Ontario (Procureur général) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée)

Ontario (Procureur général) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-02-02
Référence neutre
2024 CSC 4
Numéro de dossier
40078
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle
En appel de
Ontario
Sujets
Accès à l’information
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ontario (Procureur général) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée), 2024 CSC 4
Appel entendu : 18 avril 2023 Jugement rendu : 2 février 2024 Dossier : 40078
Entre :
Procureur général de l’Ontario Appelant
et
Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario et Société Radio-Canada Intimés
- et -
Procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de l’Alberta, Association canadienne des libertés civiles, BC Freedom of Information and Privacy Association, Centre for Free Expression, Canadian Journalists for Free Expression, Association canadienne des journalistes et Aboriginal Peoples Television Network Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Jamal et O’Bonsawin
Motifs de jugement : (par. 1 à 64)
La juge Karakatsanis (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Rowe, Martin, Jamal et O’Bonsawin)
Motifs concordants : (par. 65 à 83)
La juge Côté
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Procureur général de l’Ontario Appelant
c.
Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée
de l’Ontario et Société Radio-Canada Intimés
et
Procureur général de la Colombie-Britannique,
procureur général de l’Alberta,
Association canadienne des libertés civiles,
BC Freedom of Information and Privacy Association,
Centre for Free Expression,
Canadian Journalists for Free Expression,
Association canadienne des journalistes et
Aboriginal Peoples Television Network Intervenants
Répertorié : Ontario (Procureur général) c. Ontario (Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée)
2024 CSC 4
No du greffe : 40078.
2023 : 18 avril; 2024 : 2 février.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Jamal et O’Bonsawin.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Accès à l’information — Exceptions — Documents du cabinet — Lettres de mandat — Documents du cabinet exemptés par la loi provinciale du droit général d’accès du public aux renseignements détenus par le gouvernement — Exception relative aux documents du cabinet applicable lorsque leur divulgation aurait pour effet de révéler l’objet des délibérations du cabinet — L’exception relative aux documents du cabinet soustrait-elle à la divulgation les lettres de mandat rédigées à l’intention des ministres du cabinet par le premier ministre? — Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, c. F.31, art. 12(1).
Un journaliste de la SRC a demandé d’avoir accès à 23 lettres de mandat que le premier ministre de l’Ontario a remises à chacun de ses ministres peu après avoir formé le gouvernement en 2018. Les lettres exposent les opinions du premier ministre sur les priorités stratégiques en prévision du mandat du gouvernement. Le Bureau du Cabinet a refusé la demande du journaliste. Il a prétendu que les lettres étaient soustraites à la divulgation en application de l’exception prévue pour les documents du Cabinet au par. 12(1) de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée (« LAIPVP ») de l’Ontario, dont la phrase liminaire protège la confidentialité des documents qui auraient pour effet de révéler l’« objet des délibérations » du Cabinet ou de ses comités. La SRC a interjeté appel au Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario (« CIPVP ou Commissaire »), qui a conclu que les lettres n’étaient pas exemptées et qui a ordonné leur divulgation. Lors de la révision judiciaire, la Cour divisionnaire a jugé raisonnable la décision du CIPVP, et les juges majoritaires de la Cour d’appel se sont dits du même avis.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et l’ordonnance du CIPVP est annulée.
Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Rowe, Martin, Jamal et O’Bonsawin : Les lettres de mandat sont exemptes de divulgation suivant le par. 12(1) de la LAIPVP. La phrase liminaire du par. 12(1) commande une analyse substantielle du document demandé et de son objet afin de déterminer si la divulgation du document dévoilerait les délibérations du Cabinet. Le texte, l’objet et le contexte de la disposition législative mènent inexorablement à la conclusion que les lettres de mandat sont exemptes de divulgation suivant la phrase liminaire du par. 12(1). Les lettres de mandat font état des opinions du premier ministre sur l’importance de certaines priorités stratégiques, et marquent le début d’un processus fluide de formulation des politiques au sein du Cabinet. Les lettres sont révélatrices de l’objet des délibérations du Cabinet.
