Ville de Montréal c. Administration portuaire de Montréal

Ville de Montréal c. Administration portuaire de Montréal
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2007-07-05
Référence neutre
2007 CF 701
Numéro de dossier
T-795-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20070705
Dossier : T-795-04
Référence : 2007 CF 701
Ottawa (Ontario), le 5 juillet 2007
En présence de Monsieur le juge Martineau
ENTRE :
VILLE DE MONTRÉAL
demanderesse
et
ADMINISTRATION PORTUAIRE DE MONTRÉAL
défenderesse
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intervenant
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
[1] La décision administrative dont la légalité est contestée par la demanderesse a été prise en mars 2004 par une gestionnaire de la défenderesse, madame Sylvie Vachon (l’office fédéral). À moins d’indication au contraire dans les présents motifs, les montants d’ajustement apportés par l’office fédéral à la demande de paiement en remplacement de l’impôt foncier pour l’année 2004 de la demanderesse sont ceux que l’on retrouve dans la lettre en date du 19 mars 2004 adressée à la demanderesse et à laquelle est annexé un chèque de 1 326 497,53 $ émis par la défenderesse (la décision contestée).
[2] La demande de paiement a été présenté à la défenderesse conformément à la partie I du Règlement sur les paiements versés par les sociétés d’État, DORS/81-1030, tel que modifié (le RPSE). Les ajustements que l’on retrouve dans la décision contestée ont été effectués par l’office fédéral au nom de la défenderesse sous l’autorité présumée de l’article 7 du RPSE. L’office fédéral établit à 1 326 497,53 $ le montant du paiement en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) qui doit être versé par la défenderesse pour l’année d’imposition 2004. Ce dernier montant comprend 1 196 305,49 $ pour le secteur correspondant à l’ancienne Ville de Montréal (le secteur Montréal) et 130 192,04 $ pour le secteur correspondant à l’ancienne Ville de Montréal-Est (le secteur Montréal-Est).
[3] Dans son avis introductif d’instance déposé à la Cour le 21 avril 2004, la demanderesse soumet que la défenderesse a soustrait arbitrairement et sans droit du paiement qui vise le secteur Montréal :
a) la somme de 737 889,67 $ qui doit être versée au taux de taxe foncière qui s’applique habituellement aux immeubles non résidentiels (la question du taux effectif d’impôt foncier).
b) la somme de 1 247 355,98 $ représentant le montant supplémentaire à verser au taux effectif applicable pour les jetées et les silos qui ont été exclus du calcul (la question de l’exclusion des jetées et des silos).
[4] Les dispositions législatives et réglementaires pertinentes sont reproduites en annexe aux présents motifs.
1. Règles de fiscalité municipale dans la province de Québec
[5] La demanderesse est une personne morale de droit public constituée en vertu de la Charte de la Ville de Montréal, L.R.Q., c. C-11.4 (la Charte). Cette dernière décrète que la demanderesse est une municipalité régie par la Loi des cités et villes, L.R.Q., c. C-19 (la LCV).
[6] L’article 485 de la LCV autorise, sous réserve de la Loi sur la fiscalité municipale, L.R.Q., c. F-2.1 (la LFM), le conseil d’une municipalité à imposer et prélever annuellement sur les biens-fonds imposables situés sur le territoire de la municipalité une taxe basée sur la valeur des immeubles portée au rôle d’évaluation foncière.
[7] À ces fins, en vertu de la LFM, tous les immeubles situés sur le territoire d’une municipalité locale sont portés au rôle d’évaluation foncière, exclusion faite des immeubles visés aux articles 63 à 68 de la LFM qui ne sont pas portés au rôle (article 31 de la LFM). En pratique, l’inscription d’un immeuble au rôle permet d’établir l’assiette fiscale, c’est-à-dire l’assiette de l’impôt foncier. Précisons que toute contestation relative à une inscription portée au rôle d’évaluation foncière peut être portée devant le Tribunal administratif du Québec (TAQ) si la personne qui a fait une demande de révision n’a pas conclu avec l’évaluateur une entente sur la modification de cette inscription (articles 138.4 et 138.5 de la LFM).
[8] Ceci étant dit, chaque fois que la loi dispose que seule une partie de la valeur d’un immeuble est imposable ou qu’il est exempt de taxe foncière, le rôle fait état de la valeur imposable de cet immeuble ou du fait de son exemption, selon le cas. Le cas échéant, cette inscription est accompagnée d’une mention de sa source législative (article 55 de la LFM). Plus particulièrement, la LFM prévoit que les immeubles compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom de l’État ou d’une société d’État sont exempts de toute taxe foncière, municipale ou scolaire (article 204, alinéas 1˚ et 1.1˚ de la LFM). L’exemption provinciale est en harmonie avec l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 & 31 Vict., c. 3, reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, n˚ 5, qui prescrit que nulle terre ou propriété appartenant au Canada ou à aucune province en particulier est assujettie à la taxation.
