Canada (Procureur général) c. Chambre des notaires du Québec

Canada (Procureur général) c. Chambre des notaires du Québec
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2016-06-03
Référence neutre
2016 CSC 20
Recueil
[2016] 1 RCS 336
Numéro de dossier
35892
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Cromwell, Thomas Albert; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Droit fiscal
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 35892
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Canada (Procureur général) c. Chambre des notaires du Québec, 2016 CSC 20, [2016] 1 R.C.S. 336
Appel entendu : 3 novembre 2015
Jugement rendu : 3 juin 2016
Dossier : 35892
Entre :
Procureur général du Canada et Agence du revenu du Canada
Appelants
et
Chambre des notaires du Québec et Barreau du Québec
Intimés
- et –
Advocates’ Society, Association du Barreau canadien,
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada et
Criminal Lawyers’ Association
Intervenantes
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon
Motifs de jugement conjoints :
(par. 1 à 96)
Les juges Wagner et Gascon (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Cromwell, Moldaver et Karakatsanis)
Canada (Procureur général) c. Chambre des notaires du Québec, 2016 CSC 20, [2016] 1 R.C.S. 336
Procureur général du Canada et
Agence du revenu du Canada Appelants
c.
Chambre des notaires du Québec et
Barreau du Québec Intimés
et
Advocates’ Society,
Association du Barreau canadien,
Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada et
Criminal Lawyers’ Association Intervenantes
Répertorié : Canada (Procureur général) c. Chambre des notaires du Québec
2016 CSC 20
No du greffe : 35892.
2015 : 3 novembre; 2016 : 3 juin.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Cromwell, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Charte des droits — Fouilles, perquisitions et saisies — Secret professionnel du notaire et de l’avocat — Impôt sur le revenu — Vérification fiscale et recouvrement — Dans la mesure où les art. 231.2(1) et 231.7 et la définition de « privilège des communications entre client et avocat » énoncée à l’art. 232(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu visent un avocat ou un notaire, ces dispositions portent‑elles atteinte au droit garanti par l’art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés ? — Dans l’affirmative, cette atteinte est‑elle justifiable au regard de l’article premier de la Charte ? — Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), art. 231.2(1) , 231.7 , 232(1) « privilège des communications entre client et avocat ».
Droit fiscal — Impôt sur le revenu — Exécution — Secret professionnel du notaire et de l’avocat — Disposition législative exigeant la production de documents ou la fourniture de renseignements pour fins de vérification ou d’exécution — Validité constitutionnelle du régime des demandes péremptoires à l’égard des notaires et des avocats et de l’exception relative aux relevés comptables d’un avocat prévue à la définition du « privilège des communications entre client et avocat » qui figure dans la loi — Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), art. 231.2(1) , 231.7 , 232(1) « privilège des communications entre client et avocat ».
Des notaires pratiquant le droit au Québec reçoivent des demandes péremptoires du ministre du Revenu national formulées sous l’autorité de l’art. 231.2 de la LIR. Ces demandes visent l’obtention de renseignements ou de documents à l’égard de clients de ces notaires, aux fins de mesures de recouvrement ou de vérification fiscale. Certains notaires qui reçoivent de telles demandes communiquent alors avec la Chambre des notaires du Québec (« Chambre ») et soulèvent des craintes à l’égard du droit au secret professionnel de leurs clients. Dans ce contexte, la Chambre intente un recours déclaratoire contre le procureur général du Canada et l’Agence du revenu du Canada (« ARC »), afin de faire déclarer les art. 231.2 et 231.7 de la LIR, de même que l’exception relative aux relevés comptables d’un notaire ou d’un avocat prévue à la définition du « privilège des communications entre client et avocat » du par. 232(1) , inconstitutionnels, inopérants et sans effet à l’égard des notaires. Le Barreau du Québec (« Barreau ») s’est joint à la procédure à titre d’intervenant, afin que toute déclaration rendue par les tribunaux sur les dispositions législatives concernées soit également applicable à ses membres.
La Cour supérieure et la Cour d’appel donnent raison à la Chambre et au Barreau. La Cour d’appel conclut que, en application de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 , le par. 231.2(1) , l’art. 231.7 et l’exception relative aux relevés comptables du par. 232(1) sont inconstitutionnels, inopérants et sans effet à l’égard des notaires et avocats du Québec, et ce, pour tous les renseignements et documents protégés par le secret professionnel.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
L’article 8 de la Charte fournit une protection contre les fouilles, les perquisitions et les saisies abusives. Pour déterminer si une action gouvernementale est contraire à l’art. 8 , il faut répondre à deux questions, soit celle de savoir si l’action gouvernementale empiète sur une attente raisonnable au respect de la vie privée d’un particulier, auquel cas elle constitue une saisie au sens de l’art. 8 , et celle de savoir si la saisie représente une atteinte abusive à ce droit à la vie privée.
