Cosgrove c. Canada (Conseil canadien de la Magistrature)

Cosgrove c. Canada (Conseil canadien de la Magistrature)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2005-10-26
Référence neutre
2005 CF 1454
Numéro de dossier
T-101-05
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20051026
Dossier : T-101-05
Référence : 2005 CF 1454
Ottawa (Ontario), le 26 octobre 2005
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE MACTAVISH
ENTRE :
L'HONORABLE PAUL COSGROVE
demandeur
et
LE CONSEIL CANADIEN DE LA MAGISTRATURE
ET LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DE L'ONTARIO,
L'ASSOCIATION CANADIENNE DES JUGES DES COURS SUPÉRIEURES,
LA CRIMINAL LAWYERS' ASSOCIATION
ET LE CONSEIL CANADIEN DES AVOCATS DE LA DÉFENSE
intervenants
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
TABLE DES MATIÈRES
PAR.
I. Introduction..................................................................................................................... 2
II. Contexte......................................................................................................................... 7
III. L'affaire Elliott................................................................................................................ 9
IV. La décision de la Cour d'appel de l'Ontario.................................................................... 13
V. La demande du procureur général de l'Ontario............................................................... 20
VI. Les procédures engagées devant le CCM et le comité d'enquête..................................... 25
VII. La décision du comité d'enquête..................................................................................... 33
VIII. Les questions en litige.................................................................................................... 42
IX. La norme de contrôle..................................................................................................... 43
X. Le comité d'enquête a-t-il commis une erreur en concluant que le paragraphe 63(1)
de la Loi sur les juges est valide au motif qu'il ne porte pas atteinte à l'indépendance de la magistrature, garantie par la Constitution? 54
i) Le régime de la Loi sur les juges et le processus de discipline judiciaire.............. 55
ii) Historique du processus d'examen des plaintes concernant des juges nommés par le gouvernement fédéral 86
iii) La nature, l'objet et le contenu de l'indépendance de la magistrature.................... 91
iv) Analyse........................................................................................................... 105
a)... Le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges a-t-il dans les faits un effet inhibiteur sur les juges?........................................................................................................... 110
b) La possibilité d'ingérence politique........................................................ 120
c) Les conséquences du processus d'enquête pour les juges...................... 125
d) Les garanties de procédure dans les processus d'enquête et autres du CCM 131
e) Le rôle du procureur général dans le système judiciaire......................... 135
f) La présomption de bonne foi................................................................ 143
g) Le processus d'examen préliminaire du CCM en tant que « crible institutionnel » ...................................................................................... 147
h) Le processus d'enquête en tant que « crible institutionnel » .................... 152
i) L'objet du paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges............................. 156
j) Conclusion.......................................................................................... 166
XI. Le comité d'enquête a-t-il commis une erreur en concluant que le paragraphe 63(1)
de la Loi sur les juges ne porte pas atteinteà l'alinéa 2b) de la Charte d'une manière
qui ne peut être sauvegardée au regard de l'article premier?.......................................... 172
XII. Conclusion.................................................................................................................. 176
XIII. Ordonnance................................................................................................................ 180
[1] Si la responsabilité et l'indépendance de la magistrature sont toutes deux essentielles au maintien de la confiance du public en notre système judiciaire, elles ne coexistent pas toujours facilement. Ainsi, la présente demande pose la question de savoir si une disposition de la Loi sur les juges destinée à responsabiliser les magistrats est nulle au motif qu'elle porte atteinte de manière inadmissible à l'indépendance judiciaire.
Introduction
[2] Quiconque estime qu'un juge nommé par le gouvernement fédéral s'est rendu coupable d'une faute a le droit de porter plainte devant le Conseil canadien de la magistrature (le CCM). Dans la plupart des cas, une telle plainte sera soumise à un examen préliminaire dans le cadre du CCM lui­-même. Il ne sera ouvert d'enquête sur la conduite du juge en question que si le CCM conclut que l'affaire pourrait être suffisamment grave pour justifier sa révocation.
[3] Cependant, le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges, L.R.C. 1985, ch. J-1, oblige le CCM à mener les enquêtes que lui demandent le ministre fédéral de la Justice ou le procureur général d'une province. Il s'ensuit que les demandes d'enquête de ces instances sont automatiquement dispensées du processus d'examen préliminaire auquel procède normalement le CCM.
[4] En avril 2004, le procureur général de l'Ontario a demandé que soit menée une enquête sur la conduite du juge Paul Cosgrove. À l'ouverture de cette enquête, le juge Cosgrove a déposé une demande contestant la validité du paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges, au motif qu'il porte atteinte à l'indépendance de la magistrature, garantie par la Constitution. Le juge Cosgrove a en outre fait valoir que cette disposition porte également atteinte à la liberté d'expression que lui garantit l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada(R.-U.), 1982, ch. 11, et ce, d'une manière qui ne peut se justifier sous le régime de l'article premier de ladite Charte.