La législation sur l’accès à l’information établit un équilibre entre le besoin de savoir du public et la confidentialité nécessaire pour que l’exécutif puisse gouverner efficacement. Toutes les lois de ce genre au Canada concilient ces deux objectifs essentiels en conférant au public un droit d’accès général aux renseignements détenus par le gouvernement, sous réserve d’exceptions ou d’exclusions — notamment celles applicables aux documents ou aux renseignements confidentiels du Cabinet. En Ontario, le par. 12(1) de la LAIPVP exempte une liste de documents, ainsi que tout autre document qui aurait pour effet de révéler l’objet des délibérations du Cabinet ou de ses comités. Il appert du contexte législatif que cette exception constituait une partie cruciale de l’équilibre établi par le législateur entre l’accès du public à l’information et les sphères nécessaires de confidentialité au sein du gouvernement. La confidentialité du Cabinet est protégée non seulement par voie législative, mais également par convention constitutionnelle. Puisque le par. 12(1) vise à préserver le secret des délibérations du Cabinet, la dimension constitutionnelle du secret du Cabinet est un élément contextuel crucial dans l’interprétation du par. 12(1).
Dans la démocratie constitutionnelle du Canada, la confidentialité des délibérations du Cabinet est une condition préalable au gouvernement responsable, car elle permet la responsabilité ministérielle collective. Le gouvernement responsable est un principe fondamental du régime de gouvernement canadien et la caractéristique non fédérale la plus importante de la Constitution canadienne. Le secret du Cabinet découle de la dimension collective de la responsabilité ministérielle, qui exige que les ministres puissent s’exprimer librement au moment de délibérer sans craindre que leurs propos fassent l’objet d’un examen public. Cela s’impose pour que les ministres ne se censurent pas lors d’un débat sur une politique, et qu’ils puissent être solidaires en public, et soient tenus responsables collectivement, dès qu’une décision de politique générale est prise et annoncée. Ces objectifs sont qualifiés de considérations de franchise et de solidarité justifiant la confidentialité du Cabinet. Il existe également une troisième raison d’être de la convention relative à la confidentialité du Cabinet : elle favorise l’efficacité du processus décisionnel collectif. Le secret du Cabinet favorise donc la franchise, la solidarité et l’efficacité, tout cela pour contribuer à un gouvernement efficace.
La prérogative de décider de l’occasion et de la manière d’annoncer des décisions du Cabinet repose sur l’incidence préjudiciable que pourrait avoir la divulgation prématurée de priorités stratégiques sur le processus de délibération. L’efficacité du processus de délibération justifie la confidentialité des délibérations du Cabinet avant qu’une décision finale soit prise et rendue publique. Rendre public le processus décisionnel du Cabinet avant la formulation et l’annonce d’une décision définitive accroîtrait la pression publique exercée sur les ministres par les parties prenantes et susciterait des critiques partisanes de la part d’opposants politiques; cet examen attentif aurait pour effet de paralyser le processus décisionnel collectif. L’objet des délibérations du Cabinet englobe aussi les discussions concernant le quand et le comment de la communication des priorités du gouvernement.
Le processus de délibération du Cabinet consiste en des discussions, des consultations et la formulation de politiques auxquelles participent le premier ministre, les ministres et le Cabinet dans son ensemble. Le premier ministre, en qualité de chef du Cabinet, jouit de vastes pouvoirs dans le processus de délibération du Cabinet. À bien des égards, la fonction et les activités du premier ministre sont indissociables du Cabinet et de ses délibérations. Le premier ministre préside le Cabinet, en fixe les ordres du jour, en choisit les membres et établit sa structure interne, fixe ses procédures, et il a le droit de constater le consensus et de déterminer ce qu’a décidé le Cabinet. L’établissement du programme, étape qui survient tôt, est une partie vitale du processus décisionnel. Bien que les processus de délibération aient changé au fil du temps tant au palier provincial que fédéral, la fonction essentielle de l’établissement du programme et la participation centrale du premier ministre à cette entreprise sont demeurées inchangées. Les stades du processus de délibération du Cabinet ne surviennent pas tous autour de la table du Cabinet derrière une porte close. Le processus décisionnel au sein du Cabinet s’étend au‑delà des réunions officielles de celui‑ci ou de ses comités. Les priorités communiquées aux ministres par le premier ministre au début du gouvernement marquent le commencement du processus de délibération du Cabinet, et elles seront révélatrices de l’objet des délibérations du Cabinet lorsqu’on les met en corrélation avec l’action subséquente du gouvernement.
En abordant les revendications de confidentialité du Cabinet, les décideurs administratifs et les cours de révision doivent être attentifs non seulement à l’importance primordiale de l’accès du public aux renseignements détenus par le gouvernement, mais aussi à l’objectif fondamental du secret du Cabinet de permettre un gouvernement efficace, de même qu’aux considérations d’efficacité, de franchise et de solidarité qui le sous‑tendent. Ils doivent aussi être attentifs au caractère dynamique de la prise de décisions par l’exécutif, à la fonction du Cabinet en soi et de ses membres, au rôle du premier ministre ainsi qu’à la prérogative du Cabinet de choisir l’occasion et la manière d’annoncer ses décisions.