La première question ne pose pas problème, puisque la Cour a déjà établi que la demande péremptoire constitue une saisie au sens de l’art. 8 . La saisie en l’espèce vise des renseignements ou documents qui peuvent contenir des informations protégées par le secret professionnel du notaire ou de l’avocat. Le secret professionnel doit demeurer aussi absolu que possible et est généralement considéré comme une règle de droit fondamentale et substantielle. Sous ce rapport, le secret professionnel revêt une grande importance, peu importe la nature ou le contexte de l’avis juridique sollicité. Aux fins de l’analyse au regard de l’art. 8 de la Charte , le contexte civil et administratif dans lequel se retrouve le régime des demandes péremptoires ne diminue pas les attentes relatives à la vie privée du contribuable en matière d’information protégée par le secret professionnel. Le client a une attente raisonnable au respect de sa vie privée relativement aux renseignements et aux documents visés par une demande péremptoire qui sont en la possession de son notaire ou de son avocat.
Pour répondre à la deuxième question, les tribunaux doivent pondérer les intérêts en cause, soit, d’une part, l’intérêt à la vie privée d’un individu et, d’autre part, celui de l’État à entreprendre une fouille, perquisition ou saisie. Lorsque l’intérêt en jeu est le secret professionnel du conseiller juridique — un principe de justice fondamentale et de droit de la plus haute importance — l’exercice d’évaluation habituellement entrepris au regard de l’art. 8 ne s’avèrera pas particulièrement utile. Il faut adopter des normes rigoureuses pour assurer la protection du secret professionnel. Sera donc qualifiée d’abusive toute disposition législative qui porte atteinte au secret professionnel plus que ce qui est absolument nécessaire.
En l’espèce, plusieurs lacunes rendent abusives et contraires à l’art. 8 les demandes péremptoires adressées à un notaire ou à un avocat en ce qui concerne l’information protégée par le secret professionnel, soit : l’absence d’avis au client de la demande péremptoire, le fardeau inopportun placé uniquement sur les épaules du notaire et de l’avocat visé, l’absence de nécessité absolue de forcer la divulgation recherchée et l’absence de mesures pour favoriser une atténuation des atteintes au secret professionnel. Le régime des demandes péremptoires poursuit un but légitime, soit le recouvrement de sommes dues à l’ARC et la vérification fiscale, mais l’existence d’un objectif important ne peut justifier de faire abstraction des protections qu’offre l’art. 8 de la Charte . Les lacunes constitutionnelles du régime des demandes péremptoires sont d’autant plus intolérables qu’elles pourraient facilement être atténuées et corrigées par des mesures qui respectent les obligations de l’État en matière de protection du secret professionnel. Ainsi, à l’heure actuelle, l’atteinte que permet le régime des demandes péremptoires prévu au par. 231.2(1) et à l’art. 231.7 de la LIR ne respecte pas le principe de minimisation.
L’exception qui a pour effet d’exclure les relevés comptables d’un notaire ou d’un avocat de la protection du secret professionnel et qui est prévue au par. 232(1) de la LIR porte également atteinte aux droits garantis par l’art. 8 de la Charte . L’analyse de la validité constitutionnelle d’une suppression du secret professionnel dans le cadre d’une saisie doit tenir compte de ce qui le caractérise en tant que droit substantiel. Ainsi, une disposition législative ne peut permettre à l’État d’avoir accès à une information normalement protégée en supprimant le secret professionnel au‑delà de la mesure dans laquelle la suppression est absolument nécessaire pour atteindre les objectifs de la loi. Les restrictions au secret professionnel doivent tenir compte de l’obligation de minimisation des atteintes reconnue par la Cour et les exceptions doivent être circonscrites avec précision. En l’espèce, l’exception est large et non définie, permettant la saisie de tout relevé comptable d’un notaire ou d’un avocat et en ce sens, elle est problématique du point de vue du critère de la nécessité absolue. De plus, l’exception fait en sorte que le contrôle judiciaire du caractère privilégié des relevés comptables visés par une demande péremptoire est à toutes fins pratiques éliminé. En somme, en l’absence d’une nécessité absolue et de tout contrôle judiciaire visant à assurer la protection du secret professionnel, l’exception relative aux relevés comptables rend abusive la saisie d’information contenue dans les relevés comptables de notaires ou d’avocats.