[5] Le comité d'enquête du CCM a rejeté la demande du juge Cosgrove. La présente espèce est une demande de contrôle judiciaire de cette décision du comité. Tout en reconnaissant que les juges ne peuvent jouir de l'impunité et doivent répondre de leurs fautes, le juge Cosgrove soutient que le comité d'enquête a commis une erreur de droit en concluant à la constitutionnalité du paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges et que, par conséquent, sa décision devrait être infirmée. Il sollicite en outre un jugement déclaratoire portant que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges enfreint la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 et 31 Victoria, ch. 3, reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 5, ainsi que l'alinéa 2b) de la Charte, et est par conséquent invalide.
[6] Pour les motifs qui suivent, je conclus que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges, pour autant qu'il confère au procureur général d'une province le droit d'obliger le CCM à enquêter sur la conduite d'un juge, ne remplit pas les conditions minimales qui doivent être appliquées pour assurer le respect du principe de l'indépendance de la magistrature, et qu'il est par conséquent invalide.
Contexte
[7] Le juge Cosgrove a été nommé à la Cour de comté de l'Ontario en 1984. Il siège maintenant à ce qu'on appelle, depuis la réorganisation de l'appareil judiciaire ontarien, la Cour supérieure de l'Ontario pour la région de l'Est.
[8] Depuis 1984, le juge Cosgrove a présidé des centaines, voire des milliers d'instances, dont des centaines où le procureur général de l'Ontario était partie.
L'affaire Elliott
[9] En septembre 1997, le juge Cosgrove a commencé à instruire des requêtes préliminaires relatives au procès de Julia Elliott, inculpée de meurtre au deuxième degré et d'indignité envers un cadavre humain. Ce procès, dont on prévoyait au début qu'il durerait de cinq à six semaines, s'est poursuivi pendant deux ans, jusqu'à ce que le juge Cosgrove prononce une suspension de l'instance le 7 septembre 1999. Le juge Cosgrove a également ordonné au ministère public de payer à Mme Elliott les frais de justice supportés depuis l'introduction de l'instance.
[10] Au cours du procès de Mme Elliott, le juge Cosgrove a conclu à plus de 150 violations des droits à elle garantis par la Charte, de sorte que son droit à un procès juste s'en est trouvé selon lui miné. Parmi les personnes impliquées dans ces violations de la Charte, on comptait 11 avocats du ministère public et haut fonctionnaires du ministère ontarien du Procureur général. Étaient aussi impliqués au moins 15 agents nommément désignés de trois corps de police, des membres anonymes de la Police provinciale de l'Ontario et de la Gendarmerie royale du Canada, ainsi que des fonctionnaires de plusieurs autres organismes d'État.
[11] Bon nombre des infractions alléguées à la Charte étaient graves : il y aurait notamment eu parjure, fabrication, destruction délibérée et dissimulation de preuves, subornation de témoins et déclarations fausses ou trompeuses à la Cour.
[12] Le ministère public a contesté devant la Cour d'appel de l'Ontario la décision du juge Cosgrove de suspendre l'instance. Bien que l'avis de cet appel ait été signifié en septembre 1999, ce n'est qu'en septembre 2003 qu'il a fini par être entendu. Durant tout cet intervalle, le juge Cosgrove a continué à siéger et a présidé des instances, aussi bien civiles que pénales, où la Couronne était partie.
La décision de la Cour d'appel de l'Ontario
[13] Dans une décision du 4 décembre 2003, la Cour d'appel de l'Ontario a fait droit à l'appel du ministère public, infirmé la décision du juge Cosgrove de suspendre l'instance, ainsi que son ordonnance adjugeant les dépens à Mme Elliott, et ordonné la tenue d'un nouveau procès pour cette dernière.
[14] La Cour d'appel de l'Ontario a sévèrement critiqué dans son arrêt la façon dont le juge Cosgrove avait mené le procès. Elle a ainsi qualifié ses décisions contre le ministère public et ses conclusions relatives à diverses violations alléguées de la Charte de [TRADUCTION] « mal fondées » , « injustifiées » , « peu judicieuses » , « absolument dénuées de fondement » , « étranges » , « erronées » , « préoccupantes » , « inexactes quant aux faits » et « non confirmées par la preuve » .
[15] La Cour d'appel a en outre conclu que les conclusions du juge Cosgrove touchant les violations alléguées à la Charte présentaient en général les caractéristiques communes suivantes :
[TRADUCTION]
1. Ces conclusions n'étaient pas étayées par des faits.
2. [Le juge Cosgrove] comprenait mal la preuve.
3. [Le juge Cosgrove] concluait à une violation de la Charte sans exposer de fondement en droit sous-tendant la conclusion.