[9] D’autre part, lorsqu’un immeuble non imposable compris dans une unité d’évaluation inscrite au nom de l’État ou d’une société d’État n’est pas occupé par l’un ou l’autre, les taxes foncières auxquelles cet immeuble serait assujetti sans cette exemption sont imposées au locataire ou, à défaut, à l’occupant, et sont payables par lui. Toutefois, cette règle ne s’applique pas lorsque, suivant la loi fédérale, un paiement en remplacement d’impôt foncier (PRIF) est versé à l’égard de cet immeuble (article 208 de la LFM). (Dans ce dernier cas, la LFM emploie le terme « subventions », qui était utilisé jusqu’en 2001 dans la législation fédérale).
[10] Enfin, toute municipalité locale peut également, par règlement, imposer une taxe d’affaires sur toute personne inscrite à son rôle de la valeur locative qui exerce, à des fins lucratives ou non, une activité économique ou administrative en matière de finance, de commerce, d’industrie ou de services, un métier, un art, une profession ou toute autre activité constituant un moyen de profit, de gain ou d’existence, sauf un emploi ou une charge. La taxe est imposée, selon le rôle, à l’occupant de chaque établissement d’entreprise sur la base de la valeur locative de celui-ci, au taux fixé dans le règlement (article 232 de la LFM). Toutefois, la taxe d’affaires ne peut être imposée en raison d’une activité exercée par l’État ou une société d’État (article 236 de la LFM).
[11] Rien ne me permet ici de penser que la valeur fiscale des silos et des jetées apparaissant au rôle d’évaluation foncière soit erronée. D’ailleurs, dans le mémoire de la défenderesse en date du 5 avril 2005, au paragraphe 33, il est bien écrit que « [d]ans le présent cas, la « valeur effective » des immeubles n’est pas mise en cause ».
[12] Ceci étant dit, je ne crois pas que la demande de révision d’une inscription au rôle d’évaluation foncière soit la seule façon de contester la valeur fiscale d’un immeuble ou d’un bien réel dans le cas d’une propriété de la Couronne fédérale. À mon avis, en cas de différend, la défenderesse peut toujours référer la question de la « valeur effective » au comité consultatif en vertu de l’article 11.1 de la LPRI pour obtenir son avis (article 12.1 du RPSE). Si la défenderesse décide de suivre ou d’ignorer l’avis du comité consultatif, rien n’empêche alors la demanderesse de déposer une demande de contrôle judiciaire aux fins de faire examiner la légalité de la décision rendue par la défenderesse, ce qu’elle a d’ailleurs fait en l’espèce.
2. Régime fédéral de paiements en remplacement d’impôts (PRI)
[13] Tel qu’il a été souligné plus haut, l’article 125 de la Loi constitutionnelle de 1867 a pour objet d’empêcher un palier de gouvernement d’empiéter, par voie de taxation, sur les biens d’un autre palier de gouvernement. Ainsi, l’immunité que confère cette disposition doit l’emporter sur les pouvoirs exprès de taxation contenus dans les paragraphes 91(3) et 92(2) de la Loi constitutionnelle de 1867 (Renvoi relatif à la taxe sur le gaz naturel exporté, [1982] 1 R.C.S. 1004, aux pp. 1065 et 1067).
[14] D’autre part, même s’il est vrai que les propriétés de l’État et de ses mandataires sont exemptées de tout impôt foncier, ceux-ci sont néanmoins sur un pied d’égalité, avec les autres propriétaires d’immeubles, pour ce qui est de l’accès aux services municipaux indispensables. Aussi, en 1939, la Commission royale Rowell-Sirois, qui avait le mandat d’examiner les relations entre le Dominion du Canada et les provinces, recommandait-elle que le gouvernement fédéral paie volontairement des taxes foncières sur les propriétés appartenant à la Couronne.
[15] Il faudra attendre jusqu’en 1951 pour que le Parlement adopte la Loi sur les subventions aux municipalités, L.C. 1950-51, c. 54, permettant au gouvernement fédéral de verser des subventions aux municipalités en lieu du paiement de taxes foncières. Cette loi a connu plusieurs remaniements depuis et est devenue la Loi sur les paiements en remplacement d’impôts, L.R.C. 1985, c. M-13, telle que modifiée (la LPRI). Notons qu’en 1967, le Cabinet fédéral émet une directive à l’effet que toutes les corporations de la Couronne verseront également des « en-lieu de taxes », alors qu’en 1980, la LPRI est amendée pour inclure ce qu’il est convenu de désigner maintenant les sociétés d’État. Ces dernières sont énumérées aux annexes III et IV de la LPRI.
[16] L’objet de la LPRI est de prévoir le versement juste et équitable de paiements en remplacement d’impôts (PRI) aux autorités taxatrices, ce qui inclut les municipalités, dans un cadre volontaire (articles 2.1 et 15 de la LPRI). Notons qu’il s’agit bien d’un régime législatif distinct de celui qui peut par ailleurs exister dans chaque province au niveau de la Couronne provinciale. Par exemple au Québec, des « en-lieu de taxes » sont également payés par le gouvernement de la province (articles 254 à 258 de la LFM).
[17] En l’espèce, la demanderesse constitue une « autorité taxatrice » au sens de la LPRI tandis que le nom de la défenderesse apparaît à l’annexe III de la LPRI.
