Paradis Honey Ltd. c. Canada

Paradis Honey Ltd. c. Canada
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Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-02-17
Référence neutre
2017 CF 199
Numéro de dossier
T-2293-12
Notes
A correction was made on March 7, 2018
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20170217
Dossier : T-2293-12
Référence : 2017 CF 199
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 17 février 2017
En présence de monsieur le juge Manson
ENTRE :
PARADIS HONEY LTD., HONEY BEE ENTERPRISES LTD. ET ROCKLAKE APIARIES LTD.
demanderesses
et
SA MAJESTÉ LA REINE, LE MINISTRE DE L’AGRICULTURE ET DE L’AGROALIMENTAIRE ET L’AGENCE CANADIENNE D’INSPECTION DES ALIMENTS
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Introduction et questions 2
A. Questions 4
B. Résultats 4
II. Contexte – abeilles domestiques 5
III. Contexte – Antécédents touchant la procédure 8
IV. Analyse des conditions prévues au paragraphe 334.16(1) des Règles 9
A. Les actes de procédures révèlent‑ils une cause d’action valable? 9
B. Existe‑t‑il un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes? 10
(1) Définition du groupe 13
(2) Les critères sont‑ils objectifs et indépendants par rapport au fond de l'action? 15
(3) Existe‑t‑il un lien rationnel entre les questions communes? 19
(4) Existe‑t‑il un conflit dans le groupe? 20
a) Nixon v Canada 24
b) Paron v Alberta 25
(5) Conclusion 27
C. Les réclamations des membres du groupe soulèvent‑elles des points de droit ou de fait communs, que ceux-ci prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu’un membre? 27
(1) Existe‑t‑il des questions communes? 30
(2) Les questions 1 à 9 sont‑elles des questions communes? 35
D. Le recours collectif est‑il le meilleur moyen de régler, de façon juste et efficace, les points de droit ou de fait communs ? 37
E. Existe‑t‑il un représentant demandeur approprié ? 46
V. Dépens 49
I.
Introduction et questions
[1] La Cour est saisie d’une requête visant à certifier la présente action (l’« action ») en tant que recours collectif au nom d’environ 1 400 apiculteurs. L’action sous‑jacente porte sur l’interdiction d’importer des abeilles domestiques des États‑Unis, en vigueur, sous différentes formes, depuis 1987.
[2] Paradis Honey Ltd., Honeybee Enterprises Ltd. et Rocklake Apiaries Ltd. sont les demanderesses (connus ensemble sous les noms « apiculteurs » ou « demanderesses »). Les défendeurs sont Sa Majesté la Reine du chef du Canada, le ministre de l’Agriculture et de l’Agroalimentaire (le « ministre ») et l’Agence canadienne d’inspection des aliments (l’« ACIA ») (connus ensemble sous les noms de « Couronne fédérale » ou de « défendeurs »).
[3] Les apiculteurs, en leur nom, et au nom de toutes les personnes inscrites au recours collectif (les « personnes inscrites ») affirment que la Couronne fédérale a refusé, par négligence ou dans le cadre de mesures administratives abusives, aux apiculteurs commerciaux du Canada leur droit légitime de demander des permis d’importation de « paquets » d’abeilles et qu’elle n’a pas mené d’évaluations fondées sur des données probantes du risque de parasites et de maladies lié à l’importation d’abeilles domestiques en provenance des États‑Unis, à l’appui de l’interdiction générale d’importation de « paquets » d’abeilles en place depuis 2006. Ils demandent des dommages‑intérêts payables aux membres du groupe pour les pertes et les dommages qu’ils ont subis par suite des mesures prises par la Couronne fédérale.
[4] La Couronne fédérale rejette toute non-conformité alléguée à l’égard de ses fonctions qui relèvent du droit public et rejette aussi toute négligence ou prise de mesures administratives abusives. Qui plus est ou autrement, la Couronne fédérale affirme qu’elle a le pouvoir et le droit légitime de contrôler les frontières canadiennes, en vertu de la souveraineté et de la prérogative de la Couronne. Enfin, la Couronne fédérale fait valoir la défense de pouvoir d’origine législative et l’immunité à la responsabilité civile, sur lesquelles elle s’appuie en vertu des articles 8 et 10 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, LRC, 1985, ch C‑50.
A. Questions
[5] La seule question en l’espèce vise à déterminer si les cinq conditions prévues au paragraphe 334.16(1) des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, sont réunies, de sorte de permettre d’autoriser l’action en tant que recours collectif :
1) Les actes de procédures révèlent‑ils une cause d’action valable?
2) Existe‑t‑il un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes?
3) Les réclamations des membres du groupe soulèvent‑elles des points de droit ou de fait communs, que ceux-ci prédominent ou non sur ceux qui ne concernent qu’un membre?
4) Le recours collectif est‑il le meilleur moyen de régler, de façon juste et efficace, les points de droit ou de fait communs?
5) Existe‑t‑il un représentant demandeur approprié?
