Ontario (Police autochtones) c. Canada (Sécurité publique)

Chefs de police autochtones de l’Ontario c. Canada (Sécurité publique)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2023-06-30
Référence neutre
2023 CF 916
Numéro de dossier
T-961-23
Contenu de la décision
Date : 20230630
Dossier : T-961-23
Référence : 2023 CF 916
[TRADUCTION FRANÇAISE RÉVISÉE PAR L’AUTEUR]
Montréal (Québec), le 30 juin 2023
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
CHEFS DE POLICE AUTOCHTONES DE L’ONTARIO
plaignants / requérante
et
SÉCURITÉ PUBLIQUE CANADA
intimé
et
ASSEMBLÉE DES PREMIÈRES NATIONS
intervenante
ORDONNANCE ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les plaignants, les Chefs de police autochtones de l’Ontario [Indigenous Police Chiefs of Ontario, IPCO], déposent une requête urgente en vue d’obtenir des mesures de réparation interlocutoires en vertu de l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7 [Loi sur les Cours fédérales]. La requête découle de la mise en œuvre d’un programme fédéral géré par le gouvernement du Canada [Canada] par l’intermédiaire de Sécurité publique Canada [SPC], à savoir le Programme des services de police des Premières Nations et des Inuits [PSPPNI]. Aux termes du PSPPNI, des ententes de financement des services de police autochtones autogérés sont conclues entre les gouvernements provinciaux et fédéral et les Premières Nations.
[2] Le 29 mars 2023, l’IPCO a déposé une plainte auprès de la Commission canadienne des droits de la personne [Commission] aux termes de la Loi canadienne sur les droits de la personne, LRC 1985, c H-6 [LCDP], dans laquelle elle allègue que le PSPPNI et les modalités qu’il impose quant au financement des services de police autochtones donnent lieu à de la discrimination [plainte].
[3] Dans la présente requête, l’IPCO sollicite un jugement déclaratoire et une injonction à l’encontre de l’intimé, SPC, afin de neutraliser les effets discriminatoires qui, selon elle, seraient engendrés par le PSPPNI et d’obliger SPC à poursuivre le financement de trois services de police autochtones autogérés. Il s’agit du Treaty Three Police Service [T3PS], du Anishinabek Police Service [APS] et du UCCM Anishnaabe Police Service [UCCM] [ensemble, les trois services de police]. L’IPCO affirme que SPC a refusé d’entamer des négociations de bonne foi avec un certain nombre de services de police autochtones autogérés avant le terme des ententes de financement, ce qui a entraîné la perte du financement accordé au T3PS, à l’APS et à l’UCCM à compter du 31 mars 2023. L’IPCO soutient en outre que la perte de financement des trois services de police entraînera de manière imminente la cessation des services de police dans 45 collectivités autochtones, d’où la nécessité de rendre des ordonnances interlocutoires pour empêcher le préjudice irréparable qu’une telle situation causera inévitablement aux populations autochtones vivant dans ces collectivités.
[4] Plus précisément, l’IPCO demande à la Cour de rendre une ordonnance mandatoire enjoignant à SPC de rétablir immédiatement le financement des trois services de police dont le financement au titre du PSPPNI a expiré le 31 mars 2023, ainsi qu’une ordonnance prohibitive enjoignant à SPC de suspendre les effets de l’article 6 des modalités relatives au financement des services de police des Premières Nations et des Inuits [Modalités], ou qu’elle libère les services de police T3PS, APS et UCCM de l’obligation de se conformer aux exigences de cet article.
[5] Selon l’IPCO, la Cour est compétente pour prononcer l’injonction sollicitée en application de l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales, et la demande d’injonction satisfaite à chaque volet du critère conjonctif en trois parties énoncé par la Cour suprême du Canada [CSC] dans RJR‑MacDonald Inc c Canada (Procureur général), [1994] 1 RCS 311 [RJR‑MacDonald] pour la délivrance d’injonctions interlocutoires. L’IPCO soutient que : 1) une question sérieuse à juger a été soulevée dans sa plainte sous-jacente; 2) les collectivités autochtones qui bénéficient de l’un ou l’autre des trois services de police subiront un préjudice irréparable si une injonction interlocutoire n’est pas prononcée; et 3) l’appréciation de la prépondérance des inconvénients, qui consiste à comparer le préjudice que subiront l’IPCO et les trois services de police au préjudice causé à SPC, ainsi que l’intérêt public, est favorable à l’IPCO.
