Proc. Gén. du Can. c. Inuit Tapirisat et autre

Proc. Gén. du Can. c. Inuit Tapirisat et autre
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1980-10-07
Recueil
[1980] 2 RCS 735
Juges
Laskin, Bora; Martland, Ronald; Dickson, Robert George Brian; Beetz, Jean; Estey, Willard Zebedee; McIntyre, William Rogers; Chouinard, Julien
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Proc. Gén. du Can. c. Inuit Tapirisat et autre, [1980] 2 R.C.S. 735
Date : 1980-10-07
Le procureur général du Canada (Défendeur) Appelant;
et
Inuit Tapirisat of Canada et l’Organisation nationale d’anti-pauvreté (Demanderesses) Intimées.
1980: 12 février; 1980: 7 octobre.
Présents: Le juge en chef Laskin et les juges Martland, Dickson, Beetz, Estey, McIntyre et Chouinard.
EN APPEL DE LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE
Droit administratif — Décision du CRTC — Révi­sion du gouverneur en conseil — Règles de justice naturelle et obligation d’agir équitablement — Contrôle judiciaire du gouverneur en conseil ou non — Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970, chap. N-17 et modifications, art. 64 — Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, chap. R-2 et modifications, art. 320, 321(1) — Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. 1-23, art. 28.
Après l’approbation par le CRTC d’une nouvelle structure de tarifs pour Bell Canada, les demanderesses-intimées ont appelé de la décision du CRTC au gouver­neur en conseil conformément au par. 64(1) de la Loi nationale sur les transports. Leur requête ayant été rejetée, les intimées ont contesté les décisions du gouver­neur en conseil allèguant [sic] qu’elles n’ont pas eu d’au­dience conforme aux principes de justice naturelle. Ce pourvoi découle d’une demande adressée à la Division de première instance de la Cour fédérale visant la radiation de la déclaration des demanderesses pour le motif qu’elle ne révèle «aucune cause raisonnable d’action». La décla­ration a été accueillie, mais la Cour d’appel fédérale a infirmé l’ordonnance du juge de la Division de première instance. D’où le pourvoi à cette Cour.
Arrêt: Le pourvoi est accueilli.
Le fond de la question soumise à cette Cour en l’espèce est de savoir si le gouverneur en conseil a l’obligation d’observer les règles de justice naturelle ou, du moins l’obligation d’agir équitablement, lorsqu’il exa­mine une requête que des parties comme les intimées ont présentée en vertu du par. 64(1) de la Loi nationale sur les transports.
Il faut souligner la différence entre ces requêtes et le processus d’appel à la Cour d’appel fédérale sur des questions de droit ou de compétence conformément au par. 2 et suivants de l’art. 64. Les tribunaux ont jugé que les règles de justice naturelle et le devoir d’agir équitablement dépendent des circonstances de l’affaire, de la nature de l’enquête ou investigation, de la question traitée, des conséquences pour les personnes en cause etc. Le simple fait qu’une décision soit prise en vertu d’un pouvoir conféré par la Loi au gouverneur en conseil ne signifie pas que son exercice échappe à toute révision si ce dernier n’a pas respecté une condition préalable à l’exercice de ce pouvoir, que ce pouvoir soit classé comme administratif ou quasi judiciaire. En l’espèce cependant, on n’allègue pas la violation d’une condition préalable, mais l’action vise plutôt les procédures adop­tées par le gouverneur en conseil, une fois que la requête des intimées a été validement soumise. 11 faut, dans l’évaluation de la technique de révision adoptée par le gouverneur en conseil, tenir compte de la nature même de l’organisme. On ne peut priver l’Exécutif de son droit d’avoir recours à son personnel, aux fonctionnaires du ministère, des ministres membres du conseil concernés par les nombreuses questions d’intérêt public soulevées par la requête.
Le paragraphe 64(1) ne limite pas l’action du gouver­neur en conseil à la modification des ordonnances inter partes; il peut agir «de son propre mouvement», «en tout temps»; il peut modifier ou rescinder toute ordonnance, décision, règle ou règlement «à sa discrétion». Le législa­teur n’a pas imposé au gouverneur en conseil par le par. 64(1) de normes ou de règles applicables à l’exercice de sa fonction de révision des tarifs. II n’a pas imposé non plus de normes de procédure expresses ou même implici­tes. Le gouverneur en conseil a entière discrétion dans la mesure où il respecte les limites de compétence fixées par le par. 64(1). De plus, le gouverneur en conseil n’a pas à motiver sa décision, à tenir quelque audience que ce soit ni même à accuser réception d’une requête. Si l’Exécutif s’est vu attribuer une fonction auparavant remplie par le législatif lui-même et que la res ou l’objet n’est pas de nature personnelle, des considérations diffé­rentes de celles de l’arrêt Nicholson c. Haldimand-Nor­folk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311, entrent en jeu. En pareil cas, la Cour doit revenir à son rôle fondamental de surveillance de la compétence et, ce faisant, interpréter la loi pour établir si le gouverneur en conseil a rempli ses fonctions dans les limites du pouvoir et du mandat que lui a confiés le législateur.
