Ontario (Procureur général) c. Restoule

Ontario (Procureur général) c. Restoule
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2024-07-26
Référence neutre
2024 CSC 27
Numéro de dossier
40024
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle; Moreau, Mary
En appel de
Ontario
Sujets
Droit des autochtones
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Ontario (Procureur général) c. Restoule, 2024 CSC 27
Appels entendus : 7 et 8 novembre 2023 Jugement rendu : 26 juillet 2024 Dossier : 40024
Entre :
Procureur général de l’Ontario et Sa Majesté le Roi du chef de l’Ontario Appelants/Intimés au pourvoi incident
et
Mike Restoule, Patsy Corbiere, Duke Peltier, Peter Recollet, Dean Sayers et Roger Daybutch, en leur propre nom et au nom de tous les membres de la Ojibewa (Anishinaabe) Nation qui sont bénéficiaires du Traité Robinson-Huron de 1850 Intimés/Appelants au pourvoi incident
et
Procureur général du Canada Intimé
Et entre :
Procureur général de l’Ontario et Sa Majesté le Roi du chef de l’Ontario Appelants/Intimés au pourvoi incident
et
Le chef et le conseil de la Red Rock First Nation, au nom de la Red Rock First Nation Band of Indians et le chef et le conseil de la Whitesand First Nation, au nom de la Whitesand First Nation Band of Indians Intimés/Appelants au pourvoi incident
et
Procureur général du Canada Intimé
- et -
Procureur général du Nouveau-Brunswick, Biigtigong Nishnaabeg First Nation (aussi connue sous le nom Begetikong Anishnabe First Nation ou Ojibways of the Pic River First Nation), Halfway River First Nation, Fédération des nations autochtones souveraines, Atikameksheng Anishnawbek, Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc., Première nation Carry the Kettle, Assembly of Manitoba Chiefs, Nation Anishinabek, Teme-Augama Anishnabai, Temagami First Nation, Union of British Columbia Indian Chiefs, Nlaka’pamux Nation Tribal Council, Chawathil First Nation, High Bar First Nation, Neskonlith Indian Band, Penticton Indian Band, Skuppah Indian Band, Upper Nicola Band, Indigenous Bar Association in Canada, West Moberly First Nations, Athabasca Tribal Council Ltd., Tsawout First Nation, Kee Tas Kee Now Tribal Council, Saugeen First Nation, Chippewas of Nawash Unceded First Nation, Grassy Narrows First Nation, Assemblée des Premières Nations et Namaygoosisagagun Community (qui utilise le nom Namaygoosisagagun Ojibway Nation) Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau
Motifs de jugement : (par. 1 à 311)
Le juge Jamal (avec l’accord du juge en chef Wagner et des juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, O’Bonsawin et Moreau)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
Procureur général de l’Ontario et
Sa Majesté le Roi du chef de l’Ontario Appelants/Intimés au pourvoi incident
c.
Mike Restoule, Patsy Corbiere,
Duke Peltier, Peter Recollet, Dean Sayers
et Roger Daybutch, en leur propre nom et
au nom de tous les membres de la
Ojibewa (Anishinaabe) Nation
qui sont bénéficiaires du
Traité Robinson‑Huron de 1850 Intimés/Appelants au pourvoi incident
et
Procureur général du Canada Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario et
Sa Majesté le Roi du chef de l’Ontario Appelants/Intimés au pourvoi incident
c.
Le chef et le conseil de la Red Rock First Nation,
au nom de la Red Rock First Nation Band of Indians
et le chef et le conseil de la Whitesand First Nation,
au nom de la Whitesand
First Nation Band of Indians Intimés/Appelants au pourvoi incident
et
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureur général du Nouveau-Brunswick,
Biigtigong Nishnaabeg First Nation (aussi connue
sous le nom Begetikong Anishnabe First Nation ou
Ojibways of the Pic River First Nation),
Halfway River First Nation,
Fédération des nations autochtones souveraines,
Atikameksheng Anishnawbek,
Manitoba Keewatinowi Okimakanak Inc.,
Première nation Carry the Kettle,
Assembly of Manitoba Chiefs,
Nation Anishinabek,
Teme-Augama Anishnabai,
Temagami First Nation,
Union of British Columbia Indian Chiefs,
Nlaka’pamux Nation Tribal Council,
Chawathil First Nation,
High Bar First Nation,
Neskonlith Indian Band,
Penticton Indian Band,
Skuppah Indian Band,
Upper Nicola Band,
Indigenous Bar Association in Canada,
West Moberly First Nations,
Athabasca Tribal Council Ltd.,
Tsawout First Nation,
Kee Tas Kee Now Tribal Council,
Saugeen First Nation,
Chippewas of Nawash Unceded First Nation,
Grassy Narrows First Nation,
Assemblée des Premières Nations et
Namaygoosisagagun Community (qui utilise le nom
Namaygoosisagagun Ojibway Nation) Intervenants
Répertorié : Ontario (Procureur général) c. Restoule
2024 CSC 27
No du greffe : 40024.