[6] En ce qui concerne la présente requête, la Cour n’est pas chargée de se prononcer sur le fond de la plainte de l’IPCO au regard de la LCDP ou, plus généralement, sur la question de savoir si le financement des services de police autochtones autogérés au Canada est adéquat. Le rôle de la Cour consiste plutôt à vérifier si l’IPCO remplit les conditions requises pour que soient prononcés le jugement déclaratoire et l’injonction demandés.
[7] Dans la présente affaire, cinq questions doivent être tranchées, à savoir : 1) si l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales peut s’appliquer dans les circonstances de l’espèce; 2) si SPC ne peut, en raison du principe de la préclusion, remettre en cause certaines conclusions tirées dans trois décisions récentes portant sur le PSPPNI; 3) si l’IPCO satisfait aux exigences relatives au prononcé d’un jugement déclaratoire; 4) si l’IPCO satisfait au critère en trois parties bien établi justifiant l’octroi de l’injonction qu’elle sollicite; enfin, 5) dans l’affirmative, les mesures de réparation indiquées.
[8] Au terme de mon examen des observations écrites et de vive voix présentées par les parties et des éléments de preuve, je suis d’avis d’accueillir en partie la requête de l’IPCO. Je suis convaincu que l’IPCO remplit les conditions applicables à la délivrance d’une injonction interlocutoire mandatoire rétablissant, à titre temporaire et sous certaines conditions, le financement des services de police T3PS, APS et UCCM. La Cour est compétente aux termes de l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales, et l’IPCO a démontré qu’il existe une question sérieuse à juger, que les collectivités autochtones qui bénéficient de l’un ou l’autre des trois services de police subiront un préjudice irréparable si l’injonction n’est pas accordée, et que la prépondérance des inconvénients est favorable à l’IPCO. Je conclus qu’il s’agit d’une situation exceptionnelle dans laquelle il est juste et équitable que la Cour intervienne. Toutefois, il n’y a pas lieu de prononcer un quelconque jugement déclaratoire ou d’ordonner la suspension pure et simple des interdictions encore mentionnées à l’article 6 des Modalités.
II. Contexte
A. Les faits
[9] Il ne fait aucun doute que les relations des collectivités autochtones avec le système de justice pénale au Canada et avec les services de police non autochtones sont entachées par un lourd et long passé. Les collectivités des Premières Nations à travers le pays continuent de souffrir de graves crises de sécurité publique et de niveaux de criminalité disproportionnés par rapport au reste de la population. C’est dans ce contexte que le Canada a adopté la Politique sur la police des Premières Nations, présentée pour la première fois en juin 1991 et mise à jour pour la dernière fois en 1996 [Politique].
[10] La Politique vise à faire en sorte que les collectivités autochtones « puissent bénéficier de services de police professionnels, efficaces, adaptés à leurs cultures et dont les responsables rendent compte aux populations locales » (Politique, à la p 1), et qu’elles aient accès à « des services de police adaptés à leurs besoins particuliers et conformes à des normes quantitatives et qualitatives acceptables » (Politique, à la p 4). La Politique permet aux collectivités autochtones de créer des services de police autochtones autogérés, fournissant des services de police adaptés à leur culture et fondés sur les approches autochtones en matière de justice et de sécurité.
[11] Le but de la Politique est « d’améliorer l’ordre, la sécurité publique et la sécurité personnelle des habitants dans les collectivités des Premières Nations, y compris celle des femmes, des enfants et d’autres groupes vulnérables » (Politique, à la p 3). Il est également établi que les communautés des Premières Nations « devraient avoir accès à des services de police adaptés à leurs besoins particuliers. Ces services devraient être égaux en qualité et en quantité aux services dont bénéficient les collectivités environnantes caractérisées par des conditions semblables » (Politique, à la p 5). La Politique énumère les grandes catégories de coûts des services de police admissibles au financement (Politique, à la p 10).
[12] La Politique régit le PSPPNI, que SPC —un ministère du gouvernement fédéral — est chargé d’administrer. Dans le cadre du PSPPNI, le Canada et le gouvernement provincial de l’Ontario [Ontario] financent tous deux les services de police autochtones autogérés en Ontario au moyen d’ententes de financement conclues avec les Premières Nations. Dans le cadre du PSPPNI, le financement des services de police autochtones autogérés est assuré grâce à des ententes tripartites conclues entre les Premières Nations, le Canada et le gouvernement provincial ou territorial concerné.