En l’espèce, il n’est pas nécessaire de trancher la question de la norme de contrôle, car la même conclusion s’impose, peu importe que la norme de contrôle de la décision du CIPVP soit celle de la décision correcte ou celle de la décision raisonnable. La sphère de protection restreinte des délibérations du Cabinet créée par l’interprétation et l’application du par. 12(1) par le CIPVP n’est pas justifiée, même à l’aune de la norme de la décision raisonnable. Le CIPVP n’a pas accordé le poids qui convient au contexte juridique et factuel, y compris aux traditions et conventions constitutionnelles intéressant la confidentialité du Cabinet, le rôle du premier ministre, ainsi que le caractère fluide et dynamique du processus décisionnel du Cabinet. L’interprétation étroite que le CIPVP a donnée à l’« objet des délibérations » était donc déraisonnable, tout comme son application de la disposition aux lettres de mandat.
La juge Côté : Il y a accord avec l’interprétation que la majorité donne au par. 12(1) de la LAIPVP, de même qu’avec sa conclusion selon laquelle les lettres de mandat en cause sont exemptes de divulgation suivant cette disposition. Il y a toutefois désaccord avec l’affirmation de la majorité selon laquelle il n’est pas nécessaire de trancher la question de la norme de contrôle applicable.
La Cour a reconnu que la norme de contrôle de la décision correcte s’impose à l’égard des questions de droit générales — comme le bien‑fondé des limites du secret professionnel de l’avocat et la portée du privilège parlementaire — qui sont d’une importance fondamentale, de grande portée et susceptibles d’avoir des répercussions juridiques significatives sur le système de justice dans son ensemble. La portée du privilège du Cabinet n’est pas une question unique au régime réglementaire précis de l’Ontario, et il n’y a aucune raison de principe pour laquelle le privilège du Cabinet devrait être traité différemment du secret professionnel de l’avocat ou du privilège parlementaire — ou est moins important qu’eux pour le système juridique dans son ensemble. La portée du privilège du Cabinet est une question d’importance capitale pour le système juridique dans son ensemble. Elle doit être l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte parce que les cours de justice, au moment d’effectuer un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, ne peuvent donner l’unique réponse définitive que nécessitent de telles questions.
En l’espèce, il y a désaccord avec la majorité pour dire que la même conclusion s’ensuit, peu importe que la norme de contrôle appliquée soit celle de la décision correcte ou celle de la décision raisonnable. Les motifs du Commissaire étaient intelligibles et transparents, et plusieurs facteurs pertinents militent en faveur de l’interprétation que le Commissaire a donnée au par. 12(1). Le fait que la majorité serait parvenue à une conclusion différente ne rend pas la décision du Commissaire déraisonnable. La cour de justice effectuant un contrôle selon la norme de la décision raisonnable doit centrer son attention sur la décision même qu’a rendue le décideur administratif, notamment sur sa justification, et non sur la conclusion à laquelle elle serait parvenue. La majorité n’utilise pas cette méthodologie en pratique.
Il y a cependant accord avec l’interprétation que la majorité donne à la portée du privilège du Cabinet, soit l’interprétation correcte, et à sa conclusion selon laquelle les lettres de mandat sont exemptes de divulgation en vertu du par. 12(1). L’« objet des délibérations » englobe le processus de délibération du Cabinet du début à la fin, notamment les directives et les grandes priorités communiquées par le premier ministre aux ministres. En concluant à l’effet contraire, le Commissaire a retenu une interprétation incorrecte.
Jurisprudence
Citée par la juge Karakatsanis
Arrêt appliqué : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; arrêts mentionnés : Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403; Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3; Colombie-Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, [2020] 2 R.C.S. 506; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687; MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796; Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, [2002] 3 R.C.S. 3; Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637; ordonnance PO‑1725, 1999 CanLII 14318; Office régional de la santé du Nord c. Horrocks, 2021 CSC 42; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Renvoi : Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Untel c. Ontario (Finances), 2014 CSC 36, [2014] 2 R.C.S. 3; Conseil canadien des œuvres de charité chrétiennes c. Canada (Ministre des Finances), [1999] 4 C.F. 245; Ontario (Sûreté et Sécurité publique) c. Criminal Lawyers’ Association, 2010 CSC 23, [2010] 1 R.C.S. 815; Conway c. Rimmer, [1968] A.C. 910.
