Southwind c. Canada

Southwind c. Canada
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2021-07-16
Référence neutre
2021 CSC 28
Recueil
[2021] 2 RCS 450
Numéro de dossier
38795
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit des autochtones
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Southwind c. Canada, 2021 CSC 28, [2021] 2 R.C.S. 450
Appel entendu : 8 décembre 2020 Jugement rendu : 16 juillet 2021 Dossier : 38795
Entre : Roger Southwind, en son propre nom et au nom des membres de la Lac Seul Band of Indians et Lac Seul First Nation Appelants
et
Sa Majesté la Reine du chef du Canada Intimée
- et -
Procureur général de la Saskatchewan, Assembly of Manitoba Chiefs, Tseshaht First Nation, Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc., Treaty Land Entitlement Committee of Manitoba Inc., Nation Anishinabek, Wauzhushk Onigum Nation, Big Grassy First Nation, Onigaming First Nation, Naotkamegwanning First Nation, Niisaachewan First Nation, Coalition of the Union of British Columbia Indian Chiefs, Penticton Indian Band, Williams Lake First Nation, Fédération des nations autochtones souveraines, Première Nation Atikameksheng Anishnawbek, Kwantlen First Nation, Assemblée des Premières Nations, Assemblée des Premières Nations Québec-Labrador, Grand Council Treaty #3, Mohawk Council of Kahnawà:ke, Première Nation d’Elsipogtog, Chemawawin Cree Nation et West Moberly First Nations Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin et Kasirer
Motifs de jugement : (par. 1 à 147)
La juge Karakatsanis (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Abella, Moldaver, Brown, Rowe, Martin et Kasirer)
Motifs dissidents : (par. 148 à 194)
La juge Côté
Roger Southwind, en son propre nom et au nom des membres
de la Lac Seul Band of Indians et
Lac Seul First Nation Appelants
c.
Sa Majesté la Reine du chef du Canada Intimée
et
Procureur général de la Saskatchewan,
Assembly of Manitoba Chiefs,
Tseshaht First Nation,
Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc.,
Treaty Land Entitlement Committee of Manitoba Inc.,
Nation Anishinabek,
Wauzhushk Onigum Nation,
Big Grassy First Nation,
Onigaming First Nation,
Naotkamegwanning First Nation,
Niisaachewan First Nation,
Coalition of the Union of British Columbia Indian Chiefs,
Penticton Indian Band,
Williams Lake First Nation,
Fédération des nations autochtones souveraines,
Première Nation Atikameksheng Anishnawbek,
Kwantlen First Nation,
Assemblée des Premières Nations,
Assemblée des Premières Nations Québec‑Labrador,
Grand Council Treaty #3,
Mohawk Council of Kahnawà:ke,
Première Nation d’Elsipogtog,
Chemawawin Cree Nation et
West Moberly First Nations Intervenants
Répertorié : Southwind c. Canada
2021 CSC 28
No du greffe : 38795.
2020 : 8 décembre; 2021 : 16 juillet.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Côté, Brown, Rowe, Martin et Kasirer.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit des autochtones — Obligation fiduciaire — Terres de réserve — Réparation — Indemnisation en equity — Partie des terres de réserve d’une première nation inondée en vue de la production d’hydroélectricité sans le consentement de la première nation, sans indemnisation et sans autorisation légale — Action intentée contre le Canada pour manquement à l’obligation fiduciaire et aux obligations prévues dans la Loi des Indiens et le traité applicable — Juge de première instance concluant que le Canada a manqué à son obligation fiduciaire envers la première nation et accordant une indemnité en equity pour la perte des terres inondées — Le juge de première instance a‑t‑il commis une erreur dans son évaluation de l’indemnité en equity?
La Lac Seul First Nation (« LSFN »), établie dans le nord de l’Ontario, a adhéré au Traité no 3. Sa réserve est située sur la rive sud‑est du lac Seul. En 1929, la construction d’un barrage hydroélectrique pour alimenter Winnipeg a été achevée aux termes d’un accord intervenu entre le Canada, l’Ontario et le Manitoba. Le projet comprenait l’élévation du niveau du lac Seul de 10 pieds, ou environ 3 mètres, afin de créer un réservoir d’eau. Le Canada savait dès le départ que l’élévation du niveau du lac Seul causerait des dommages considérables à la réserve de la LSFN. Malgré les nombreux avertissements au sujet de ces répercussions, le projet a été lancé sans le consentement de la LSFN, sans aucune indemnisation et sans l’autorisation requise en vertu de la loi. En raison du projet, près du cinquième des meilleures terres de la réserve de la LSFN a été inondé de façon permanente. Les dommages causés étaient importants et comprenaient la destruction de maisons, de cultures de riz sauvage, de potagers, de prairies de fauche et de tombes.