[6] Si le recours est autorisé, il faut trancher les questions suivantes :
1) Quelles sont les questions communes à trancher dans le recours collectif?
2) De quelle façon devrait‑on communiquer l’avis d’autorisation et l’évolution de l’instance aux personnes inscrites?
3) Quelle est la date limite pour se retirer du recours et sous quelle forme ce retrait doit‑il s’effectuer?
4) Le plan de litige est‑il approprié?
B. Résultats
[7] Vu les éléments de preuve déposés devant la Cour, je conclus ainsi :
1) Les actes de procédures révèlent une cause d’action valable;
2) Il existe un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes et il n’existe aucun litige entre les personnes inscrites au recours collectif qui nécessiterait leur récusation;
3) Il existe des questions communes, dont le règlement fera progresser les réclamations de tous les membres du groupe. Le règlement de ces questions communes aidera la Cour à éviter le dédoublement de la recherche de faits ou de l’analyse juridique. Les points communs prédominent sur ceux qui ne concernent qu’un membre;
4) Le recours collectif est le meilleur moyen de régler, de façon juste et efficace, les points de droit ou de fait communs. Un recours collectif permettra de respecter les trois principes qui sous‑tendent les recours collectifs (c.‑à‑d. l’économie des ressources judiciaire, la modification du comportement et l’accès à la justice) plus efficacement que toute autre procédure;
5) M. Paradis, M. Gibeau et M. Lockhart sont des représentants demandeurs appropriés.
[8] Par conséquent, à condition que les apiculteurs mettent à jour leur plan de litige et le présentent à la Cour aux fins d’approbation, j’accueille la requête d’autorisation de l’action en tant que recours collectif. Je conclus aussi que les neuf points communs proposés par les demanderesses doivent être autorisés en tant que points communs.
[9] Le juge responsable de la gestion de l’instance doit trancher les questions suivantes :
1) De quelle façon devrait‑on communiquer l’avis d’autorisation et l’évolution de l’instance aux personnes inscrites?
2) Quelle est la date limite pour se retirer du recours et sous quelle forme ce retrait doit‑il s’effectuer?
3) Quels sont les changements à apporter au plan de litige?
II. Contexte – abeilles domestiques
[10] Le climat hivernal du Canada, surtout dans les régions nordiques, est hostile pour les abeilles. En conséquence, le froid fait régulièrement subir aux apiculteurs canadiens des pertes considérables d’abeilles tous les hivers. D’autres facteurs, comme les organismes nuisibles et les maladies, exacerbent la mortalité des abeilles. Selon les données de l’Association canadienne des professionnels de l’apiculture (l’« ACPA »), de 2008 à 2012, les apiculteurs commerciaux ont subi des pertes hivernales moyennes annuelles de 15 % à 35 % de leurs colonies d’abeilles.
[11] Ces pertes contraignent les apiculteurs commerciaux à trouver une méthode pour remplacer leurs colonies chaque année. Selon les données de l’ACPA, les pertes de colonies attribuables à l’hiver ne sont pas uniformes à l’échelle du Canada; les apiculteurs de l’Alberta, de la Saskatchewan et du Manitoba sont confrontés de manière disproportionnée au besoin de remplacer leurs colonies, parce qu’ils enregistrent en moyenne le nombre le plus élevé de colonies mortes d’une année à l’autre.
[12] Parmi les options offertes pour remplacer les colonies perdues, notons (1) une tentative d’élevage de colonies de remplacement à partir de colonies existantes (2) l’achat d’abeilles auprès de fournisseurs nationaux et (3) l’importation d’abeilles de fournisseurs internationaux. L’achat d’abeilles peut se faire sous les deux formes suivantes : les « paquets » et les « reines ». Un « paquet » contient une reine‑abeille et des milliers d’abeilles ouvrières, qui suffisent à former une colonie viable dès leur introduction dans une ruche. Une « reine » contient une reine‑abeille et un petit nombre d’accompagnatrices qui maintiennent la reine‑abeille en vie pendant le transport. On peut utiliser les « reines » pour élever une nouvelle colonie; toutefois, ce processus dure au moins un an.
[13] En 1987, la Couronne fédérale a fermé la frontière canado‑américaine à l’importation de « paquets » et de « reines », en guise d’intervention d’urgence à la suite de la découverte de varroa dans certaines régions des États‑Unis où l’on pratique l’apiculture. De 1987 à 2006, la Couronne fédérale a continué d’interdire les importations d’abeilles domestiques des États‑Unis (sauf les importations de l’État d’Hawaii, à compter de 1991) par l’intermédiaire d’arrêtés et de règlements. Le dernier règlement de la série, le Règlement de 2004 interdisant l’importation des abeilles domestiques, DORS/2004-136 (le RIAD de 2004) permettait l’importation de « reines » des États‑Unis, mais maintenait l’interdiction d’importer des « paquets ». Le RIAD de 2004 n’a pas été remplacé à son expiration, le 31 décembre 2006; ce n’est que le 11 juin 2015 qu’il a été abrogé officiellement. Aucun arrêté, aucun règlement ou aucune loi n’ont été adoptés afin de remplacer le RIAD de 2004.