4. En tout état de cause, cette conclusion n'était pas fondée en droit.
5. [Le juge Cosgrove] comprenait mal la portée de la Charte.
6. [Le juge Cosgrove] se conduisait de manière inéquitable envers la personne
dont la conduite était attaquée. [Paragraphe 123.]
[16] En outre, sous l'intertitre [TRADUCTION] « Recours abusif à l'outrage au tribunal » , la Cour d'appel a exprimé ses préoccupations touchant la façon dont le juge Cosgrove exerçait son pouvoir de sanctionner les outrages et conclu qu'il s'était apparemment mépris sur l'objet de ce pouvoir. Examinant un incident où le juge Cosgrove avait déclaré, sans justification apparente, qu'il envisageait d'assigner l'avocat du ministère public pour outrage au tribunal, la Cour d'appel a formulé la remarque suivante : [TRADUCTION] « Un observateur raisonnable pourrait craindre que le juge du procès ne paraisse avoir un parti pris contre la police et leur avocat à cause de ce malheureux incident » [paragraphe 144].
[17] La Cour d'appel a aussi conclu que le recours à la Charte par le juge Cosgrove pour accorder réparation à l'égard d'allégations frivoles et dénuées de fondement déconsidérait aussi bien la Charte que l'administration de la justice.
[18] L'arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario a été largement médiatisé.
[19] Aucune demande d'autorisation de pourvoi devant la Cour suprême du Canada n'a été déposée et le délai imparti pour ce faire a expiré le 4 février 2004.
La demande du procureur général de l'Ontario
[20] Par une lettre en date du 22 avril 2004 adressée à la très honorable Beverly McLachlin, juge en chef de la Cour suprême du Canada et présidente du Conseil canadien de la magistrature, M. Michael Bryant, procureur général de l'Ontario, a demandé en vertu du paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges l'ouverture d'une enquête sur la conduite du juge Cosgrove dans l'affaire Elliott. Le procureur général a précisé qu'il demandait une telle enquête dans le but d'établir s'il convenait de révoquer le juge Cosgrove pour l'un ou l'autre des motifs énumérés aux alinéas b) à d) du paragraphe 65(2) de ladite loi.
[21] Les alinéas 65(2)b) à d) de la Loi sur les juges disposent que le CCM peut recommander la révocation d'un juge s'il est d'avis que celui-ci est inapte à remplir utilement ses fonctions pour avoir manqué à l'honneur et à la dignité, pour avoir manqué aux devoirs de sa charge, ou en raison d'une situation d'incompatibilité, qu'elle lui soit imputable à lui-même ou à toute autre cause. L'alinéa 65(2)a), qui n'est pas invoqué dans la présente espèce, prévoit la révocation en raison de l'âge ou de l'incapacité.
[22] On peut lire le passage suivant dans la lettre du procureur général de l'Ontario à la juge en chef McLachlin :
[TRADUCTION] J'estime, avec égards, que la conduite du juge Cosgrove pendant toute la durée du long procès qui a donné lieu à la décision Regina c. Elliott a sapé la confiance du public en l'administration de la justice en Ontario et l'a rendu lui--même incapable de s'acquitter de sa charge. En conséquence, j'estime que le juge Cosgrove est inapte à remplir utilement ses fonctions sous le régime du paragraphe 65(2) de la Loi.
[23] Le procureur général de l'Ontario récapitulait ensuite, de manière passablement approfondie, le déroulement de l'affaire Elliott, et proposait au CCM un exposé détaillé des conclusions de la Cour d'appel de l'Ontario.
[24] Le procureur général concluait sa lettre par l'observation suivante :
[TRADUCTION] Étant donné cette situation on ne peut plus regrettable, j'estime que le juge Cosgrove s'est conduit durant ce procès de telle manière que rien de moins qu'une enquête du Conseil de la magistrature ne pourra rétablir la confiance du public en l'administration de la justice relativement à cette affaire.
Les procédures engagées devant le CCM et le comité d'enquête
[25] Sur réception de la lettre du procureur général, le CCM a notifié au juge Cosgrove la demande d'enquête qui y était formulée, ainsi que son intention de publier un communiqué de presse à ce sujet.
[26] Le 27 avril 2004, le CCM a annoncé publiquement qu'une enquête serait tenue sur la conduite du juge Cosgrove à la demande du procureur général de l'Ontario. Le fait que le CCM allait mener une enquête a fait l'objet d'une importante couverture médiatique.
[27] Le 29 avril 2004, l'honorable Heather Smith, juge en chef de la Cour supérieure de l'Ontario, a demandé au juge Cosgrove de s'abstenir de présider des instances jusqu'à la conclusion de l'enquête. Les dossiers dont le juge Cosgrove était saisi ont été attribués à d'autres juges, et il n'a pas siégé depuis.