2023 : 7, 8 novembre; 2024 : 26 juillet.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal, O’Bonsawin et Moreau.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit des autochtones — Droits issus de traités — Traités historiques — Interprétation — Norme de contrôle — Deux traités entre des Premières Nations et la Couronne comportant une clause suivant laquelle des paiements annuels effectués en échange d’une cession de terres seraient augmentés au fil du temps dans certaines circonstances — Annuités majorées une seule fois en 1875 — Actions intentées par les Premières Nations contre la Couronne pour violation de traités — Juge de première instance interprétant la clause d’augmentation et énonçant la nature et la teneur de l’obligation de la Couronne de majorer les annuités — Norme de contrôle en appel applicable à l’interprétation des traités historiques — Interprétation qu’il convient de donner à la clause d’augmentation.
Droit des autochtones — Droits issus de traités — Honneur de la Couronne — Obligation fiduciaire — Obligation de diligence dans la mise en œuvre — Violation — Réparations — Actions intentées par des Premières Nations contre la Couronne pour violation de deux traités prévoyant la majoration au fil du temps de paiements annuels effectués en échange d’une cession de terres — L’obligation de la Couronne en vertu de la clause d’augmentation fait‑elle intervenir des obligations particulières découlant de l’honneur de la Couronne? — La Couronne a‑t‑elle des obligations de fiduciaire relativement à la clause d’augmentation? — La Couronne a‑t‑elle une obligation de diligence dans la mise en œuvre de la clause d’augmentation? — Réparation appropriée en cas de violation des traités par la Couronne.
Prescription — Violation de traité — Actions intentées par des Premières Nations contre la Couronne pour violation de traités historiques — Les actions sont‑elles prescrites par les dispositions législatives provinciales applicables en matière de prescription? — Loi sur la prescription des actions, L.R.O. 1990, c. L.15.
En 1850, les Anichinabés du lac Huron et du lac Supérieur ont conclu des traités de cession de terres avec la Couronne. Dans ces traités, connus sous le nom de Traités Robinson, les Anichinabés ont cédé leurs territoires à la Couronne en échange notamment d’un paiement annuel perpétuel de 600 £ selon le Traité Robinson-Huron et de 500 £ selon le Traité Robinson‑Supérieur. À l’époque où les traités ont été signés en 1850, l’annuité équivalait à environ 1,70 $ par personne en vertu du Traité Robinson‑Huron et à environ 1,60 $ par personne en vertu du Traité Robinson‑Supérieur. Les traités comportaient une « clause d’augmentation » portant que les annuités seraient majorées au fil du temps si les terres cédées rapportaient un revenu permettant à la Couronne de les majorer sans encourir de pertes. Une condition de l’augmentation était que le montant « payé à chaque individu » n’excède pas 1 £ (ce qui, à l’époque, équivalait à approximativement 4 $) par année, ou « telle autre somme qu’il pourra plaire à sa majesté d’accorder ». Les annuités ont été majorées à 4 $ par personne en 1875, mais elles sont gelées à cette somme depuis ce temps-là.
Les Anichinabés du lac Supérieur (« demandeurs du lac Supérieur ») ont déposé en 2001 une déclaration dans laquelle ils sollicitaient un jugement déclaratoire et une réparation compensatoire liés à l’interprétation, à la mise en œuvre et au manquement reproché à la clause d’augmentation. Les Anichinabés du lac Huron (« demandeurs du lac Huron ») ont déposé leur propre déclaration en 2014. Les actions ont été instruites ensemble en trois étapes : la première étape traitait de l’interprétation des traités, la deuxième étape portait sur l’immunité de la Couronne et sur la prescription qui étaient invoquées comme moyens de défense par l’Ontario, et la troisième étape concernait les dommages-intérêts réclamés par les demandeurs et la répartition de la responsabilité entre le Canada et l’Ontario.