De plus, rien au par. 64(1) ne justifie l’adoption d’un critère variable pour appliquer à ce paragraphe le prin­cipe d’équité selon la source des renseignements commu­niqués au gouverneur en conseil. Une fois établie, la bonne interprétation à y donner s’applique à l’ensemble des procédures devant le gouverneur en conseil. Jurisprudence: Ross v. Scottish Union and National Insurance Co. (1920), 47 O.L.R. 308; Wiseman v. Borneman, [1971] A.C. 297; Pearlberg v. Varty, [1972] 1 W.L.R. 534; Russell v. Duke of Norfolk, [1949] 1 All E.R. 109; Selvarajan v. Race Relations Board, [1976] 1 All E.R. 12; Border Cities Press Club v. Attorney General for Ontario, [1955] 1 D.L.R. 404; Martineau c. L’Institution de Matsqui (n° 2), [1980] 1 R.C.S. 602; Re Davisville Investment Co. Ltd. and City of Toronto et al. (1977), 15 O.R. (2d) 553; Alliance des Professeurs Catholiques de Montréal c. Commission des Relations Ouvrières de la Province de Québec, [1953] 2 R.C.S. 140; Bates v. Lord Hailsham, [1972] 1 W.L.R. 1373; Essex County Council v. Minister of Housing (1967), 66 L.G.R. 23; arrêt examiné: Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311.
POURVOI à l’encontre d’un arrêt de la Cour d’appel fédérale[1], qui a infirmé l’ordonnance de la Division de première instance. Pourvoi accueilli et ordonnance de la Division de première instance rétablie.
E. A. Bowie, et H. L. Molot, pour le défendeur, appelant.
B. A. Crane, c.r., et Andrew J. Roman, pour les demanderesses, intimées.
Version française du jugement de la Cour rendu par
LE JUGE ESTEY—Ce pourvoi a trait à une demande adressée à la Division de première instance de la Cour fédérale du Canada visant la radiation de la déclaration et le rejet de l’action conformément aux règles de la Cour fédérale, pour le motif que la déclaration ne révèle «aucune cause raisonnable d’action». Le juge Marceau de la Divi­sion de première instance a accueilli la demande, radié la déclaration et rejeté l’action. La Cour d’appel fédérale a infirmé l’ordonnance de la Divi­sion de première instance mais, ce faisant, elle a conclu que le redressement demandé ne se fondait aucunement sur la déclaration, sauf sur un point dont je reparlerai plus loin. Si la décision de la Division d’appel n’est pas modifiée, l’affaire ira à audience sur la base des procédures écrites existantes. Il est utile de rappeler brièvement les événe­ments à l’origine de ces procédures. Suite à une demande de Bell Canada, le Conseil de la radiodif­fusion et des télécommunications canadiennes (ci-après abrégé en CRTC) a tenu de longues audiences sur l’augmentation envisagée des tarifs de téléphone exigés des abonnés des provinces de l’Ontario et de Québec et des territoires du Nord-Ouest. Les demanderesses intimées ont participé, à titre d’intervenantes, à ces audiences du début à la fin. Le CRTC agissait en vertu du pouvoir que lui confère la Loi sur les chemins de fer, S.R.C. 1970, chap. R-2 et modifications, la Loi nationale sur les transports, S.R.C. 1970, chap. N-17 et modifica­tions, et la Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, S.C. 1974-75-76, chap. 49. Les audiences qu’a tenues le CRTC ne sont pas pertinentes en l’espèce. La meilleure façon d’exposer les faits est de reproduire les passages suivants de la déclaration qu’il faut tenir pour avérée puisqu’il s’agit d’une demande de radiation.
[TRADUCTION] 5. Le 1er juin 1977, le CRTC a rendu sa décision dans cette affaire, refusant d’accorder une partie du redressement demandé par chacune des demanderesses.
6. Le 10 juin 1977, ITC [intimée en l’espèce] en a appelé de la décision du CRTC au gouverneur en conseil conformément à l’art. 64 de la Loi nationale sur les transports, lui demandant d’annuler la partie pertinente de la décision du CRTC et d’y substituer son propre décret. Le 29 juin 1977, Bell Canada a produit une réponse à cette requête. Pendant qu’ITC préparait sa réplique à la réponse de Bell Canada, le gouverneur en conseil a tranché l’appel de façon défavorable à ITC. Le 14 juillet 1977, le décret C.P. 1977-2027 a été adopté. ITC n’a jamais soumis sa réplique.
7. Le 9 juin 1977, I’ONAP [intimée en l’espèce] en a également appelé de la décision du CRTC au gouver­neur en conseil conformément à l’art. 64 de la Loi nationale sur les transports, et Bell Canada a présenté une réponse en date du 29 juin 1977. Le gouverneur en conseil a tranché cet appel de façon défavorable à l’ONAP sans attendre de recevoir la réplique de cette dernière. Le 14 juillet 1977, le décret C.P. 1977-2026 a été adopté. L’ONAP n’a jamais soumis sa réplique.