[18] Pour les fins de l’application de la LPRI et du RPSE, des PRI peuvent être versés à l’égard de tout immeuble et bien réel répondant :
a) à la définition de « propriété fédérale », dans le cas d’un PRI versé par le ministre des Travaux publics et des Services gouvernementaux (le ministre) (article 2 de LPRI); ou
b) à la définition de « propriété d’une société », dans le cas d’un PRI versé par une personne morale mentionnée à l’annexe III ou IV de la LPRI (article 2 du RPSE).
[19] Au passage, je note que la demanderesse et la défenderesse ne sont pas d’accord en ce qui a trait à l’application de ces deux définitions, notamment quant à la portée de l’exclusion contenue à l’alinéa 2(3)b) de la LPRI qui exclut de la définition de « propriété fédérale » les constructions, les ouvrages, les machines ou le matériel mentionnés à l’annexe II de la LPRI. Je reviendrai plus loin sur cette question litigieuse lorsque je traiterai de l’exclusion des jetées et des silos.
[20] La LPRI se réfère à trois types de PRI :
a) les paiements en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) ;
b) les paiements en remplacement de l’impôt sur la façade ou la superficie (PRIFOS), et
c) les paiements en remplacement de la taxe d’occupation commerciale (PRTOC).
[21] Des PRIF et des PRIFOS sont versés aux autorités taxatrices par le ministre et par les personnes morales visées aux annexes III et IV de la LPRI (article 3 et paragraphe 11(1)a) de la LPRI et article 6 du RPSE). D’autre part, seules les personnes morales mentionnées à l’annexe IV de la LPRI versent des PRTOC aux autorités taxatrices (paragraphe 11(1)b) de la LPRI et article 15 du RPSE).
[22] Les conditions de versement des PRIF et des PRIFOS par le ministre sont inscrites à la LPRI elle-même (voir les articles 3 à 8 de la LPRI qu’il faut lire à la lumière des définitions que l’on retrouve à l’article 2 de la LPRI).
[23] Faut-il le rappeler, le gouvernement du Canada est le plus important propriétaire foncier du pays. En pratique, ce sont des gestionnaires du ministère des Travaux publics et Services gouvernementaux (TPSGC) qui administrent le programme de PRI pour les propriétés fédérales gérées par des ministères fédéraux (les propriétés ministérielles). En 2004, TPSGC a versé environ 426 millions à environ 1 300 autorités taxatrices, ce qui exclut bien entendu les paiements effectués par les sociétés d’État elles-mêmes et dont le ministre n’est pas responsable.
[24] Ainsi, les conditions de versement des PRIF et des PRIFOS par les personnes morales mentionnées aux annexes III et IV de la LPRI se retrouvent à la partie I du RPSE (voir les articles 5 à 13 du RPSE qu’il faut lire à la lumière des définitions que l’on retrouve à l’article 2 du RPSE). D’autre part, les conditions de versement des PRTOC par les personnes morales mentionnées à l’annexe IV de la LPRI se retrouvent à la partie II du RPSE (voir les articles 14 à 18 du RPSE qu’il faut également lire à la lumière des définitions que l’on retrouve à l’article 2 du RPSE).
3. Modalités de versement des paiements en remplacement d’impôts
[25] Tel qu’il a déjà été souligné, la LPRI ne confère, en principe, aucun droit à un paiement (article 15 de la LPRI). Toutefois, en pratique, le fait qu’une demande de paiement ait été présentée conformément à la LPRI, et le cas échéant au RPSE, crée chez l’autorité taxatrice une expectative légitime que sa demande sera traitée conformément à la loi par le ministre ou par la personne morale visée à l’annexe III ou IV de la LPRI, le cas échéant. Aussi, une fois que le montant du paiement a été calculé conformément à la LPRI ou au RPSE, l’autorité taxatrice s’attend à recevoir le paiement dans les délais prévus dans la LPRI ou le RPSE.
[26] Il n’est pas contesté que dans toutes les municipalités où le gouvernement fédéral ou ses mandataires ont une présence importante, l’incidence du non paiement du PRI auquel peuvent raisonnablement s’attendre ces municipalités peut avoir un impact négatif considérable.
[27] D’ailleurs, le Comité technique mixte sur les paiements en remplacement de l’impôt se plaignait en 1995 que le gouvernement fédéral n’était pas alors obligé de respecter les calendriers de facturation des impôts fonciers établis par les municipalités et n’avait pas adopté de calendrier de paiement qui lui soit propre pour donner aux municipalités une certaine assurance en ce qui concerne leurs rentrées de fonds. Plusieurs municipalités se trouvaient dans une situation de déficit parce qu’un paiement final n’avait pas respecté la date d’échéance; celles-ci devaient alors compenser ce déficit en faisant appel à un financement provisoire ou en puisant à des fonds de réserve (Fédération canadienne des municipalités, Secrétariat du Conseil du Trésor et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada, Rapport du Comité technique mixte sur les paiements en remplacement de l’impôt, Ottawa, 28 décembre 1995, aux pp. 3 et 11 (Président : James Knight)).