[14] Avant l’adoption du RIAD de 2004, la Couronne fédérale a mené une évaluation du risque (l’« évaluation du risque de 2003 ») axée sur les risques économiques et biologiques pour l’industrie apicole que posent quatre types particuliers de parasites d’abeilles que l’on trouve dans les populations abeilles américaines : (1) le varroa (2) le petit coléoptère des ruches (3) la loque américaine et (4) l’abeille domestique africanisée. À la lumière des conclusions de l’évaluation du risque de 2003, la Couronne fédérale a décidé de lever l’interdiction d’importation de « reines », mais pas de « paquets ». Dans le Résumé de l’étude d’impact de la réglementation qui accompagne le RIAD de 2004, la Couronne fédérale reconnaissait l’évolution de la situation zoosanitaire des abeilles domestiques canadiennes et les divergences d’opinions entre apiculteurs commerciaux sur le caractère approprié du maintien de l’interdiction d’importation.
[15] Après l’expiration du RIAD de 2004, la capacité d’un apiculteur à importer des abeilles domestiques sous la forme de « reines » et de « paquets » est déterminée en vertu du système général de permis d’importation pour les importations d’animaux vivants : article 12 et paragraphe 160(1.1) du Règlement sur la santé des animaux, CRC, ch 296, pris en vertu de la Loi sur la santé des animaux, LC 1990, ch 21. En vertu de l’article 12, une personne peut importer des abeilles domestiques vivantes en conformité avec un permis d’importation, tandis que le paragraphe 160(1.1) exige au ministre de délivrer un permis s’il est d’avis qu’il est peu probable que l’activité entraîne l’introduction ou la propagation de vecteurs, de maladies ou de substances toxiques au Canada.
III. Contexte – Antécédents touchant la procédure
[16] Il s’agit de la deuxième requête en autorisation de recours collectif fondée sur des réclamations des apiculteurs selon lesquelles :
1) À la suite de l’expiration du RIAD de 2004, la Couronne fédérale a refusé aux apiculteurs le droit de demander des permis d’importation de « paquets », en rejetant toute demande de permis d’importation sans les avoir examinées;
2) La Couronne fédérale a informé les apiculteurs commerciaux que la frontière demeurait fermée aux « paquets » américains et qu’elle ne réexaminerait pas cette politique avant la tenue d’une nouvelle évaluation du risque, qui, avait‑t‑elle signalé, ne serait menée que sur « demande officielle » du Conseil canadien du miel (le « Conseil du miel »);
3) À la suite de la prorogation illégale, par la Couronne fédérale, de l’interdiction visant les importations de « paquets », les apiculteurs commerciaux ont été contraints de se procurer des abeilles de remplacement auprès de sources moins attirantes et de recourir à des mesures exigeant plus de temps et d’argent pour maintenir en vie leurs abeilles durant l’hiver. Cette situation a fait subir au groupe des pertes cumulées de 200 millions de dollars, en plus de l’intérêt.
[17] L’action a été lancée par le dépôt d’une déclaration, le 28 décembre 2012, suivie d’une défense, le 8 février 2013. L’avis original de requête en autorisation a été déposé le 12 septembre 2013; les apiculteurs y alléguaient que la Couronne fédérale avait fait preuve de négligence.
[18] La Couronne fédérale a présenté une requête visant à radier la requête en autorisation dans son ensemble au motif qu’elle ne faisait pas état d’une cause d’action valable (c.‑à‑d. la première condition du paragraphe 334.16(1) des Règles). Le 5 mars 2014, monsieur le juge André Scott a radié la requête après avoir conclu qu’il était évident et manifeste que l’allégation de négligence fondée sur l’absence d’autorité légale avancée par les apiculteurs était vouée à l’échec (Paradis Honey Ltd c Canada (Procureur général), 2014 CF 215 [Paradis Honey CF]).
[19] Le 8 avril 2015, monsieur le juge David Stratas, qui écrivait pour la majorité de la Cour d’appel fédérale, a infirmé la conclusion tirée par monsieur le juge Scott et a plutôt conclu que [traduction] « les faits tels que plaidés sont susceptibles d’un recours fondé sur la négligence et la mauvaise foi » et que [traduction] « les faits allégués sont susceptibles d’une sanction pécuniaire fondée sur le droit public » (Paradis Honey Ltd c Canada (procureur général), 2015 CAF 89, au paragraphe 77 [Paradis Honey CAF]). La demande d’autorisation d’appel devant la Cour suprême du Canada a été rejetée le 29 octobre 2015.
[20] Les conditions (2) à (5) prévues au paragraphe 334.16(1) des Règles n’ont pas été abordées ni dans Paradis Honey CF ni dans Paradis Honey CAF.
IV. Analyse des conditions prévues au paragraphe 334.16(1) des Règles
A. Les actes de procédures révèlent‑ils une cause d’action valable?
[21] La Cour d’appel fédérale a conclu que les actes de procédures des apiculteurs révèlent une cause d’action valable fondée sur la négligence réglementaire et une nouvelle cause d’action fondée sur la prise de mesures administratives abusives qui justifient une sanction pécuniaire (Paradis Honey CAF, précitée, aux paragraphes 111 et 118).