À la première étape, la juge de première instance a conclu que la Couronne a, en vertu de la clause d’augmentation, une obligation impérative et susceptible de contrôle de majorer les annuités lorsque la situation économique le justifie — c.‑à‑d. si les revenus nets tirés par la Couronne des ressources permettent à celle‑ci de majorer les annuités sans encourir de pertes. La juge de première instance a également conclu que la Couronne doit entreprendre un processus de consultation avec les bénéficiaires des traités et leur verser une annuité majorée reflétant une juste part des revenus nets tirés par la Couronne des ressources. Elle a en outre statué que la mention de 1 £ (ou 4 $) limite uniquement la somme distribuée aux particuliers, mais ne limite pas l’annuité collective totale et ne lui impose pas de plafond. La juge de première instance a rejeté l’argument selon lequel la Couronne avait une obligation fiduciaire sui generis d’administrer les terres cédées au nom des bénéficiaires des traités, mais elle a reconnu que le principe de l’honneur de la Couronne et une obligation fiduciaire ad hoc obligent la Couronne à mettre en œuvre avec diligence la clause d’augmentation. À la deuxième étape, la juge de première instance a conclu que l’immunité de la Couronne et les dispositions législatives provinciales applicables en matière de prescription ne rendaient pas irrecevables les revendications des demandeurs. La troisième étape a été plaidée, mais a été suspendue en attendant l’issue des présents pourvois. Les demandeurs du lac Huron n’ont pas participé à la troisième étape étant donné qu’ils sont parvenus à un règlement avec l’Ontario et le Canada portant sur des demandes d’indemnisation pour les manquements passés à la clause d’augmentation.
La Cour d’appel a accueilli en partie les appels interjetés par l’Ontario du jugement relatif à la première étape, et elle a modifié les ordonnances rendues par la juge de première instance au terme de la première étape. Elle a rejeté les appels que l’Ontario a interjetés du jugement relatif à la deuxième étape. La cour a rendu quatre séries de motifs avec une majorité différente pour chaque question. Une majorité a statué que l’interprétation des traités est une question de droit susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte, même lorsqu’elle est fondée sur des conclusions de fait susceptibles de contrôle selon une norme déférente. Une majorité différente a conclu que la juge de première instance n’avait pas commis d’erreur dans son interprétation de la clause d’augmentation, sauf lorsqu’elle avait conclu que les Traités Robinson promettaient aux Anichinabés une juste part des revenus nets tirés par la Couronne. Cette majorité a convenu que la Couronne a une obligation impérative et susceptible de contrôle de majorer les annuités lorsque les conditions économiques le justifient, et que la mention de 1 £ limite uniquement la partie de l’annuité totale qui peut être distribuée aux particuliers. Elle a aussi estimé que l’honneur de la Couronne oblige celle‑ci à majorer les annuités au-delà de 4 $ dans le cadre de son obligation de diligence dans la mise en œuvre des traités. La Cour d’appel a convenu à l’unanimité avec la juge de première instance que la Couronne ne disposait pas d’un pouvoir discrétionnaire illimité quant à la majoration des annuités. De plus, elle a conclu que, compte tenu du fait que la Couronne avait manqué pendant presque 150 ans à la promesse qu’elle avait faite dans les traités, le tribunal avait le pouvoir et l’obligation d’imposer à la Couronne des obligations particulières et générales concernant la clause d’augmentation. En outre, la Cour d’appel a statué à l’unanimité que la juge de première instance avait commis une erreur en concluant que la Couronne avait une obligation fiduciaire ad hoc relativement à la mise en œuvre de la clause d’augmentation, mais elle a convenu qu’il n’y avait aucune obligation fiduciaire sui generis. La cour a aussi conclu qu’aucun délai de prescription prévu par la loi ne rendait irrecevables les revendications pour violation des Traités Robinson et qu’il n’était pas nécessaire de se pencher sur l’immunité de la Couronne. Enfin, une majorité de la cour a jugé que la nature du partage des revenus exigé par la clause d’augmentation devait être déterminée par les parties aux négociations ou par la juge de première instance à la troisième étape.
L’Ontario se pourvoit devant la Cour, soulevant des questions portant sur la norme de contrôle applicable à l’interprétation des Traités Robinson, sur l’interprétation qu’il convient de donner à la clause d’augmentation, sur la nature et la teneur de l’obligation de la Couronne de donner effet à cette clause et sur la réparation qu’il convient d’accorder pour un manquement à cette obligation, ainsi que sur la pertinence des délais de prescription prévus par la loi à l’égard des revendications. Les demandeurs des lacs Huron et Supérieur forment des pourvois incidents sur la question relative aux obligations fiduciaires de la Couronne. Devant la Cour, ni le Canada ni l’Ontario ne contestent le fait qu’ils violent depuis longtemps les promesses d’annuités.
Arrêt : Les pourvois sont accueillis en partie, les pourvois incidents sont rejetés, et un jugement déclaratoire est rendu.