[28] Le CCM a constitué un comité d'enquête réunissant deux juges en chef et un juge en chef adjoint. En outre, le ministre fédéral de la Justice y a nommé deux membres influents du Barreau de l'Ontario, conformément au paragraphe 63(3) de la Loi sur les juges.
[29] Par avis de requête en date du 18 octobre 2004, le juge Cosgrove a demandé qu'il soit statué que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges enfreint la Loi constitutionnelle de 1867, ainsi que l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés. Il a fait valoir que le pouvoir de prescrire la tenue d'une enquête conféré par le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges au procureur général d'une province portait atteinte à son indépendance de magistrat, ainsi qu'à sa liberté d'expression.
[30] Le même jour, le juge Cosgrove a déposé un avis détaillé de question constitutionnelle où il exposait les faits invoqués à l'appui de sa thèse de l'inconstitutionnalité du paragraphe 63(1). Il a formulé dans les termes suivants les questions constitutionnelles à trancher par le comité d'enquête : [TRADUCTION]
i) Le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges, L.R.C. 1985, ch. J-1, est-il nul et de nul effet en vertu de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, au motif qu'il contrevient aux principes de l'indépendance de la magistrature inhérents à la Loi constitutionnelle de 1982 et à la Loi constitutionnelle de 1867?
ii) Le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges, L.R.C. 1985, ch. J-1, est-il nul et de nul effet en vertu de l'article 52 de la Loi constitutionnelle de 1982, au motif qu'il porte atteinte à la liberté d'expression que garantit l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés?
[31] Le comité d'enquête a entendu la requête du juge Cosgrove les 8 et 9 décembre 2004. Le procureur général du Canada aussi bien que celui de l'Ontario ont comparu devant le comité d'enquête en tant qu'intervenants, ainsi que l'Association canadienne des juges des cours supérieures (l'ACJCS), la Criminal Lawyers' Association et le Conseil canadien des avocats de la défense. Les deux procureurs généraux ont défendu la constitutionnalité de la disposition attaquée, tandis que l'ACJCS et les deux associations d'avocats criminalistes appuyaient la thèse du juge Cosgrove.
[32] A aussi comparu à cette audience Me Earl Cherniak, c.r., l'avocat indépendant nommé par le CCM dans cette affaire. Me Cherniak a défendu la constitutionnalité de la disposition en cause.
La décision du comité d'enquête
[33] Le comité d'enquête a rendu sa décision le 16 décembre 2004; il y rejetait la requête du juge Cosgrove, concluant que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges était constitutionnel au motif qu'il ne dérogeait ni au principe de l'indépendance de la magistrature, ni à l'alinéa 2b) de la Charte canadienne des droits et libertés.
[34] Ce faisant, le comité d'enquête a conclu que, si le principe de l'indépendance de la magistrature est inviolable, il n'en reste pas moins légitime que la conduite des juges soit soumise à l'examen des autres branches de l'État. La fonction exceptionnelle de gardiens de l'intérêt public assignée aux procureurs généraux ainsi que leur rôle historiquement reconnu dans l'administration de la justice expliquent, toujours selon le comité, que leur soit conféré le pouvoir de prescrire la tenue d'une enquête dans le cas où un juge est accusé d'inconduite grave.
[35] À ce propos, le comité d'enquête a noté que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges
[...] permet au principal représentant du public dans le système judiciaire, soit un procureur général, de s'assurer qu'une allégation d'inconduite grave de la part d'un juge soit examinée, en premier lieu par des juges et en définitive, si nécessaire, par le Parlement lui-même. Nous ne croyons pas que cela est inconstitutionnel. [Paragraphe 36.]
[36] Le comité d'enquête a également conclu que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges offre aux juges nommés par le gouvernement fédéral toutes les garanties fondamentales auxquelles ils peuvent raisonnablement s'attendre, et par conséquent « une grande protection contre toute crainte que le paragraphe 63(1) puisse donner une influence indue au procureur général ou au ministre » [paragraphe 21].
[37] Le comité d'enquête a pris en considération les affidavits du juge Cosgrove et de l'honorable James Chadwick, c.r. (que le comité qualifie d' « ancien juge respecté de la Cour supérieure de l'Ontario » ) touchant l'effet « paralysant » attribué au paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges. Dans ce contexte, le comité d'enquête a formulé l'observation suivante :
Notre propre expérience, soit celle des trois juges et des deux avocats supérieurs du comité d'enquête, ne porte aucunement à conclure que les juges sont intimidés de quelque manière que ce soit par le fait qu'un procureur général puisse obliger leurs collègues du CCM à enquêter sur leur conduite [paragraphe 41].