8. Pour arriver à sa décision, suivant la pratique habi­tuelle, le gouverneur en conseil n’a pas permis d’argu­mentation orale, mais a tenu l’audition entièrement par écrit. Cependant, suivant la pratique ordinaire, le texte même des mémoires des parties n’a pas été soumis aux membres du gouverneur en conseil; on a plutôt obtenu des dépositions et des avis de fonctionnaires du ministère des Communications concernant:
a) l’opinion du ministère sur les positions des parties à l’appel;
b) la position du ministère, ou de certains de ses fonctionnaires, quant aux faits et aux questions en litige en appel;
c) la question de savoir si l’un ou l’autre des appels ou les deux devraient être accueillis. On n’a jamais com­muniqué aux appelantes (demanderesses en l’espèce) ces dépositions ou ces avis.
9. Le gouverneur en conseil a demandé au CRTC de faire connaître son opinion sur la disposition des appels. Ces opinions n’ont été communiquées aux appelantes (demanderesses en l’espèce) ni par le CRTC lui-même ni par le gouverneur en conseil.
10. A la réunion du gouverneur en conseil où les appels ont été tranchés, le ministre des Communications a à la fois participé aux décisions qui ont été prises et a soumis au conseil sa recommandation de rejet des appels, de même que des dépositions et des arguments à l’appui de cette recommandation. Les mémoires soumis par le ministre ont servi à transmettre les dépositions, opinions et recommandations du CRTC et des fonctionnaires de son ministère; ils étaient fondés sur celles-ci ou du moins les comprenaient. Ni ces opinions et recommandations ni aucune déposition ou argument soumis à leur appui n’ont jamais été communiqués aux appelantes (deman­deresses en l’espèce), et les demanderesses ont par consé­quent été privées de la possibilité d’y répondre; pourtant les deux décisions et les décrets en découlant ont été pris sur le fondement des mémoires soumis par le ministre.
11. Les demanderesses font valoir que lorsque le gouver­neur en conseil défendeur tranche une question qui lui est soumise par requête conformément à l’art. 64 de la Loi nationale sur les transports, il constitue un office, une commission ou un autre tribunal fédéral au sens de l’art. 18 de la Loi sur la Cour fédérale.
12. Les demanderesses font valoir que le gouverneur en conseil défendeur était requis de se prononcer personnellement sur ces appels et d’arriver à ces décisions en suivant une procédure équitable et conforme aux princi­pes de justice naturelle.
13. Les demanderesses font valoir que, dans les circons­tances, le gouverneur en conseil n’a pas tenu d’audience à proprement parler et que, par conséquent, les décisions et les décrets en découlant sont nuls. Subsidiairement, elles font valoir que, s’il y a eu une audience, la procédure suivie a empêché qu’elle soit équitable et que, par conséquent, les décisions et les décrets en résultant sont nuls.
14. Les demanderesses requièrent donc les mesures cor­rectives suivantes:
*i)
ii) A titre subsidiaire, une déclaration portant que, vu la procédure suivie par le gouverneur en conseil dans ces deux appels,
a) aucune audition n’a été tenue, ou, subsidiairement,
b) l’audition tenue n’a été ni complète ni équitable, et ce contrairement aux principes de justice naturelle.
iii) Tout autre redressement que la Cour estime approprié.
* Cet alinéa relatif à la délivrance d’un bref de certio­rari a été omis vu qu’une fois la décision de première instance rendue, les intimées ont abandonné cette demande. Le seul alinéa soumis est l’al. 14ii) de la demande de redressement qui vise à obtenir une déclaration.
L’alinéa 14ii) ne formule pas, en soi, une demande régulière de déclaration. On n’y réclame aucune déclaration concernant des droits ou obli­gations qui incomberaient aux parties à l’instance. La déclaration se rapporte au défaut de tenir une audience ou à tout le moins «une audience com­plète et équitable» sans référence à aucun droit ni obligation prévu par la loi ou autrement et incom­bant aux parties. La déclaration demandée aurait dû viser implicitement l’invalidité alléguée des deux décrets adoptés par le gouverneur en conseil à la requête des intimées, et je me propose de statuer sur ce pourvoi en tenant pour acquis que la demande de redressement est formulée en ce sens.
Comme je l’ai dit, il faut tenir tous les faits allégués dans la déclaration pour avérés. Sur une requête comme celle-ci, un tribunal doit rejeter l’action ou radier une déclaration du demandeur seulement dans les cas évidents et lorsqu’il est convaincu qu’il s’agit d’un cas «au-delà de tout doute»: Ross v. Scottish Union and National In­surance Co.[2] En l’espèce, dans sa défense, Bell Canada a soulevé une question de droit: quelle est la position du gouverneur en conseil lorsqu’il agit en vertu de l’art. 64 de la Loi nationale sur les transports, précitée, et en quoi consistent le pouvoir et la compétence du tribunal à cet égard? Aucune plaidoirie additionnelle ni aucune preuve ne sont nécessaires pour trancher cette question. Par conséquent, je souscris à l’opinion du juge de première instance selon laquelle il s’agit d’un cas où le tribunal peut à bon droit trancher pareille question au stade préliminaire de l’action.