B. Existe‑t‑il un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes?
[22] La Cour suprême du Canada, dans Western Canadian Shopping Centres Inc c Dutton, 2001 CSC 46, au paragraphe 38 [WCSC], a déterminé trois justifications à l’exigence selon laquelle les recours collectifs doivent uniquement procéder si le groupe est défini : (1) pour désigner les personnes qui ont droit à la réparation contre les défendeurs ; (2) pour définir les paramètres de la poursuite afin de cerner ceux qui sont liés par l’issue ; et (3) pour décrire ceux qui ont le droit à l’avis d’autorisation.
[23] Dans Hollick c Toronto (Ville), 2001 CSC 68 [Hollick], une instance survenue peu de temps après WCSC, précité, la Cour suprême du Canada a déclaré que trois critères permettent de conclure qu’un groupe est « identifiable » : (1) le groupe doit être défini en recourant à un critère objectif, (2) le groupe doit être défini sans se référer au fond de l’action et (3) il doit exister un lien rationnel entre la définition proposée du groupe et les questions communes énoncées.
[24] Il incombe au représentant demandeur proposé d’établir que le groupe est défini de manière suffisamment étroite, de sorte à respecter ces critères (Hollick précité, au paragraphe 20). Dans son interprétation de l’évolution historique des recours collectifs, la Cour suprême du Canada a indiqué qu’il convient d’interpréter libéralement la loi sur les recours collectifs (Hollick, au paragraphe 14); le représentant n’a donc pas un fardeau exigeant. Le représentant n’est pas tenu de [traduction] « montrer que tous les membres du groupe partagent le même intérêt dans le règlement de la question commune énoncée »; il doit cependant montrer que le groupe n’est pas [traduction] « inutilement large » [souligné dans l’original] (Hollick, au paragraphe 21).
[25] Qui plus est, il est clairement indiqué dans WCSC que le critère selon lequel il doit exister un lien rationnel entre les questions communes et le groupe proposé doit être abordé en fonction de l’objet, de sorte qu’il [traduction] « n’est pas essentiel que les membres du groupe soient dans une situation identique par rapport à la partie adverse », mais que [traduction] « leur résolution règle les demandes de chaque membre du groupe » (WCSC, au paragraphe 39).
[26] Il est aussi possible de modifier l’identité des membres du groupe, si la Cour conclut après l’autorisation qu’il serait plus approprié de définir autrement le groupe. Dans Buffalo c Nation Crie de Samson, 2010 CAF 165, au paragraphe 12 [Buffalo], monsieur le juge Stratas a déclaré ce qui suit :
[TRADUCTION]
Je conviens que les tribunaux peuvent être très actifs et souples lorsqu’ils sont saisis d’une requête en autorisation ou après qu’ils y ont fait droit, en raison de la nature complexe et dynamique des recours collectifs. Par exemple, ils doivent toujours être ouverts aux modifications touchant des aspects comme la définition du groupe, les points communs et le plan relatif au litige du représentant demandeur, et ils peuvent jouer un rôle clé dans la gestion de l’instance.
[27] La Couronne fédérale soutient qu’il ne s’agit pas d’un groupe identifiable formé d’au moins deux personnes. Elle indique aussi que la définition du groupe se fonde sur des critères subjectifs et fondés sur le mérite.
[28] La Couronne fédérale fait valoir que le terme « commerciaux » est subjectif. En contre‑interrogatoire, M. Paradis a indiqué qu’une personne qui ne possède que cinq colonies d’abeilles et qui gagne 1 000 $ pourrait croire qu’elle est un apiculteur commercial, même si son exploitation est beaucoup plus petite que ce que les apiculteurs considéreraient comme une exploitation commerciale. Par conséquent, il serait impossible de définir le terme « commerciaux » d’une façon qui convient à tous les apiculteurs.
[29] La Couronne fédérale soutient aussi que la caractéristique la plus problématique et subjective de la définition du groupe est celle selon laquelle chaque membre du groupe doit déterminer s’il est membre ou non du groupe d’apiculteurs qui s’opposent à l’ouverture de la frontière avec les États-Unis pour importer des « paquets » (la « faction »). Elle soutient que les intérêts des membres de la faction sont contraires à ceux des apiculteurs et que les intérêts de certains membres du groupe pourraient donc être lésés par la réparation demandée par le groupe. La Couronne fédérale fait valoir qu’il n’existe aucune façon objective de déterminer si un apiculteur donné est membre de la faction, ce qui rend le groupe trop inclusif.
[30] Finalement – et c’est là l’aspect le plus important – la Couronne fédérale soutient que l’inclusion des apiculteurs qui sont membres de la faction donne lieu à des conflits impossibles à régler dans le groupe, puisque certains membres du groupe n’auront aucune réclamation et d’autres subiront les effets néfastes de la réparation demandée par les apiculteurs.