La LSFN a déposé une demande d’indemnité pour les dommages causés par l’inondation en 1985. En 1991, S, en son propre nom et au nom des membres de la Lac Seul Band of Indians, a déposé à la Cour fédérale une poursuite civile contre le Canada pour manquement à son obligation de fiduciaire et aux obligations que lui imposaient la Loi des Indiens et le Traité no 3. Le juge de première instance a conclu que le Canada avait manqué à son obligation de fiduciaire envers la LSFN en ce qui a trait à ses terres de réserve et qu’une indemnité en equity constituait la réparation appropriée. La LSFN a proposé divers modèles d’indemnisation au procès, et a présenté des éléments de preuve concernant les accords conclus avec une autre première nation dans le cadre de projets hydroélectriques qui avaient eu lieu à la même époque (« projets des chutes Kananaskis »), que le juge de première instance a écartés. Celui‑ci a évalué les terres inondées comme si elles avaient été expropriées légalement en vertu des règles générales du droit de l’expropriation. Ce faisant, il a exclu la valeur des terres pour la production hydroélectrique. Il a aussi évalué d’autres pertes calculables et des dommages non quantifiables, pour arriver à une indemnité totale de 30 000 000 $. En appel, la LSFN a contesté l’évaluation faite par le juge de première instance de l’indemnité en equity pour la perte des terres inondées. Les juges majoritaires de la Cour d’appel ont rejeté l’appel. Une juge dissidente aurait accueilli l’appel, convenant que le calcul de la valeur des terres inondées aurait dû prendre en compte la production hydroélectrique en aval et concluant que le juge de première instance a aussi commis une erreur de droit en écartant les projets des chutes Kananaskis.
Arrêt (la juge Côté est dissidente) : L’appel est accueilli. L’octroi de l’indemnité en equity est annulé et renvoyé à la Cour fédérale en vue d’une nouvelle évaluation.
Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Brown, Rowe, Martin et Kasirer : Le Canada a manqué à son obligation de préserver et de protéger l’intérêt de la LSFN dans la réserve, qui comprenait l’obligation de négocier l’indemnité au nom de celle‑ci en fonction de la valeur des terres pour le projet d’hydroélectricité. La LSFN a droit à une indemnité en equity pour la perte de la possibilité de négocier un accord qui reflète la valeur des terres pour le projet de production d’hydroélectricité.
La nature particulière de l’obligation de fiduciaire qu’a la Couronne envers les peuples autochtones, surtout en ce qui concerne les terres de réserve, influe sur la façon dont l’indemnité en equity doit être évaluée. L’obligation de fiduciaire de la Couronne repose sur son obligation de se conduire honorablement et sur l’objectif global de réconciliation entre la Couronne et les premiers habitants du Canada. L’honneur de la Couronne — et l’obligation de fiduciaire sui generis qui en découle — est une composante essentielle de la relation entre la Couronne et les peuples autochtones. L’obligation fiduciaire de la Couronne structure le rôle qu’assume volontairement la Couronne à titre d’intermédiaire entre les intérêts autochtones sur les terres et l’intérêt des colons.
L’obligation de fiduciaire elle‑même est façonnée par le contexte dans lequel elle s’applique, ce qui signifie que son contenu varie selon la nature et l’importance du droit à protéger. Une obligation de fiduciaire rigoureuse prend naissance lorsque la Couronne exerce un contrôle sur la terre d’une première nation. Dans une affaire portant sur des terres de réserve, la nature sui generis de l’intérêt dans ces terres influe sur l’obligation de fiduciaire. L’importance de l’intérêt sur les terres de réserve est accentuée lorsqu’elles ont été mises de côté dans le cadre d’une obligation découlant d’un traité. L’obligation de fiduciaire impose à la Couronne les devoirs suivants : la loyauté, la bonne foi, la communication complète de l’information et, lorsqu’il s’agit de terres de réserve, la préservation de l’intérêt quasi propriétal de la première nation et la protection de celui‑ci contre l’exploitation, y compris l’exploitation par la Couronne elle‑même. Dans le contexte d’une cession de terres de réserve, la Cour a reconnu que l’obligation de fiduciaire exige également que la Couronne évite les marchés inconsidérés, qu’elle gère le processus de manière à favoriser le meilleur intérêt de la première nation et qu’elle s’assure que celle‑ci consent à la cession. Dans le cas d’une expropriation, l’obligation d’obtenir le consentement est remplacée par l’obligation de porter le moins possible atteinte aux intérêts garantis de celle‑ci.
Si la Couronne manque à son obligation de fiduciaire, la réparation visera à remettre le demandeur dans la position où il se serait trouvé n’eût été ce manquement. L’indemnité en equity constitue la réparation privilégiée si la restitution en nature des biens du demandeur est impossible. Il s’agit d’une réparation de nature discrétionnaire et restitutoire, qui est évaluée plutôt que calculée de façon précise. Comme son objectif est de compenser la perte du demandeur, elle a pour but de restituer la valeur réelle de ce qui a été perdu en raison du manquement à l’obligation de fiduciaire, à savoir la possibilité qu’a perdue le demandeur. En restituant au bénéficiaire la valeur de la possibilité perdue, elle décourage les actes fautifs et fait respecter la confiance qui est au cœur du rapport fiduciaire. Bien que l’indemnité en equity soit l’équivalent des dommages‑intérêts en common law, l’analogie avec les principes de common law en matière de dommages‑intérêts n’est peut‑être pas appropriée en raison de l’objectif de l’equity, qui diffère de celui des obligations relatives à la responsabilité délictuelle et à la responsabilité contractuelle.