Les défendeurs, autre que Bell Canada, com­prennent le gouverneur général du Canada en fonction à l’époque où ces procédures ont été insti­tuées et les membres du Cabinet fédéral de l’épo­que, appelés collectivement dans l’intitulé le gou­verneur en conseil. Cette expression est définie comme suit dans la Loi d’interprétation, S.R.C. 1970, chap. I-23, art. 28:
(gouverneur en conseil» ou «gouverneur général en con­seil» désigne le gouverneur général du Canada ou la personne exerçant alors le gouvernement du Canada, agissant sur et avec l’avis du Conseil privé de la Reine pour le Canada, ou sur et avec l’avis et du consentement dudit Conseil ou de concert avec ce dernier.
La procédure habituelle consiste à ne joindre que le procureur général du Canada comme partie représentant le gouverneur en conseil. On s’est opposé à la procédure suivie dans la demande de rejet, mais le juge de première instance n’a pas estimé nécessaire de traiter de cette question parce qu’il a rejeté l’action; la Cour d’appel fédérale n’en a pas parlé. Vu la conclusion à laquelle j’arrive, il n’est pas nécessaire de répondre à la seconde demande du requérant qui sollicite la radiation de la déclaration à l’égard de tous les défendeurs sauf du procureur général du Canada.
Les audiences du CRTC portaient sur la demande présentée par Bell Canada conformément à l’art. 320 de la Loi sur les chemins de fer, précitée, pour faire approuver les taxes de téléphone qu’elle se propose d’exiger pour ses services dans certaines régions dont les territoires du Nord-Ouest. Le paragraphe 321(1) de la Loi sur les chemins de fer, précitée, dispose que (toutes les taxes doivent être justes et raisonnables ...». Le paragraphe (2) interdit la (discrimination injuste» et le par. (3) autorise le CRTC à déterminer «comme question de fait» s’il y a eu ou non une discrimination injuste ou une préférence déraison­nable. La Loi nationale sur les transports, préci­tée, contient des dispositions supplémentaires concernant la tenue des audiences du CRTC et les appels formés contre ses décisions; en l’espèce, il faut tout particulièrement s’arrêter à l’art. 64 de cette loi, modifié par S.R.C. 1970 (2e Supp.), chap. 10, art. 65 (Annexe II, item 32). En voici le texte:
64. (1) Le gouverneur en conseil peut à toute époque, à sa discrétion, soit à la requête d’une partie, personne ou compagnie intéressée, soit de son propre mouvement et sans aucune requête ni demande à cet égard, modifier ou rescinder toute ordonnance, décision, règle ou règlement de la Commission, que cette ordonnance ou déci­sion ait été rendue inter partes ou autrement, et que ce règlement ait une portée et une application générales ou restreintes; et tout décret que le gouverneur en conseil prend à cet égard lie la Commission et toutes les parties.
(2) Les décisions de la Commission sont susceptibles d’appel à la Cour d’appel fédérale sur une question de droit ou une question de compétence, quand une autori­sation à cet effet a été obtenue de ladite Cour sur demande faite dans le délai d’un mois après que l’ordon­nance, l’arrêt ou le règlement dont on veut appeler a été établi, ou dans telle autre limite de temps que le juge permet dans des circonstances spéciales, après avis aux parties et à la Commission, et après audition de ceux des intéressés qui comparaissent et désirent être entendus; et les frais de cette demande sont à la discrétion de ladite Cour.
Ces lois ont été adoptées à l’époque où l’appro­bation des tarifs relevait de la Commission cana­dienne des transports et de ses prédécesseurs. La Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, précitée, art. 14, 17 et items 2 et 5 de l’Annexe, a confié ces responsabilités au CRTC en ce qui concerne le téléphone et le télégraphe.