L’interprétation des traités historiques conclus entre la Couronne et les Autochtones est susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte. Suivant cette norme de contrôle en l’espèce, ainsi que les principes d’interprétation des traités pertinents, la Couronne a l’obligation de se demander, de temps en temps, si elle peut majorer les annuités sans encourir de pertes. S’il lui est possible de majorer les annuités au-delà de 4 $ par personne, elle doit exercer son pouvoir discrétionnaire et décider si elle le fait et, si oui, de combien. Ce pouvoir discrétionnaire n’est pas illimité; il doit être exercé de façon juste et libérale, et conformément à l’honneur de la Couronne. La fréquence à laquelle la Couronne doit se demander si elle peut majorer les annuités doit également être compatible avec l’honneur de la Couronne. De plus, compte tenu de la durée et du caractère odieux du manquement par la Couronne à la clause d’augmentation, la Couronne doit exercer son pouvoir discrétionnaire et majorer les annuités à l’égard du passé. Étant déjà parvenue à un règlement négocié avec les demandeurs du lac Huron en ce qui a trait aux manquements passés, la Couronne se voit donner la directive de mener avec les demandeurs du lac Supérieur des négociations circonscrites dans le temps et honorables portant sur l’indemnité à verser pour les manquements passés. De plus, les revendications pour violation des traités ne sont pas prescrites par les dispositions législatives ontariennes sur la prescription. Enfin, bien qu’aucune obligation fiduciaire particulière ne s’applique à l’égard de la promesse d’augmentation, l’honneur de la Couronne exige de celle-ci qu’elle remplisse cette promesse avec diligence. Le manquement continu par la Couronne à la clause d’augmentation, dans les circonstances, constitue également une violation des traités eux‑mêmes.
Les traités sont des accords sui generis visant à faire avancer la réconciliation. L’affirmation de la souveraineté de la Couronne a donné naissance à une relation juridique particulière entre la Couronne et les peuples autochtones. Cette relation juridique particulière est incarnée dans les traités, qui représentent un échange de promesses solennelles et qui sont régis par des règles spéciales d’interprétation. Pour promouvoir la réconciliation, il faut interpréter et mettre en œuvre les droits issus de traités conformément à l’honneur de la Couronne — le principe que les fonctionnaires de la Couronne doivent se comporter honorablement lorsqu’ils agissent au nom du souverain.
Bien que tous les droits issus de traités doivent être interprétés conformément à l’honneur de la Couronne, il existe d’importantes différences entre les traités historiques (antérieurs à 1921) et les traités modernes (postérieurs à 1973). Le texte d’un traité historique ne doit pas être interprété suivant son sens strictement formaliste, ni se voir appliquer les règles rigides d’interprétation modernes. Il doit recevoir une interprétation libérale, et toute ambiguïté doit profiter aux signataires autochtones. L’interprétation des traités a pour objet de choisir, parmi les interprétations possibles de l’intention commune, celle qui concilie le mieux les intérêts des deux parties à l’époque de la signature. Dans la recherche de l’intention commune des parties, l’intégrité et l’honneur de la Couronne sont présumés. Le tribunal doit être attentif aux différences particulières d’ordre culturel et linguistique qui existaient entre les parties, et il faut donner au texte du traité le sens que lui auraient naturellement donné les parties à l’époque. Tout en donnant une interprétation généreuse du texte du traité, le tribunal ne peut en modifier les conditions en allant au-delà de ce qui est possible ou réaliste. Les droits issus de traités ne doivent pas être interprétés de façon statique ou rigide; ils ne sont pas figés à la date de la signature. Comme le tribunal doit examiner à la fois le libellé du traité et son contexte historique et culturel, il est utile d’interpréter le traité en deux étapes : à la première étape, le tribunal s’attache au texte de la clause litigieuse du traité et identifie les diverses interprétations possibles, et à la deuxième étape, il examine ces interprétations sur la toile de fond historique et culturelle du traité.
La norme de contrôle applicable à l’interprétation des traités historiques est celle de la décision correcte. La nature constitutionnelle des traités en tant qu’accords de nation à nation qui mettent en jeu l’honneur de la Couronne et le processus de réconciliation lui-même exige que les cours d’appel disposent d’une grande latitude pour corriger les erreurs commises dans leur interprétation au besoin. Le caractère perpétuel et multigénérationnel des droits issus de traités exige une interprétation uniforme, ce qui est l’objectif du contrôle selon la norme de la décision correcte. L’interprétation que fera un tribunal des droits issus de traités sera contraignante à perpétuité et a une grande valeur à titre de précédent. De plus, les traités historiques entre la Couronne et les Autochtones ne lient pas seulement leurs signataires directs; ils lient l’ensemble des Canadiennes et des Canadiens qui, en raison de l’affirmation de la souveraineté de la Couronne, sont également effectivement impliqués. L’interprétation qu’un tribunal fait d’un traité historique a donc une grande portée normative, ce qui milite davantage en faveur du contrôle selon la norme de la décision correcte.