Citée par la juge Côté
Arrêt appliqué : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; arrêts mentionnés : Mason c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2023 CSC 21; Office régional de la santé du Nord c. Horrocks, 2021 CSC 42; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Merck Frosst Canada Ltée c. Canada (Santé), 2012 CSC 3, [2012] 1 R.C.S. 23; Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135; O’Connor c. Nova Scotia (Minister of the Priorities and Planning Secretariat), 2001 NSCA 132, 197 N.S.R. (2d) 154; Aquasource Ltd. c. Freedom of Information and Protection of Privacy Commissioner (B.C.) (1998), 111 B.C.A.C. 95; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. University of Calgary, 2016 CSC 53, [2016] 2 R.C.S. 555; Kanthasamy c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CSC 61, [2015] 3 R.C.S. 909; Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, [2002] 3 R.C.S. 3; Nova Tube Inc./Nova Steel Inc. c. Conares Metal Supply Ltd., 2019 CAF 52; Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403.
Lois et règlements cités
Access to Information and Protection of Privacy Act, 2015, S.N.L. 2015, c. A‑1.2, art. 27.
Freedom of Information and Protection of Privacy Act, R.S.A. 2000, c. F‑25, art. 22.
Freedom of Information and Protection of Privacy Act, R.S.B.C. 1996, c. 165, art. 12.
Freedom of Information and Protection of Privacy Act, S.N.S. 1993, c. 5, art. 13.
Freedom of Information and Protection of Privacy Act, S.P.E.I. 2001, c. 37, art. 20.
Freedom of Information and Protection of Privacy Act, S.S. 1990‑91, c. F‑22.01, art. 16.
Loi sur la preuve au Canada , L.R.C. 1985, c. C‑5, art. 39 .
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, C.P.L.M., c. F175, art. 19.
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, c. F.31, art. 1a)(ii), 12(1), 16, 20, 21.
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.T.N.‑O. 1994, c. 20, art. 13 à 14.
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.C.Nun., c. A‑20, art. 13.
Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.Y. 2018, c. 9, art. 67.
Loi sur l’accès à l’information , L.R.C. 1985, c. A‑1, art. 69 .
Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels, RLRQ, c. A‑2.1, art. 30 à 38.
Doctrine et autres documents cités
Bakvis, Herman. « Prime Minister and Cabinet in Canada : An Autocracy in Need of Reform? » (2000), 35:4 R. études can. 60.
Brooks, Stephen. Canadian Democracy, 9th ed., Don Mills (Ont.), Oxford University Press, 2020.
Campagnolo, Yan. Le secret ministériel : Théorie et pratique, Québec, Presses de l’Université Laval, 2020.
Campagnolo, Yan. « The Political Legitimacy of Cabinet Secrecy » (2017), 51 R.J.T.U.M. 51.
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d’Ombrain, Nicholas. « Cabinet secrecy » (2004), 47 Admin. pub. Can. 332.
Heard, Andrew. Canadian Constitutional Conventions : The Marriage of Law & Politics, 2nd ed., Don Mills (Ont.), Oxford University Press, 2014.
Hogg, Peter W., and Wade K. Wright. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., Toronto, Thomson Reuters, 2023 (updated 2023, release 1).
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Ontario. Cabinet du premier ministre. Un gouvernement pour la population : Discours du Trône, 12 juillet 2018 (en ligne : https://news.ontario.ca/fr/speech/49713/un-gouvernement-pour-la-population; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2024SCC-CSC4_1_fra.pdf).
Ontario. Commission on Freedom of Information and Individual Privacy. Public Government for Private People : The Report of the Commission on Freedom of Information and Individual Privacy, Toronto, 1980.
Schacter, Mark, and Phillip Haid. Cabinet Decision-Making in Canada : Lessons and Practices, Ottawa, Institute on Governance, 1999.
White, Graham. Cabinets and First Ministers, Vancouver, UBC Press, 2005.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (les juges Gillese, Lauwers et Sossin), 2022 ONCA 74, 160 O.R. (3d) 481, 465 D.L.R. (4th) 707, 93 Admin. L.R. (6th) 17, [2022] O.J. No. 430 (Lexis), 2022 CarswellOnt 859 (WL), qui a confirmé une décision des juges Swinton, Penny et Kristjanson, 2020 ONSC 5085, 93 Admin. L.R. (6th) 1, [2020] O.J. No. 3606 (Lexis), 2020 CarswellOnt 12185 (WL), qui avait confirmé une décision du Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario, ordonnance PO‑3973, 2019 CanLII 76037, [2019] O.I.P.C. No. 155 (Lexis). Pourvoi accueilli.
Judie Im, Nadia Laeeque et Jennifer Boyczuk, pour l’appelant.
William S. Challis et Linda Chen, pour l’intimé le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario.
