Nagalingam c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Nagalingam c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2012-03-27
Référence neutre
2012 CF 362
Numéro de dossier
IMM-1715-11
Notes
Une correction fut apportée
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20120327
Dossier : IMM‑1715‑11
Référence : 2012 CF 362
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 27 mars 2012
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
PANCHALINGAM NAGALINGAM
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE
ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] La Cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire formée sous le régime du paragraphe 72(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (la LIPR). Le demandeur sollicite une ordonnance déclarant nulle et de nul effet la mesure d’expulsion (la mesure de 2003) prononcée contre lui le 28 mai 2003 par la Section de l’immigration à la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (laSI), ainsi qu’un bref de prohibition interdisant au défendeur de le renvoyer du Canada.
LE CONTEXTE
[2] Le demandeur est un citoyen sri‑lankais actuellement assigné à résidence au Canada. Il est entré pour la première fois au Canada le 31 août 1994. Il a alors revendiqué la qualité de réfugié au sens de la Convention sous le régime de l’ancienne Loi sur l’immigration. La Section du statut de réfugié (la SSR) lui a reconnu cette qualité le 2 mars 1995, sans tenir d’audience. Le demandeur a ensuite obtenu la résidence permanente au Canada le 13 mars 1997.
[3] De 1999 à 2001, le demandeur a accumulé quatre condamnations pénales au Canada. Le 24 août 2001, le défendeur a établi un rapport selon lequel le demandeur était interdit de territoire pour criminalité organisée, au motif de son appartenance à un gang torontois dénommé « AK Kannan ». Le demandeur a été arrêté et mis en détention le 18 octobre 2011 parce que le ministre estimait qu’il constituait un danger pour la sécurité publique et se soustrairait vraisemblablement à l’enquête sur son interdiction de territoire. La SI a rendu le 28 mai 2003 une décision selon laquelle le demandeur était interdit de territoire canadien pour criminalité organisée sous le régime de l’alinéa 37(1)a) de la Loi, et elle a prononcé contre lui la mesure de 2003 à cette même date.
[4] Le demandeur a déposé peu après, soit le 11 juin 2003, une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire visant la décision de la SI qui l’avait déclaré interdit de territoire. La juge Elizabeth Heneghan a rejeté cette demande de contrôle judiciaire le 12 octobre 2004 [voir Nagalingam c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 1397].
[5] Le demandeur étant un réfugié au sens de la Convention, il fallait que le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration ou un délégué de ce dernier émette un avis de danger à son encontre sous le régime de l’alinéa 115(2)b) de la Loi pour qu’on puisse le renvoyer au Sri Lanka. Le ministre a rendu un premier avis de danger sous ce régime le 4 octobre 2005 (l’avis de danger de 2005). Le demandeur a formé une demande de contrôle judiciaire de cet avis le 25 du même mois. Après la mise en branle de la procédure de son renvoi par le défendeur en 2005, le demandeur a présenté devant notre Cour une requête en sursis à l’exécution dudit renvoi, requête que la juge Eleanor Dawson a rejetée le 2 décembre 2005.
[6] Le demandeur a alors sollicité devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario une injonction contre son expulsion. Au cours de cette instance, le défendeur s’est engagé à lui permettre de revenir au Canada si sa demande de contrôle judiciaire de l’avis de danger était accueillie. La cour ontarienne, par la voix du juge Wilson, a rejeté la requête en injonction le 5 décembre 2005, et l’Agence des services frontaliers du Canada (l’ASFC) a exécuté le 7 du même mois la mesure d’expulsion frappant le demandeur.
[7] Par jugement en date du 28 février 2007, le juge Michael Kelen a rejeté la demande de contrôle judiciaire de l’avis de danger de 2005 [Nagalingam c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2007 CF 229], non sans toutefois certifier deux questions. Le demandeur a contesté cette décision devant la Cour d’appel fédérale, qui, le 24 avril 2008, a annulé l’avis de danger de 2005 et renvoyé l’affaire devant le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration pour réexamen [Nagalingam c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2008 CAF 153].
[8] Conformément à l’engagement pris devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario en 2005, le défendeur a en fin de compte délivré au demandeur un visa de résident temporaire en février 2009. C’est ainsi que le demandeur est entré de nouveau dans notre pays le 24 février 2009. L’ASFC l’a arrêté à son arrivée pour ensuite l’interner aux fins de l’immigration, internement qui a duré jusqu’à son assignation à résidence en avril 2009.
[9] Le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a émis le 23 février 2011 un nouvel avis de danger sous le régime de l’alinéa 115(2)b) de la Loi (l’avis de danger de 2011). Le demandeur a formé contre cet avis une demande de contrôle judiciaire qui est actuellement devant notre Cour (dossier IMM‑17‑11) et que j’ai accueillie le 8 février 2012.