Bien que l’interprétation d’un droit issu d’un traité historique soit susceptible de contrôle selon la norme de la décision correcte, les conclusions de fait qui sous-tendent cette interprétation commandent la déférence et sont susceptibles de contrôle uniquement en cas d’erreur manifeste et déterminante. Parmi les raisons de principe qui justifient une telle déférence, il y a la nécessité de réduire le nombre, la durée et le coût des appels, de favoriser l’autonomie et l’intégrité des procès, et de reconnaître l’expertise et la position avantageuse du juge de première instance qui a examiné la preuve. Cette dernière raison est particulièrement importante en matière d’interprétation des traités historiques où les conclusions factuelles du juge de première instance sont le produit d’un processus judiciaire solide dans lequel le juge s’investit activement.
Le libellé de la clause d’augmentation dans les Traités Robinson doit être examiné au regard de l’objet des traités dans leur ensemble. Aux termes des traités, les Anichinabés ont cédé leur intérêt dans certaines terres désignées, se sont vus accorder des terres de réserve sur lesquelles ils pourraient vivre, ont conservé des droits de chasse et de pêche issus de traités et se sont vu promettre une annuité perpétuelle. Les Traités Robinson se sont écartés du modèle d’annuité fixe utilisé dans d’autres traités, en ce qu’ils ont prévu des annuités susceptibles d’être majorées ou réduites selon les circonstances. La clause d’augmentation envisage une certaine idée générale de partage des revenus futurs des territoires cédés. Elle exprime l’objectif de la Couronne d’acquérir un accès immédiat aux territoires cédés et d’ouvrir ceux‑ci à la colonisation et au développement économique. Elle est également conforme aux points de vue des Anichinabés sur la relation établie par traités : elle démontre le respect en reconnaissant à la fois l’autorité des Anichinabés sur le territoire et leur pouvoir de conclure une entente avec les nouveaux arrivants; elle exprime la réciprocité en concrétisant leur attente selon laquelle un cadeau attire en retour un cadeau d’une valeur proportionnelle; elle incarne la responsabilité en confirmant les obligations continues des Anichinabés envers leur peuple, tant au moment de la signature des Traités Robinson qu’à perpétuité; et elle permet le renouvellement étant donné que les traités seraient ajustés à mesure que la situation économique changerait.
À la première étape du cadre d’analyse en deux étapes applicable à l’interprétation des traités, le libellé de la clause d’augmentation doit être examiné pour en dégager les interprétations possibles. Il prévoit que l’annuité « sera augmentée de temps en temps » si les terres cédées rapportent un revenu qui permet à la Couronne d’« augmenter » l’annuité « sans encourir de pertes ». Une condition de la promesse d’augmentation est que le montant « payé à chaque individu » n’excédera pas 1 £ par année, ou « telle autre somme qu’il pourra plaire à sa majesté d’accorder ». Bien que la clause d’augmentation se prête à plusieurs interprétations possibles, le véritable débat oppose une interprétation qui implique à la fois une partie collective et une partie individuelle de l’annuité, et une autre qui implique seulement une partie individuelle. Il y a une ambiguïté quant à savoir ce que les parties voulaient, parce qu’il est prévu dans une autre clause des traités que l’annuité sera versée aux « chefs » et à « leurs tribus », alors que la clause d’augmentation renvoie au « montant payé à chaque individu ».
Afin de choisir l’interprétation qui traduit le mieux l’intention commune des parties, il faut passer à la deuxième étape du cadre d’analyse applicable à l’interprétation des traités et examiner le libellé de la clause d’augmentation sur sa toile de fond historique et culturelle. Ce n’est qu’au terme du processus en deux étapes qu’une véritable ambiguïté dans un traité peut être résolue. Tant le libellé de la clause d’augmentation que son contexte historique et culturel étayent une interprétation qui comporte un seul volet : une annuité perpétuelle payable aux « chefs » et à « leurs tribus » qui pourrait être majorée si une condition économique était remplie — c.‑à‑d. si la situation économique permettait à la Couronne de le faire sans encourir de pertes. La mention du « montant payé à chaque individu » n’excédant pas 4 $ ne crée pas une obligation de payer une annuité aux individus, distincte de celle de payer la collectivité; elle ne fait qu’assujettir l’obligation d’augmenter l’annuité à une condition. Il aurait été très inhabituel pour la Couronne d’inclure au milieu de la clause d’augmentation une obligation de verser une partie de l’annuité aux particuliers, distincte de l’obligation de payer la collectivité, car cela constituerait un changement fondamental aux modèles établis en matière de conclusion de traités et aurait été sans précédent. En outre, il n’existe aucune preuve d’une intention d’accorder une annuité divisée en une partie collective et une partie individuelle, ni du fait que l’une ou l’autre des parties croyait que l’annuité comportait à la fois une partie collective et une partie individuelle. Enfin, la façon dont les paiements ont été effectués tend à réfuter l’idée d’une annuité en deux parties; ni l’annuité du lac Huron ni celle du lac Supérieur n’ont jamais été versées à la même époque à la fois à la collectivité et aux particuliers.
