt des femmes autochtones que la Charte continue de s'appliquer à toute forme de gouvernement autochtone autonome. On a également conclu que les femmes autochtones ne sont pas représentées par l'APN, le CNAC ou l'ITC.
XXIV. Le juge Mahoney conclut, aux pp. 212 et 213, que:
. . . en sollicitant et en finançant la participation de ces organismes au processus actuel de révision de la Constitution et en excluant la participation égale de [l'AFAC], le gouvernement canadien a accordé aux partisans de l'autonomie autochtone à prédominance masculine une voix privilégiée alors que la liberté d'expression est garantie à tous à l'alinéa 2b) , et aussi bien aux femmes qu'aux hommes en vertu de l'article 28 . Son geste a ainsi porté atteinte à la liberté d'expression des femmes autochtones, contrairement à l'alinéa 2b) et à l'article 28 de la Charte . À mon avis, le juge de première instance a commis une erreur en concluant différemment.
Cela ne signifie pas qu'il serait nécessaire de financer également [l'AFAC] pour respecter le droit à l'égalité prévu à l'article 28 . La preuve ne permet pas de conclure ainsi. Toutefois, la somme actuellement versée est si inégale qu'elle ne saurait prima facie respecter le droit de [l'AFAC] à liberté d'expression égale garantie par la Charte .
Il a été décidé qu'un jugement déclaratoire pourrait avoir un effet utile sur la participation future de l'AFAC à des discussions sur la Constitution.
XXV. Le juge Mahoney a ensuite analysé la possibilité d'accorder une réparation fondée sur l'art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale, L.R.C. (1985), ch. F-7 (mod. par L.C. 1990, ch. 8). La cour a conclu que la décision d'inviter les quatre groupes autochtones à participer au processus parallèle et de les subventionner doit avoir été autorisée par une loi du Parlement ou faire suite à l'exercice de la prérogative royale. L'AFAC avait donc droit à un jugement déclaratoire conformément à l'art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale .
XXVI. Le juge Mahoney a également abordé la question de savoir si le processus de révision de la Constitution était assujetti à l'examen des tribunaux ou s'il faisait partie intégrante d'un processus politique dans lequel ces derniers ne devraient pas s'immiscer. Après avoir examiné le Renvoi relatif au Régime d'assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 R.C.S. 525, qui indique que la «rédaction et le dépôt d'un projet de loi font partie du processus législatif dans lequel les tribunaux ne s'immiscent pas» (p. 559), le juge Mahoney a exprimé l'opinion que cela ne comprenait pas le processus de consultation publique ou privée auquel le gouvernement peut recourir avant de décider de la façon de légiférer sur une question. La rédaction d'une résolution constitutionnelle ne commençait pas avec la publication de propositions devant être soumises à l'examen du public par l'entremise d'un comité parlementaire. Il s'agissait simplement d'établir une politique plutôt que de la mettre en {oe}uvre. Par conséquent, le juge Mahoney a conclu que prononcer un jugement déclaratoire ne constituerait pas une ingérence dans un processus législatif.
XXVII. Le juge Mahoney a déclaré que, si le gouvernement du Canada choisit de verser des fonds, il doit le faire conformément aux exigences de la Charte . Toutefois, l'aide des tribunaux ne sera accordée qu'à celui qui pourra établir le bien‑fondé, sur le plan constitutionnel, de son grief découlant du fait qu'il a été exclu du financement. Ce ne sont pas tous les groupes d'intérêts qui peuvent se plaindre de la violation de leur liberté d'expression. Pour les raisons susmentionnées, le juge Mahoney a conclu que l'AFAC avait le droit de le faire.
XXVIII. En ce qui a trait à la réparation, le juge Mahoney a statué que l'ordonnance de prohibition demandée ne pouvait pas être accordée puisque la preuve ne permettait pas de conclure que l'AFAC avait droit à un financement équivalent pour que les femmes autochtones jouissent d'une liberté d'expression égale. Ensuite, le processus constitutionnel avait dépassé le stade des consultations et les tribunaux ne sauraient s'immiscer dans la convocation d'une conférence des premiers ministres afin de leur dicter qui inviter. Cependant, le juge Mahoney a conclu qu'il était loisible à la cour de déclarer que les actions du gouvernement violaient l'al. 2b) et l'art. 28 de la Charte .
IV. Les questions en litige
XXIX. Je traiterai des questions suivantes:
1.La Cour d'appel fédérale avait‑elle compétence pour prononcer un jugement déclaratoire étant donné que la réparation demandée par les intimées était une ordonnance interdisant au gouvernement du Canada de débourser d'autres fonds conformément aux accords de contribution tant que l'AFAC ne jouirait pas d'un financement et de droits de participation équivalents?
2.Le gouvernement du Canada a‑t‑il violé la liberté d'expression que l'al. 2b) , conjugué à l'art. 28 de la Charte canadienne des droits et libertés , garantit aux intimées, prises individuellement, ou aux femmes autochtones représentées par l'AFAC intimée, en finançant les quatre organismes autochtones et en leur permettant de participer aux discussions sur la Constitution tout en n'accordant pas à l'AFAC un droit de participation et un financement équivalents?
3.Le gouvernement du Canada a‑t‑il violé les droits à l'égalité que le par. 15(1) de la C