[28] Je note que les alinéas 10b) et c) de la LPRI prévoient que le ministre peut, par règlement, régir tout versement provisoire relatif à un paiement visé par la LPRI, et également régir le recouvrement des trop-payés à une autorité taxatrice, y compris par déduction sur les paiements à verser à celle-ci en vertu de la LPRI. Ces deux derniers aspects sont effectivement régis par les articles 3 et 4 du Règlement sur les versements provisoires et les recouvrements, DORS/81-226, tel que modifié (le RVPR), qui ne sont pas invoqués en l’espèce par la défenderesse. Dans le cas des personnes morales mentionnées aux annexes III et IV de la LPRI, le pouvoir réglementaire de régir les paiements à verser par ces derniers appartient en vertu des alinéas 9(1)f) et g) de la LPRI au gouverneur en conseil et non au ministre. Cet aspect est effectivement régi par l’article 12 du RPSE.
[29] Aussi, aux fins de permettre aux administrations municipales de réaliser une plus grande stabilité dans leur budgétisation et leur fiscalité, la LPRI et le RPSE ont été respectivement amendés en 2000 et 2001 (Loi modifiant la Loi sur les subventions aux municipalités, L.C. 2000, c. 8 et Règlement modifiant certains règlements pris en vertu de la Loi sur les paiements versés en remplacement d’impôts et modifiant les annexes I à III de cette loi, DORS/2001-494 (8 novembre 2001)). Par exemple, l’alinéa 12(1)b) du RPSE prescrit que le paiement effectué par une société en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) ou en remplacement de l’impôt sur la façade ou la superficie (PRIFOS) est versé dans les cinquante jours suivant la réception de la demande de paiement. De plus, lorsqu’une société est incapable de déterminer de façon définitive le montant d’un tel paiement, l’alinéa 12(2) du RPSE prescrit qu’elle doit, au cours de ce délai, effectuer un versement provisoire qui correspond au montant estimatif total du paiement en question.
4. Calcul du montant de paiement en remplacement de l’impôt foncier (PRIF)
[30] En vertu de l’alinéa 11(1)a) de la LPRI, les personnes morales mentionnées aux annexes III ou IV de la LPRI qui sont exemptées de l’impôt foncier sont tenues, pour tout paiement qu’elles versent en remplacement de l’impôt foncier (PRIF) ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie (PRIFOS), de se conformer aux règlements du gouverneur en conseil pris en vertu de l’alinéa 9(1)f) de la LPRI. Dans la partie I du RPSE qui règlemente ces deux types de PRI, le terme « société » s’entend de toute personne morale mentionnée aux annexes III ou IV de la LPRI (article 5 du RPSE).
[31] Plus particulièrement, il est prévu à l’article 6 du RPSE que le PRIF effectué par une société n’est assorti d’aucune condition et ne doit pas être inférieur à la somme visée à l’article 7 du RPSE. Or, aux termes du paragraphe 7(1) du RPSE, le montant du PRIF versé ne doit pas être inférieur au produit des deux facteurs suivants :
a) le taux effectif applicable à la société dans l’année d’imposition en cause à l’égard de la propriété de celle-ci pour laquelle le paiement peut être versé ; et
b) la valeur effective de la propriété de la société pour cette année d’imposition.
[32] L’article 2 du RPSE définit de la façon suivante les expressions « taux effectif applicable à une société » et « valeur effective de la propriété d’une société » :
a) La première désigne « [l]e taux de l’impôt foncier ou de l’impôt sur la façade ou sur la superficie qui, de l’avis de la société, serait applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable » ; et
b) La seconde désigne « [l]a valeur qui, de l’avis de la société, serait déterminée par une autorité évaluatrice, abstraction faite de tous droits miniers et de tous éléments décoratifs ou non-fonctionnels, comme base du calcul de l’impôt foncier applicable à sa propriété si celle-ci était une propriété imposable ».
[33] Par ailleurs, lorsque le taux d’impôt foncier comprend une taxe scolaire, le taux effectif applicable à une société visé à l’alinéa 7(1)a) du RPSE peut être remplacé par le taux particulier calculé selon les prescriptions de l’alinéa 7(2)c) et d) du RPSE. En outre, l’article 9 du RPSE permet de déduire du paiement visé à l’article 7 du RPSE, les sommes reliées à certains services particuliers fournis ou financés par la société, ou encore qui correspondent à tout remboursement, suppression ou réduction de l’impôt foncier qui s’appliquerait aux propriétés de la société si celles-ci étaient imposables.
[34] D’autre part, l’« autorité évaluatrice » auquel réfère l’article 2 du RPSE est l’autorité habilitée en vertu d’une loi fédérale ou provinciale à déterminer les dimensions fiscales ou la valeur fiscale d’un immeuble ou d’un bien réel (paragraphe 2(1) de la LPRI). Or, l’autorité compétente au Québec en vertu de la législation provinciale, c’est l’évaluateur nommé en vertu de la LFM. En l’espèce, il n’y a pas de litige immédiat entre les parties concernant la valeur effective des propriétés en cause, incluant celle indiquée par la demanderesse concernant les jetées et les silos.
[35] Ceci étant dit, le différend actuel entre les parties porte d’abord et avant tout sur la décision de l’office fédéral d’appliquer à l’ensemble des propriétés de la défenderesse faisant l’objet d’un PRIF un taux d’impôt foncier effectif différent de celui qui s’applique selon la réglementation de la demanderesse aux immeubles non résidentiels. Il s’agit également de déterminer si les jetées et les silos ont été légalement exclus du calcul du montant de PRIF à verser en vertu des articles 6 et 7 du RPSE.