Les deux organisations intimées ont [TRADUC­TION] «participé activement aux audiences» (je cite la déclaration) relative à la demande de Bell Canada «visant à augmenter les tarifs exigés des clients». Mécontentes de la décision du CRTC, les deux intimées avaient le choix d’interjeter appel à la Cour d’appel fédérale sur une question de droit ou de compétence (par. 64(2), précité) ou de pré­senter une requête au gouverneur en conseil lui demandant d’annuler la partie pertinente de la décision du CRTC et d’y substituer son propre décret» (par. 6 de la déclaration). Les intimées ont choisi la seconde voie. Le contenu de la requête des intimées et leurs arguments à l’appui de la demande qu’elles ont adressée au gouverneur en conseil, ne se trouvent pas au dossier. Le paragra­phe 10 de la déclaration affirme, et aux fins de ces procédures je considère ces faits comme exacts, que le gouverneur en conseil a reçu des recomman­dations du ministre des Communications, de même que des dépositions et arguments à leur appui; des dépositions, avis et recommandations du CRTC; des rapports de fonctionnaires du ministère des Communications; et la réponse de Bell Canada aux requêtes de chaque intimée. Les intimées n’ont pas reçu du gouverneur en conseil le contenu des recommandations ni les documents énumérés au paragraphe 10 de la déclaration, précité, mais elles ont apparemment reçu une copie de la réponse de Bell Canada à la requête. Le gouverneur en conseil a rejeté les requêtes des intimées avant qu’elles n’aient pu déposer leurs répliques respectives à Bell Canada. Selon la déclaration, le gouverneur en conseil n’a pas communiqué aux intimées la substance des documents reçus du Ministre et des autres sources mentionnées, il ne les a pas invitées à les commenter et, par conséquent, n’a reçu aucun commentaire de leur part. Il n’y a pas eu d’audi­tion orale, c’est-à-dire de rencontre où le gouver­neur en conseil aurait entendu les requérantes et les diverses intimées, et d’ailleurs les intimées ne prétendent pas qu’il faut en droit suivre cette procédure et n’insistent pas pour qu’il y ait une audition «orale». La position des intimées devant cette Cour est fondée principalement sur l’omis­sion du gouverneur en conseil a) de recevoir les requêtes des intimées et b) de donner aux intimées la possibilité de contester les arguments que le Ministre, les fonctionnaires de son ministère et le CRTC ont avancés contre elles. Les intimées se sont élevées, mais avec beaucoup moins d’insis­tance, contre l’impossibilité dans laquelle on les a placées d’opposer une réplique à la réponse de Bell Canada aux requêtes, probablement parce qu’elles avaient déjà affronté tous les arguments et préten­tions de Bell Canada au cours des audiences devant le CRTC et avaient sûrement prévu quelle serait la position de Bell à l’égard de leurs requêtes respectives au gouverneur en conseil.
A l’appui de leurs oppositions à la procédure suivie par le gouverneur en conseil, les intimées allèguent que:
a) le gouverneur en conseil, lorsqu’il agit en vertu de l’art. 64, est un organisme quasi judi­ciaire ou a au moins l’obligation d’agir équita­blement envers les intimées;
b) cette obligation emporte celle de communi­quer aux intimées les mémoires reçus du CRTC;
c) les intimées ont le droit de répondre à Bell Canada si celle-ci fait valoir un point de vue ou un argument nouveau;
d) il faut à tout le moins présenter au conseil le texte même des mémoires des requérantes (inti­mées) et non un résumé de ceux-ci rédigé par des fonctionnaires;
e) le gouverneur en conseil doit, en vertu de l’art. 64, aviser toutes les «parties», même s’il agit de son propre mouvement (ce que l’article l’autorise à faire), de façon à donner un préavis à tous ceux que les règles qu’il va édicter sont susceptibles de toucher.
J’en viens au texte de l’art. 64. Cette disposition découle de L’acte des chemins de fer, 1868, 31 Vict., chap. 68 dont les par. 12(9) et 12(10) ont conféré au gouverneur en conseil le pouvoir d’ap­prouver les taux et tarifs de transport de marchan­dises par rail. En 1903, cette responsabilité a été confiée à la Commission des chemins de fer pour le Canada. L’article 64 a pris sa forme actuelle dans l’Acte des chemins de fer, 1903, 3 Edw. VII, chap. 58, art. 44. Toutes ces lois visaient d’abord les tarifs de chemins de fer et ont ensuite été étendues de façon à s’appliquer aux tarifs de téléphone et de télégraphe. Entre temps, les lois privées qui ont constitué la Compagnie canadienne de téléphone Bell, par exemple l’Acte concernant la Compagnie canadienne de téléphone Bell de 1892, 55-56 Vict., chap. 67, art. 3 ont édicté des dispositions visant les tarifs de téléphone:
Les tarifs actuels ne seront pas élevés sans le consentement du Gouverneur en conseil. Dans sa forme actuelle, l’art. 64 crée un droit d’appel à la Cour d’appel fédérale sur des ques­tions de «droit ou ... de compétence» et un droit illimité ou inconditionnel de demander par requête au gouverneur en conseil de «modifier ou rescin­der» toute «ordonnance, décision, règle ou règlement» du Conseil. Les modalités de ces deux voies de révision sont très différentes. Le gouverneur en conseil peut modifier toute ordonnance de son propre mouvement. Ce pouvoir n’est pas limité à une ordonnance du Conseil mais s’étend à ses règles ou règlements. La révision par le gouverneur en conseil n’est pas limitée à une ordonnance rendue par le Conseil inter partes ou à une ordon­nance de portée limitée. Il faut noter dès mainte­nant qu’à la suite du par. (2), qui octroie le droit d’appel à la Cour fédérale, se trouvent cinq dispo­sitions qui en règlent les détails. Rien dans l’art. 64 ne restreint la liberté d’action du gouverneur en conseil, il ne formule même pas de principe, de fond ou de procédure, concernant l’exercice de ses fonctions en vertu du par. (1).
Le fond de la question soumise à la Cour dans ce pourvoi est de savoir si le gouverneur en conseil a l’obligation d’observer les règles de justice natu­relle ou, du moins, l’obligation moindre d’agir équitablement lorsqu’il examine une requête que des parties comme les intimées ont présentée en vertu du par. 64(1). Il convient d’examiner d’abord brièvement la nature de l’obligation d’agir équita­blement dans notre droit.