Puisque les dispositions législatives concernées, que ce soit le par. 231.2(1), l’art. 231.7 ou l’exception relative aux relevés comptables du par. 232(1) de la LIR, ne constituent pas une atteinte minimale au secret professionnel, elles ne peuvent être sauvegardées par application de l’article premier de la Charte . Quant à la réparation convenable en l’espèce, puisque la Cour a déjà reconnu le régime des demandes péremptoires comme étant, règle générale, constitutionnel dans la mesure où les demandes sont envoyées aux contribuables, il n’est ni nécessaire ni opportun d’invalider le régime dans son entièreté. Le régime des demandes péremptoires de la LIR contrevient à l’art. 8 de la Charte et doit être déclaré inconstitutionnel dans la mesure où il s’applique aux notaires et aux avocats du Québec. Le paragraphe 231.2(1) de la LIR, qui autorise le Ministre à envoyer des demandes péremptoires, et l’art. 231.7 de la LIR, qui l’autorise à s’adresser aux tribunaux pour y donner suite, sont inconstitutionnels et inapplicables aux notaires et aux avocats en leur qualité de conseillers juridiques. L’exception relative aux relevés comptables d’un avocat prévue à la définition du « privilège des communications entre client et avocat » qui figure au par. 232(1) de la LIR est inconstitutionnelle et invalide.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt : Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425; arrêts appliqués : Lavallee, Rackel & Heintz c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 61, [2002] 3 R.C.S. 209; Canada (Procureur général) c. Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada, 2015 CSC 7, [2015] 1 R.C.S. 401; arrêts mentionnés : Maranda c. Richer, 2003 CSC 67, [2003] 3 R.C.S. 193; R. c. Edwards, [1996] 1 R.C.S. 128; R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627; Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821; Descôteaux c. Mierzwinski, [1982] 1 R.C.S. 860; Smith c. Jones, [1999] 1 R.C.S. 455; Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Blood Tribe Department of Health, 2008 CSC 44, [2008] 2 R.C.S. 574; R. c. McClure, 2001 CSC 14, [2001] 1 R.C.S. 445; R. c. National Post, 2010 CSC 16, [2010] 1 R.C.S. 477; R. c. Brown, 2002 CSC 32, [2002] 2 R.C.S. 185; Goodis c. Ontario (Ministère des Services correctionnels), 2006 CSC 31, [2006] 2 R.C.S. 32; Société d’énergie Foster Wheeler ltée c. Société intermunicipale de gestion et d’élimination des déchets (SIGED) inc., 2004 CSC 18, [2004] 1 R.C.S. 456; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; R. c. Cunningham, 2010 CSC 10, [2010] 1 R.C.S. 331; Canada (Revenu national) c. Thompson, 2016 CSC 21, [2016] 1 R.C.S. 381; Organic Research Inc. c. Minister of National Revenue (1990), 111 A.R. 336; Pritchard c. Ontario (Commission des droits de la personne), 2004 CSC 31, [2004] 1 R.C.S. 809; R. c. Dunbar (1982), 68 C.C.C. (2d) 13; A. (L.L.) c. B. (A.), [1995] 4 R.C.S. 536; R. c. Seaboyer, [1991] 2 R.C.S. 577; Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 7 , 8 .
Charte des droits et libertés de la personne, RLRQ, c. C‑12, art. 9.
Code criminel, L.R.C. 1985, c. C‑46, art. 488.1 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), art. 230 à 232 , 231.1 , 231.2 , 231.7 , 232(1) « privilège des communications entre client et avocat », (2)a), 238.
Loi de l’impôt sur le revenu, S.R.C. 1952, c. 148.
Loi facilitant le paiement des pensions alimentaires, RLRQ, c. P‑2.2, art. 57.
Loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu, S.C. 1956, c. 39, art. 28.
Loi modifiant la Loi de l’impôt sur le revenu et la Loi sur les arrangements fiscaux entre le gouvernement fédéral et les provinces, S.C. 1965, c. 18, art. 26.
Loi sur le ministère du Revenu, L.R.Q., c. M‑31 [maintenant Loi sur l’administration fiscale, RLRQ, c. A‑6.002], art. 39.
Doctrine et autres documents cités
Geddes, Gloria. « The Fragile Privilege : Establishing and Safeguarding Solicitor‑Client Privilege » (1999), 47 Rev. fisc. can. 799.
Lederman, Sidney N., Alan W. Bryant and Michelle K. Fuerst. The Law of Evidence in Canada, 4th ed., Markham (Ont.), LexisNexis, 2014.
Wigmore, John Henry. Evidence in Trials at Common Law, vol. 8, revised by John T. McNaughton, Boston, Little, Brown, 1961.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Bich, Léger et Fournier), 2014 QCCA 552, [2014] AZ‑51056416, [2014] J.Q. no 2296 (QL), 2014 CarswellQue 1639 (WL Can.), qui a infirmé en partie une décision du juge Blanchard, 2010 QCCS 4215, [2010] R.J.Q. 2069, [2010] AZ‑50670160, [2010] J.Q. no 8868 (QL), 2010 CarswellQue 9351 (WL Can.). Pourvoi rejeté.
Marc Ribeiro, Christopher Rupar et Chantal Comtois, pour les appelants.
Raymond Doray et Loïc Berdnikoff, pour l’intimée la Chambre des notaires du Québec.