[13] L’IPCO représente neuf services de police autochtones autogérés en Ontario, dont le T3PS, l’APS et l’UCCM.
1) Ententes avec le T3PS, l’APS et l’UCCM
[14] Le T3PS assure des services de police auprès de 23 collectivités autochtones représentant une population totale de 23 000 personnes dans la région du Grand Council Treaty no 3, dans le Nord de l’Ontario.
[15] L’APS dessert 16 collectivités autochtones situées sur une vaste zone géographique s’étendant sur des centaines de kilomètres du sud au nord de l’Ontario, et regroupant environ 30 000 personnes.
[16] L’UCCM dessert pour sa part six collectivités autochtones, représentant une population totale de 2 000 personnes, situées dans le district de l’île Manitoulin, dans le Nord de l’Ontario. En outre, l’UCCM soutient la Police provinciale de l’Ontario et le Wikwemikong Tribal Police Service dans leurs activités.
[17] Le 23 août 2022, compte tenu de l’expiration imminente de leurs ententes de financement, des représentants de l’Ontario ont contacté le T3PS et le gouvernement du Canada pour organiser une réunion et entamer des discussions en vue du renouvellement de leur entente de financement des services de police autochtones. Des échanges de même nature ont eu lieu avec l’APS et l’UCCM le 23 septembre 2022.
[18] Le T3PS, le gouvernement de l’Ontario et le gouvernement du Canada se sont rencontrés les 22 et 23 novembre 2022. À la suite de ces réunions, les parties ont échangé plusieurs correspondances. Le T3PS a entre autres exprimé son refus de discuter des besoins opérationnels tant que les parties n’auraient pas signé le mandat régissant les négociations. Les parties ont toutes deux proposé des dates de réunion ultérieures, mais elles ne se sont pas rencontrées par la suite.
[19] L’APS a également rencontré le gouvernement du Canada et le gouvernement de l’Ontario le 19 octobre 2022 puis le 8 décembre 2022. Malgré d’autres échanges par écrit, les parties ne sont pas parvenues à une entente.
[20] Pour sa part, l’UCCM, qui a annulé la première réunion convenue, n’a jamais assisté à aucune réunion.
[21] Le 27 février 2023, SPC a communiqué avec le T3PS et l’UCCM et a indiqué que le gouvernement du Canada était prêt à augmenter les niveaux de financement actuels de leurs services de police. La même information a été communiquée à l’APS le 14 mars 2023. Le 23 mars 2023, le gouvernement du Canada a annoncé d’autres augmentations du financement. Le T3PS a été informé qu’un financement d’environ 25,5 millions de dollars pour un maximum de 105 agents était disponible pour l’exercice 2023-2024, et qu’une autre augmentation de quatre agents était prévue pour l’exercice 2024-2025. Selon SPC, cela représente une augmentation de 40 % par rapport aux niveaux de financement du T3PS pour l’année 2021. L’APS a été informé qu’un financement de plus de 24 millions de dollars pour un maximum de 92 agents était disponible pour l’exercice 2023-2024, et qu’une augmentation supplémentaire de quatre agents était prévue pour l’exercice 2024-2025. Cela représente une augmentation de 48 % par rapport aux niveaux de financement de l’APS pour l’année 2021. Enfin, l’UCCM a été informé que plus de 9,6 millions de dollars de financement pour un maximum de 31 agents étaient disponibles pour l’exercice 2023-2024, et qu’une augmentation était prévue pour l’exercice 2024-2025 pour l’ajout d’un agent. Cela représente une augmentation de 78 % par rapport aux niveaux de 2021.
[22] Le 17 mars 2023, le T3PS, l’APS et l’UCCM ont envoyé une lettre conjointe à SPC. Cette lettre contenait trois « conditions préalables » à la négociation pour que ces trois services de police autochtones acceptent une prolongation d’un an des ententes de financement en vigueur. L’obtention d’une telle prolongation d’un an donnerait au T3PS, à l’APS et à l’UCCM le temps de négocier des ententes à long terme pour le financement de leurs services de police respectifs. Les conditions préalables étaient les suivantes : 1) les parties s’engagent à ce qu’un décideur doté d’un pouvoir de décision soit présent à chaque table de négociation; 2) un « mandat de négociation » doit être rédigé, dans lequel seront reconnus le contexte unique des services de police autochtones et les engagements communs visant à encourager l’autodétermination, conformément à l’honneur de la Couronne, à la réconciliation et à la Politique; et 3) chaque table doit être financée par le gouvernement canadien, comme c’est régulièrement le cas dans d’autres contextes [ensemble, les conditions préalables].