Lord Reid a dit, dans l’arrêt Wiseman v. Borne­man[3], à la p. 308:
[TRADUCTION] La justice naturelle exige que la procé­dure appliquée devant toute autorité agissant à titre judiciaire soit équitable en toutes circonstances.
La validité d’un énoncé aussi général dépend du sens que l’on donne à l’expression «toute autorité» et aux termes de la loi qui crée cette autorité. Cette Cour a été saisie de ces questions dans l’affaire Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police et le procureur général de l’Ontario[4]. Un agent de police stagiaire avait été destitué sans qu’on lui dise pourquoi on mettait fin à son emploi et sans qu’il ait eu la possibilité de se défendre. Finalement, cette Cour, à la majorité, a exigé dans les circonstances que l’agent de police stagiaire soit traité équitablement, et non arbitrairement, même s’il n’avait pas droit à toute la protection de la procédure prévue pour un agent de police con­firmé. Le Juge en chef, au nom de la majorité, a dit à la p. 325:
L’apparition de cette notion résulte de la constatation qu’il est souvent très difficile, sinon impossible, de répar­tir les fonctions créées par la loi dans les catégories judiciaire, quasi judiciaire ou administrative; de plus il serait injuste de protéger certains au moyen de la procé­dure tout en la refusant complètement à d’autres lorsque l’application des décisions prises en vertu de la loi entraîne les mêmes conséquences graves pour les person­nes visées, quelle que soit la catégorie de la fonction en question.
Le coeur de la décision se trouve dans les remar­ques du Juge en chef à la p. 328:
A mon avis, on aurait dû dire à l’appelant pourquoi on avait mis fin à son emploi et lui permettre de se défen­dre, oralement ou par écrit au choix du comité. II me semble que le comité lui-même voudrait s’assurer qu’il n’a commis aucune erreur quant aux faits ou circons­tances qui ont déterminé sa décision. Une fois que le comité a obtenu la réponse de l’appelant, il lui appar­tiendra de décider de la mesure à prendre, sans que sa décision soit soumise à un contrôle ultérieur, la bonne foi étant toujours présumée. Ce processus est équitable envers l’appelant et fait également justice au droit du comité, en sa qualité d’autorité publique, de décider, lorsqu’il connaît la réponse de l’appelant, si l’on doit permettre à une personne dans sa situation de rester en fonction jusqu’au moment où la procédure lui offrira une plus grande protection. Le titulaire d’une charge mérite cette protection minimale, même si son entrée en fonction est très récente,
Dans l’arrêt antérieur Pearlberg v. Varty[5], la Chambre des lords a conclu à une présomption que les règles de justice naturelle s’appliquent à un tribunal qui exerce des fonctions judiciaires ou quasi judiciaires, mais que pareille présomption n’existe pas lorsque l’organisme exerce des fonc­tions administratives ou exécutives. Dans ce dernier cas, les tribunaux tiendront pour acquis que le législateur n’avait pas l’intention d’agir d’une façon inéquitable et, «dans les cas appropriés», ils suggéreront que l’organisme ou la personne agisse équitablement. Voir lord Pearson à la p. 547. Le lord chancelier Hailsham, combinant l’idée d’équité et celle de justice naturelle, s’est exprimé ainsi à la p. 540:
[TRADUCTION] On a accordé une importance accrue aux principes de justice naturelle ces dernières années et les tribunaux en général, et la Chambre de vos Seigneu­ries en particulier, en ont à bon droit à mon avis considérablement repoussé les frontières. Mais dans un même temps, ils ont continuellement raffiné les critères d’application dans chaque cas.
Le lord juge Tucker, trente ans plus tôt, était plus proche de la situation en l’espèce lorsqu’il a dit dans l’arrêt Russell v. Duke of Norfolk[6], à la p. 118:
[TRADUCTION] Les exigences de la justice naturelle doivent varier selon les circonstances de l’affaire, la nature de l’enquête, les règles qui régissent le tribunal, la question traitée, etc. Par conséquent, les définitions de la justice naturelle qui ont été formulées à l’occasion ne me sont pas très utiles; cependant, quelque critère que l’on adopte, il est essentiel que la personne en cause ait une possibilité raisonnable de faire valoir ses arguments.
Le théâtre où sont nées les règles larges de justice naturelle et où la règle encore plus large d’équité s’applique maintenant, est décrit par le maître des rôles lord Denning dans l’arrêt Selvarajan v. Race Relations Board[7], après avoir énu­méré plusieurs décisions relatives aux tribunaux qui entendent habituellement des litiges entre par­ticuliers dans plusieurs domaines de nature admi­nistrative, sa Seigneurie a dit à la p. 19:
[TRADUCTION] Dans tous ces cas, on a jugé que l’orga­nisme chargé d’enquêter a le devoir d’agir équitablement; mais les exigences de l’équité dépendent de la nature de l’enquête et de ses conséquences pour les personnes en cause. La règle fondamentale est que dès qu’on peut infliger des peines ou sanctions à une personne ou qu’on peut la poursuivre ou la priver de recours, de redressement ou lui faire subir de toute autre manière un préjudice en raison de l’enquête et du rapport, il faut l’informer de la nature de la plainte et lui permettre d’y répondre.