Giuseppe Battista, pour l’intimé le Barreau du Québec.
Pierre Bienvenu et Andres Garin, pour l’intervenante Advocates’ Society.
Mahmud Jamal, Alexandre Fallon et W. David Rankin, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
John B. Laskin et Yael Bienenstock, pour l’intervenante la Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada.
Brian Gover, Justin Safayeni et Carlo Di Carlo, pour l’intervenante Criminal Lawyers’ Association.
Le jugement de la Cour a été rendu par
Les juges Wagner et Gascon —
I. Aperçu
[1] Dans le présent pourvoi, le procureur général du Canada (« PGC ») et l’Agence du revenu du Canada (« ARC »), d’une part, et la Chambre des notaires du Québec (« Chambre ») et le Barreau du Québec (« Barreau »), d’autre part, s’affrontent au sujet de la procédure de demandes péremptoires prévue dans la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .) (« LIR »). Ces demandes péremptoires permettent aux autorités fiscales de requérir de toute personne des renseignements ou documents dans le cadre de l’application de la LIR .
[2] La Chambre et le Barreau soutiennent que, lorsque les demandes péremptoires sont adressées à un notaire ou à un avocat, il y a un risque que les renseignements ou documents recherchés divulguent, à l’insu du client du conseiller juridique, de l’information protégée par le secret professionnel. Dans cette mesure, les dispositions pertinentes de la LIR porteraient atteinte aux droits garantis par les art. 7 et 8 de la Charte canadienne des droits et libertés (« Charte »). Cette atteinte ne pourrait se justifier en vertu de l’article premier.
[3] Le PGC et l’ARC rétorquent que le régime fiscal canadien repose sur le principe de l’autodéclaration et de l’autocotisation. Les autorités fiscales doivent en conséquence compter sur de vastes pouvoirs de vérification pour en assurer l’intégrité. Sous ce rapport, la procédure de demandes péremptoires n’enfreindrait aucun article de la Charte . Puisque ces demandes sont faites dans un contexte administratif et non criminel, les attentes des contribuables quant à leur vie privée seraient moins élevées. En outre, selon l’exception contenue à la définition de « privilège des communications entre client et avocat » énoncée au par. 232(1) de la LIR , les relevés comptables d’un notaire ou d’un avocat, qui renferment des informations de prime abord non privilégiées, ne sont pas couverts par le secret professionnel (« l’exception relative aux relevés comptables »). Cette exception serait valide et l’ARC devrait avoir accès à ce type d’information dans le cadre des demandes péremptoires faites auprès de ces conseillers juridiques.
[4] La Cour supérieure et la Cour d’appel ont donné raison à la Chambre et au Barreau. La Cour d’appel a conclu que, en application de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 , le par. 231.2(1) , l’art. 231.7 et l’exception relative aux relevés comptables sont inconstitutionnels, inopérants et sans effet à l’égard des notaires et avocats du Québec, et ce, pour tous les renseignements et documents protégés par le secret professionnel. Nous sommes d’accord pour l’essentiel et nous rejetterions l’appel.
[5] La Cour a déjà reconnu que le secret professionnel est un principe de justice fondamentale au sens de l’art. 7 (Lavallee, Rackel & Heintz c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 61, [2002] 3 R.C.S. 209, par. 49). C’est aussi un droit civil de la plus haute importance dans le système de justice canadien. Le secret professionnel doit donc demeurer aussi absolu que possible, et les tribunaux doivent adopter des normes rigoureuses afin d’en assurer la protection.
[6] Une demande péremptoire sous le régime de la LIR constitue une saisie au sens de l’art. 8 de la Charte . Or, les saisies effectuées en l’espèce sont abusives et violent cet article, car le régime des demandes péremptoires et l’exception relative aux relevés comptables ne protègent pas adéquatement le secret professionnel du notaire et de l’avocat. En effet, la procédure prévue par la LIR n’exige pas que le client, détenteur du privilège, soit informé de la demande péremptoire ou de tout recours entrepris par l’ARC pour obtenir une ordonnance de production. De plus, cette procédure fait reposer tout le poids de la protection du privilège sur les épaules du notaire ou de l’avocat. Enfin, le PGC et l’ARC n’établissent pas qu’il y a ici nécessité absolue de porter atteinte à ce secret professionnel. Les dispositions attaquées ne constituant pas une atteinte minimale au droit au secret professionnel, elles ne peuvent par ailleurs être sauvegardées en application de l’article premier. Compte tenu de cette conclusion, une analyse distincte au regard de l’art. 7 de la Charte n’est pas nécessaire.
II. Contexte
A. Le régime des demandes péremptoires de la LIR
[7] Trois dispositions de la LIR relatives au régime des demandes péremptoires sont au cœur du pourvoi. Elles sont reproduites intégralement en annexe.