[23] À cette époque, SPC n’était pas disposé à accepter le « mandat » proposé par l’IPCO, à envisager de lever certaines interdictions contenues dans les Modalités (comme le financement de services juridiques dans le contexte du PSPPNI) ou à s’engager à ce que des décideurs précis soient présents à toutes les réunions de négociation.
[24] Je tiens à souligner que, contrairement à l’impression laissée par certaines des observations écrites et de vive voix présentées par l’IPCO, les trois conditions préalables ne doivent pas être confondues avec les trois interdictions énoncées à l’article 6 des Modalités et que l’IPCO demande à la Cour de suspendre dans le cadre de la présente requête.
2) Expiration des ententes de financement et plainte
[25] Le 29 mars 2023, l’IPCO a déposé une plainte auprès de la Commission, alléguant un sous‑financement discriminatoire et systémique des services de police autochtones par le Canada sous le régime du PSPPNI. L’IPCO a déposé la plainte au nom des neuf services de police autogérés des Premières Nations qu’elle représente. Dans la plainte, l’IPCO affirme que SPC fait fi des récentes conclusions tirées dans Dominique (de la part des Pekuakamiulnuatsh) c Sécurité publique Canada, 2022 TCDP 4 [Dominique], Canada (Procureur général) c Première Nation des Pekuakamiulnuatsh, 2023 CF 267 [Pekuakamiulnuatsh], et Takuhikan c Procureur général du Québec, 2022 QCCA 1699 [Takuhikan], et oblige au contraire les collectivités autochtones à accepter les mêmes modalités discriminatoires contenues dans le PSPPNI, sous peine de perdre leur financement.
[26] Le 31 mars 2023, les ententes de financement du T3PS, de l’APS et de l’UCCM ont expiré, malgré les efforts des parties pour parvenir à un accord. Une telle cessation touche environ 30 000 à 40 000 personnes issues des 45 collectivités autochtones dont s’occupent le T3PS, l’APS et l’UCCM.
[27] Depuis l’expiration de leur entente de financement respective, le T3PS, l’APS et l’UCCM n’ont pas reçu de fonds du gouvernement du Canada et du gouvernement de l’Ontario. Le T3PS, l’APS et l’UCCM ont été en mesure de poursuivre leurs activités pendant quelques semaines supplémentaires, mais le T3PS pense manquer de fonds dès la fin du mois de juin 2023, et l’APS et l’UCCM au mois de juillet 2023.
[28] Je précise que, le 26 mai 2023, le gouvernement canadien a fait parvenir au T3PS, à l’APS et à l’UCCM d’autres offres de prolongation de financement de 90 jours [traduction] « dans le but exprès d’effectuer un paiement », afin d’atténuer les problèmes financiers actuels causés par le non-renouvellement des ententes de financement. Cependant, ces prolongations de financement auraient pour effet de maintenir en vigueur [traduction] « les paramètres de l’entente de contribution qui a expiré en mars 2023 ».
3) La plainte
[29] Voici un résumé de la plainte qui constitue le recours sous-jacent à l’origine de la présente requête de l’IPCO visant l’obtention d’un jugement déclaratoire et d’une mesure de réparation interlocutoire. La plainte fait suite aux allégations de l’IPCO selon lesquelles le Canada perpétue une discrimination systémique en accordant délibérément et volontairement un financement insuffisant et des ressources trop limitées pour assurer la sécurité des collectivités autochtones au moyen du PSPPNI. L’IPCO maintient que le Canada fait preuve de discrimination à l’égard des Premières Nations dans la mise en œuvre du PSPPNI, ce qui entraîne un déni discriminatoire de sécurité pour les populations autochtones. En résumé, l’IPCO affirme qu’en raison du comportement discriminatoire du Canada, la mise en place de services de police justes pour les collectivités autochtones, comparables aux services de police et de sécurité dont bénéficie le reste du pays, demeure hors d’atteinte pour les peuples autochtones.
[30] Plus précisément, l’IPCO soutient dans la plainte que la perpétuation de services de police injustes pour les collectivités des Premières Nations est le résultat de : 1) la dissimulation délibérée de la Politique et l’imposition de conditions discriminatoires et restrictives conçues pour affaiblir les Premières Nations; et 2) l’utilisation par le Canada de tactiques de négociation déraisonnables avec les Premières Nations en ce qui concerne l’expiration et la négociation d’ententes de financement tripartites dans le cadre de la mise en œuvre du PSPPNI.