[38] Concernant la question de l'indépendance de la magistrature, le comité d'enquête a conclu comme suit :
Toute analyse constitutionnelle implique une conciliation d'intérêts opposés. À notre avis, lorsque le Parlement, en vertu du paragraphe 63(1), a donné au ministre de la Justice et aux procureurs généraux le pouvoir d'obliger le CCM à enquêter dans l'intérêt public sur les allégations d'inconduite grave de la part des juges, il a apporté une limite minimale et raisonnable à l'indépendance de la magistrature [paragraphe 38].
[39] Quant à la thèse subsidiaire du juge Cosgrove selon laquelle le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges enfreint l'alinéa 2b) de la Charte et exerce un effet inhibiteur sur les juges, le comité d'enquête a conclu que cet alinéa ne pouvait trouver application en l'espèce. Selon le comité, la Charte n'a jamais eu pour objet de protéger une branche de l'État contre une autre.
[40] En outre, le comité d'enquête a estimé que les protections dont est assortie la liberté d'expression des juges relevaient entièrement de la garantie constitutionnelle de l'indépendance de la magistrature. À ce propos, il faisait observer ce qui suit :
Dans l'exercice de leurs fonctions judiciaires, les juges étaient tout aussi libres avant l'adoption de la Charte, en 1982, qu'ils le sont depuis ce temps de s'exprimer pleinement, ouvertement et franchement, à la seule condition qu'ils le fassent de bonne foi et qu'ils n'abusent pas des pouvoirs de leur charge. La Charte n'a rien changé à cet égard. [Paragraphe 47.]
[41] Expliquant sa conclusion que l'alinéa 2b) ne s'appliquait pas, le comité d'enquête a dit que la Charte est destinée à garantir les droits des personnes physiques, n'ayant jamais été conçue pour protéger les branches législative ou judiciaire de l'État dans l'exercice de leurs attributions.
Les questions en litige
[42] Bien qu'elles ne soient pas tout à fait d'accord sur la manière de les formuler, les parties sont convenues que la Cour est saisie de trois questions en l'espèce :
1. Quelle est la norme de contrôle applicable?
2. Le comité d'enquête a-t-il commis une erreur en concluant que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges est valide au motif qu'il ne porte pas atteinte à l'indépendance de la magistrature, garantie par la Constitution?
3. Le comité d'enquête a-t-il commis une erreur en concluant que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges ne porte pas atteinte à l'alinéa 2b) de la Charte d'une manière qui ne peut être sauvegardée au regard de l'article premier?
La norme de contrôle
[43] Les parties s'accordent à dire que, pour autant que le comité d'enquête était appelé à trancher des questions constitutionnelles, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte. Cependant, l'avocat du ministre de la Justice ainsi que l'avocat indépendant désigné par le CCM font valoir que, dans la mesure où le comité d'enquête a tiré des conclusions de fait, celles-ci doivent être contrôlées suivant la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[44] Dans l'arrêt Monsanto Canada Inc. c. Ontario (Surintendant des services financiers), [2004] 3 R.C.S. 152, 2004 CSC 54 (au paragraphe 6), la Cour suprême a fait observer que la norme de contrôle applicable est une question de droit qui doit être tranchée par la Cour, même si les parties s'entendent sur ce que cette norme devrait être.
[45] Cela dit, dans l'arrêt Nouvelle-Écosse (Workers' Compensation Board) c. Martin, [2003] 2 R.C.S. 504, 2003 CSC 54, le juge Gonthier a déclaré que la norme de contrôle judiciaire des décisions de tribunaux administratifs fondées sur la Charte canadienne des droits et libertés est toujours celle de la décision correcte. « L'erreur de droit qu'un tribunal administratif commet en interprétant la Constitution [poursuivait le juge] peut toujours faire l'objet d'un contrôle complet par une cour supérieure » [paragraphe 31]. Voir aussi Barrie Public Utilities c. Association canadienne de télévision par câble, [2003] 1 R.C.S. 476, 2003 CSC 28, au paragraphe 66; et Mugesera c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2005] A.C.S. no 39, 2005 CSC 40, au paragraphe 37, où la Cour suprême a récemment réaffirmé que la norme de contrôle applicable aux questions de droit est celle de la décision correcte.
[46] Lorsqu'il s'agit de la contestation constitutionnelle d'une disposition législative, il ne peut être répondu que par l'affirmative ou la négative. Par conséquent, j'estime établi que, dans la mesure où le comité d'enquête a tranché des questions d'ordre constitutionnel, sa décision doit être contrôlée suivant la norme de la décision correcte.