[8] La première disposition, le par. 231.2(1), permet au ministre du Revenu national (« Ministre ») d’exiger d’une personne, par voie d’avis signifié à personne ou envoyé par courrier recommandé ou certifié, qu’elle fournisse des informations ou produise des documents à l’égard d’un contribuable, et ce, dans un délai raisonnable précisé dans l’avis. En ce qui touche un notaire ou un avocat, ce paragraphe permet ainsi à l’ARC, pour et au nom du Ministre, de leur acheminer une demande péremptoire à l’égard de leurs clients. Dans la plupart des cas, cette demande se fait cependant à l’insu de ces clients. De façon générale, l’avis est en effet acheminé au notaire ou à l’avocat sans qu’une copie ne soit transmise au client, le contribuable à l’égard duquel on cherche à obtenir de l’information. La demande se fait en outre sans intervention des tribunaux.
[9] La deuxième disposition, l’art. 231.7, entre en jeu lorsque la personne à qui est adressée une demande péremptoire refuse de fournir les renseignements ou les documents recherchés. Dans un tel cas, aux termes de cet article le Ministre peut avoir recours aux tribunaux au moyen d’une procédure qui se veut sommaire. Sur demande du Ministre, l’article permet à un juge, s’il est convaincu qu’une personne ne l’a pas fait alors qu’elle y était tenue en vertu des art. 231.1 ou 231.2 de la LIR , d’ordonner à cette dernière de fournir l’accès, l’aide, les renseignements ou les documents que le Ministre cherche à obtenir. Par contre, l’article prévoit que le juge ne peut prononcer une ordonnance à l’égard des renseignements ou des documents recherchés que si le privilège des communications entre client et avocat, au sens du par. 232(1) de la LIR , ne peut être invoqué à leur endroit.
[10] La troisième disposition est la définition du privilège des communications entre client et avocat qu’édicte le par. 232(1) :
privilège des communications entre client et avocat Droit qu’une personne peut posséder, devant une cour supérieure de la province où la question a pris naissance, de refuser de divulguer une communication orale ou documentaire pour le motif que celle-ci est une communication entre elle et son avocat en confidence professionnelle sauf que, pour l’application du présent article, un relevé comptable d’un avocat, y compris toute pièce justificative ou tout chèque, ne peut être considéré comme une communication de cette nature.
[11] Cette définition a été ajoutée à la Loi de l’impôt sur le revenu, S.R.C. 1952, c. 148, en 1956 (c. 39, art. 28). À l’époque, le secret professionnel n’avait pas encore atteint le statut qu’on lui reconnaît aujourd’hui. L’exception relative au « relevé comptable d’un avocat » a quant à elle été ajoutée à la définition en 1965 (c. 18, art. 26); le terme « relevé comptable » n’est toutefois pas défini dans la LIR . Cette définition et cette exception sont demeurées inchangées depuis leur adoption. Le premier alinéa du par. 232(1) précise que pour l’application de cet article, le terme « avocat » inclut au Québec à la fois le notaire et l’avocat.
[12] Il convient d’ajouter que le régime des demandes péremptoires de la LIR prévoit des sanctions pouvant aller jusqu’à l’emprisonnement pour les personnes qui contreviennent à l’un des art. 230 à 232 (par. 238(1) de la LIR , également reproduit en annexe). Le notaire ou l’avocat qui fait l’objet d’une poursuite en raison d’un défaut d’obtempérer à une demande péremptoire peut cependant invoquer le secret professionnel comme moyen de défense. Il doit être acquitté si le juge est satisfait qu’il avait des motifs raisonnables de croire que le renseignement recherché ou le document visé bénéficiait du privilège des communications entre client et avocat (al. 232(2) a) de la LIR ).
B. La source du litige
[13] Le litige qui oppose les parties découle d’un contexte factuel somme toute assez simple. Au cours des dernières années, des notaires pratiquant le droit au Québec reçoivent des demandes péremptoires de l’ARC formulées sous l’autorité de l’art. 231.2 de la LIR . Dans tous les cas, ces demandes visent l’obtention de renseignements ou de documents à l’égard de clients de ces notaires, aux fins de mesures de recouvrement ou de vérification fiscale. Selon l’ARC, il s’agit d’informations qui tombent sous l’exception relative aux relevés comptables prévue dans la définition du privilège avocat-client du par. 232(1) de la LIR . Dans la quasi-totalité des demandes déposées en preuve, le fonctionnaire de l’ARC qui fait parvenir la demande péremptoire avise le notaire des sanctions pénales possibles, soit l’amende ou l’emprisonnement, s’il ne donne pas suite à la demande.