[31] La Couronne fédérale renvoie à cinq affaires — R v Canada (Attorney General), [2002] JO no 1009; Paron v Alberta (Environmental Protection), 2006 ABQB 375; Asp v Boughton Law Corporation, 2014 BCSC 1124; Lacroix v Canada Mortgage and Housing Corp, [2003] JO no 2610; et Kwicksutaineuk/Ah‑Kwa‑Mish First Nation v Canada (Attorney General), 2012 BCCA 193 — afin d’étayer son argument selon lequel le groupe ne peut pas être défini et il existe un conflit manifeste dans le groupe, ce qui rend son autorisation impossible. Ces affaires se distinguent toutefois des faits en l’espèce.
(1) Définition du groupe
[32] Les apiculteurs ont proposé la définition de groupe suivante dans l’avis modifié de requête en autorisation :
[TRADUCTION]
Toutes les personnes au Canada qui maintiennent ou qui ont maintenu plus de 50 colonies d’abeilles à un moment donné à des fins commerciales depuis le 31 décembre 2006 et qui se sont vu refuser la possibilité d’importer des paquets d’abeilles domestiques vivantes au Canada en provenant de la partie continentale des États‑Unis après le 31 décembre 2006, à la suite du maintien ou de l’exécution, par les défendeurs, d’une interdiction générale de fait d’importation de tels paquets.
[33] Même si les apiculteurs soutiennent que l’expression [traduction] « et qui se sont vu refuser la possibilité d’importer […] » ne sert qu’à une fin descriptive et qu’il ne s’agit pas d’un libellé visant à limiter le groupe, ils proposent néanmoins, dans leur mémoire des faits et du droit, de modifier la définition du groupe ainsi :
[TRADUCTION]
Toutes les personnes au Canada qui maintiennent ou qui ont maintenu plus de 50 colonies d’abeilles à un moment donné à des fins commerciales depuis le 31 décembre 2006.
[34] La modification de la définition d’un groupe pendant une audience ou l’élaboration d’une définition du groupe s’effectue à la discrétion de la Cour (Buffalo, précitée, au paragraphe 15).
[35] Il n’est pas clair en l’espèce que la phrase [traduction] « qui se sont vu refuser la possibilité d’importer des paquets d’abeilles domestiques vivantes […] » limite la définition du groupe. On peut interpréter cette phrase de deux façons. La Couronne fédérale soutient qu’elle ne décrit que les apiculteurs qui ont présenté une demande de permis ou qui ont fait part de leur intérêt à importer des « paquets » et qui se sont vu refuser ou qui croient s’être vu refuser ce droit par le ministre. À l’inverse, les apiculteurs soutiennent qu’elle décrit l’ensemble des apiculteurs commerciaux au Canada, qui, en vertu de l’interdiction, se sont vu refuser la possibilité d’importer et qu’il ne s’agit pas d’une description qui limite les personnes incluses dans le groupe.
[36] En fonction des causes d’action révélée dans les actes de procédure, une interprétation généreuse et téléologique de la définition du groupe favorise la position des apiculteurs. Si le juge de première instance établit que la Couronne fédérale a agi avec négligence ou d’une façon qui constituait une mesure administrative abusive, il s’en suit donc que tous les apiculteurs commerciaux au Canada se seront vus refuser la possibilité d’importer des abeilles des États‑Unis au cours de la période visée.
[37] Étant donné que la définition originale du groupe et que sa définition modifiée proposée englobe les mêmes apiculteurs, soit les apiculteurs commerciaux qui ont possédé plus de 50 colonies depuis le 31 décembre 2006, je suis d’avis que la modification à la définition du groupe doit être accueillie.
(2) Les critères sont‑ils objectifs et indépendants par rapport au fond de l'action?
[38] La Couronne fédérale soutient que (1) l’établissement du nombre minimal de colonies à 50 correspond à une restriction arbitraire sans limites objectives et que (2) le terme « commercial » est subjectif.
[39] Les apiculteurs soutiennent que l’on compte environ 1 400 apiculteurs commerciaux au Canada et que le groupe se définit en recourant à des critères objectifs et sans lien avec le fond de l’action. Il est évident que la date limite du 31 décembre 2006 et le nombre de colonies sont des critères objectifs. Les apiculteurs font valoir qu’il est facile de consulter les données relatives au nombre de colonies qu’un apiculteur posséderait pendant la période allant du 31 décembre 2006 à aujourd’hui dans les registres provinciaux. Ils soutiennent qu’il est aussi possible de distinguer objectivement la nature commerciale des activités d’un apiculteur, en recourant aux définitions juridiques communes d’une activité commerciale et d’une fin commerciale.