[47] Cependant, je constate aussi que dans son examen des questions constitutionnelles, le comité d'enquête a formulé plusieurs conclusions de fait, notamment celle que, vu les motifs exposés par la Cour d'appel de l'Ontario dans l'arrêt Regina c. Elliott, il n'y avait raisonnablement pas lieu de penser que c'était dans un but illégitime que le procureur général de l'Ontario avait invoqué le paragraphe 63(1) pour demander une enquête sur la conduite du juge Cosgrove. Le comité d'enquête a aussi formulé cette autre conclusion de fait que le paragraphe 63(1) n'exerce pas d'effet paralysant ou inhibiteur sur les juges.
[48] La question se pose donc de savoir de quel degré de retenue notre Cour devrait faire preuve dans l'examen de ces conclusions de fait. Il convient de noter que, dans l'arrêt Moreau-Bérubé c. Nouveau-Brunswick (Conseil de la magistrature), [2002] 1 R.C.S. 249, 2002 CSC 11, la Cour suprême du Canada faisait observer à propos d'un conseil provincial de la magistrature que « [p]our l'évaluation de la norme de révision applicable, un tribunal administratif chargé d'imposer des mesures disciplinaires aux juges des cours provinciales ne cadre pas avec la dichotomie traditionnelle entre les tribunaux spécialisés et les tribunaux non spécialisés » [paragraphe 44]. La Cour ajoutait plus loin qu' « [i]l serait absurde pour un juge siégeant seul et pour un tribunal d'appel de faire preuve de peu de retenue à l'égard des décisions du Conseil dans un domaine où ils n'ont aucune expertise additionnelle » [paragraphe 50].
[49] Ces observations qu'on trouve dans Moreau-Bérubé ont cependant été formulées dans le cadre de l'examen de la norme de contrôle applicable à la décision d'un conseil de la magistrature touchant l'aptitude d'un juge à rester en fonction, et non de la contestation de la constitutionnalité d'une disposition législative. Dans le contexte de la présente espèce, il s'avère donc nécessaire d'effectuer une analyse pragmatique et fonctionnelle afin d'établir la norme de contrôle qu'il convient d'appliquer aux conclusions de fait du comité d'enquête.
[50] L'examen des quatre facteurs énumérés par la Cour suprême du Canada, entre autres dans l'arrêt Dr Q. c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, [2003] 1 R.C.S. 226, 2003 CSC 19, révèle ce qui suit :
i) La Loi sur les juges ne comporte pas de clause privative, ce qui semble diminuer le degré de retenue dont il convient de faire preuve à l'égard des conclusions d'un comité d'enquête. Cependant, cette loi ne prévoit pas non plus de mécanisme d'appel, ce qui donne à penser que les décisions du comité d'enquête doivent faire l'objet de retenue judiciaire.
ii) Comme le faisait remarquer la Cour suprême du Canada dans Moreau-Bérubé, les conseils de la magistrature sont des tribunaux d'un caractère unique possédant un certain niveau de spécialisation et au moins aussi qualifiés, voire plus, que l'instance de révision pour ce qui concerne les questions de discipline de la magistrature. Par conséquent, les conclusions de tels conseils relativement à l'aptitude d'un juge à rester en fonction devraient appeler une grande retenue [paragraphe 53]. À mon sens, bien que la Cour suprême les ait formulées dans le contexte de l'examen du bien-fondé d'une plainte d'inconduite d'un juge, ces observations donnent à penser qu'il convient de faire preuve d'une grande déférence à l'égard des conclusions de fait tirées par des conseils de la magistrature. Qui plus est, le degré de spécialisation des juges que réunit le comité d'enquête découle en partie de leur expérience de juges siégeants, ce qui donne aussi à penser qu'il convient de faire preuve d'une grande retenue à l'égard des conclusions de fait de ce comité.
iii) Pour ce qui concerne l'objet de la législation en cause, l'article 63 de la Loi sur les juges s'inscrit dans un régime légal conçu pour s'assurer que la révocation d'un juge ne puisse se faire qu'en conformité avec le principe de l'indépendance de la magistrature. Cela fait intervenir des principes constitutionnels et milite contre la retenue judiciaire.
iv) Les questions en litige sont des questions de fait, qui appellent une grande retenue judiciaire.
[51] L'objet de l'analyse pragmatique et fonctionnelle est d'établir l'intention du Parlement quant au degré de retenue dont il convient de faire preuve à l'égard d'un décideur, compte tenu de la nature de la question à laquelle il lui faut répondre.
[52] Dans la présente espèce, un des quatre facteurs susmentionnés milite contre la thèse de la retenue à l'égard des conclusions de fait du comité d'enquête. Néanmoins, compte tenu des observations formulées par la Cour suprême dans Moreau-Bérubé quant à l'expertise des conseils de la magistrature, et étant donné le degré de spécialisation du comité d'enquête pour ce qui concerne les conclusions de fait, j'estime qu'il y a néanmoins lieu de faire preuve d'une grande retenue à l'égard des conclusions de fait de ce comité, et par conséquent de les contrôler suivant la norme de la décision manifestement déraisonnable.