[14] Certains notaires qui reçoivent de telles demandes communiquent alors avec la Chambre et soulèvent des craintes à l’égard du droit au secret professionnel de leurs clients. Dans ce contexte, la Chambre tente, mais sans succès, de négocier avec l’ARC un compromis sur la façon de procéder lorsque ces demandes péremptoires sont adressées à des notaires. En raison de cet échec, la Chambre intente un recours déclaratoire devant la Cour supérieure contre le PGC et l’ARC, afin de faire déclarer les art. 231.2 et 231.7 de la LIR , de même que l’exception relative aux relevés comptables, inconstitutionnels, inopérants et sans effet à l’égard des notaires. La Chambre soutient notamment que ces dispositions autorisent des saisies abusives contraires à la Charte , en ce qu’elles sont dépourvues de mesures de protection adéquates pour assurer le respect du secret professionnel. Dans son recours, la Chambre cherche également à faire déclarer prima facie privilégiés une série de documents régulièrement détenus ou préparés par ses membres dans le cadre de leurs activités professionnelles.
[15] Le Barreau, dont les membres sont des avocats pratiquant au Québec qui peuvent faire l’objet de demandes péremptoires similaires à l’égard de renseignements et de documents relatifs à leurs clients, s’est joint à la procédure à titre d’intervenant, afin que toute déclaration rendue par les tribunaux sur les dispositions législatives concernées soit également applicable à ses membres.
III. Historique judiciaire
A. Cour supérieure du Québec, 2010 QCCS 4215, [2010] R.J.Q. 2069
[16] Le juge Blanchard accueille le recours de la Chambre. Il rend une ordonnance déclarant inconstitutionnels, inopérants et sans effet les art. 231.2 et 231.7 de la LIR , ainsi que la définition du « privilège des communications entre client et avocat » énoncée au par. 232(1) de la LIR , à l’égard des notaires et des avocats du Québec en ce qui concerne les documents protégés par le secret professionnel. Il acquiesce également à la demande de reconnaître comme prima facie protégés par le secret professionnel une liste de documents de nature juridique préparés par un notaire ou un avocat dans le cadre de sa profession, et ce, quel que soit le support sur lequel ces documents se trouvent.
[17] Dans ses motifs, le juge Blanchard souligne d’emblée qu’il n’est pas nécessaire de discuter longuement de la distinction entre notaire et avocat. Tous deux sont des conseillers juridiques. À ce titre, ils ont les mêmes devoirs et obligations de respecter le droit au secret professionnel de leurs clients. Après un survol de la jurisprudence de notre Cour relative au secret professionnel du notaire et de l’avocat, le juge Blanchard conclut qu’il n’y a pas lieu de faire en l’espèce une distinction entre le contexte civil ou criminel des saisies concernées. Il ajoute que la distinction entre « faits » et « communications » avancée par l’ARC n’a pas sa raison d’être. À ses yeux, la relation entre un professionnel du droit et un client suppose que tous les gestes, documents et informations découlant de cette relation sont prima facie privilégiés. Il se dit également d’avis que les exceptions au secret professionnel devraient être rarissimes et utilisées uniquement en dernier recours.
[18] Sur les dispositions contestées de la LIR , le juge Blanchard note que la procédure mise en place par le législateur fédéral ne permet pas au client détenteur du secret professionnel de savoir que son droit est menacé, ni de veiller à sa protection. En effet, la demande sommaire du Ministre au juge ne doit être communiquée qu’à la personne visée par l’ordonnance demandée. Dans le contexte du dossier, cette personne est le notaire. Le fait qu’un juge puisse ordonner la production de documents ne garantit pas au détenteur du secret professionnel une occasion raisonnable de formuler une objection pour préserver la confidentialité des renseignements privilégiés. Le juge Blanchard en conclut que les art. 231.2 et 231.7 constituent une fouille, perquisition et saisie abusive, contraire à l’art. 8 de la Charte .
[19] En ce qui concerne l’exception relative aux relevés comptables, le juge considère qu’elle doit aussi être déclarée constitutionnellement inopérante. Selon lui, l’ARC devrait toujours devoir s’adresser directement à un juge d’une cour supérieure si elle veut tenter d’obtenir des informations et des renseignements privilégiés.
B. Cour d’appel du Québec, 2014 QCCA 552
[20] Dans un arrêt unanime, la Cour d’appel accueille l’appel à la seule fin de modifier légèrement le par. 125 et de biffer les par. 126-127 du jugement du premier juge. Les modifications visent d’abord à préciser que, pour l’art. 231.2 de la LIR , seul le par. (1) doit être déclaré inopérant et sans effet dans la mesure où la demande péremptoire est adressée au notaire ou à l’avocat du contribuable. Les modifications limitent ensuite la portée de la déclaration d’inconstitutionnalité à l’exception relative aux relevés comptables prévue au par. 232(1) de la LIR . Les paragraphes biffés concernent la liste de documents que le juge Blanchard a reconnus comme prima facie protégés par le secret professionnel. Pour la juge Bich qui signe les motifs de la Cour d’appel, il est hasardeux d’établir d’avance une présomption quant au caractère privilégié d’un document ou d’une catégorie de documents.