[10] Le 10 mars 2011, un agent de l’ASFC a signifié à personne au demandeur un avis d’arrangements de renvoi et l’a informé qu’il serait renvoyé en vertu de la mesure de 2003. Cet avis notifiait au demandeur que son renvoi était prévu pour l’intervalle du 23 au 26 mars 2011. Le demandeur a formé le 15 mars 2011 la présente demande d’autorisation et de contrôle judiciaire et a déposé le lendemain une requête en sursis à l’exécution de son renvoi.
[11] Le défendeur a avisé le demandeur le 17 mars 2011 que son renvoi était ajourné par décision administrative. Sur la foi de cette information, le demandeur a prié notre Cour d’ajourner sine die sa requête en sursis à l’exécution de son renvoi, ajournement qu’elle lui a accordé.
[12] Le 9 septembre 2011, un agent de l’ASFC a signifié au demandeur un rapport circonstancié établi sous le régime du paragraphe 44(1) de la Loi, où il déclarait l’estimer interdit de territoire en vertu de l’alinéa 36(2)a) de la même Loi. Cet avis se fondait sur les déclarations de culpabilité dont le demandeur avait fait l’objet en 2000 et 2001. Le demandeur s’étant présenté pour un entretien au Centre d’exécution de la loi du Grand Toronto (CELGT) le 16 septembre 2011, l’ASFC lui a signifié sur place une mesure d’expulsion (la mesure de 2011). Le lendemain, le demandeur a reçu signification d’un autre avis d’arrangements de renvoi, qui l’informait que son renvoi était prévu pour le 29 ou le 30 septembre 2011. Le demandeur a déposé une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire visant le rapport circonstancié susdit (dossier IMM‑6450‑11), laquelle n’a pas encore fait l’objet d’une décision. Il a aussi formé une demande d’autorisation et de contrôle judiciaire visant la mesure de 2011, mais il s’en est désisté le 7 décembre 2011 (dossier IMM‑6451‑11).
[13] Le 21 septembre 2011, le demandeur a prié notre Cour d’enrôler pour le 26 du même mois la requête en sursis à l’exécution de son renvoi qu’il avait déposée le 16 mars 2011. Le 26 septembre 2011, j’ai prononcé un sursis à l’exécution du renvoi du demandeur en attendant l’issue de ses demandes de contrôle judiciaire de la mesure de 2003 et de l’avis de danger de 2011.
LES QUESTIONS EN LITIGE
[14] Le demandeur met ici en litige les questions suivantes :
a. La mesure de 2003 autorise‑t‑elle encore le défendeur à le renvoyer du Canada?
b. La prohibition est‑elle une réparation adéquate?
LA NORME DE CONTRÔLE JUDICIAIRE
[15] La Cour suprême du Canada a posé en principe dans l’arrêt Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] ACS no 9, qu’il n’est pas nécessaire d’effectuer dans chaque cas une analyse exhaustive pour déterminer la norme de contrôle qui convient. Lorsque la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante la norme de contrôle applicable à la question dont elle est saisie, la cour de révision peut l’adopter sans autre examen. C’est seulement lorsque sa recherche dans la jurisprudence se révèle infructueuse qu’elle doit entreprendre l’analyse des quatre facteurs qui définissent la norme de contrôle appropriée.
[16] Dans le même arrêt (Dunsmuir, précité), la Cour suprême du Canada affirme que les véritables questions de compétence relèvent de la norme de la décision correcte. Elle a récemment réaffirmé cette conclusion de principe au paragraphe 26 de Smith c Alliance Pipeline, 2011 CSC 7, et au paragraphe 30 d’Alberta (Information and Privacy Commissioner) c Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61. Dans la présente instance, notre Cour doit décider si le ministre est autorisé à renvoyer le demandeur du Canada. C’est là une véritable question de compétence, de sorte que la norme de la décision correcte est ici d’application.
[17] La Cour suprême du Canada donne les directives suivantes au paragraphe 50 de Dunsmuir :
La cour de révision qui applique la norme de la décision correcte n’acquiesce pas au raisonnement du décideur; elle entreprend plutôt sa propre analyse au terme de laquelle elle décide si elle est d’accord ou non avec la conclusion du décideur. En cas de désaccord, elle substitue sa propre conclusion et rend la décision qui s’impose. La cour de révision doit se demander dès le départ si la décision du tribunal administratif était la bonne.
[18] C’est l’alinéa 18(1)a) de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F‑7, qui confère à notre Cour la compétence pour décerner des brefs de prohibition. La Cour d’appel fédérale formule à ce sujet l’observation suivante au paragraphe 25 de Canada (Procureur général) c Canada (Commission d’enquête sur le système d’approvisionnement en sang au Canada – Commission Krever), [1997] ACF no 17 :
L’un des objectifs du contrôle judiciaire des décisions de l’administration est de prévenir que soient posés des actes que l’administration n’a pas le pouvoir de poser, et un moyen reconnu par la Loi sur la Cour fédérale pour ce faire est l’obtention d’un bref de prohibition (voir les alinéas 18(1)a) et 18.2(3)b) de la Loi).