[53] C'est en gardant à l'esprit cette interprétation de la norme de contrôle applicable que j'aborde à présent l'examen au fond de la demande de contrôle judiciaire du juge Cosgrove.
Le comité d'enquête a-t-il commis une erreur en concluant que le paragraphe 63(1) de la Loi sur les juges est valide au motif qu'il ne porte pas atteinte à l'indépendance de la magistrature, garantie par la Constitution?
[54] Avant d'examiner les moyens des parties, il importe de bien comprendre le processus de discipline judiciaire applicable aux juges des cours supérieures. Comme ce processus est largement tributaire des particularités qui lui sont propres et des garanties dont jouissent les juges qui font l'objet de la plainte, il faut l'examiner de manière passablement approfondie.
i) Le régime de la Loi sur les juges et le processus de discipline judiciaire
[55] Le point de départ de cet examen doit être l'article 99 de la Loi constitutionnelle de 1867, ainsi libellé :
99. (1) Sous réserve du paragraphe (2) du présent article, les juges des cours supérieures resteront en fonction durant bonne conduite, mais ils pourront Ltre révoqués par le gouverneur général sur une adresse du Sénat et de la Chambre des Communes.
(2) Un juge d'une cour supérieure, nommé avant ou aprPs l'entrée en vigueur du présent article, cessera d'occuper sa charge lorsqu'il aura atteint l'âge de soixante-quinze ans, ou B l'entrée en vigueur du présent article si, B cette époque, il a déjB atteint ledit âge.
99. (1) Subject to subsection (2) of this section, the judges of the superior courts shall hold office during good behaviour, but shall be removable by the Governor General on address of the Senate and House of Commons.
(2) A Judge of a Superior Court, whether appointed before or after the coming into force of this section, shall cease to hold office upon attaining the age of seventy-five years, or upon the coming into force of this section if at that time he has already attained that age.
[56] Avant 1971, le seul mécanisme de responsabilisation de la magistrature était le pouvoir du ministre de la Justice d'ouvrir, sous le régime de la Loi sur les enquêtes, L.R. 1985, ch. I-11, une enquête sur la conduite des juges des cours supérieures. À l'issue de cette enquête, un rapport était soumis au ministre, qui pouvait donner lieu à la présentation d'une adresse par le Sénat et la Chambre des Communes et à la révocation du juge en question par le gouverneur général.
[57] Le CCM a été créé en 1971, à la suite de modifications apportées à la Loi sur les juges du moins en partie pour répondre aux préoccupations que suscitait le caractère ad hoc du processus de discipline judiciaire. Ces préoccupations sont passées à l'avant-scène dans les années 1960 en raison des vices dont sont apparues entachées les procédures relatives au juge Léo Landreville; voir à ce sujet Martin L. Friedland, Une place à part :L'indépendance et la responsabilité de la magistrature au Canada, Conseil canadien de la magistrature, 1995, pages 95-96.
[58] On a donc attribué au CCM un rôle particulier dans le processus de révocation. Dans le cadre du mandat confié au CCM d'améliorer la qualité du service judiciaire dans les cours supérieures en promouvant la responsabilité de la magistrature de manière compatible avec l'indépendance de cette dernière, l'alinéa 60(2)c) de la Loi sur les juges habilite le CCM à enquêter sur les plaintes ou accusations d'inconduite des juges.
[59] Comme nous le disions plus haut, l'article 63 de la Loi sur les juges prévoit que les enquêtes sur la conduite des juges peuvent être menées de l'une ou l'autre de deux manières. Les dispositions pertinentes de cet article disposent :
63. (1) Le Conseil mène les enquêtes que lui confie le ministre ou le procureur général d'une province sur les cas de révocation au sein d'une juridiction supérieure pour tout motif énoncé aux alinéas 65(2)a) à d).
(2) Le Conseil peut en outre enquêter sur toute plainte ou accusation relative à un juge d'une juridiction supérieure. [non souligné dans l'original]
63. (1) The Council shall, at the request of the Minister or the attorney general of a province, commence an inquiry as to whether a judge of a superior court should be removed from office for any of the reasons set out in paragraphs 65(2)(a) to (d).
(2) The Council may investigate any complaint or allegation made in respect of a judge of a superior court. [emphasis added]
[60] Il en ressort donc que le paragraphe 63(1) prescrit la tenue d'une enquête, tandis que le paragraphe 63(2) confère au CCM le pouvoir discrétionnaire d'enquêter ou non sur une plainte d'inconduite d'un juge.
[61] Bien que la Loi sur les juges ne définisse aucun des deux termes anglais correspondant à « enquête » , soit inquiry et investigation, le comité d'enquête a conclu que le premier s'applique à un processus plutôt formel comportant des procédures préparatoires et une audience, tandis que le second désigne un processus moins structuré, au départ en tout cas.