[21] Cela dit, la juge Bich accepte les conclusions du juge Blanchard sur la portée du secret professionnel et souligne que les exceptions à ce secret doivent être rares et interprétées de façon restrictive. Elle opine que la distinction entre « faits » et « communications » n’est pas pertinente et que les attentes en matière de vie privée en lien avec le secret professionnel sont élevées, peu importe le contexte, civil ou criminel, dans lequel il est susceptible d’être mis en péril. À l’instar du juge Blanchard, elle indique que les ressemblances entre le secret professionnel des conseillers juridiques québécois et le privilège des communications avocat-client dans le droit des autres provinces sont grandes; la définition du par. 232(1) incorpore donc le droit relatif au secret professionnel québécois et l’ensemble des règles relatives au privilège des communications avocat-client élaborées par notre Cour.
[22] Quant au régime des demandes péremptoires du par. 231.2(1) et de l’art. 231.7 de la LIR , la juge Bich considère que, dans la mesure où il concerne les notaires et les avocats, il porte atteinte à l’art. 8 de la Charte en raison d’une caractéristique dominante fatale : la violation potentielle du secret professionnel du conseiller juridique sans que le client visé par la demande péremptoire en ait connaissance ou y ait consenti. Pour cette raison, la juge Bich est d’avis que les dispositions mènent à une saisie abusive et que cette atteinte n’est pas minimale, puisqu’elle ne répond pas aux exigences constitutionnelles en matière de saisie de documents potentiellement protégés par le secret professionnel. Elle estime que le régime des demandes péremptoires ne respecte pas non plus le principe de minimisation énoncé dans Maranda c. Richer, 2003 CSC 67, [2003] 3 R.C.S. 193, selon lequel la saisie auprès d’un conseiller juridique ne doit avoir lieu que lorsqu’il n’y a aucune autre mesure raisonnable qui permette d’obtenir l’information recherchée. Elle précise qu’une saisie ne se justifie pas par simple commodité.
[23] La juge Bich considère tout autant invalide l’exception relative aux relevés comptables. Cette exception ne respecte pas les exigences de l’art. 8 de la Charte ; le législateur ne peut pas se soustraire à cet article en édictant une exception législative au secret professionnel. Selon elle, les juges ne peuvent être privés de la possibilité de décider au cas par cas si des documents bénéficient de la protection du secret professionnel. Enfin, la juge Bich souligne que le régime ne prévoit pas de mesures qui répondent au critère de l’atteinte minimale applicable en matière de secret professionnel, si bien qu’il ne peut être sauvegardé par application de l’article premier.
IV. Questions en litige
[24] La Juge en chef a formulé les questions constitutionnelles suivantes pour les fins du pourvoi :
1. Dans la mesure où le par. 231.2(1), l’art. 231.7 et la définition de « privilège des communications entre client et avocat » énoncée au par. 232(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), visent un avocat ou un notaire, ces dispositions portent-elles atteinte à un droit garanti par l’art. 7 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
2. Dans l’affirmative, s’agit-il d’une atteinte portée par une règle de droit dans des limites qui sont raisonnables et dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique suivant l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
3. Dans la mesure où le par. 231.2(1), l’art. 231.7 et la définition de « privilège des communications entre client et avocat » énoncée au par. 232(1) de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, c. 1 (5e suppl .), visent un avocat ou un notaire, ces dispositions portent-elles atteinte au droit garanti par l’art. 8 de la Charte canadienne des droits et libertés ?
4. Dans l’affirmative, s’agit-il d’une atteinte portée par une règle de droit dans des limites qui sont raisonnables et dont la justification peut se démontrer dans le cadre d’une société libre et démocratique suivant l’article premier de la Charte canadienne des droits et libertés ?
[25] Comme la formulation de ces questions l’indique, la validité constitutionnelle des dispositions pertinentes de la LIR se soulève tant au regard de l’art. 7 que de l’art. 8 de la Charte . Dans Lavallee, par. 34, et Canada (Procureur général) c. Fédération des ordres professionnels de juristes du Canada, 2015 CSC 7, [2015] 1 R.C.S. 401 (« FOPJ »), par. 33, la Cour précise qu’il n’y a pas lieu d’entreprendre une analyse fondée sur l’art. 7 lorsque celle fondée sur l’art. 8 mène à la conclusion que les dispositions contestées sont inconstitutionnelles.
[26] Puisque nous concluons que c’est le cas en l’espèce, il suffira de cerner le cadre d’analyse propre à l’art. 8 avant de discuter des lacunes constitutionnelles identifiées par les instances inférieures au regard du régime des demandes péremptoires en général et de l’exception relative aux relevés comptables en particulier. Les contours du secret professionnel du conseiller juridique demeurant centraux au débat, il y aura lieu de s’y attarder dans cette analyse, comme l’ont d’ailleurs fait la Cour supérieure et la Cour d’appel dans leurs motifs respectifs.