Justin Safayeni, Spencer Bass et Dustin Milligan, pour l’intimée la Société Radio‑Canada.
Tara Callan, Tamara Saunders et Layli Antinuk, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Sean McDonough et Melissa Burkett, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Iris Fischer et Gregory Sheppard, pour l’intervenante l’Association canadienne des libertés civiles.
Sean Hern, c.r., et Benjamin Isitt, pour l’intervenante BC Freedom of Information and Privacy Association.
Jessica Orkin et Adriel Weaver, pour les intervenants Centre for Free Expression, Canadian Journalists for Free Expression, l’Association canadienne des journalistes et Aboriginal Peoples Television Network.
Version française du jugement du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Rowe, Martin, Jamal et O’Bonsawin rendu par
La juge Karakatsanis —
I. Introduction
[1] La législation sur l’accès à l’information (AI) établit un équilibre entre le besoin de savoir du public et la confidentialité nécessaire pour que l’exécutif puisse gouverner efficacement. Les deux sont essentiels au bon fonctionnement de notre démocratie. Le présent pourvoi porte sur l’équilibre entre ces deux principes fondamentaux.
[2] L’accès à l’information favorise la transparence, la reddition de comptes et une participation significative du public. Sans une connaissance adéquate de ce qui se passe, les législateurs et le public ne peuvent ni obliger le gouvernement à rendre des comptes, ni contribuer de manière significative à la prise de décisions, à l’élaboration de politiques et à l’adoption de lois. Ainsi, la législation en matière d’AI vise non pas à entraver le gouvernement, mais à « améliorer les rouages du gouvernement » en le rendant « plus efficace, plus réceptif et plus responsable » envers le pouvoir législatif et le public (Dagg c. Canada (Ministre des Finances), [1997] 2 R.C.S. 403, par. 63).
[3] Toutefois, dans notre régime de gouvernement de type Westminster, l’exécutif — à l’instar des pouvoirs judiciaire et législatif — a également besoin de certaines sphères de confidentialité pour s’acquitter de sa fonction constitutionnelle. Les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire jouent tous « des rôles à la fois cruciaux et complémentaires dans notre démocratie constitutionnelle », et « un pouvoir ne peut jouer son rôle lorsqu’un autre empiète indûment sur lui » (Ontario c. Criminal Lawyers’ Association of Ontario, 2013 CSC 43, [2013] 3 R.C.S. 3, par. 29). Par conséquent, les conventions constitutionnelles découlent de la séparation des pouvoirs et protègent les sphères de confidentialité requises pour qu’une institution gouvernementale « s’acquitt[e] des fonctions qui lui sont attribuées par la Constitution » (Colombie‑Britannique (Procureur général) c. Provincial Court Judges’ Association of British Columbia, 2020 CSC 20, [2020] 2 R.C.S. 506 (B.C. Judges), par. 66). Tout comme le privilège législatif protège la capacité des représentants élus de donner suite à la volonté du peuple (Chagnon c. Syndicat de la fonction publique et parapublique du Québec, 2018 CSC 39, [2018] 2 R.C.S. 687), et le secret du délibéré préserve l’indépendance du pouvoir judiciaire (MacKeigan c. Hickman, [1989] 2 R.C.S. 796, p. 830‑831), la confidentialité du Cabinet accorde à l’exécutif la latitude dont il a besoin pour gouverner de manière efficace et responsable sur le plan collectif (Babcock c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, [2002] 3 R.C.S. 3, par. 15). Le secret du Cabinet est « essentie[l] au bon gouvernement » (ibid.), car il favorise la transparence des délibérations, la solidarité ministérielle et l’efficacité du gouvernement en protégeant les délibérations du Cabinet (B.C. Judges, par. 95‑97; Carey c. Ontario, [1986] 2 R.C.S. 637, p. 658‑659).
[4] Toutes les lois sur l’AI au Canada concilient ces deux objectifs essentiels en conférant au public un droit d’accès général aux renseignements détenus par le gouvernement, sous réserve d’exceptions ou d’exclusions — notamment celles applicables aux documents ou aux renseignements confidentiels du Cabinet. Le présent pourvoi met en jeu cet équilibre en ce qui concerne l’exception prévue pour les documents du Cabinet au par. 12(1) de la Loi sur l’accès à l’information et la protection de la vie privée, L.R.O. 1990, c. F.31 (LAIPVP), de l’Ontario. Le paragraphe 12(1) exempte une liste de documents, ainsi que tout autre document qui aurait pour effet de révéler l’« objet des délibérations » du Cabinet ou de ses comités. L’interprétation que le Commissaire à l’information et à la protection de la vie privée de l’Ontario (CIPVP ou Commissaire) donne à l’« objet des délibérations » est au cœur de la présente affaire.