[19] En outre, il est de droit constant que les brefs de prérogative tels que le bref de prohibition relèvent d’un pouvoir discrétionnaire. Voir le paragraphe 50 de Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12, et le paragraphe 22 d’Alberta (Information and Privacy Commissioner), précité. Si je conclus que le défendeur n’a pas compétence pour renvoyer le demandeur en vertu de la mesure de 2003, la prohibition est une réparation adéquate, mais qu’il est laissé à ma discrétion de prononcer ou non.
LES DISPOSITIONS LÉGALES APPLICABLES
[20] Les dispositions suivantes de la LIPR sont applicables à la présente instance :
36. (2) Emportent, sauf pour le résident permanent, interdiction de territoire pour criminalité les faits suivants :
a) être déclaré coupable au Canada d’une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de deux infractions à toute loi fédérale qui ne découlent pas des mêmes faits;
37. (1) Emportent interdiction de territoire pour criminalité organisée les faits suivants:
a) être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle se livre ou s’est livrée à des activités faisant partie d’un plan d’activités criminelles organisées par plusieurs personnes agissant de concert en vue de la perpétration d’une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de la perpétration, hors du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada, constituerait une telle infraction, ou se livrer à des activités faisant partie d’un tel plan;
…
45. Après avoir procédé à une enquête, la Section de l’immigration rend telle des décisions suivantes:
…
d) prendre la mesure de renvoi applicable contre l’étranger non autorisé à entrer au Canada et dont il n’est pas prouvé qu’il n’est pas interdit de territoire, ou contre l’étranger autorisé à y entrer ou le résident permanent sur preuve qu’il est interdit de territoire.
…
48. (1) La mesure de renvoi est exécutoire depuis sa prise d’effet dès lors qu’elle ne fait pas l’objet d’un sursis.
36. (2) A foreign national is inadmissible on grounds of criminality for
(a) having been convicted in Canada of an offence under an Act of Parliament punishable
by way of indictment, or of two offences under any Act of Parliament not arising out of a single occurrence;
37. (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on grounds of organized criminality for
(a) being a member of an organization that is believed on reasonable grounds to be or to have been engaged in activity that is part of a pattern of criminal activity planned and organized by a number of persons acting in concert in furtherance of the commission of an offence punishable under an Act of Parliament by way of indictment, or in furtherance of the commission of an offence outside Canada that, if committed in Canada, would constitute such an offence, or engaging in activity
that is part of such a pattern;
…
45. The Immigration Division, at the conclusion of an admissibility hearing, shall make one of the following decisions:
…
(d) make the applicable removal order against a foreign national who has not been authorized to enter Canada, if it is not satisfied
that the foreign national is not inadmissible, or against a foreign national who has been authorized to enter Canada or a permanent resident, if it is satisfied that the foreign national or the permanent resident is inadmissible.
…
48. (1) A removal order is enforceable if it has come into force and is not stayed.
LES PRÉTENTIONS ET MOYENS DES PARTIES
Le demandeur
[21] Le demandeur reconnaît que la mesure de 2003 était valide au moment où elle a été prononcée. Cependant, il soutient que le défendeur n’a pas compétence pour le renvoyer du Canada en vertu de cette mesure, au motif que l’effet juridique en a été épuisé lorsque l’ASFC l’a exécutée le 7 décembre 2005.
L’effet de la mesure de 2003 est épuisé
[22] Le demandeur affirme que lorsque l’ASFC a exécuté la mesure de 2003, son effet juridique s’en est trouvé entièrement épuisé. Cette mesure ordonnait ponctuellement à l’ASFC de le renvoyer, ce que celle‑ci a fait, remplissant ainsi son mandat. Pour l’expulser de nouveau, le défendeur doit obtenir de la SI une autre mesure d’expulsion.
[23] Le demandeur fait également valoir que cette interprétation permet d’éviter toute redondance dans la réglementation. Conclure que la mesure de 2003 n’a pas épuisé son effet et reste en vigueur, explique‑t‑il, reviendrait à rendre superflu le sous‑alinéa 228(1)c)(ii) du Règlement. Ce sous‑alinéa oblige la SI à prononcer une mesure d’expulsion contre l’étranger qui est rentré au Canada sans autorisation. Si l’exécution de la mesure d’expulsion n’en épuisait pas l’effet, raisonne le demandeur, il ne serait pas nécessaire d’en prendre une autre sous le régime du sous‑alinéa 228(1)c)(ii) contre l’étranger antérieurement expulsé qui rentre au Canada : il suffirait de l’expulser de nouveau en vertu de la mesure déjà prononcée.
[24] La Cour suprême du Canada formule la règle suivante au paragraphe 36 de Fonds de développement économique local c Canadian Pickles Corporation, [1991] ACS no 89, [1991] 3 RCS 388 :
C’est un principe d’interprétation législative qu’il faut donner un sens à chaque terme d’une loi : [traduction] « Une interprétation qui laisserait sans effet une partie des termes employés dans une loi sera normalement rejetée » (Maxwell on the Interpretation of Statutes (12e éd. 1969), à la p. 36).