V. Analyse
A. L’article 8 et le secret professionnel
[27] L’article 8 de la Charte ne protège pas explicitement le secret professionnel. Cet article fournit plutôt une protection contre les fouilles, les perquisitions et les saisies abusives. Pour déterminer si une action gouvernementale est contraire à l’art. 8 , il faut répondre à deux questions. La première est de savoir si l’action gouvernementale empiète sur une attente raisonnable au respect de la vie privée d’un particulier. Dans l’affirmative, elle constitue une saisie au sens de l’art. 8 . La seconde consiste à déterminer si la saisie représente une atteinte abusive à ce droit à la vie privée (R. c. Edwards, [1996] 1 R.C.S. 128, par. 33; Lavallee, par. 35). En l’espèce, la première étape ne pose pas réellement problème, puisque dans R. c. McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 R.C.S. 627, la Cour a jugé que la demande péremptoire régie par le par. 231(3) de la LIR (maintenant le par. 231.2(1) ) constitue une saisie au sens de l’art. 8 (p. 641-642).
(1) Attente raisonnable au respect de la vie privée
[28] Sur la première question, il convient de rappeler que, de simple règle de preuve à l’origine, le secret professionnel s’est transformé au fil du temps en une règle de fond (Solosky c. La Reine, [1980] 1 R.C.S. 821, p. 837; Descôteaux c. Mierzwinski, [1982] 1 R.C.S. 860, p. 875-876; Smith c. Jones, [1999] 1 R.C.S. 455, par. 48-49; Canada (Commissaire à la protection de la vie privée) c. Blood Tribe Department of Health, 2008 CSC 44, [2008] 2 R.C.S. 574, par. 10). La Cour lui reconnaît aujourd’hui une grande importance et une place exceptionnelle dans notre système juridique (R. c. McClure, 2001 CSC 14, [2001] 1 R.C.S. 445, par. 28 et 31-33; Smith, par. 46-47). Dans Lavallee, la Cour réaffirme que le droit au secret professionnel est maintenant devenu un droit civil important et que le secret professionnel de l’avocat ou du notaire est un principe de justice fondamentale au sens de l’art. 7 de la Charte (par. 49). Il est, au surplus, généralement considéré comme une règle de droit « fondamentale et substantielle » (R. c. National Post, 2010 CSC 16, [2010] 1 R.C.S. 477, par. 39). En raison de son statut important, la Cour a souvent indiqué qu’on ne doit y porter atteinte que dans la mesure où cela est absolument nécessaire, étant donné que le secret professionnel doit demeurer aussi absolu que possible (Lavallee, par. 36-37; McClure, par. 35; R. c. Brown, 2002 CSC 32, [2002] 2 R.C.S. 185, par. 27; Goodis c. Ontario (Ministère des Services correctionnels), 2006 CSC 31, [2006] 2 R.C.S. 32, par. 15).
[29] De ce point de vue, le juge Blanchard a raison de souligner que « [l]’importance fondamentale du droit au secret professionnel de l’avocat est une pierre d’assise non seulement de notre système judiciaire, mais de façon plus large de notre système juridique » (par. 86).
[30] Sous ce rapport, le secret professionnel revêt une grande importance, peu importe la nature ou le contexte de l’avis juridique sollicité (Smith, par. 46). Ainsi, contrairement à ce que soutiennent le PGC et l’ARC, aux fins de l’analyse au regard de l’art. 8 de la Charte , le contexte civil et administratif dans lequel se retrouve le régime des demandes péremptoires ne diminue pas les attentes relatives à la vie privée du contribuable en matière d’information protégée par le secret professionnel.
[31] Il est vrai que dans Thomson Newspapers Ltd. c. Canada (Directeur des enquêtes et recherches, Commission sur les pratiques restrictives du commerce), [1990] 1 R.C.S. 425, la Cour indique qu’il pourrait être approprié de conclure à des attentes moindres en matière de vie privée dans un contexte administratif, et d’alors appliquer une norme du caractère raisonnable « moins sévère et plus souple » pour évaluer la constitutionnalité d’une saisie (p. 506-507). Pour justifier son raisonnement, la Cour y énonce que « les attentes des particuliers ne peuvent être très élevées quant au respect de leur droit à la vie privée dans le cas de lieux ou de documents utilisés ou produits dans l’exercice d’activités qui, bien que légales, sont normalement réglementées par l’État » (p. 507). Dans un tel cas, l’opération normale de ces activités comporte souvent l’inspection de lieux ou de documents qui seraient autrement considérés comme étant de nature privée par les fonctionnaires de l’État. Étant donné qu’il est prévu que l’État aura ainsi accès à des renseignements aux fins de réglementation, il ne serait pas logique de conclure, d’un côté, qu’