L’approche appropriée à l’égard de l’indemnisation en equity reconnaît que les règles applicables dépendent à la fois de la nature du rapport et des obligations fiduciaires. Le juge de première instance doit d’abord se livrer à une analyse approfondie de la nature du rapport fiduciaire de manière à ce que la perte soit évaluée en fonction des obligations auxquelles est tenu le fiduciaire. La perte doit découler dans les faits du manquement commis par le fiduciaire, mais la prévisibilité, c’est‑à‑dire l’éloignement, ne limite pas l’analyse du lien de causalité. Bien que le manquement du fiduciaire doive avoir causé, dans les faits, la perte de possibilité du demandeur, les facteurs limitatifs de la common law élaborés en matière de lien de causalité juridique ne s’appliqueront pas systématiquement. Il doit y avoir un lien étroit entre l’obligation de fiduciaire et la réparation fondée sur l’existence d’une obligation de fiduciaire. Étant donné qu’en equity, la perte doit être évaluée à la date du procès et avec le bénéfice de la rétrospective, l’equity indemnise le demandeur pour la perte de possibilité causée par un manquement, même si cette possibilité était prévisible au moment du manquement. Le bénéfice de la rétrospective signifie que l’utilisation la plus profitable des biens entre le moment du manquement et la date du procès n’est pas toujours prévisible au moment du manquement. L’évaluation de l’indemnité en equity est également guidée par les présomptions qu’établit l’equity à l’encontre des fiduciaires qui manquent à leurs obligations.
En l’espèce, les motifs du juge de première instance sont entachés d’erreurs de droit, lesquelles sont assujetties à la norme de la décision correcte. Le juge de première instance a commis une erreur en concluant qu’une expropriation — l’obligation minimale prévue par la loi — hypothétique aurait permis au Canada de s’acquitter de ses obligations de fiduciaire. Cette erreur de droit a eu une incidence sur son évaluation de l’indemnité en equity, puisqu’elle l’a amené à s’appuyer sur les principes généraux du droit de l’expropriation pour évaluer la perte et conclure que l’indemnité ne serait pas évaluée à une valeur plus élevée que le minimum requis dans le cadre d’une expropriation. L’erreur fondamentale du juge de première instance est qu’il s’est concentré sur ce que le Canada aurait vraisemblablement fait, plutôt que sur ce que le Canada aurait dû faire en tant que fiduciaire.
L’obligation de fiduciaire exigeait du Canada qu’il obtienne plus qu’une indemnité établie en fonction des principes d’expropriation en l’espèce pour trois raisons. Premièrement, l’existence du pouvoir discrétionnaire de s’approprier ou d’exproprier les terres prévu dans la Loi des Indiens ne définissait pas les devoirs qu’imposait l’obligation de fiduciaire du Canada. L’obligation de fiduciaire, pas seulement la Loi des Indiens, imposait au Canada des devoirs substantiels quant à la manière dont il devait exercer son pouvoir discrétionnaire à l’égard des terres de réserve. Les dispositions de la Loi des Indiens facilitaient l’exercice de l’obligation de fiduciaire de la Couronne en reconnaissant son pouvoir discrétionnaire de négocier, ou le pouvoir discrétionnaire du gouverneur en son conseil de prescrire les modalités d’une expropriation. Il n’y avait donc aucune incompatibilité entre les exigences de la Loi des Indiens et celles imposées par l’obligation de fiduciaire. La présomption en equity de légalité, qui empêche les fiduciaires en défaut de réduire l’indemnité en faisant valoir qu’ils auraient enfreint la loi, n’est guère utile pour déterminer les obligations fiduciaires ou pour évaluer la perte. La présomption ne peut être interprétée en sens contraire et servir plutôt à limiter l’indemnité, en laissant entendre que le fiduciaire ne devrait faire que ce que la loi, et non l’equity, exige. De plus, les pouvoirs d’expropriation du Canada qui lui sont conférés par la loi ne peuvent être considérés comme un facteur pour limiter l’indemnité. Le Canada ne peut bénéficier du pouvoir discrétionnaire à l’égard de la LSFN qui est précisément la source de son obligation fiduciaire.
Deuxièmement, l’obligation de fiduciaire exigeait du Canada qu’il obtienne plus qu’une indemnité établie en fonction des principes d’expropriation parce que le fait que les terres étaient nécessaires pour les besoins d’un ouvrage public n’annulait pas les devoirs imposés par l’obligation de fiduciaire du Canada. L’obligation de fiduciaire continue à s’appliquer même si les terres sont requises pour un ouvrage public. Bien que la Couronne puisse décider qu’un ouvrage public est dans l’intérêt du public et qu’il devrait donc être réalisé, la manière de le réaliser est assujettie à l’obligation de fiduciaire.