[25] Le demandeur ajoute que la jurisprudence de notre Cour, de la Cour d’appel fédérale et de la Section d’appel de l’immigration à la CISR abonde dans son sens. Voir Mercier c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1986] ACF no 739; Mercier c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] ACF no 535 (CAF); Huang c Canada (Citoyenneté et Immigration), [2008] DSAI no 1453; Raza c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] ACF no 1826 (1re inst.); et Saprai c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1986] ACF no 273.
Le défendeur
[26] Le défendeur soutient que la mesure de 2003 est encore en vigueur, de sorte qu’il garde le pouvoir de renvoyer le demandeur. Celui‑ci ayant reconnu la validité de cette mesure dans son exposé des faits et du droit, le contrôle judiciaire qu’il demande se trouve dépourvu de motif.
Les circonstances de la rentrée du demandeur au Canada sont inhabituelles
[27] Le demandeur est rentré au Canada en vertu d’un visa de résident temporaire après que le défendeur se soit engagé devant la Cour supérieure de justice de l’Ontario à l’aider à y revenir dans le cas où l’avis de danger de 2005 serait annulé en contrôle judiciaire. N’eût été cet engagement, le défendeur n’aurait pas permis au demandeur de revenir au Canada. La mesure de 2003 reste en vigueur parce que ces circonstances sont inhabituelles.
La nature de la prohibition
[28] Le défendeur fait valoir que la présente demande est dénuée de fondement au motif que le demandeur ne sollicite pas le contrôle de la mesure de 2003. Il est vrai que notre Cour a compétence pour décerner des brefs de prérogative, mais elle ne peut prononcer aucune réparation qui n’entrerait pas dans la compétence de l’organisme dont elle contrôle la décision. Le juge Luc Martineau formule à ce propos l’observation suivante au paragraphe 11 de Vickers c Canada (Procureur général), 2002 CFPI 408 :
Conformément à ce qui a été décidé dans l’arrêt Thibaudeau c M.R.N., [1994] 2 CF 189, page 224, la Cour disposant d’une demande de contrôle judiciaire ne peut exercer plus que les pouvoirs que l’office fédéral aurait pu exercer.
[29] La SI a le pouvoir de prendre des mesures d’expulsion, mais pas celui de prononcer la réparation que le demandeur sollicite, de sorte que notre Cour n’a pas non plus ce pouvoir. Le défendeur cite à l’appui de son argumentation le paragraphe 21 de l’arrêt Psychologist “Y” c Nova Scotia Board of Examiners in Psychology, 2005 NSCA 116 [Psychologist Y], où la Cour d’appel de la Nouvelle‑Écosse affirme ce qui suit :
[traduction] La prohibition est une mesure de réparation radicale. Il ne faut l’utiliser que dans le cas où le tribunal administratif n’a pas le pouvoir d’entreprendre (ou de poursuivre) l’examen de l’affaire portée devant lui. En outre, sauf si le dossier révèle à l’évidence un défaut de compétence ou un déni de justice naturelle, la prohibition est une mesure de réparation discrétionnaire. Comme Sara Blake l’explique à la page 200 de son ouvrage Administrative Law in Canada, Butterworths, 2001, 3e édition, il est possible de refuser de prononcer la prohibition lorsque l’existence de la compétence est discutable ou dépend de conclusions de fait qu’il reste à établir. « Il doit être évident et ne faire aucun doute, écrit‑elle, que le tribunal administratif n’a pas le pouvoir d’instruire l’affaire. » Autrement dit, pour reprendre les termes de 11 Halsbury’s Laws of England, 1955, 3e édition, page 115, on ne peut revendiquer la prohibition comme un droit que si le défaut de compétence est manifeste.
[30] S’appuyant sur Sadique c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1974] ACF no 89, 46 DLR (3d) 131, le défendeur fait valoir qu’on ne peut substituer la prohibition à un sursis ou à une injonction.
La prise d’une mesure d’expulsion et son exécution sont des opérations distinctes
[31] Le défendeur soutient également que l’exécution d’une mesure d’expulsion ne peut influer sur sa validité. Il invoque à ce propos le paragraphe 27 de Kalombo c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2003 CFPI 460, où le juge Martineau fait observer ce qui suit :
[…] la prise et la validité d’une mesure de renvoi ne dépend pas de l’intention de procéder à son exécution. La prise d’une mesure de renvoi et son caractère exécutoire ou son exécution sont deux concepts distincts qui ne sont pas interchangeables. C’est la loi qui déclenche la mesure de renvoi et celle‑ci n’est pas tributaire de l’intention.