[40] Dans son site Web, le Conseil du miel indique que les apiculteurs commerciaux de l’est du Canada et de la Colombie‑Britannique possèdent des exploitations de petite à moyenne taille d’environ 50 à 50 000 colonies. M. Gibeau, l’un des représentants demandeurs proposés, a indiqué dans son témoignage qu’une personne doit posséder au moins 50 colonies pour augmenter considérablement son revenu et pour être admissible à la plupart des programmes de filet de sécurité agricole des gouvernements fédéral et provinciaux. M. Gibeau a expliqué que les apiculteurs, lorsqu’ils ont établi le nombre minimal, tentaient de veiller à exclure les amateurs du groupe, parce que leurs intérêts diffèrent de ceux des apiculteurs commerciaux. Par conséquent, les apiculteurs affirment que le minimum de 50 colonies est logique et qu’il n’est ni trop inclusif ni pas assez inclusif.
[41] Je conclus que l’argument avancé par la Couronne fédérale selon lequel le nombre de colonies est un seuil arbitraire n’est pas convaincant. Comme le montrent les apiculteurs, le nombre 50 est lié aux observations du Conseil du miel sur la taille des exploitations apicoles commerciales dans les provinces de l’Est et en Colombie‑Britannique et des programmes d’aide gouvernementale qui exigent qu’un apiculteur doive posséder au moins 50 colonies pour être admissible. Les apiculteurs reconnaissent que le fait d’exiger aux apiculteurs de posséder au moins 50 colonies peut empêcher certains apiculteurs commerciaux de prendre part à l’action. Toutefois, comme madame la juge Martine St‑Louis l’a dit récemment dans Rae c Canada (Revenu national), 2015 CF 707, au paragraphe 56, « [l]a définition trop large ou trop restreinte n’empêche pas une instance d’être autorisée comme recours collectif, pourvu qu’elle ne soit pas illogique ou arbitraire ». Je conclus qu’en l’espèce, l’établissement du seuil à 50 colonies pour le groupe est à la fois logique et non arbitraire.
[42] De même, il n’est pas raisonnable pour la Couronne fédérale de prétendre que chaque apiculteur devrait déterminer de façon subjective s’il est un « apiculteur commercial » ou pas. Il existe des critères clairs et objectifs qui permettent de déterminer si un apiculteur possède une exploitation commerciale. Les apiculteurs présentent des exemples d’affaires où un tribunal a dû déterminer si une activité était de nature commerciale : Clevite Development Ltd v Minister of National Revenue, [1961] EX CR 296; McIntosh c Royal & Sun Alliance Insurance Company of Canada, 2007 CF 23; et Université de Sherbrooke c La Reine, 2007 CCI 229 [Sherbrooke].
[43] Dans Sherbrooke en particulier, on renvoie à un ensemble de critères pertinents pour déterminer si une exploitation est commerciale : la Loi sur la taxe d’accise, LRC 1985, ch E‑15 [LTA]. Aux termes de la LTA, une « fourniture taxable » est définie comme étant une « fourniture effectuée dans le cadre d’une activité commerciale ». L’« activité commerciale » d’une personne est définie ainsi au paragraphe 123(1) de la LTA :
[TRADUCTION]
Constituent des activités commerciales exercées par une personne :
a) l’exploitation d’une entreprise (à l’exception d’une entreprise exploitée sans attente raisonnable de profit par un particulier, une fiducie personnelle ou une société de personnes dont l’ensemble des associés sont des particuliers), sauf dans la mesure où l’entreprise comporte la réalisation par la personne de fournitures exonérées;
b) les projets à risque et les affaires de caractère commercial (à l’exception de quelque projet ou affaire qu’entreprend, sans attente raisonnable de profit, un particulier, une fiducie personnelle ou une société de personnes dont l’ensemble des associés sont des particuliers), sauf dans la mesure où le projet ou l’affaire comporte la réalisation par la personne de fournitures exonérées;
c) la réalisation de fournitures, sauf des fournitures exonérées, d’immeubles appartenant à la personne, y compris les actes qu’elle accomplit dans le cadre ou à l’occasion des fournitures.
…
[44] Selon l’alinéa b) de la définition du terme « activité commerciale », un projet à risque ou une affaire de caractère commercial constitue une activité commerciale. La Cour possède une vaste expérience de la détermination de la nature commerciale d’une activité ou de la poursuite d’une activité dans le cours ordinaire des affaires. La Cour fédérale, en particulier, est souvent appelée à déterminer si certaines activités sont des activités commerciales « ordinaires et authentiques » et elle est prête à établir des critères objectifs en vue de déterminer si un apiculteur mène des activités commerciales (par exemple, voir la Loi sur les marques de commerce, LRC 1985, ch T‑13, article 10).
[45] La définition du terme « activité commerciale » prévue dans la LTA [traduction] « reconnaît implicitement qu’une entreprise peut être exploitée sans attente raisonnable de profit, tout en indiquant que l’exploitation d’une entreprise sans attente raisonnable de profit ne constitue pas une “activité commerciale” » (Bowden c Canada, 2011 CAF 218). Dans son témoignage, M. Gibeau a indiqué qu’un apiculteur qui possède environ 50 colonies pourrait s’attendre à tirer un revenu annuel de 25 000 $ à 50 000 $ de la vente de miel et de services de pollinisation. Il est donc approprié de définir un apiculteur commercial comme un apiculteur qui a un espoir raisonnable de réaliser un profit de ses activités d’apiculture.