Troisièmement, l’obligation de fiduciaire exigeait du Canada qu’il obtienne plus qu’une indemnité établie en fonction des principes d’expropriation parce que les principes du droit de l’expropriation sont fondamentalement différents de ceux qui sous‑tendent l’intérêt autochtone sur les terres. Le droit de l’expropriation n’est pas le cadre juridique approprié pour régir les manquements historiques à l’obligation de fiduciaire de la Couronne consistant à protéger l’intérêt d’une première nation dans des terres de réserve. Les obligations de fiduciaire en l’espèce doivent refléter la nature de l’intérêt, les répercussions de la perte sur la première nation, l’importance de la relation et la réconciliation, qui constitue l’objectif fondamental de l’obligation de fiduciaire elle‑même, reposant sur l’honneur de la Couronne. Dans le contexte d’une expropriation ou d’une prise de terres, la Couronne ne doit porter qu’une atteinte minimale à l’intérêt protégé. Lorsque la Couronne décide que des terres de réserve sont nécessaires pour les besoins d’un ouvrage public et qu’elle les prend sans le consentement de la première nation, elle a l’obligation à titre de fiduciaire d’examiner sérieusement les répercussions sur la première nation et la meilleure façon de les minimiser. À ce titre, elle doit également préserver le plus possible l’intérêt quasi propriétal de la première nation dans les terres et veiller à ce qu’elle touche une juste indemnité reflétant l’intérêt sui generis.
L’obligation de préserver l’intérêt dans toute la mesure possible n’est pas respectée si les principes d’expropriation sont appliqués dans la présente affaire. Même si la valeur d’expropriation tient compte de l’utilisation optimale des terres au moment de l’expropriation, elle n’inclut généralement pas la valeur des terres pour le projet en soi car les règles du droit de l’expropriation visent à ce que les propriétaires fonciers obtiennent l’indemnité nécessaire à l’achat de terres de remplacement. Inversement, les intérêts autochtones sui generis sur les terres sont fondamentalement différents car les terres de réserve ne sont pas des biens fongibles et les intérêts autochtones sur les terres sont au cœur de la relation entre la Couronne et les peuples autochtones. Compte tenu de l’intérêt sui generis de la LSFN dans les terres de réserve et des répercussions sur celle‑ci, le Canada avait plutôt clairement l’obligation d’obtenir la pleine valeur potentielle des terres pour l’utilisation prévue de celles‑ci, malgré son pouvoir légal d’expropriation. Le Canada doit toujours tenir la première nation au courant, tenter de négocier une cession avant de procéder à une expropriation et s’assurer que l’indemnité tient compte de la nature de l’intérêt et des répercussions sur la communauté.
Le Canada aurait d’abord dû tenter de négocier une cession. Ses obligations fiduciaires exigeaient qu’il obtienne l’indemnité la plus élevée possible, y compris une indemnité pour l’utilisation future des terres pour la production d’hydroélectricité. Si les négociations visant la cession des terres avaient échoué, le Canada aurait pu procéder à une appropriation ou une expropriation, mais même dans le cadre d’une expropriation, le Canada devait préserver l’intérêt de la LSFN dans les terres dans toute la mesure possible et aurait dû obtenir pour elle une indemnité qui tenait compte de la nature de son intérêt, des répercussions sur la communauté et de la valeur des terres pour le projet.
La perte de possibilité en cause dans la présente affaire réside dans la possibilité de négocier une cession qui correspond à la valeur optimale des terres, soit leur utilisation en vue de la production d’hydroélectricité : la LSFN a le droit d’être indemnisée de la perte de cette possibilité. L’évaluation de la perte de la possibilité de la LSFN doit rendre compte de l’obligation qu’avait le Canada de négocier une indemnité en fonction du meilleur prix qui pouvait être obtenu pour l’utilisation des terres aux fins de production d’hydroélectricité. En l’espèce, la présomption de l’utilisation optimale signifie que les terres devaient être évaluées en fonction de leur utilisation réelle en tant que terres inondées pour la production d’hydroélectricité et fait en sorte que l’indemnité en equity soit axée sur une cession négociée fructueuse parce que cela correspond davantage à la nature du manquement, qui comprenait le fait de ne pas avoir tenu la LSFN informée et de ne pas avoir empêché la réalisation du projet jusqu’à l’issue des négociations sur l’indemnité. En equity, il est présumé que la LSFN aurait accepté une entente négociée au meilleur prix que la Couronne aurait pu obtenir de façon réaliste à l’époque. La valeur des terres inondées doit être réévaluée.
La juge Côté (dissidente) : Il n’y a aucune raison de modifier l’évaluation de l’indemnité en equity faite par le juge de première instance. Celui‑ci a évalué l’indemnité pour la valeur des terres inondées en 1929 sur la base d’un examen en profondeur des faits établis dans le dossier. Comme il n’y a aucune erreur révisable dans l’analyse du juge de première instance, le pourvoi devrait être rejeté.