[32] Le défendeur invoque également la décision Argueles c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2004 CF 1477, au paragraphe 23 de laquelle le juge Martineau propose les explications suivantes :
En l’espèce, il est important de souligner ici que la Loi ne subordonne pas la validité de la mesure de renvoi à son exécution ou à son caractère exécutoire. La Loi sépare nettement les deux processus (Kalombo c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2003] A.C.F. no 615 (C.F. 1re inst.) (QL); Nguyen c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1993] 1 C.F. 696 (C.A.), aux pp. 708‑9). Lorsque le tribunal a pris une mesure de renvoi, la question de savoir quand et où la personne visée sera renvoyée relève entièrement du ministre (Chieu c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2002] 1 R.C.S. 84, au paragraphe 74). On ne peut donc présumer, à ce stade, que la mesure d’expulsion sera exécutée par le Ministre.
[33] Le défendeur, attirant aussi l’attention de la Cour sur la décision Wajaras c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2009 CF 200, soutient que la mesure de 2003 reste en vigueur bien qu’elle ait été exécutée en 2005 parce que l’exécution et la prise d’une mesure d’expulsion forment deux opérations distinctes.
L’avis de danger de 2011 a été émis à cause de la mesure de 2003
[34] Le défendeur rappelle que le délégué du ministre a émis l’avis de danger de février 2011 à cause de la mesure de 2003; le demandeur ayant qualité de réfugié au sens de la Convention, cette mesure n’est exécutoire contre lui qu’une fois émis sous le régime de l’alinéa 115(2)b) de la LIPR un avis de danger portant dérogation au principe du non‑refoulement. Selon le défendeur, le demandeur a convenu tacitement qu’il reste sujet au renvoi en vertu de ladite mesure.
Le retard à agir
[35] Le défendeur soutient également qu’il n’est pas permis au demandeur de former opposition à la mesure de 2003 dans la présente instance parce qu’il a déjà eu plusieurs occasions de le faire mais n’en a saisi aucune. Le demandeur aurait pu soulever la question de la validité de la mesure de 2003 lorsqu’il a été mis en détention à son retour au Canada en février 2009, ou encore aux audiences de contrôle des motifs de sa détention tenues en février et en avril 2009. Le défendeur fait valoir que la SI a explicitement soulevé la question du caractère exécutoire de la mesure de 2003 à l’audience de contrôle des motifs de la détention du demandeur tenue en avril 2009, lorsque le commissaire a dit ce qui suit :
[traduction] Il est détenu en attendant son renvoi, il est encore sous le coup de la mesure de renvoi prononcée en 2003. Il était entendu que sa situation juridique serait essentiellement la même qu’au 4 décembre 2005, c’est‑à‑dire à la veille de son premier renvoi du Canada, sauf qu’à ce moment, l’avis émis sous le régime de l’alinéa 115(2)b) était applicable et a été utilisé pour justifier son renvoi.
[36] Il n’est pas permis au demandeur de former aujourd’hui opposition à la mesure de 2003, étant donné qu’il n’a pas tiré parti de cette possibilité antérieure de le faire, ni d’aucune autre pendant les deux années écoulées depuis son retour au Canada.
Ce serait un abus de procédure que de demander une nouvelle mesure
[37] Le défendeur fait en outre valoir que le demandeur affirme la nécessité de solliciter contre lui une nouvelle mesure d’expulsion alors qu’il n’a pas de statut au Canada. Selon le défendeur, ce serait un abus de procédure que de demander une nouvelle mesure d’expulsion parce que, le demandeur ayant admis la validité de la mesure de 2003 dans son exposé des faits et du droit, la prise d’une mesure d’expulsion relève maintenant de la chose jugée. Il n’y a aucun motif juridique de renvoyer l’affaire devant la SI pour qu’elle tienne une autre enquête afin de prononcer une nouvelle mesure de renvoi alors qu’il existe déjà une mesure exécutoire. Le défendeur cite à ce sujet le paragraphe 12 de Kaloti c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] ACF no 1281, où l’on peut lire ce qui suit sous la plume du juge Jean‑Eudes Dubé :
En conséquence, je dois conclure qu’en général, le principe de res judicata s’applique en droit public. Autrement, les demandeurs pourraient présenter de nouveau la même demande ad infinitum et ad nauseam, ce qui constituerait un recours abusif aux tribunaux administratifs.
[38] Le défendeur met en avant qu’il existe des motifs d’intérêt public qui légitiment l’application du principe de la chose jugée en droit de l’immigration et qu’il ne serait pas justifié dans la présente espèce de demander une nouvelle mesure d’expulsion.
La réplique du demandeur
[39] Le demandeur répond que le défendeur a dénaturé sa position sur la validité de la mesure de 2003. Ce qu’il a reconnu, explique‑t‑il, ce n’est pas que la mesure de 2003 soit valide, mais seulement qu’elle l’était au moment de sa prononciation. Il maintient son argument selon lequel cette mesure n’est plus en vigueur, ayant épuisé son effet lorsqu’il a été renvoyé le 7 décembre 2005. Il ajoute que le défendeur se trompe en définissant la question en litige dans la présente instance comme étant le contrôle de la mesure de 2003 : le demandeur prie la Cour de déclarer que l’effet de cette mesure est épuisé, et non de la contrôler telle qu’elle était au moment où elle a été prise.