[5] Le litige en matière d’accès à l’information en l’espèce tire son origine d’une demande présentée par un journaliste de la Société Radio‑Canada (SRC) pour consulter 23 lettres que le premier ministre de l’Ontario a remises à chacun de ses ministres peu après avoir formé le gouvernement en 2018 (Lettres). Ces Lettres, communément appelées des « lettres de mandat », exposent les opinions du premier ministre sur les priorités stratégiques en prévision du mandat du gouvernement. Le Bureau du Cabinet a refusé la demande du journaliste, prétendant que les Lettres étaient soustraites à la divulgation en application du par. 12(1) de la LAIPVP.
[6] La SRC a interjeté appel au CIPVP, qui a conclu que les Lettres n’étaient pas exemptées et qui a ordonné leur divulgation (ordonnance PO‑3973, 2019 CanLII 76037). Lors du contrôle judiciaire, la Cour divisionnaire de l’Ontario a jugé raisonnable la décision du CIPVP, et les juges majoritaires de la Cour d’appel de l’Ontario se sont dits du même avis (2020 ONSC 5085, 93 Admin. L.R. (6th) 1; 2022 ONCA 74, 160 O.R. (3d) 481). Le juge Lauwers, dissident, a estimé que la décision était déraisonnable pour plusieurs raisons, mais principalement parce qu’elle érodait la sphère du privilège du Cabinet que le par. 12(1) vise à préserver.
[7] Comme je l’expliquerai, je conclus que la décision du CIPVP était déraisonnable. Le Commissaire a soigneusement examiné le texte de la disposition législative et a tenu compte de certains des objectifs de la confidentialité du Cabinet. Ses motifs étaient intelligibles et transparents. Il n’a toutefois pas considéré adéquatement le contexte juridique et factuel dans lequel fonctionne le par. 12(1) — en particulier les traditions et conventions constitutionnelles qui entourent la confidentialité et le processus décisionnel du Cabinet, y compris le rôle que joue le premier ministre dans ce processus. La confidentialité du Cabinet crée les conditions nécessaires pour assurer un gouvernement efficace. Le Commissaire n’a pas considéré une des principales raisons d’être de la convention : favoriser l’efficacité du processus décisionnel collectif. Le fait qu’il ne s’est pas penché sur la dimension constitutionnelle plus large de la confidentialité du Cabinet l’a amené à adopter une interprétation trop étroite du par. 12(1). Il a exclu les « résultats » du processus de délibération, sans égard à l’incidence qu’une divulgation prématurée des priorités stratégiques au début du processus pourrait avoir sur le bon fonctionnement du gouvernement.
[8] En outre, même suivant l’interprétation du par. 12(1) que le Commissaire a donnée, l’application qu’il a faite de la norme aux Lettres était déraisonnable. L’affirmation du CIPVP selon laquelle les Lettres ne contiennent que des « sujets » ou des « résultats » finaux non exemptés du processus de délibération du premier ministre ne tenait pas compte du contexte plus large du processus de délibération du Cabinet. Tout d’abord, comme le premier ministre est chef du Cabinet, ses délibérations ne peuvent être artificiellement dissociées de celles du Cabinet. De plus, loin de constituer de simples « sujets » comme les points d’un ordre du jour, les Lettres reflètent les opinions du premier ministre sur l’importance de certaines priorités stratégiques, et marquent le début d’un processus fluide de formulation des politiques au sein du Cabinet. Les Lettres sont révélatrices de l’objet des délibérations du Cabinet, tant à première vue que lorsqu’on les met en corrélation avec ce que fait effectivement le gouvernement.
[9] Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et d’annuler la décision du CIPVP.
II. Motifs du CIPVP
[10] Devant le CIPVP, le Bureau du Cabinet a affirmé que les Lettres devaient être protégées pour trois raisons : (1) les Lettres avaient été inscrites à l’ordre du jour de la première réunion du Cabinet, remises à chaque ministre durant la réunion, et les messages clés du premier ministre sur des initiatives stratégiques ont vraisemblablement été discutés à cette réunion; (2) les Lettres révèlent les délibérations du premier ministre dans l’établissement des priorités stratégiques du Cabinet, lesquelles font intrinsèquement partie du processus de délibération du Cabinet; (3) la divulgation des Lettres aurait pour effet de révéler l’objet de futures délibérations du Cabinet, car de multiples priorités énoncées dans les Lettres doivent faire l’objet de délibérations par le Cabinet et ses comités avant leur mise en œuvre (par. 26‑29). Le Bureau du Cabinet a soutenu que la divulgation prématurée d’initiatives stratégiques pourrait compromettre une discussion libre et franche de ces initiatives lors des prochaines réunions du Cabinet, et il a insisté sur la prérogative du premier ministre [traduction] « de fixer la manière dont le gouvernement communiquera ses priorités stratégiques et le moment où il le fera » (par. 30 et 32).