[46] Le fait qu’une personne ait une attente raisonnable de profit constitue une détermination objective (Moldowan c Canada, [1978] 1 RCS 480 [Moldowan], infirmé dans Canada v Craig, 2012 CSC 43 sur un point de droit différent). La Cour suprême du Canada, dans Moldowan, précité, a énuméré les facteurs suivants dans une liste exhaustive de facteurs à prendre en considération en vue de déterminer s’il y a attente raisonnable de profits : l’état des profits et des pertes pour les années antérieures, la formation du contribuable, la voie sur laquelle le contribuable entend s’engager et la capacité de l’entreprise, en termes de capital, de réaliser un profit après déduction de l’allocation à l’égard du coût en capital.
[47] Comme il est indiqué ci‑dessus, les apiculteurs ont délibérément désigné une définition de groupe qui excluait les apiculteurs amateurs. Par conséquent, le fait de limiter le groupe aux apiculteurs ayant une attente raisonnable de réaliser des profits dans le cadre de leurs activités apicoles est logique et n’est ni trop inclusif ni pas assez inclusif. Par conséquent, je conclus qu’il est approprié de définir le terme « apiculteur commercial » aux fins de l’action comme étant un apiculteur qui a réalisé des ventes commerciales dans le cours normal de ses affaires. La définition du groupe – toutes les personnes au Canada qui maintiennent ou qui ont maintenu plus de 50 colonies d’abeilles à un moment donné à des fins commerciales depuis le 31 décembre 2006 – est objective et indépendante par rapport au fond de l’action.
(3) Existe‑t‑il un lien rationnel entre les questions communes?
[48] Les apiculteurs soutiennent que le groupe tel qu’il est défini a un lien rationnel avec les questions communes. Le délai est lié à l’allégation selon laquelle la Couronne fédérale a agi avec négligence ou a pris des mesures administratives abusives après l’expiration du RIAD de 2004. Les exigences relatives au caractère commercial sont liées à l’obligation de diligence de la Couronne fédérale à l’égard des apiculteurs commerciaux, consciente qu’on demandait aux apiculteurs de sacrifier leur bien‑être économique à court terme au profit du bien de l’industrie à long terme. L’exigence relative au caractère commercial est aussi liée aux allégations de la Couronne fédérale selon lesquelles elle surveillerait et évaluerait continuellement l’incidence des importations sur l’industrie apicole canadienne et les dommages soufferts par les apiculteurs et les autres membres du groupe à cause du manque d’accès aux « paquets ».
[49] En ce qui concerne les dommages, les apiculteurs reconnaissent que ce ne sont pas tous les membres du groupe qui obtiendront réparation. Ils indiquent que l’affaire est semblable à celle dans Markson c MBNA Canada Bank, 2007 ONCA 334 [Markson], où la Cour d’appel de l’Ontario a autorisé un groupe formé de l’ensemble des détenteurs d’une carte de crédit particulière, même si ceux qui pouvaient ultimement obtenir réparation ne représentaient qu’une petite partie du groupe. Dans Markson, précitée, tous les membres du groupe auraient pu être touchés par les politiques de la Banque MBNA Canada; toutefois, seuls quelques‑uns avaient effectivement payé les taux d’intérêt criminels. Dans l’action, tous les membres du groupe auraient pu être touchés par l’interdiction de fait. Je souscris à l’opinion des apiculteurs selon laquelle il existe un lien rationnel entre les questions communs et le groupe.
(4) Existe‑t‑il un conflit dans le groupe?
[50] Finalement, en raison de la nature des actes de procédure et de la réparation demandée par les apiculteurs, je ne suis pas convaincu qu’il existe un conflit évident dans le groupe, de sorte que certains membres n’ont aucune réclamation ou ne sont pas liés aux questions communes. De même, je ne souscris pas à l’opinion de la Couronne fédérale selon laquelle la réparation demandée serait préjudiciable à l’égard des membres du groupe.
[51] La Cour suprême du Canada, dans Hollick, au paragraphe 21, a affirmé que « le représentant n’est pas tenu de montrer que tous les membres du groupe partagent le même intérêt dans le règlement de la question commune énoncée ». Si les apiculteurs obtiennent gain de cause, il se peut que le règlement des questions communes ne génère pas d’avantages pécuniaires considérables pour certains membres du groupe, parce que leurs pratiques commerciales n’ont jamais dépendu des importations en provenance des États‑Unis. Toutefois, la prétention de la Couronne fédérale selon laquelle ils n’ont aucune réclamation ou le règlement des questions communes en faveur des apiculteurs aurait des conséquences négatives sur eux qualifie erronément la nature des actes de procédure.