(La Cour a ajouté que, même dans ces cas, l’orga­nisme enquêteur peut adopter ses propres règles de procédure, confier tout le travail préliminaire à des employés, mais il doit en dernier ressort arrêter sa propre décision.)
Il faut dire tout de suite que la simple attribu­tion par la loi d’un pouvoir au gouverneur en conseil ne signifie pas que son exercice échappe à toute révision. Si ce corps constitué n’a pas res­pecté une condition préalable à l’exercice de ce pouvoir, la cour peut déclarer ce prétendu exercice nul. Dans l’arrêt Wilson v. Esquimalt and Nanaimo Railway Company[8], par exemple, le Conseil privé s’est penché sur la situation du lieu­tenant-gouverneur de la Colombie-Britannique sous le régime de la Vancouver Island Settlers’ Rights Act, 1904, Amendment Act, 1917, S.B.C. 1917, chap. 71. La validité de la concession d’une terre de la Couronne consentie par décret du lieu­tenant-gouverneur en conseil était contestée pour le motif que l’on n’avait soumis au lieutenant-gou­verneur en conseil aucune «preuve raisonnable» que les concessionnaires avaient amélioré les terres en cause ou les avaient occupées avec l’intention d’y habiter. La Cour d’appel a conclu que l’on n’avait pas fait cette preuve et a par conséquent déclaré le décret nul. Le Conseil privé a pris comme point de départ qu’avant de pouvoir consentir la concession en cause, le lieutenant-gouverneur en conseil devait décider si le requérant avait rempli les conditions prescrites par la Loi. Comme en l’es­pèce, on a allégué que les propriétaires n’avaient pas eu une « possibilité suffisante» de démontrer que la concession consentie par le lieutenant-gou­verneur en conseil n’avait pas de fondement dans les faits. Le Conseil privé a rejeté cet argument par la voix du juge Duff qui siégeait comme membre du Comité (à la p. 213):
[TRADUCTION] Les intimés ont eu amplement la pos­sibilité de présenter au lieutenant-gouverneur en conseil tout ce qu’ils pouvaient faire valoir pour contrer l’opi­nion selon laquelle les dépositions constituaient en elles-même [sic] une «preuve raisonnable» et ont eu amplement la possibilité aussi de faire valoir leur prétention que les dépositions seules, sans contre-interrogatoire, ne devaient pas suffire et qu’on devait leur accorder plus de temps pour préparer leurs arguments. Il faut se rappeler que l’autorité désignée pour disposer de la question était le pouvoir exécutif du gouvernement de la province, directement responsable devant la Législature; leurs Sei­gneuries partagent sans hésitation l’opinion de la majo­rité de la Cour d’appel et statuent, comme elles l’ont explicitement décidé sur la base des mêmes faits dans l’affaire Dunlop, que le lieutenant-gouverneur en conseil n’était pas tenu de respecter les règles de procédure régissant les procès devant une cour de justice.
On ne peut laisser entendre qu’il a procédé sans tenir compte des droits des intimés et il faut présumer, en l’absence de quelque motif concluant à l’effet contraire, que la procédure suivie a été adoptée dans l’exercice du pouvoir discrétionnaire que lui confère la Loi, comme la façon appropriée d’accomplir le devoir qui lui était confié. Les décisions prises dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, de l’avis de leurs Seigneuries, sont finales et échappent au contrôle judiciaire.
Le Conseil privé a également décidé dans cet arrêt que les questions de fait, y compris le carac­tère «raisonnable» ou «suffisant» de la preuve, relè­vent exclusivement du lieutenant-gouverneur dont la décision échappe au contrôle judiciaire s’il y a [TRADUCTION] «des éléments de preuve à l’appui de la requête» (le juge Duff à la p. 213).
La Cour d’appel de l’Ontario a été saisie de questions analogues dans Border Cities Press Club v. Attorney General for Ontario[9]. Cet arrêt ne nous est pas particulièrement utile dans ce pourvoi vu les différences importantes entre les faits. La Loi prescrivait des conditions préalables à l’exer­cice des pouvoirs conférés par la Législature au lieutenant-gouverneur en conseil, savoir que [TRADUCTION] «il faut démontrer une cause suffisante» avant que les lettres patentes en litige puissent être annulées. Le tribunal de première instance a conclu que ce que la province avait exigé du requérant était déraisonnable, qu’on ne lui avait pas donné la possibilité de se faire entendre et qu’en fait le lieutenant-gouverneur en conseil n’avait donné aucun avis de l’annulation imminente de la charte. La Cour d’appel a annulé la déclaration portant que le décret était nul pour des motifs de procédure relatifs à la compétence du tribunal de première instance et d’autres motifs qui ne sont pas pertinents en l’espèce, mais, ce faisant, le juge Pickup, juge en chef de l’Ontario, a dit à la p. 412:
[TRADUCTION] Je suis d’accord avec le savant juge de la Cour des sessions hebdomadaires, pour les motifs qu’il a énoncés, que le pouvoir conféré existe seulement si une cause suffisante d’action a été démontrée, et que le lieutenant-gouverneur en conseil ne devrait pas avoir compétence, en vertu de la loi, de rendre le décret contesté sans accorder à l’intimé l’occasion de se faire entendre ou d’exposer les raisons pour lesquelles les lettres patentes ne devraient pas être annulées. En exer­çant le pouvoir mentionné, le lieutenant-gouverneur en conseil, n’exerce pas, à mon. avis, une prérogative de la Couronne, mais bien un pouvoir attribué par la Loi, pouvoir qui ne peut valablement être exercé qu’en se conformant aux dispositions de la Loi qui sont juridiquement des conditions préalables à l’exercice d’un tel pouvoir.