[36] À ce point, je note qu’en 2000, la LPRI a été amendée de façon à prévoir, à son nouvel article 11.1, la constitution d’un comité consultatif ayant pour mandat de donner des avis au ministre relativement à une propriété fédérale en cas de désaccord avec une autorité taxatrice sur la valeur effective, la dimension effective ou le taux effectif. De plus, le comité consultatif peut également recommander au ministre d’augmenter le montant d’un paiement dans le cas où son versement a été indûment retardé. D’autre part, le RPSE a été amendé de façon à prévoir que l’article 11.1 de la LPRI s’applique également à toute société, les mentions « ministre » et « propriétés fédérales » devant se lire comme désignant la « société » et les « propriétés de la société » (article 12.1 RPSE). Toutefois, au moment où la décision contestée de l’office fédéral a été rendue, le comité consultatif prévu à l’article 11.1 de la LPRI n’avait pas encore été constitué par le gouverneur en conseil. Normalement, le comité consultatif aurait pu être saisi du dossier et aurait pu donner son avis à la défenderesse quant au taux effectif applicable, puisqu’il y avait alors un désaccord avec la demanderesse au sujet du taux effectif applicable aux propriétés de la société.
[37] Avant d’aller plus avant, récapitulons. Suite à une demande effectuée par une autorité taxatrice, la société doit d’abord déterminer si cette demande vise bien une propriété assujettie à un paiement et ensuite se référer à la valeur effective de la propriété et au taux effectif applicable. Le produit de ces deux valeurs constituera le montant du paiement qui devra être versé par la société dans les cinquante jours de la réception de la demande (articles 2, 5, 6, 7 et 12 du RPSE). Enfin, les ajustements prévus au taux effectif et les déductions possibles au montant du paiement que l’on retrouve au paragraphe 7(2) et à l’article 9 du RPSE sont inapplicables en l’espèce.
5. Propriétés en cause dans la présente affaire
[38] La défenderesse est une société constituée par lettres patentes émises par le ministre des Transports sous l'autorité de la Loi maritime du Canada, L.C. 1998, c. 10, telle que modifiée (la LMC). Elle est mandataire de Sa Majesté du chef du Canada mais uniquement dans le cadre des activités portuaires visées à l'alinéa 28(2)a) de la LMC.
[39] De fait, la défenderesse assume la gestion de nombreux immeubles et biens réels appartenant à Sa Majesté (articles 7, 12, 44 et 45 de la LMC). Il faut présumer que l’occupation et la gestion par la défenderesse des propriétés appartenant à Sa Majesté l’est exclusivement pour le compte du Canada (City of Halifax v. Halifax Harbour Commissioners, [1935] S.C.R. 215 ; Re the City of Toronto and the Canadian Broadcasting Corporation, [1938] O.W.N. 507 (C.A. Ont.)).
[40] Les immeubles ou bien réels de la défenderesse sont situés dans les deux secteurs suivants :
1) le secteur Montréal : ceux-ci longent le fleuve Saint-Laurent et le canal Lachine et se retrouvent dans une vaste zone bornée par l’autoroute Bonaventure, la rue Mill, l’avenue Pierre-Dupuy et le terminal Bickerdike, et qui va jusque dans l’est de Montréal (sections 24 à 93 et 111) ;
2) le secteur Montréal-Est : ceux-ci longent également le fleuve Saint-Laurent et sont principalement occupés par les raffineries (sections 94 à 110 du port de Montréal).
Les immeubles ou bien réels faisant l’objet du présent différend sont situés dans le secteur Montréal et ne sont pas loués par la défenderesse.
[41] Tous ces immeubles sont inscrits au rôle d’évaluation foncière tel que prescrit la loi provinciale (articles 31, 55 et 204 de la LFM). Faut-il le rappeler, l’inscription de leur valeur au rôle est utilisée par l’office fédéral comme base de calcul de l’impôt foncier qui serait autrement applicable aux propriétés en question si celles-ci étaient imposables en vertu de la loi. Notons ici que les locataires du port de Montréal paient directement à la demanderesse les taxes foncières à l’égard des terrains appartenant à Sa Majesté qu’ils occupent directement (article 208 de la LFM) tandis que les PRIF versés par la défenderesse visent exclusivement les immeubles non loués. Toutefois, dans le cas des occupants ayant un bail d’une durée de un an et moins, un PRIF est versé par la défenderesse.
[42] En l’espèce, le 19 mars 2004, la défenderesse a fait parvenir à la demanderesse un chèque au montant total de 1 326 497,53 $ qui représente alors, de l’avis de la défenderesse, 100 % des sommes dues à la demanderesse à titre de PRIF pour l’année d’imposition 2004, ce que conteste ici la demanderesse. En effet, cette dernière reproche à la défenderesse d’utiliser un taux effectif incorrect et d’exclure arbitrairement du paiement les jetées et les silos.