Par conséquent, l’interprétation qu’il convient de donner à la clause d’augmentation est qu’elle oblige la Couronne à verser une seule annuité aux « chefs » anichinabés et à « leurs tribus ». Il y a une obligation impérative de majorer l’annuité jusqu’à concurrence de 4 $ lorsque les circonstances économiques le justifient, comme cela a été fait en 1875. Cette annuité majorée constitue un « plafond souple » au-delà duquel toute autre majoration est discrétionnaire. Si les conditions économiques lui permettent de majorer l’annuité au-delà de 4 $ par personne sans encourir de pertes, la Couronne doit exercer son pouvoir discrétionnaire et décider si elle la majore et, si oui, de combien. L’exercice de ce pouvoir discrétionnaire n’est pas illimité; il est justiciable et susceptible de contrôle par les tribunaux. La Couronne doit exercer son pouvoir discrétionnaire, y compris quant à la fréquence à laquelle elle doit se pencher sur la possibilité de majorer l’annuité, avec diligence, honorablement et de façon juste et libérale, tout en entretenant avec les Anichinabés une relation continue fondée sur les valeurs du respect, de la responsabilité, de la réciprocité et du renouvellement.
Les revendications des demandeurs des lacs Huron et Supérieur pour violation de traités ne sont pas prescrites par la Loi sur la prescription des actions de 1990 de l’Ontario. Premièrement, les revendications des demandeurs pour violation de traités ne sont pas des « actions pour atteinte indirecte » assujetties à un délai de prescription prévu par la Loi. L’action « pour atteinte indirecte » était une action de common law qui permettait aux demandeurs de présenter des réclamations pour fautes et préjudices personnels qui ne pouvaient pas être soumises dans le cadre d’une action pour atteinte directe; ces actions se limitaient généralement à des actions de nature délictuelle, mais dans certains cas, elles se sont étendues à des actions de nature contractuelle également. Une revendication pour violation d’un droit issu de traités est fondamentalement différente d’une action pour atteinte indirecte. Les revendications fondées sur des traités ne reposent pas sur la responsabilité délictuelle ou contractuelle : elles reposent sur des droits constitutionnels, qui soulèvent des questions de droit public plutôt que de droit privé. En outre, la Loi sur la prescription des actions de 1990 ne s’applique qu’à une liste exhaustive de causes d’action, et l’action pour atteinte indirecte ne peut servir de cause d’action fourre-tout ou de clause omnibus englobant toute réclamation non expressément mentionnée dans la Loi. De plus, dans les modifications apportées en 2002 à la Loi, les droits ancestraux et les droits issus de traités ont été soustraits à l’application des délais de prescription prévus par la loi. En apportant ces modifications, la législature a considéré que les revendications fondées sur des traités sont distinctes des autres causes d’action, et a traité de telles revendications explicitement.
Deuxièmement, les réclamations des demandeurs visant à obtenir une indemnité en equity ne sont pas non plus des « actions en reddition de comptes » assujetties à un délai de prescription prévu par la Loi sur la prescription des actions de 1990. Bien que les actions en reddition de comptes puissent comporter des réclamations en common law et en equity, l’origine et la portée de ce genre d’action tendent à indiquer qu’elle est mal adaptée au contexte des traités entre la Couronne et les Autochtones. Une action en reddition de comptes était habituellement utilisée en common law contre une personne qui était tenue de rendre des comptes à une autre personne en raison d’une relation fiduciaire. Quoique la relation entre la Couronne et les peuples autochtones soit de nature fiduciaire, il n’y a pas d’obligation fiduciaire particulière en l’espèce qui pourrait faire relever les revendications des demandeurs du champ d’application des actions en reddition de comptes. En outre, l’interprétation correcte de la clause d’augmentation révèle que la Couronne n’est pas tenue de rendre compte aux bénéficiaires des traités du produit des territoires cédés. Les majorations des annuités au-delà de 4 $ sont plutôt discrétionnaires. Enfin, il semble n’y avoir aucun précédent qui considère les droits ancestraux ou issus de traités comme des actions en reddition de comptes.
L’honneur de la Couronne est un principe constitutionnel qui doit guider l’interprétation et la mise en œuvre de la clause d’augmentation ainsi que les réparations qu’il convient d’accorder pour le manquement de la Couronne. Bien que l’honneur de la Couronne soit une doctrine constitutionnelle puissante, il ne s’agit pas d’une cause d’action en soi, mais d’un principe qui a trait aux modalités d’exécution des obligations dont il emporte l’application. Il ne s’agit pas simplement d’une belle formule, mais d’un précepte fondamental qui peut s’appliquer dans des situations concrètes, et qui fait naître différentes obligations selon les circonstances.