[62] À cette étape du raisonnement, il convient de rappeler que le texte anglais de la loi comporte des termes différents d'un paragraphe à l'autre - inquiry au paragraphe 63(1) et investigation au paragraphe 63(2) -, alors que le texte français emploie des variantes du même terme dans les deux paragraphes, soit « enquêtes » au paragraphe 63(1) et « enquêter » au paragraphe 63(2).
[63] Comme la Cour suprême du Canada l'a récemment réaffirmé dans l'arrêt Medovarski c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration), [2005] A.C.S. no 31, 2005 CSC 51, au paragraphe 25, il convient d'interpréter les dispositions législatives bilingues suivant la règle du « sens partagé ou commun » , c'est-à-dire que si les deux versions de ces dispositions ne disent pas la même chose, il faut adopter leur sens commun, qui est normalement le plus restreint, à moins que, pour une raison ou une autre, ce sens ne soit inacceptable. Voir aussi Ruth Sullivan, Sullivan and Driedger on the Construction of Statutes, 4e édition, London, Butterworths, 2002, page 80.
[64] « Enquêtes » et « enquêter » équivalent à la fois à investigations et inquiries, mais je suis néanmoins d'accord avec le comité d'enquête pour dire que ces deux termes anglais ont un sens légèrement différent, inquiry ayant une signification un peu plus étroite et s'appliquant à un processus plus formel (qui comporte des procédures préparatoires et une audience) que le terme investigation. L'application de la règle du sens partagé ou commun me convainc donc qu'il convient d'interpréter l'article 63 de la manière proposée par le comité d'enquête. Cette interprétation est également conforme à celle qu'en a donnée le CCM lui-même.
[65] Le paragraphe 63(3) règle la constitution des comités d'enquête, et le paragraphe 63(4) confère à ces comités le pouvoir de contraindre les témoins à comparaître et la production de documents. Les paragraphes 63(5) et 63(6) concernent la publicité du processus, le CCM étant habilité à décider dans quelle mesure celui-ci sera public. La seule limite fixée à ce dernier pouvoir du CCM est la faculté conférée au ministre de la Justice d'ordonner la publicité des enquêtes. Ce dernier n'a pas exercé cette faculté en l'espèce.
[66] Par ces dispositions, le Parlement a accordé une autonomie et un pouvoir discrétionnaire considérables au CCM touchant l'établissement de la procédure relative aux enquêtes visées à l'article 63 de la Loi sur les juges. C'est ainsi que l'alinéa 61(3)c) autorise le CCM à régir cette procédure par règlement administratif.
[67] Le CCM a exercé ce pouvoir en adoptant une série de dispositions réglementaires et de règles de procédure donnant forme à un processus complet d'administration des plaintes. Il a ainsi pris le Règlement administratif du Conseil canadien de la magistrature sur les enquêtes en vertu du paragraphe 61(3) de la Loi sur les juges, et établi des « Procédures relatives aux plaintes » qui constituent une déclaration de principes de nature moins formelle sur l'examen des plaintes.
[68] Les « Procédures relatives aux plaintes » régissent la conduite des enquêtes, y compris la question de savoir si les enquêtes se tiendront à huis clos ou non, sous réserve du paragraphe 63(6) évoqué plus haut qui confère au ministre de la Justice le pouvoir d'ordonner que l'enquête se déroule en public, pouvoir qui n'est pas accordé aux procureurs généraux des provinces.
[69] Aucune disposition de la Loi sur les juges, ni du Règlement administratif ou des Procédures relatives aux plaintes n'oblige le CCM à s'abstenir de rendre public le fait qu'une plainte a été déposée sous le régime du paragraphe 63(2). Si le CCM a pour habitude de mener de telles enquêtes à huis clos, il lui est arrivé de publier les conclusions de sous-comités à l'issue de certaines enquêtes.
[70] En outre, aucune disposition de la Loi sur les juges, ni du Règlement administratif ou des Procédures relatives aux plaintes du CCM n'interdit à l'auteur d'une plainte présentée sous le régime du paragraphe 63(2) de rendre public le fait qu'il a déposé une telle plainte.
[71] Le Règlement administratif prévoit un examen préliminaire des plaintes portées devant le CCM sous le régime du paragraphe 63(2). Le processus établi dans les Procédures relatives aux plaintes comporte quatre étapes :
1. C'est le directeur exécutif du CCM qui reçoit toute plainte ou accusation relative à un juge. Il la transmet ensuite au président du comité du CCM sur la conduite des juges, qui peut clore le dossier s'il estime que la plainte est « frivole ou vexatoire » ou qu'elle est « manifestement dénuée de fondement » . Si tel n'est pas le cas, il est donné au juge dont la conduite est mise en cause la possibilité de présenter des o