6. Règlements de taxes de la demanderesse
[43] En 2003, la demanderesse a apporté des modifications importantes aux taux de sa taxe foncière suite aux fusions de municipalités qui sont survenues sur le territoire de l’île de Montréal.
[44] Pour tous les exercices financiers antérieurs à celui de 2003, la demanderesse se servait d’un taux de taxe foncière générale applicable à tous les immeubles et ajoutait une taxe foncière additionnelle particulière pour les immeubles non résidentiels sous la forme d’une surtaxe. De plus, la structure fiscale de la demanderesse prévoyait pour les occupants des immeubles non résidentiels une taxe d’affaires, d’eau et de services qui leur était directement imposée en raison de l’exercice d’une activité commerciale ou professionnelle dans les lieux.
[45] Dans le secteur correspondant à l’ancienne Ville de Montréal, le taux de la taxe foncière générale en 2002 est de 1,9702 et celui de la taxe sur les immeubles non résidentiels est de 0,3348 par 100 $ d’évaluation. Le taux de la taxe d’affaires représente alors 12,99 % en 2002. Si l’on traduit pour fins de comparaison les revenus générés en 2002 par la taxe d’affaires en équivalent foncier, on obtient un taux de l,6360 par 100 $ d’évaluation en 2002. En 2002, le taux combiné des immeubles non résidentiels (taxe foncière générale, taxe sur les immeubles non résidentiels et équivalent foncier de la taxe d’affaires) est donc de 3,9410 par 100 $ d’évaluation (budget de 2003, tableau 35, page 89).
[46] Or, lors de la présentation de son budget en 2003, la demanderesse décide d’harmoniser la structure fiscale de la nouvelle Ville de Montréal et opte pour un régime de taxe foncière à taux variés. Ce changement de régime permet notamment à la nouvelle Ville de Montréal de se départir d’une mode de taxation dépassé et devenu non équitable et, enfin, de simplifier la gestion des revenus de nature fiscale (voir le plan budgétaire 2003 adopté par le conseil de la Ville de Montréal le 18 décembre 2002, budget de 2003, aux pp. 31-32 et aux pp. 77 et s.).
[47] Cette harmonisation se traduit en pratique par les effets suivants.
[48] Premièrement, la demanderesse délaisse la taxe d’affaires. En 2002, celle-ci est perçue par seulement 10 des 28 anciennes municipalités et vise les occupants d’immeubles non résidentiels. Son abandon en 2003 entraîne alors un rajustement à la hausse de la taxe foncière applicable à cette dernière catégorie d’immeubles lorsque ceux-ci sont situés dans un secteur correspondant à l’une ou l’autre des 10 municipalités en cause. Pour les 18 autres, il n’y a pas d’impact fiscal marqué.
[49] C’est le cas notamment des immeubles non résidentiels situés dans le secteur Montréal-Est où la taxe d’affaires avait été abolie depuis de nombreuses années. Ainsi, en 2002, dans l’ancienne Ville de Montréal-Est, la taxe foncière générale est de 1,4878 par 100 $ d’évaluation, tandis que la taxe sur les immeubles non résidentiels est de 2,7875 par 100 $ d’évaluation. Le taux combiné des immeubles non résidentiels est donc de 4,2753 par 100 $ d’évaluation en 2002 (budget 2003, tableau 35 à la p. 89).
[50] Deuxièmement, la mise en place d’un régime de taxe foncière à taux variés ne permet plus de distinguer, en 2003, parmi les revenus fiscaux, les diverses taxes foncières telles que la taxe sur les immeubles non résidentiels et la surtaxe sur les terrains vague dotés de services. La nouvelle taxe foncière pour la catégorie des immeubles non résidentiels représente donc en 2003 pour le secteur Montréal un taux de 4,1722 par 100 $ d’évaluation. En comparaison, dans le secteur Montréal-Est, celle-ci représente un taux de 4,2353 par 100 $ d’évaluation en 2003 (budget de 2003, tableau 35 à la p. 89).
[51] Troisièmement, afin d’assurer une transition ordonnée, des programmes de subvention pour taxes sont prévues par la demanderesse pour compenser certains déplacements fiscaux occasionnés par ce changement de régime fiscal. À cet égard, les règlements accordant des subventions ou des crédits de taxes sur la base de la taxe foncière générale, entrés en vigueur avant le 1er janvier 2003 et en vertu desquels un montant de subvention doit être versé après le 31 décembre 2002, doivent être lus comme accordant une subvention sur la base du taux de base de la taxe foncière générale à taux varié (article 2 du Règlement 02-253 de la demanderesse, intitulé Règlement relatif à certains règlements de subventions).
[52] Quatrièmement, selon les estimés budgétaires de la demanderesse, en 2003, le changement de régime fiscal permet d’inscrire quelque 8,1 millions en revenus additionnels pour les PRI provenant du gouvernement fédéral (budget de 2003, pages 34 et 88). Dans les faits, selon la preuve au dossier, le nouveau taux de taxe foncière établi en 2003 par la demanderesse représente une augmentation d’environ 7,5 millions pour l’État fédéral en ce qui concerne les paiements effectués par le ministre relativement aux propriétés fédérales ministérielles. Dans le cas de la défenderesse, le changement fiscal représente une augmentation annuelle variant entre 750 000 $ et 1 000 000 $ (excluant les silos et les jetées).