[11] Le CIPVP a estimé que les Lettres n’étaient pas protégées par le par. 12(1), et il a ordonné leur divulgation. Le CIPVP a d’abord examiné l’objectif de l’exception applicable aux documents du Cabinet, eu égard à deux considérations qui justifient de préserver la confidentialité des délibérations du Cabinet : la franchise et la solidarité ministérielles. Selon lui, l’objectif était [traduction] « de favoriser des discussions libres et franches entre les membres du Cabinet sur les enjeux qu’ils étaient appelés à trancher, sans être préoccupés de l’effet paralysant que pourrait avoir la divulgation de leurs déclarations ou des documents à l’égard desquels ils délibèrent » (par. 86).
[12] Le CIPVP a rejeté l’argument de la SRC selon lequel l’expression « objet des délibérations » devrait viser uniquement les documents révélant une discussion des avantages et des inconvénients d’une démarche. Il a reconnu que [traduction] « l’exception peut s’étendre de manière plus générale aux points de vue, opinions, réflexions, idées et préoccupations des membres du Cabinet » exprimés au cours du processus de délibération et aux documents qui « devaient servir, ou qui ont servi, de [. . .] fondement pour les discussions du Cabinet dans son ensemble » (par. 98 et 113; voir aussi les par. 116, 119 et 131). Le CIPVP a fait remarquer qu’en général, [traduction] « [l]e paragraphe 12(1) vise à protéger les communications délibératives qui surviennent au cours » du processus d’élaboration de politiques par le Cabinet, et non les « résultats » de ce processus (c.‑à‑d. les décisions elles‑mêmes) ou de simples « thèmes » ou « sujets » de délibération (par. 92 et 104). Il a toutefois reconnu que des thèmes ou sujets sont exemptés lorsque [traduction] « le contexte ou d’autres renseignements supplémentaires permettraient au lecteur de tirer des inférences justes » concernant des délibérations du Cabinet (par. 100, citant l’ordonnance PO‑1725, 1999 CanLII 14318 (C.I.P.V.P. Ont.), p. 16) Plus loin dans sa décision, le CIPVP s’est appuyé sur un précédent où avait été interprété l’al. 12(1)a) pour statuer que les documents ne relevant pas des exceptions précises énoncées aux al. 12(1)a) à f) ne sont admissibles à la protection que s’il est probable que leur divulgation [traduction] « permettrait de tirer des inférences justes concernant de véritables délibérations du Cabinet lors d’une réunion donnée de celui‑ci » (par. 94, 101 et 121).
[13] Appliquant ces constatations, le CIPVP a jugé que les Lettres n’étaient pas protégées parce que rien ne tendait à indiquer qu’elles devaient servir, ou ont servi, de fondement pour les discussions du Cabinet dans son ensemble (par. 113‑114). Les Lettres font tout au plus état de sujets susceptibles d’être abordés au cours d’une réunion du Cabinet, ou de sujets d’initiatives stratégiques non précisées susceptibles d’être examinés lors de futures réunions (par. 115 et 119). De plus, le CIPVP a jugé qu’au lieu de révéler les points de vue, opinions, réflexions, idées et préoccupations de ministres, les Lettres représentaient [traduction] « l’aboutissement de la formulation par le premier ministre des politiques et objectifs que doit atteindre chaque ministère » — ou « le fruit de ses délibérations » — et débordaient du cadre du par. 12(1) (par. 132 et 134; voir aussi par. 79).
III. Analyse
[14] Le paragraphe 12(1) protège la confidentialité des documents qui « aurai[ent] pour effet de révéler l’objet des délibérations du [Cabinet] ». Des exceptions semblables se trouvent dans les lois sur l’AI partout au pays[1]. Selon la phrase liminaire du par. 12(1), « [l]a personne responsable refuse de divulguer un document qui aurait pour effet de révéler l’objet des délibérations » du Cabinet ou de ses comités. Les différents alinéas de la disposition protègent une liste de documents qui n’ont pas à satisfaire à la norme énoncée dans la phrase liminaire du par. 12(1) pour être admissibles à la protection. Le paragraphe 12(1) en entier est reproduit à l’annexe ci‑joint. Seule la phrase liminaire de la disposition est en litige.