S et la LSFN n’ont pas démontré qu’il existe une raison de modifier l’évaluation du juge de première instance. La conclusion de celui‑ci portant que la LSFN aurait dû être indemnisés au moyen d’un paiement unique en 1929 selon un modèle d’expropriation n’est pas une erreur isolable, et n’est donc pas assujettie à la norme de la décision correcte. Les conclusions du juge de première instance concernant ce qui se serait vraiment passé en 1929 si le Canada n’avait pas manqué à son obligation envers la LSFN sont des conclusions de fait, et non des conclusions de droit. Aucune conclusion de fait particulière tirée par le juge de première instance n’a été établie comme constituant une erreur manifeste et déterminante.
Le juge de première instance n’a pas commis d’erreur révisable. Il a appliqué les principes de l’indemnisation en equity, notamment l’importance particulière que revêt son effet dissuasif afin de favoriser l’objectif continu de réconciliation entre le Canada et les peuples autochtones. Il s’est reporté au moment où le manquement a eu lieu et, sur le fondement d’une analyse rétrospective et du dossier de preuve, il a déterminé la situation dans laquelle se serait trouvée la LSFN n’eût été le manquement. Il a établi que, si le Canada avait agi conformément à la loi, il aurait pris les terres de réserve en 1929 au moyen de l’expropriation ou d’une cession. À la lumière de la preuve dont il disposait, le juge de première instance a évalué les pertes subies en supposant qu’il y avait eu utilisation optimale et en effectuant une analyse rétrospective.
Bien qu’il y ait accord avec les juges majoritaires pour dire qu’en l’espèce, l’indemnité en equity doit être évaluée en fonction d’une cession négociée, il y a désaccord avec leur avis que la perte de l’opportunité équivaut à la perte de l’opportunité de négocier une cession des terres pour la production d’hydroélectricité. La valeur de l’indemnité que le Canada aurait dû négocier pour la LSFN ne peut être établie sans preuve ou sans fondement factuel et les juges majoritaires imposent au juge de première instance une obligation plus lourde que celle qui est prévue en droit. La qualification des juges majoritaires présuppose que le juge de première instance disposait du fondement factuel nécessaire pour tirer une telle conclusion, alors qu’il ressort clairement du dossier que ce n’était pas le cas. Au procès, aucun élément de preuve n’a été présenté concernant le paiement d’une indemnité unique pour les terres inondées à des fins hydroélectriques. S et la LSFN sont responsables des conséquences de la stratégie qu’ils ont adoptée au procès, même s’ils ont changé leur fusil d’épaule en appel. C’est donc à raison que le juge de première instance a conclu que l’argument suivant lequel le Canada pouvait et aurait dû payer un prix supérieur à la juste valeur marchande des terres se résumait à des suppositions fantaisistes.
La conclusion tirée par le juge de première instance concernant la comparabilité des projets des chutes Kananaskis et de la situation du lac Seul était une conclusion de fait. Sa conclusion suivant laquelle les projets des chutes Kananaskis n’étaient pas un indicateur pertinent trouvait appui dans la preuve limitée dont il disposait. Cette preuve ne permet pas de conclure qu’il a commis une erreur manifeste et déterminante en refusant d’accorder une somme supérieure à la juste valeur marchande des terres. Il serait spéculatif de soutenir que le comportement différent du Canada dans les projets des chutes Kananaskis mène à la conclusion que celui‑ci a manqué à son obligation en l’espèce.
De plus, le fait que le juge de première instance a effectué une solide analyse des pertes non calculables lui a permis de tenir véritablement compte des répercussions de l’inondation sur la LSFN. Il a bien pris acte des répercussions sur la communauté et du point de vue de la LSFN et en a dûment tenu compte dans son analyse. L’indemnité en equity totale accordée garantit que S et la LSFN sont indemnisés de la valeur des terres.
Jurisprudence
Citée par la juge Karakatsanis
Arrêts appliqués : Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Bande indienne d’Osoyoos c. Oliver (Ville), 2001 CSC 85, [2001] 3 R.C.S. 746; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; distinction d’avec l’arrêt : Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 R.C.S. 245; arrêt examiné : Canson Enterprises Ltd. c. Boughton & Co., [1991] 3 R.C.S. 534; arrêts mentionnés : Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 R.C.S. 511; R. c. Desautel, 2021 CSC 17, [2021] X R.S.C. XXX; Beckman c. Première nation de Little Salmon/Carmacks, 2010 CSC 53, [2010] 3 R.C.S. 103; R. c. Sparrow, [1990] 1 R.C.S. 1075; Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 R.C.S. 623; R. c. Van der Peet, [1996] 2 R.C.S. 507; Williams Lake Indian Band c. Canada (Affaires autochtones et du Développement du Nord), 2018 CSC 4, [2018] 1 R.C.S. 83; Bande et nation indiennes d’Ermineskin c. Canada, 2009 CSC 9, [2009] 1 R.C.S. 222; Bande indienne de la rivière Blueberry c. Canada (Ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien), [1995] 4 R.C.S. 344; Re Dawson; Union Fidelity Trustee Co. c. Perpetual Trustee Co. (1966), 84 W.N. (Pt. 1) (N.S.W.) 399; Hodgkinson c. Simms, [1994] 3 R.C.S. 377; Whitefish Lake Band of Indians c. Canada (Attorney General), 2007 ONCA 744, 87 O.R. (3d) 321; Stirrett c. Cheema, 2020 ONCA 288, 150 O.R. (3d) 561; AIB Group (UK) plc c. Mark Redler & Co. Solicitors, [2014] UKSC 58, [2015] A.C. 1503; Cadbury Schweppes Inc. c. Aliments FBI Ltée, [1999] 1 R.C.S. 142; Target Holdings Ltd. c. Redferns, [1996] 1 A.C. 421; Brickenden c. London Loan & Savings Co., [1934] 3 D.L.R. 465.