[40] Le demandeur fait aussi remarquer l’absence de fondement juridique de la thèse du défendeur selon laquelle le caractère inhabituel des circonstances de son retour au Canada remédierait au défaut de compétence légale. Le défendeur n’a pas réfuté son argument selon lequel l’interprétation correcte de la Loi amène à conclure que l’effet de la mesure de 2003 est épuisé. En outre, le défendeur n’a pas établi qu’il y avait lieu de distinguer la présente espèce des précédents invoqués par le demandeur.
[41] Selon le demandeur, l’argument du défendeur fondé sur la nature de la réparation demandée constitue une manière de plus de présenter sous un faux jour la question en litige. Il se peut que la SI ne soit pas habilitée à contrôler ses propres mesures; cependant, la présente demande n’est pas dirigée contre la SI, mais contre le défendeur et l’ASFC. La question ici mise en litige n’est pas le pouvoir de contrôler la mesure en cause, mais le point de savoir si celle‑ci a encore l’effet nécessaire pour autoriser le défendeur à renvoyer le demandeur. L’arrêt Psychologist Y, précité, n’aide en rien le défendeur. Cet arrêt pose en principe que la prohibition est une réparation adéquate s’il y a défaut de compétence, ce qui, selon le demandeur, est précisément le cas pour ce qui concerne la mesure de 2003 : le défendeur n’a pas compétence pour renvoyer le demandeur, au motif que l’effet de cette mesure est épuisé; la prohibition peut donc être légitimement prononcée.
[42] Le demandeur pense comme le défendeur que l’exécution et la prise d’une mesure d’expulsion constituent des opérations distinctes. Cependant, les conclusions du défendeur sur ce point sont dénuées de pertinence, puisque le demandeur ne soutient pas que la mesure de 2003 était entachée de nullité au moment où elle a été prononcée. L’exécution n’a pas altéré la validité originelle de la mesure, mais elle en a bel et bien épuisé l’effet, de sorte que le défendeur n’a plus compétence pour renvoyer le demandeur.
[43] L’argument du défendeur selon lequel l’avis de danger de 2011 a été émis sur le fondement de la mesure de 2003 est tout simplement dépourvu de pertinence. De même, son assertion voulant que le demandeur soit sans statut au Canada est erronée : le demandeur reste en effet un réfugié au sens de la Convention.
[44] Qui plus est, les conclusions du défendeur sur le retard à agir sont contredites par la preuve. Le demandeur a avisé le défendeur de sa position touchant l’épuisement de l’effet de la mesure en question dès le 30 mai 2008, par une lettre adressée à Me Bridget O’Leary, avocate à la Section de l’immigration au ministère de la Justice, où il écrivait ce qui suit :
[traduction] Veuillez prendre acte que je conteste votre assertion selon laquelle la mesure d’expulsion de mai 2003 resterait en vigueur. Cette mesure a été exécutée au moment de l’expulsion de M. Nagalingam en 2005. Il n’y a donc pas actuellement de mesure de renvoi en vigueur.
[45] Le défendeur n’ayant rien fait pour régler cette question, il ne peut soutenir qu’un supposé retard à agir du demandeur interdirait à celui‑ci de solliciter réparation devant la Cour.
[46] S’il est vrai qu’il pourrait se révéler difficile de convaincre la SI d’examiner une nouvelle demande de mesure d’expulsion, cette question n’est pas pertinente pour le point de savoir si la mesure de 2003 confère encore compétence au défendeur pour renvoyer le demandeur. S’il y a des motifs d’intérêt public qui justifient l’application du principe de la chose jugée dans le contexte de l’immigration, le défendeur peut vraisemblablement invoquer des motifs de même nature à l’appui de la prise d’une nouvelle mesure.
[47] Enfin, fait observer le demandeur, il est vrai qu’il n’y a pas eu jusqu’à maintenant d’excès de compétence, mais sa demande a justement pour objet de prévenir un tel excès en sollicitant une ordonnance déclaratoire sur la compétence et une ordonnance de prohibition.
Le mémoire complémentaire du défendeur
La mesure d’expulsion reste exécutoire
[48] Le défendeur fait valoir dans son mémoire complémentaire que, si l’on suppose exacte l’affirmation du demandeur voulant qu’une nouvelle mesure soit nécessaire pour l’expulser, il n’a aucun moyen de renvoyer ledit demandeur, même si ce dernier reste interdit de territoire et ne conteste pas la prise de la mesure de 2003. La procédure relative à l’interdiction de territoire du demandeur est achevée et elle a été confirmée en contrôle judiciaire. Obliger le ministre à répéter cette procédure serait une perte de temps et un gaspillage de ressources. Le défendeur ajoute que l’interdiction de territoire relève de la chose jugée et que l’affirmation du demandeur selon laquelle la mesure considérée n’est plus exécutoire n’a pas de fondement législatif.