[53] Le recours par la demanderesse à un régime de taxe foncière à taux variés instauré en 2003 s'est poursuivi jusqu’à aujourd’hui lors des exercices financiers subséquents, dont l’année 2004 qui fait l’objet du présent examen, et s’est traduit par l’adoption, à chaque année, d’un règlement de la demanderesse sur les taxes, qui prescrit l’imposition et le prélèvement sur tout immeuble imposable porté au rôle d’évaluation foncière et situé dans l’un des secteurs visés à l’article 149 de la Charte d’une taxe foncière générale à taux variables.
[54] Par ailleurs, selon l’article 3, item 13, du Règlement sur les taxes (exercice financier 2004) (le Règlement 03-201), les taux de la taxe foncière générale appliqués en 2004 sur la valeur imposable des immeubles visés du secteur Montréal sont les suivants :
a) celle des immeubles non résidentiels : 4,0547 %
b) celle des immeubles de 6 logements ou plus : 1,9917 %
c) celles des terrains vagues desservis : 3,6064 %
d) celle qui est résiduelle : 1,8032 %.
[55] D’autre part, depuis 2004, la demanderesse impose et prélève sur tout immeuble imposable porté au rôle d’évaluation foncière une taxe spéciale à taux variés relative au service de l’eau. En 2004, le taux applicable aux immeubles non résidentiels est de 0,04 % (article 4, item 1 du Règlement 03-201). Le caractère foncier de cette taxe spéciale n’est pas contesté par la défenderesse.
7. Décision rendue par l’office fédéral en 2004
[56] En janvier 2004, madame Diane Loiseau, analyste de recettes chez la demanderesse, fait parvenir à la défenderesse, en vertu de la LPRI et du RPSE, une demande de PRI pour l’année d’imposition 2004 relativement aux immeubles ou biens réels de la défenderesse inscrits au rôle d’évaluation foncière (la demande 2004). La demande 2004 totalise la somme de 3 177 045,08 $ (excluant le secteur Montréal-Est).
[57] La demande 2004 est conforme à l’article 3 du Règlement 03-201.
[58] En l’espèce, selon l’article 3, item 13 du Règlement 03-201, les taux de la taxe foncière générale appliqués en 2004 sur la valeur imposable des immeubles situés dans le secteur Montréal sont les suivants :
a) celle des immeubles non résidentiels : 4,0547 %
b) celle des immeubles de 6 logements ou plus : 1,9917 %
c) celle des terrains vagues desservis : 3,6064 %
d) celle qui est résiduelle : 1,8032 %.
[59] D’autre part, selon l’article 3, item 14 du Règlement 03-201, les taux de la taxe foncière générale appliqués en 2004 sur la valeur imposable des immeubles situés dans le secteur Montréal-Est sont les suivants :
a) celle des immeubles non résidentiels : 4,3944 %
b) celle des immeubles de 6 logements ou plus : 1,5343 %
c) celle des terrains vagues desservis : 2,9376 %
d) celle qui est résiduelle : 1,4688 %.
[60] Le taux indiqué par la demanderesse dans sa demande 2004 se compose donc :
1) du taux de 4,0547 %, (secteur Montréal) ou du taux de 4,3944 % (secteur Montréal-Est);
2) du taux de 0,04 % pour la taxe spéciale relative au service de l’eau (article 4, item 1 du Règlement 03-201).
[61] Madame Sylvie Vachon, vice-présidente, administration et ressources humaines, Administration portuaire de Montréal (l’office fédéral), donne suite à cette demande de paiement par une lettre datée le 19 mars 2004 à laquelle est annexé un chèque de 1 326 497,53 $ soit :
1) 1 196 305,49 $ pour le secteur Montréal ; et
2) 130 192,04 $ pour le secteur Montréal-Est. Cette dernière somme comprend également certains ajustements aux PRIF des années antérieures et dont la légalité ne fait pas l’objet de la présente demande de contrôle judiciaire.
[62] Dans le cas du secteur Montréal, le taux retenu par l’office fédéral pour l’année 2004 est de 2,4115 par 100 $ d’évaluation, tandis que celui retenu dans le cas du secteur Montréal-Est, est de 4,4344 par 100 $ d’évaluation. Dans les deux secteurs, l’office fédéral ajoute à chaque taux, le taux de 0,04 par 100 $ d’évaluation, qui correspond à la taxe spéciale relative au service de l’eau.
[63] Ainsi, l’office fédéral soustrait du montant de 3 177 045,08 $ (excluant le secteur Montréal-Est) réclamé par la demanderesse à titre de PRIF la somme totale de 1 985 245,66 $ :
1) Selon l’office fédéral, le taux de taxe de 2,4115 % par 100 $ exclut l’équivalent fiscal de l’ancienne taxe d’occupation commerciale. Aussi, l’office fédéral soustrait une somme de 737 889,67 $ du paiement ;
2) De plus, l’office fédéral est d’avis que la défenderesse n’a aucun paiement à effectuer relativement aux jetées et silos inscrits au rôle d’évaluation foncière de la demanderesse. À ce chapitre, l’office fédéral soustrait du montant réclamé par la demanderesse à titre de PRIF une somme de 1 247 355,98 $.