Citée par la juge Côté (dissidente)
Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Whitefish Lake Band of Indians c. Canada (Attorney General), 2007 ONCA 744, 87 O.R. (3d) 321; Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335; Modern Concept d’entretien inc. c. Comité paritaire de l’entretien d’édifices publics de la région de Québec, 2019 CSC 28, [2019] 2 R.C.S. 406; Nelson (City) c. Mowatt, 2017 CSC 8, [2017] 1 R.C.S. 138; Mahjoub c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2017 CAF 157, [2018] 2 R.C.F. 344; Hodgkinson c. Simms, [1994] 3 R.C.S. 377; National Westminster Bank plc c. Morgan, [1985] 1 All E.R. 821.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1982 , art. 35 .
Loi des Indiens, S.R.C. 1927, c. 98, art. 48, 50, 51.
Loi remédiant au chômage, 1930, S.C. 1930, c. 1.
Loi sur l’expropriation , L.R.C. 1985, c. E‑21 .
Loi sur l’expropriation, L.R.O. 1990, c. E.26.
Proclamation royale (1763) (G.‑B.), 3 Geo. 3 [reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 1].
Traités et ententes
Traité no 3 (1873).
Doctrine et autres documents cités
Bray, Samuel L. « Fiduciary Remedies », in Evan J. Criddle, Paul B. Miller and Robert H. Stikoff, eds., The Oxford Handbook of Fiduciary Law, New York, Oxford University Press, 2019, 449.
Luk, Senwung. « Not So Many Hats : The Crown’s Fiduciary Obligations to Aboriginal Communities since Guerin » (2013), 76 Sask. L. Rev. 1.
Mainville, Robert. An Overview of Aboriginal and Treaty Rights and Compensation for Their Breach, Saskatoon, Purich Publishing, 2001.
McCabe, J. Timothy S. The Honour of the Crown and its Fiduciary Duties to Aboriginal Peoples, Markham (Ont.), LexisNexis, 2008.
Oosterhoff on Trusts : Text, Commentary and Materials, 9th ed. by Albert H. Oosterhoff, Robert Chambers and Mitchell McInnes, Toronto, Carswell, 2019.
Rotman, Leonard I. Fiduciary Law, Toronto, Thomson/Carswell, 2005.
Rotman, Leonard I. « Understanding Fiduciary Duties and Relationship Fiduciarity » (2017), 62 R.D. McGill 975.
Slattery, Brian. « The Aboriginal Constitution » (2014), 67 S.C.L.R. (2d) 319.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Nadon, Webb et Gleason), 2019 CAF 171, [2020] 1 R.C.F. 745, 90 C.L.R. (4th) 191, 15 L.C.R. (2d) 99, [2019] A.C.F. no 672 (QL), 2019 CarswellNat 14248 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge Zinn, 2017 CF 906, 74 C.L.R. (4th) 136, [2018] 4 C.N.L.R. 63, 6 L.C.R. (2d) 73, [2017] A.C.F. no 966 (QL), 2017 CarswellNat 8273 (WL Can.). Pourvoi accueilli, la juge Côté est dissidente.
Rosanne Kyle et Elin Sigurdson, pour les appelants.
Christopher Rupar et Michael Roach, pour l’intimée.
P. Mitch McAdam, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Carly Fox, pour l’intervenante Assembly of Manitoba Chiefs.
Christopher Devlin, pour l’intervenante Tseshaht First Nation.
Kate Kempton, pour l’intervenante Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc.
Harley Schachter, pour l’intervenante Treaty Land Entitlement Committee of Manitoba Inc.
Cynthia Westaway, pour l’intervenante la Nation Anishinabek.
David G. Leitch, pour l’intervenante Wauzhushk Onigum Nation.
Donald R. Colborne, pour les intervenantes Big Grassy First Nation, Onigaming First Nation, Naotkamegwanning First Nation et Niisaachewan First Nation.
Peter Millerd, pour les intervenantes Coalition of the Union of British Columbia Indian Chiefs, Penticton Indian Band et Williams Lake First Nation.
Ronald S. Maurice, pour l’intervenante la Fédération des nations autochtones souveraines.
Steven W. Carey, pour l’intervenante la Première Nation Atikameksheng Anishnawbek.
Tim Dickson, pour l’intervenante Kwantlen First Nation.
Stuart Wuttke, pour l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations.