Le demandeur a reconnu que le défendeur avait le pouvoir de le renvoyer
[49] Le défendeur fait observer que lorsque demandeur a été mis en détention à son retour du Sri Lanka, il était entendu qu’il restait interdit de territoire et sujet au renvoi. Il est vrai que le demandeur a contesté le caractère exécutoire de la mesure en question auprès du ministre, dès le 30 mai 2008 d’abord, dans sa lettre à l’avocate du ministère de la Justice, puis dans des lettres datées du 25 juin 2008 et du 2 février 2009, mais ces objections ont été formulées avant son retour au Canada. Le défendeur rappelle que le demandeur n’a pas contesté le caractère exécutoire de la mesure de 2003 aux audiences de contrôle des motifs de sa détention, ce qui laisse supposer qu’il reconnaissait ce caractère exécutoire. Si la mesure de 2003 n’avait pas été exécutoire, lesdites audiences auraient été sans objet, de sorte que le demandeur aurait dû y exprimer son opposition.
[50] Le défendeur rappelle aussi que la SI a répété à la troisième audience de contrôle des motifs de la détention du demandeur le principe sur lequel s’entendaient tous les intéressés, à savoir que le demandeur restait sous le coup de la mesure de 2003. Tous les intéressés, y compris le demandeur, prenaient pour acquis que la situation juridique de ce dernier serait la même qu’au 6 décembre 2005, date de son renvoi vers le Sri Lanka. Le demandeur n’a pas élevé d’objection contre cette affirmation. Qui plus est, le demandeur n’a pas soulevé la question du caractère exécutoire de la mesure de 2003 dans les observations qu’il a présentées au délégué du ministre chargé d’établir l’avis de danger de 2011. Cet avis se fondait sur l’aptitude du défendeur à le renvoyer en vertu de la mesure de 2003; on ne comprend donc pas pourquoi le demandeur n’a pas contesté celle‑ci à ce moment.
[51] Le demandeur a consenti, après négociation avec le ministre, aux conditions auxquelles ce dernier subordonnait sa mise en liberté. Bien qu’il en ait eu plusieurs fois l’occasion, il n’a soulevé la question de la mesure de 2003 à aucun moment des deux années écoulées depuis la fin de sa détention aux fins de l’immigration. Il s’ensuit qu’il a abandonné son droit de former opposition en vertu du principe de common law de la renonciation. Le défendeur invoque à ce propos la décision Benitez c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CF 461, au paragraphe 213 de laquelle on peut lire les observations suivantes du juge Richard Mosley :
Le principe de common law relatif à la renonciation est décrit par le juge MacGuigan dans l’Affaire intéressant le Tribunal des droits de la personne et Énergie atomique du Canada Limitée, [1986] 1 C.F. 103, (1985) 24 D.L.R. (4th) 675 (C.A.F.) [...] Le juge MacGuigan a déclaré qu’en common law, même une renonciation implicite à une objection devant un arbitre dans les premières étapes suffit à invalider une objection ultérieure. Le juge MacGuigan a noté ce qui suit :
La seule manière d’agir raisonnable pour une partie qui éprouve une crainte raisonnable de partialité serait d’alléguer la violation d’un principe de justice naturelle à la première occasion. En l’espèce, EACL a cité des témoins, a contre‑interrogé les témoins cités par la Commission, a présenté un grand nombre d’arguments au Tribunal et a engagé des procédures devant la Division de première instance et cette Cour sans contester l’indépendance de la Commission. Bref, elle a [...] implicitement renoncé à son droit de s’opposer.
[Souligné dans Benitez.]
[52] Il est raisonnable de penser que le demandeur aurait dû contester le fondement de sa détention au moment de son retour au Canada. Il était alors conscient du problème, comme le montrent les lettres qu’il a adressées au ministre en 2008 et au début de 2009, si bien qu’il ne peut plus maintenant soulever cette question. Le silence du demandeur valait consentement.
ANALYSE
Généralités
[53] Aucune des parties n’a pu citer de dispositions légales ni de faits de jurisprudence qui trancheraient explicitement la question dont je suis saisi.
[54] Il n’est pas contesté que la mesure de 2003 était valide au moment où elle a été prononcée et que le demandeur a été légitimement renvoyé du Canada en vertu de cette mesure. Le différend a pour objet l’état actuel de la mesure de 2003 et le point de savoir si elle peut autoriser un nouveau renvoi du demandeur. Celui‑ci soutient que, parce qu’il a été renvoyé vers le Sri Lanka en 2005 en vertu de la mesure de 2003, l’effet de cette mesure est maintenant épuisé, de sorte que le ministre ne peut le renvoyer de nouveau sans obtenir une autre mesure d’expulsion. Le défendeur affirme quant à lui que, malgré l’exécution du renvoi du demandeur en 2005, l’effet de la mesure de 2003 n’est pas épuisé. Si l’on suit cette interprétation du défendeur, le demandeur, une fois réglée la question qui a déterminé son retour au Canada, pourra être renvoyé de nouveau en vertu de la mesure de 2003.