L’honneur de la Couronne peut donner naissance à une obligation fiduciaire lorsque la Couronne exerce un pouvoir discrétionnaire à l’égard d’un intérêt autochtone identifiable. La Couronne peut avoir des obligations fiduciaires ad hoc et sui generis envers les peuples autochtones à l’égard de certains intérêts. Une obligation fiduciaire ad hoc peut naître de la relation entre la Couronne et les peuples autochtones lorsque sont réunies les conditions générales nécessaires à l’établissement d’une telle relation fiduciaire de droit privé — soit lorsque la Couronne s’est engagée à exercer son pouvoir discrétionnaire à l’égard d’un intérêt juridique ou d’un intérêt pratique important dans les intérêts supérieurs du supposé bénéficiaire. En l’espèce, cette obligation n’existe pas. Il n’y a aucune preuve indiquant que la Couronne s’est engagée à agir dans les intérêts supérieurs des demandeurs des lacs Huron et Supérieur, ou encore avec une loyauté absolue, dans l’exécution de ses obligations. En outre, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire de décider si elle majore les annuités, la Couronne doit tenir compte de l’intérêt public plus large; ses obligations en ce qui concerne la clause d’augmentation ne pouvaient impliquer un engagement à renoncer aux intérêts de toutes les autres parties en faveur de ceux des Anichinabés.
L’obligation fiduciaire sui generis est propre à la relation entre la Couronne et les peuples autochtones. Ses origines résident dans la protection des intérêts des peuples autochtones en reconnaissance de l’étendue de l’autorité et des pouvoirs discrétionnaires assumés par la Couronne à leur égard sur les plans économique, social et foncier. Une obligation fiduciaire sui generis prend naissance (1) s’il existe un intérêt autochtone particulier ou identifiable; et (2) si la Couronne exerce un pouvoir discrétionnaire à l’égard de cet intérêt. En l’espèce, aucun intérêt autochtone particulier ou identifiable n’a été circonscrit par les demandeurs des lacs Hurons et Supérieur. Le droit issu de traités qu’ils possèdent en vertu de la clause d’augmentation n’est, par définition, pas suffisamment indépendant des pouvoirs exécutifs de la Couronne, parce qu’il découle de l’exercice par la Couronne de son pouvoir exécutif de conclure des traités. L’intérêt préexistant des demandeurs des lacs Huron et Supérieur dans leurs terres cédées n’est pas non plus un intérêt autochtone particulier ou identifiable. Même s’il l’était, la deuxième condition à respecter pour pouvoir conclure à l’existence d’une obligation fiduciaire sui generis — l’exercice par la Couronne d’un pouvoir discrétionnaire à l’égard de l’intérêt — n’est pas remplie : ni le texte des Traités Robinson ni le contexte dans lequel ils ont été signés n’apportent une preuve que la Couronne administrerait les terres au nom des bénéficiaires des traités.
Bien qu’elle ne soit pas assujettie à une obligation fiduciaire à l’égard de la clause d’augmentation, la Couronne est assujettie à une obligation de diligence dans la mise en œuvre ou la réalisation de cette promesse, et le non‑respect de cette obligation constitue une violation des Traités Robinson. L’obligation de diligence dans la mise en œuvre oblige la Couronne à respecter les promesses qu’elle a faites par traité. Cette obligation découle directement de l’honneur de la Couronne, et exige de cette dernière qu’elle adopte une approche libérale et téléologique dans l’interprétation d’une promesse et agisse avec diligence pour s’acquitter de cette promesse. Cela exige de la Couronne qu’elle veille à exécuter l’obligation de façon à réaliser l’objet de la promesse. L’obligation de diligence dans la mise en œuvre ne saurait imposer uniquement des obligations procédurales en ce qui concerne la mise en œuvre de la clause d’augmentation — qui requerraient simplement de la Couronne qu’elle envisage ou examine la possibilité d’accorder des majorations discrétionnaires des annuités de temps en temps. Plutôt que de préciser un résultat particulier dans un cas donné, l’obligation de diligence dans la mise en œuvre a trait aux modalités d’exécution des obligations de la Couronne, mais la Cour doit se garder de dissocier l’obligation de diligence dans la mise en œuvre de la nature même de la promesse faite par traité qui est en cause. Depuis 1875, la Couronne a omis de se demander si elle pouvait majorer les annuités, et a donc manqué à son obligation de diligence dans la mise en œuvre de la clause d’augmentation des traités. Dans ces circonstances, la Couronne est tenue de verser une somme, qui est susceptible de contrôle par les tribunaux, afin d’indemniser les demandeurs du lac Supérieur pour son manquement passé à la clause d’augmentation.