Benoît Amyot, pour l’intervenante l’Assemblée des Premières Nations Québec‑Labrador.
Kate Gunn, pour l’intervenant Grand Council Treaty #3.
Stacey Douglas, pour l’intervenant Mohawk Council of Kahnawà:ke.
Alisa R. Lombard, pour l’intervenante la Première Nation d’Elsipogtog.
Catherine J. Boies Parker, c.r., pour l’intervenante Chemawawin Cree Nation.
Reidar M. Mogerman, c.r., pour l’intervenante West Moberly First Nations.
Version française du jugement du juge en chef Wagner et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Brown, Rowe, Martin et Kasirer rendu par
[1] La juge Karakatsanis — Au début du 20e siècle, le Canada a eu besoin de plus d’électricité pour stimuler la croissance économique de Winnipeg. Les gouvernements du Canada, du Manitoba et de l’Ontario ont donc décidé de créer un réservoir d’eau dans le nord de l’Ontario pour produire de l’hydroélectricité. Ils ont choisi le lac Seul, qui se déverse en Ontario et au Manitoba, et ont établi qu’une élévation du niveau de l’eau de 10 pieds, ou environ 3 mètres, pourrait permettre de produire une grande quantité d’électricité. La construction du barrage a été achevée en 1929, et le niveau de l’eau a augmenté régulièrement pendant les années 1930. Le projet a été une réussite pour les trois gouvernements.
[2] Le projet s’est aussi révélé être une tragédie pour la Lac Seul First Nation (LSFN). La réserve de la LSFN (réserve) est située sur la rive sud‑est du lac Seul. Près du cinquième de ses meilleures terres a été inondé, et ses membres ont été [traduction] « privés de leurs moyens de subsistance, dépouillés de leurs ressources naturelles et chassés de leur foyer » (2017 CF 906, 74 C.L.R. (4th) 136, par. 156).
[3] Le Canada savait dès le départ que l’élévation de 10 pieds du niveau du lac Seul causerait des dommages [traduction] « considérables » à la réserve. À la fin des années 1920, le superviseur chargé d’évaluer les pertes avait affirmé que la réserve serait [traduction] « ruinée aux fins pour lesquelles elle a[vait] été mise de côté », que les membres de la Première Nation ne pouvaient « rien faire pour éviter cette calamité » et qu’ils entrevoyaient leur avenir « dans la plus grande consternation » (motifs de première instance, par. 152 et 156).
[4] Malgré les nombreux avertissements formulés par des représentants du gouvernement au sujet des répercussions qu’aurait le projet sur la Première Nation, celui‑ci a été lancé sans le consentement de la Lac Seul First Nation, sans aucune indemnisation et sans l’autorisation requise en vertu de la loi.
[5] Depuis la Proclamation royale (1763) (G.‑B.), 3 Geo. 3 (reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 1), les intérêts autochtones sur les terres, y compris les terres de réserve, ne peuvent pas être appropriés ou utilisés sans l’autorisation légale de la Couronne. La Loi des Indiens, S.R.C. 1927, c. 98, permettait l’expropriation pour les besoins d’un ouvrage public, mais seulement avec l’approbation du Cabinet par l’entremise du gouverneur en conseil. Le Traité no 3 (1873), qui prévoyait la mise de côté des terres de réserve de la LSFN, exigeait qu’une « compensation équitable » soit versée pour toute prise ou appropriation. En outre, la Cour a reconnu dans l’arrêt Guerin c. La Reine, [1984] 2 R.C.S. 335, et les décisions subséquentes que la Couronne a une obligation de fiduciaire lorsqu’elle exerce un contrôle sur les intérêts autochtones; celle‑ci lui impose aussi l’obligation stricte de défendre le meilleur intérêt des peuples autochtones.
[6] Le juge de première instance a conclu que le Canada avait manqué à son obligation de fiduciaire envers la Lac Seul First Nation en ce qui a trait à son intérêt dans les terres de réserve. En appel, le Canada ne conteste pas cette conclusion.
[7] Le Canada n’a pas tenu la LSFN informée du projet; ne l’a pas consultée; n’a pas négocié en son nom pour obtenir la meilleure indemnité possible; et n’a pas exercé son pouvoir de refuser d’autoriser le projet jusqu’à ce que les autres parties consentent à verser une juste indemnité. En outre, l’indemnité que le Canada a réussi à négocier — 14 ans après le début de l’inondation des terres — était insuffisante. Pareille conduite était illégale et inacceptable, même selon les normes de l’époque. Comme l’a fait observer le juge de première instance, ce résultat était « inexplicable » (par. 298).
[8] Les conséquences de ces manquements de la part du Canada sont tragiques et bien documentées. Près de 17 p. 100 de la réserve — 11 304 acres ou environ 4575 hectares — est maintenant inondée de façon permanente. Des maisons ont été détruites, tout comme des cultures de riz sauvage, des potagers, des prairies de fauche et des tombes. Les activités de pêche, de chasse et de piégeage ont aussi été touchées. La LSFN a été scindée parce qu’une partie de la réserve est devenue une île. De plus, en dépit des sacrifices imposés à la LSFN pour rendre possible la réalisation du projet d’hydroélectricité, la réserve n’a obtenu l’électricité que dans les années 1980.