[15] En l’espèce, la seule question en litige est de savoir si le public peut consulter les lettres de mandat du premier ministre. La réponse à cette question tient à l’interprétation que donne le CIPVP de la phrase liminaire du par. 12(1) et à son application de cette interprétation aux faits. Les parties affirment que notre Cour devrait réviser la décision du CIPVP en fonction de la norme de la décision raisonnable. Nous ne sommes pas liés par cette entente, car la « sélection et l’application d’une norme de contrôle par le juge de révision sont assujetties à la norme de la décision correcte » (Office régional de la santé du Nord c. Horrocks, 2021 CSC 42, par. 10; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, par. 45‑47).
[16] Nous constatons cependant que, devant les juridictions inférieures, l’affaire a été plaidée et tranchée selon la norme de la décision raisonnable. Le juge Lauwers, dissident en Cour d’appel, a soulevé, sans les décider, des questions sérieuses concernant l’application en l’espèce de la norme de contrôle fondée sur la décision correcte, étant donné les conventions constitutionnelles ainsi que les traditions et pratiques connexes que met en jeu le par. 12(1) (par. 106‑108). En l’espèce, la même conclusion s’impose, peu importe que la norme de contrôle soit celle de la décision correcte ou celle de la décision raisonnable. La sphère de protection restreinte des délibérations du Cabinet créée par l’interprétation et l’application du par. 12(1) par le CIPVP n’est pas justifiée, même à l’aune de la norme de la décision raisonnable, qui commande une plus grande déférence. Compte tenu de cette conclusion et du fait que les parties n’ont pas soulevé la question de la norme de contrôle applicable devant notre Cour, il n’est pas nécessaire de trancher cette question de manière définitive en l’espèce. En conséquence, nous ne commenterons pas la [traduction] « question épineuse » soulevée par le juge Lauwers (au par. 108), et nous procéderons au contrôle sur la base de la norme de la décision raisonnable.
[17] Le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable s’intéresse tant au raisonnement suivi par le décideur qu’au résultat de la décision (Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653, par. 83‑84). Une décision est raisonnable lorsque « justifiée au regard de l’ensemble du droit et des faits pertinents »; par conséquent, les contextes juridique et factuel « constituent des contraintes qui ont une influence sur le décideur dans l’exercice des pouvoirs qui lui sont délégués » (par. 105). Parmi les contraintes contextuelles pertinentes, il peut s’agir « du régime législatif applicable et de tout autre principe législatif ou principe de common law pertinent, des principes d’interprétation des lois, de la preuve portée à la connaissance du décideur [. . .], des observations des parties, des pratiques et décisions antérieures de l’organisme administratif et, enfin, de l’impact potentiel de la décision sur l’individu » (par. 106).
[18] Lors du contrôle selon la norme de la décision raisonnable, le juge doit « être attentif à la manière dont le décideur administratif met à profit son expertise » ainsi que « son expérience institutionnelle » (par. 93; voir aussi par. 232‑234). Le juge ne doit pas apprécier à nouveau la preuve prise en compte par le décideur, sauf si le décideur s’est fondamentalement mépris sur un certain aspect de la preuve ou n’en a pas tenu compte (par. 125‑126). Le contrôle en fonction de la norme de la décision raisonnable suppose donc une déférence envers le décideur, et, dans l’analyse qui suit, j’examinerai les motifs fournis par le CIPVP à la lumière des arguments des parties et du contexte de l’instance.
[19] Le procureur général de l’Ontario appelant fait valoir que la décision du CIPVP était déraisonnable pour plusieurs raisons, notamment les suivantes : (1) l’interprétation que le CIPVP donne du par. 12(1) ne cadre pas avec l’objectif de l’exception, c’est-à-dire accorder une large protection à la confidentialité du Cabinet, dans le droit fil de la tradition et de la convention constitutionnelle; (2) le CIPVP a établi de manière déraisonnable un critère plus rigoureux pour le par. 12(1) en exigeant la preuve que les Lettres se rapportaient à de « véritables délibérations du Cabinet lors d’une réunion donnée de celui‑ci »; (3) le CIPVP a conclu à tort que les Lettres n’étaient pas exemptées parce qu’elles constituaient des « résultats » du processus de délibération du premier ministre, ou de simples « sujets » et « thèmes » des réunions du Cabinet.
[20] La SRC intimée cherche à faire confirmer la décision du CIPVP, faisant remarquer que ce dernier était conscient de l’objectif de l’exception et qu’il a raisonnablement conclu que la divulgation des Lettres n’entraverait pas la réalisation de cet objectif. La SRC soutien