[64] Or, selon la preuve au dossier, l’office fédéral s’est basé sur une note en date du 17 mars 2004 préparée par le directeur du service immobilier de la défenderesse, monsieur Benoit Rheault. On y lit que par rapport à l’année 2002, l’impact de l’inclusion de l’équivalent de la taxe d’affaires qui était d’environ 776 039 $ en 2003, sera près de 746 113 $ en 2004 pour un total cumulatif de 1 522 152 $. En s’inspirant des informations contenues dans le budget 2003 de la demanderesse, le directeur du service immobilier retient une proportion taxe foncière/taxe d’affaires équivalente à 58,49 %/41,51 %. La taxe spéciale de l’eau (0,04 %) n’est pas considérée dans le calcul de la proportion de la taxe foncière de 58,49 %. Elle est plutôt ajoutée au taux pondéré retenu (4,0547 par 100 $ d’évaluation x 58,49 % = 2,3715 par 100 $ d’évaluation) pour donner un total de 2,4115 par 100 $ d’évaluation dans le secteur Montréal. En ce qui a trait à la portion des taxes foncières attribuable aux jetées et silos, le directeur du service immobilier note que n’eut été de la décision de la défenderesse de retirer les jetées et silos du rôle d’évaluation et de cesser, rétroactivement à l’année 1999, tout versement d’un PRIF sur ces éléments, la portion des taxes foncières attribuable à ces seuls items aurait été de 687 364 $ en 2003 et serait de 684 878 $ en 2004, en excluant l’impact de la taxe d’affaires ou son équivalence.
8. La présente demande et les litiges reliés
[65] Bien que la présente demande de contrôle judiciaire vise exclusivement la décision rendue par l’office fédéral pour l’année d’imposition 2004, il est important de souligner que le contentieux concernant le calcul du taux effectif d’impôt foncier inclut également les exercices 2003 et 2005 à 2007. Dans le cas de l’exclusion des silos et des jetées, on parle des exercices 1999 à 2003 et 2005 à 2007. L’enjeu financier global est donc considérable pour ces deux organismes publics.
[66] Le 8 octobre 2003, la demanderesse s’adresse d’abord au comité consultatif pour le saisir de l’ensemble des différends qui l’opposent alors à la défenderesse. En plus de la question du taux effectif de l’impôt foncier et de l’exclusion des silos et des jetées, la défenderesse refuse alors de verser à la demanderesse la compensation découlant du dégel des PRIF pour l’année 1993 (soit une somme de 2 581 977,12 $ en capital). Aucune décision n’a été rendue à ce jour par le comité consultatif.
[67] Le 20 février 2004, la demanderesse s’adresse à la Cour du Québec pour réclamer de la défenderesse la somme de 3 795 144,66 $ relativement aux exercices financiers 1993 et 1999 à 2003. L’action de la demanderesse est rejetée le 9 juin 2004 par le juge Jacques Désormeau, qui accueille le moyen déclinatoire de la défenderesse à l’effet que la Cour du Québec n’a pas compétence. Toutefois, celui-ci renvoie le dossier à la Cour supérieure (Ville de Montréal c. Administration portuaire de Montréal), Cour du Québec, no 500-22-094380-048, 9 juin 2004). Le 21 janvier 2005, la Cour d’appel du Québec confirme le rejet de l’action, mais au motif que ni la Cour du Québec ni la Cour supérieure n’ont compétence en la matière. La Cour d’appel précise dans son jugement que la demanderesse doit plutôt s’adresser à la Cour fédérale pour faire invalider toute décision rendue par la défenderesse sous l’autorité présumée de la LPRI et du RPSE (Ville de Montréal c. Administration portuaire de Montréal, 2005 QCCA 31, [2005] J.Q. No. 263 (C.A.Q.) (QL), autorisation de pourvoi à la C.S.C. refusée [2005] C.S.C.R. nº 126). Entretemps, Me Richard Morneau, protonotaire de la présente Cour rejette le 22 octobre 2004 une requête de la défenderesse demandant la radiation de la présente demande de contrôle judiciaire au motif que celle-ci n’est pas envisagée par les paragraphes 18.1(3) et (4) de la LCF et que la demanderesse doit s’adresser en premier lieu au comité consultatif prévu à l’article 11.1 de la LPRI (Ville de Montréal c. Administration portuaire de Montréal, 2004 CF 1476). Cette dernière décision n’a pas été portée en appel.
[68] La demanderesse n’a pas déposé de demande de contrôle judiciaire devant cette Cour à l’encontre des décisions de l’office fédéral visant les exercices financiers 1993 et 1999 à 2003. Toutefois, en plus de l’année 2004, des demandes de contrôle judiciaire ont également été déposées devant cette Cour pour les exercices financiers 2005 (dossier T-682-05), 2006 (dossier T-722-06) et 2007 (dossier T-558-07).
[69] Les parties ont consenti par écrit à ce que la Cour fédérale ordonne la suspension des procédures dans les dossiers T-682-05 et T-722-06, dans l’attente du jugement final dans le présent dossier. D’ailleurs, dans le dossier T-682-05, les parties ont déposé une entente