[9] La LSFN conteste l’évaluation faite par le juge de première instance de l’indemnité en equity pour la perte des terres inondées. La Cour doit déterminer comment évaluer l’indemnité en equity pour la perte causée par le manquement du Canada à son obligation de fiduciaire. La question centrale est la suivante : dans quelle situation la bénéficiaire se trouverait‑elle si le fiduciaire s’était acquitté de ses obligations?
[10] Le juge de première instance a évalué les terres submergées en fonction de leur valeur en 1929 : 10 p. 100 des terres ont été évaluées comme des terres riveraines et 90 p. 100 comme des terrains boisés. Il a établi que, puisque le Canada pouvait exproprier les terres pour les besoins d’un ouvrage public en vertu des dispositions de la Loi des Indiens en vigueur à l’époque, celles‑ci devaient être évaluées comme si elles avaient été expropriées en 1929. Par conséquent, le juge de première instance a conclu que la Première Nation n’avait pas le droit d’être indemnisée pour toute valeur qu’apportaient les terres au projet d’hydroélectricité lui‑même.
[11] À mon avis, cette démarche relative à l’indemnisation en equity pour manquement à l’obligation de fiduciaire est erronée. En se penchant uniquement sur le montant que la LSFN aurait reçu si le Canada s’était conformé au droit général en matière d’expropriation, le juge de première instance n’a pas tenu compte des obligations particulières qu’impose l’obligation de fiduciaire. Le juge de première instance s’est concentré à tort sur ce que le Canada aurait vraisemblablement fait, plutôt que sur ce qu’il aurait dû faire en tant que fiduciaire. Bien que je souscrive en grande partie à l’analyse faite par le juge de première instance, cette erreur a entaché son évaluation de l’indemnité en equity.
[12] L’obligation de fiduciaire impose au Canada un lourd fardeau qui ne s’évapore pas lorsqu’il a des priorités concurrentes. Le Canada avait l’obligation de préserver et de protéger l’intérêt de la LSFN dans la réserve. Il était notamment tenu de négocier l’indemnité au nom de celle‑ci en fonction de la valeur des terres pour le projet d’hydroélectricité. L’indemnité doit être évaluée sur ce fondement.
[13] Je suis d’avis d’accueillir le pourvoi et de renvoyer l’affaire à la Cour fédérale en vue d’une nouvelle évaluation de l’indemnité en equity afin qu’elle comprenne la valeur des terres inondées pour le projet d’hydroélectricité.
I. Contexte
[14] La LSFN, établie dans le nord de l’Ontario, a adhéré au Traité no 3. Ses membres font partie de la nation anishinaabe. Selon le chef Clifford Bull, ils ont toujours été des habitants lacustres qui se déplaçaient sur l’eau, établissaient leurs maisons et leurs jardins près de l’eau, cultivaient du riz sauvage dans l’eau, pêchaient et chassaient près de l’eau.
[15] Le territoire traditionnel de la LSFN s’étend de la région du lac Trout dans le nord‑ouest de l’Ontario, traversant la région du lac Seul en direction sud‑est jusqu’au lac St‑Joseph au nord‑est. La LSFN dispose d’une réserve, appelée Lac Seul Indian Reserve no 28, qui est située sur la rive sud‑est du lac Seul, dans le nord de l’Ontario. Elle compte trois communautés : Kejick Bay, Whitefish Bay et Frenchman’s Head.
[16] La réserve a été créée en vertu du Traité no 3, qui exigeait que le Canada choisisse et mette de côté les réserves qui seraient « le[s] plus convenable[s] et le[s] plus avantageu[ses] pour chaque bande ou bandes des Indiens ». En 1875, la LSFN a choisi le lac Seul comme emplacement pour la réserve en raison des ressources se trouvant le long du rivage et de l’importance sociale, culturelle et spirituelle de la région.
[17] Au début du 20e siècle, le Canada voulait produire plus d’électricité pour Winnipeg. En 1911, le Canada avait désigné le lac Seul comme réservoir potentiel pour la production d’hydroélectricité (projet). Le lac Seul se déverse dans la rivière English en Ontario, laquelle se déverse à son tour dans la rivière Winnipeg au Manitoba. En 1915, la Direction générale des forces hydrauliques du ministère de l’Intérieur a rédigé un rapport dans lequel il était indiqué que la hausse de 10 pieds du niveau du lac Seul permettrait d’accroître de 233 p. 100 le potentiel hydraulique de la rivière English.
[18] La même année, la Section des relevés hydrographiques du Manitoba a commencé les travaux préliminaires sur le terrain. Le chef John Akewance de la LSFN a appris l’existence du projet lors des travaux sur le terrain, et il a écrit à l’agent des Indiens R. S. McKenzie en 1915 pour lui faire part de ses préoccupations. Le Canada a informé l’agent des Indiens qu’il [traduction] « n’[était] pas prévu à [ce moment‑là]