[52] Les apiculteurs soutiennent que la Couronne fédérale a négligemment refusé aux apiculteurs commerciaux la possibilité d’importer des « paquets » ou a pris des mesures administratives abusives. Ces deux causes d’actions, comme le décrit monsieur le juge Stratas dans Paradis Honey CAF, portent en essence sur le fait que le gouvernement a agi de sorte qu’il ne s’est pas acquitté d’un devoir d’agir clair et évident. En ce qui concerne le nouveau tort potentiel des mesures administratives abusives, il explique (au paragraphe 145) :
[La jurisprudence] a accordé une réparation pécuniaire à l’encontre d’autorités publiques qui, […] pour utiliser le langage du droit public, que leur défaut d’agir était inacceptable ou ne pouvait se justifier en droit administratif et que l’on était en présence de cas où il y avait des engagements précis, une confiance particulière ou où il était manifestement connu que des personnes étaient vulnérables, ce qui fait jouer ou souligne un devoir positif d’agir.
[les références ne sont pas reproduites]
[53] Dans l’application de son analyse juridique aux faits, monsieur le juge Stratas poursuit (au paragraphe 148) :
Tenant les allégations énoncées dans la déclaration pour avérées, des représentants du gouvernement du Canada ont pris l’initiative d’élaborer et d’appliquer une politique générale non autorisée et non scientifiquement étayée qui empêche les apiculteurs d’exercer leur droit reconnu par la loi de demander des permis d’importation au cas par cas conformément à l’article 160 du Règlement sur la santé des animaux, précité. Cette démarche prête flanc à un certain nombre de motifs justifiant de conclure au caractère inacceptable et indéfendable (voir le paragraphe 85 de mes motifs, ci‑dessus).
[54] Au paragraphe 85 de Paradis Honey CAF, on énumère quatre motifs possibles justifiant de conclure au caractère inacceptable et indéfendable :
1. Les lignes directrices équivalent à un règlement qui aurait dû être pris à titre de règlement.
2. Les lignes directrices sont en conflit avec le droit écrit.
3. Les lignes directrices sont déraisonnables, car elles ne sont pas fondées sur des preuves scientifiques de risque de préjudice attribuable à l’importation.
4. Une faction d’apiculteurs commerciaux a amené des bureaucrates à élaborer les lignes directrices; celles‑ci ont donc été adoptées pour une fin inappropriée.
[55] Les apiculteurs allèguent que la Couronne fédérale a agi de manière négligente ou abusive en recourant à des lignes directrices qui n’étaient pas étayées par des évaluations et des règlements scientifiques, et pas que la Couronne fédérale a pris une décision particulière sur les importations.
[56] La Couronne fédérale fait valoir que certains des apiculteurs commerciaux [traduction] « n’ont clairement aucun droit à réparation, en fonction des allégations présentées dans la déclaration modifiée (sic) [...] et ne devraient pas faire partie du groupe ». Toutefois, la question visant à déterminer si la Couronne fédérale a agi de façon inappropriée ou n’a pas touché l’ensemble des apiculteurs commerciaux au Canada, puisque chacun d’entre eux a un intérêt à ce que le gouvernement édicte des politiques en toute légalité et en fonction de preuves scientifiques. Les apiculteurs ont aussi demandé à obtenir réparation sous la forme de dommages‑intérêts en raison de la conduite de la Couronne fédérale, plutôt qu’une réparation liée aux circonstances propres à chacun des membres du groupe. Il faudra trancher les questions de la forme des dommages‑intérêts (p. ex., regroupés, par sous‑catégorie ou individuels) et de la façon de quantifier les pertes subies par chacun des membres; elles n’ont toutefois aucun effet déterminant sur l’intérêt commun prépondérant de tous les apiculteurs commerciaux d’avoir des règlements fédéraux légitimes sur l’importation de « paquets » d’abeilles au Canada.
[57] Les apiculteurs ont avoué qu’une faction du Conseil du miel s’oppose à la réouverture de la frontière aux « paquets » en provenance des États‑Unis. Je souscris à leur opinion selon laquelle cette dissension n’est pas fatale à leur autorisation en tant que groupe, parce que le règlement des questions communes n’aurait aucune incidence négative sur les apiculteurs membres de la faction. Un résultat positif pour les apiculteurs sur le bien‑fondé de l’action n’aurait aucune incidence négative sur les membres du groupe, puisqu’il ne s’en suivrait pas que la frontière avec les États‑Unis serait ouverte aux « paquets ». Je souscris aussi à l’opinion des apiculteurs selon laquelle il est ridicule de sous‑entendre que le conflit entre la faction et les apiculteurs a lieu afin de maintenir une interdiction illégale de l’importation de « paquets ».
[58] Les résultats de l’action ne seraient pas litigieux, parce que la réparation demandée ne porte préjudice à aucun membre du groupe. Une décision de la Couronne fédérale, à la suite d’un examen adéquat de l’état actuel de santé des abeilles domestiques au Canada et aux États‑Unis, d’ouvrir la frontière aux importations ne serait pas suffisamment liée à l’action pour que les résultats de l’action aient causé préjudice à n’importe quel membre du groupe.
[59] Si un tribunal devait conclure que la Couronne fédérale a agi avec négligence ou a pris des mes