Comme la Couronne a manqué à son obligation d’exécuter avec diligence la clause d’augmentation prévue dans les Traités Robinson, les demandeurs des lacs Huron et Supérieur ont droit à une réparation. En principe, toute la gamme des réparations — tant déclaratoires que coercitives — peut être accordée. Les tribunaux devraient adopter une approche téléologique pour déterminer la réparation appropriée. La question décisive consiste à déterminer ce qui est nécessaire pour préserver l’honneur de la Couronne et pour permettre la réconciliation. En l’espèce, depuis près d’un siècle et demi, les Anichinabés se retrouvent avec une promesse faite par traités qui est vide de contenu. Dans ce contexte, un jugement déclaratoire énonçant les droits et les obligations des parties aux traités, y compris les obligations auxquelles est assujettie la Couronne en vertu de la clause d’augmentation, constituera une réparation utile et appropriée, car il servira de base à la mise en œuvre future des Traités Robinson et clarifiera la nature du manquement passé.
Par ailleurs, vu la durée et le caractère odieux du manquement de la Couronne, un simple jugement déclaratoire serait insuffisant. Malgré le fait que la Couronne était en mesure dans le passé de majorer les annuités au-delà de 4 $ par personne sans encourir de pertes et qu’elle aurait dû exercer son pouvoir discrétionnaire de le faire, plus d’un siècle s’est écoulé depuis que la Couronne s’est penchée sur cette promesse et sur le renouvellement de la relation elle‑même. La Couronne a sérieusement miné l’esprit et la substance des Traités Robinson. Dans ces circonstances, un simple jugement déclaratoire ne permettrait pas de réparer adéquatement la relation prévue par traités ou de rétablir l’honneur de la Couronne, d’assurer une protection suffisante aux droits issus de traités, ou encore de faire avancer véritablement la réconciliation. Un simple jugement déclaratoire risquerait de contraindre les Anichinabés à continuer de compter sur un partenaire de traité sans honneur. Cela serait profondément insatisfaisant et risquerait de laisser encore une fois aux Anichinabés une promesse vide de contenu.
Comme la Couronne est parvenue à un règlement négocié avec les demandeurs du lac Huron en ce qui a trait aux manquements passés, mais pas avec les demandeurs du lac Supérieur, une autre directive devrait être donnée à la Couronne en ce qui concerne les demandeurs du lac Supérieur afin de veiller à qu’elle exerce son pouvoir discrétionnaire en vertu de la clause d’augmentation en temps utile et de manière honorable à l’égard de l’indemnité à verser pour les manquements passés. Pour ce qui est de la période écoulée depuis 1875, la Couronne doit majorer l’annuité payable aux demandeurs du lac Supérieur en vertu des Traités Robinson à plus de 4 $ par personne, rétrospectivement, car il serait manifestement déshonorant de ne pas le faire. Cependant, il ne conviendrait pas à ce stade‑ci de procéder immédiatement à l’octroi de dommages‑intérêts calculés par voie judiciaire à l’égard des manquements passés, compte tenu de la nature discrétionnaire de la promesse faite par traités, du rôle que devraient jouer les tribunaux, et de la nécessité de réparer efficacement la relation prévue par traités et de rétablir l’honneur de la Couronne. La clause d’augmentation n’est pas une promesse de la Couronne de verser une certaine somme d’argent. Il s’agit plutôt d’une promesse de la Couronne d’examiner si les conditions économiques l’autorisent à majorer les annuités sans encourir de pertes, et, si c’est le cas, d’exercer son pouvoir discrétionnaire et de décider si elle les majore et, dans l’affirmative, de combien. Tant qu’elle n’a pas exercé ce pouvoir discrétionnaire en entamant honorablement un dialogue avec ses partenaires de traité et qu’elle n’a pas proposé de montant d’indemnisation, la Couronne ne devrait pas, en principe, être contrainte par voie judiciaire à payer une certaine somme d’argent. L’octroi de dommages‑intérêts calculés par voie judiciaire exclurait tout pouvoir discrétionnaire de la Couronne et tout dialogue entre les partenaires de traité.
Une période de négociations honorables limitée et circonscrite dans le temps, après laquelle la Couronne serait tenue, faute de règlement, d’exercer son pouvoir discrétionnaire de manière honorable et de déterminer un montant d’indemnisation, est plutôt davantage susceptible de réaliser l’objet de la clause d’augmentation et de faire en sorte que la Couronne rende des comptes pour sa violation du traité jusqu’à présent. Une négociation et un règlement extrajudiciaires sont mieux à même de renouveler la relation établie par traités, de faire avancer la réconciliation et de rétablir l’honneur de la Couronne. Cette approche respecterait aussi le rôle que devraient jouer les tribunaux. Le montant de la majoration de l’annuité que pourrait