[55] Il me paraît que le point de savoir si le ministre conserve ou non compétence pour renvoyer le demandeur en vertu de la mesure de 2003 dépend de la nature et de l’objet des mesures d’expulsion de ce genre, ainsi que du rôle qu’elles sont conçues pour jouer dans notre système d’immigration. Autrement dit, pour simplifier un peu les choses, la mesure de 2003 autorise‑t‑elle un seul renvoi, ou définit‑elle le statut du demandeur et permet‑elle de le renvoyer tant qu’elle n’est pas levée ou modifiée? Dans le premier cas, l’argument du demandeur selon lequel l’effet de la mesure de 2003 est maintenant épuisé me paraît présenter une certaine valeur, puisque l’acte qu’autorisait cette mesure a été accompli. Mais si la mesure de 2003 définit le statut du demandeur et autorise à le renvoyer n’importe quand sauf autre empêchement, il me semble que son effet n’est pas épuisé et que le défendeur garde compétence pour renvoyer le demandeur en sa vertu.
[56] Si le défendeur a raison et qu’une mesure de renvoi déjà exécutée continue de l’autoriser et de l’obliger à renvoyer la personne qui en fait l’objet, il s’ensuit qu’il est tenu de la renvoyer de nouveau dès son retour au Canada dans le cas où elle y reviendrait après son renvoi. Dans le même temps, il est permis au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration d’autoriser le retour au Canada de personnes ayant fait l’objet d’une mesure de renvoi, lesquelles, bien qu’autorisées à revenir, risqueraient dans cette hypothèse un nouveau renvoi. Il me paraît tout simplement illogique qu’un ministre puisse autoriser une personne à rentrer au Canada alors qu’un autre ministre est simultanément obligé de l’en renvoyer.
[57] On pourrait songer à interpréter l’autorisation de revenir au Canada comme comportant un sursis implicite à l’expulsion. Cependant, cette manière de voir ne règle pas le problème de la redondance potentielle que le demandeur a relevée dans ses conclusions. Selon le sous‑alinéa 228(1)c)(ii) du Règlement, la SI est tenue de prendre une mesure d’expulsion contre l’étranger qui revient au Canada sans autorisation. Si le défendeur avait raison d’affirmer qu’une mesure de renvoi autorise plusieurs renvois, il serait superflu de prescrire la prise d’une deuxième mesure d’expulsion sous le régime du sous‑alinéa 228(1)c)(ii). Ainsi que la Cour suprême du Canada l’explique au paragraphe 36 de Fonds de développement économique local c Canadian Pickles Corp., [1991] 3 RCS 388,
[c’]est un principe d’interprétation législative qu’il faut donner un sens à chaque terme d’une loi : [traduction] « Une interprétation qui laisserait sans effet une partie des termes employés dans une loi sera normalement rejetée » [...]
[58] C’est le paragraphe 48(2) de la Loi qui confère le pouvoir de renvoi. Or ce paragraphe est muet sur la durée du pouvoir en question, si bien qu’on pourrait penser que, sauf disposition contraire de la Loi ou du Règlement, la mesure de renvoi est de durée indéfinie. Mais je ne crois pas que cette interprétation cadre avec l’esprit de la Loi.
[59] D’après l’économie d’ensemble de la Loi et du Règlement, je pense que le terme « exécutoire » de l’article 48 doit signifier « ne pouvant être exécutée qu’une seule fois ». En interprétant les mesures de renvoi de cette façon, on résout le problème de la durée et l’on évite la contradiction potentielle entre l’obligation de renvoyer et le pouvoir discrétionnaire d’autoriser le retour. Si l’effet de la mesure de renvoi est épuisé par une seule exécution, le ministre est libre d’autoriser le retour sans devoir obtenir au préalable un sursis à l’exécution du renvoi. En outre, l’hypothèse selon laquelle la mesure de renvoi ne peut être exécutée qu’une fois permet d’éviter les difficultés administratives que poserait le cas contraire pour ce qui concerne les personnes faisant l’objet de mesures d’interdiction de séjour ou d’exclusion.
La jurisprudence
Le demandeur
[60] Le demandeur soutient que la mesure d’expulsion en vertu de laquelle on l’a renvoyé du Canada en 2005 n’est plus en vigueur, de sorte qu’elle ne peut autoriser le ministre à l’en renvoyer de nouveau. Il fait valoir que les précédents qu’il cite au paragraphe 9 de son exposé des faits et du droit montrent que, une fois exécutée, la mesure d’expulsion perd son effet. Il invoque ainsi Rawle Ramkissoon c Canada (Ministre de la Main‑d’œuvre et de l’Immigration), [1978] 2 CF 290 (CAF); Mercier c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] ACF no 535 (CAF); Saprai, précitée; Bhawan c Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1987] ACF no 573; Raza, précitée; et Hua