Il peut être intéressant de souligner qu’en approuvant les remarques du tribunal de première instance concernant les pouvoirs que la Loi confère au lieutenant-gouverneur en conseil, la Cour d’ap­pel n’a pas approuvé explicitement l’opinion du savant juge de la Cour des sessions hebdomadaires selon laquelle le lieutenant-gouverneur en conseil, dans l’exercice de la fonction que lui confie la Loi, a l’obligation d’agir d’une façon judiciaire.
En l’espèce, cependant, on n’allègue pas la viola­tion d’une condition préalable. On prétend plutôt qu’une fois que la requête des intimées lui a été validement soumise, le gouverneur en conseil n’a pas rempli l’obligation d’agir équitablement que lui impose implicitement, selon les intimées, le par. 64(1) de la Loi nationale sur les transports. Bien que, depuis les arrêts Nicholson, précité, et Mar­tineau c. L’Institution de Matsqui (N° 2)[10], (arrêt de cette Cour rendu le 13 décembre 1979), l’exist­ence de cette obligation ne soit plus tributaire de la classification du pouvoir en question comme «administratif» ou «quasi judiciaire», il demeure nécessaire d’examiner attentivement la disposition de la Loi pour décider si elle assujettit le décideur à des règles d’équité en matière de procédure. L’arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario Re Davisville Investment Co. Ltd. and City of Toronto et al.[11], une affaire où l’on demandait le contrôle judiciaire d’un décret, est instructif sur ce point. La requérante avait demandé en vain à la Commission municipale de l’Ontario de réviser une de ses décisions antérieures. La requérante a, par requête, demandé au lieutenant-gouverneur en conseil d’annuler l’ordonnance antérieure de la Commission et de lui ordonner de tenir une audi­ence publique [TRADUCTION] «pour remédier à son refus antérieur à cet égard». La requête se fondait sur une loi qui autorisait le lieutenant-gouverneur en conseil à confirmer, modifier ou rescinder une ordonnance de la Commission ou d’exiger qu’elle tienne une nouvelle audience. Après avoir décrit la disposition subsidiaire prévoyant l’appel à la cour sur une question de droit ou de compétence, le juge Lacourcière, au nom de la majorité de la Cour d’appel, a décrit la requête comme [TRADUCTION] «la voie politique menant au lieutenant-gouverneur en conseil» et a poursuivi aux pp. 555 et 556:
[TRADUCTION] La requête ne constitue ni une intima­tion d’appel ni une demande de contrôle judiciaire. Elle ne fait que mettre en marche le mécanisme de contrôle de l’Exécutif qui applique sa vision de l’intérêt public aux faits établis devant le Conseil et aux éléments complémentaires d’information soumis à son propre examen. Le lieutenant-gouverneur en conseil ne connaît pas des questions de droit et de compétence, lesquelles relèvent du contrôle judiciaire. Cependant il peut faire quelque chose qui échappe à la compétence des tribu­naux: faire valoir son propre avis sur une question d’utilité et d’ordre publics et ce, dans l’intérêt public. C’est ce qui a été fait au moyen du décret: si celui-ci n’est entaché d’aucune erreur de droit ni d’aucun vice de compétence, la Cour divisionnaire n’avait pas à intervenir et c’est avec raison qu’elle a débouté la demanderesse.
A la p. 557, le juge est revenu sur cette question:
[TRADUCTION] Il ne faut pas donner à l’art. 94 de The Ontario Municipal Board Act une interprétation restrictive comme s’il s’agissait d’un tribunal d’instance inférieure auquel le législateur a confié certaines ques­tions. Je préfère considérer qu’il s’agit d’un pouvoir que le législateur a réservé à l’Exécutif du gouvernement agissant conformément à des règles générales d’intérêt public. Rien ne permet de restreindre et d’atténuer la portée du pouvoir par une interprétation judiciaire étroite.
Dans l’affaire Davisville, on a considéré la requête comme un appel écrit et on peut noter que l’intimée a déposé une réponse mais que la requé­rante n’y a pas répliqué. Le juge Blair de la Cour d’appel n’était pas d’accord avec l’opinion de la majorité sur l’interp