[31] L’IPCO soutient que les Modalités du PSPPNI — qui, selon elle, ont été rédigées par le Canada sans consultation des collectivités autochtones — imposent des restrictions et des interdictions destinées à empêcher les services de police des Premières Nations de fournir des services de police adéquats, efficaces et adaptés à leur culture. L’IPCO conteste en particulier l’article 6 des Modalités, qui énumère les éléments suivants comme étant des dépenses non admissibles pour le financement des services de police autochtones autogérés : [traduction] « les coûts liés à l’amortissement, à la dépréciation et aux intérêts sur les prêts; les frais juridiques liés à la négociation de l’accord et à tout différend relatif à l’accord ou au financement reçu en vertu de l’accord; le profit, défini comme un excédent des recettes sur les dépenses; et les coûts des services de police spécialisés, comme les EIU, les unités canines et les services médicolégaux ».
[32] L’IPCO affirme que les interdictions de financement pour l’accès aux conseils juridiques, les hypothèques et les prêts ainsi que les unités de police spécialisées, mentionnées à l’article 6 des Modalités, sont discriminatoires, car elles imposent aux Premières Nations des normes de police inférieures à celles dont bénéficient les collectivités non autochtones comparables. Selon l’IPCO, cette situation équivaut à une privation de services contraire à l’article 5 de la LCDP, car il est impossible de fournir des services de police élémentaires aux Premières Nations.
[33] L’IPCO demande les mesures de réparation suivantes dans la plainte qu’elle a déposée auprès de la Commission : 1) un jugement déclaratoire portant que la Couronne a enfreint la LCDP et une ordonnance lui enjoignant de cesser et de s’abstenir d’enfreindre cette loi; 2) une ordonnance enjoignant à la Couronne de respecter les conditions de sa propre Politique, notamment les garanties exposées dans la plainte; 3) le versement de dommages-intérêts d’un montant de 40 000 $ par personne, calculé en fonction de la population totale des collectivités dont s’occupe l’IPCO, pour tenir compte de la nature délibérée et insouciante de la conduite discriminatoire; et 4) toute mesure de réparation d’intérêt public appropriée. Même si la plainte elle-même traite abondamment de ce que l’IPCO qualifie de modalités discriminatoires du PSPPNI au Canada, aucune mesure de réparation précise n’est demandée en ce qui concerne les dépenses non admissibles interdites énoncées à l’article 6 des Modalités en question.
[34] Je tiens à faire remarquer que, par une lettre datée du 27 juin 2023 — autrement dit après l’audience tenue devant la Cour le 14 juin 2023 —, les avocats de SPC ont informé la Cour que, le 24 juin 2023, le Canada a modifié, au moyen d’un amendement ministériel, l’article 6 des Modalités afin d’en retirer les [traduction] « coûts des services de police spécialisés, comme les EIU, les unités canines et les services médicolégaux » de la liste des dépenses non admissibles au financement au titre du PSPPNI. Les autres dépenses non admissibles énumérées à l’article 6 des Modalités n’ont toutefois pas changé. Le 28 juin 2023, les avocats de l’IPCO ont envoyé une lettre à la Cour pour fournir un contexte supplémentaire et des documents pertinents, notamment un affidavit supplémentaire souscrit par le chef du T3PS, Kai Liu, en rapport avec cette modification tardive apportée par SPC aux Modalités.
4) Jurisprudence sur laquelle repose la plainte
[35] La plainte repose grandement sur les décisions Dominique, Pekuakamiulnuatsh et Takuhikan rendues en 2022 et 2023. Dans Dominique, une décision rendue le 31 janvier 2022, le Tribunal canadien des droits de la personne [TCDP] a conclu que le Canada avait fait preuve de discrimination à l’égard de la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh lors de la mise en œuvre du PSPPNI. En particulier, le TCDP a conclu qu’il y avait eu discrimination en raison de la courte durée des ententes de financement, du manque de financement et de la piètre qualité des services de police offerts à cette Première Nation.
[36] Le 27 février 2023, la décision du TCDP a été confirmée par la décision Pekuakamiulnuatsh de notre Cour à la suite d’une demande de contrôle judiciaire. Selon l’IPCO, la Cour a alors confirmé que le Canada fait preuve de discrimination envers les peuples autochtones en raison du sous-financement chronique accordé dans le cadre de la mise en œuvre du PSPPNI et des conditions discriminatoires allant directement à l’encontre de la Politique sous-jacente. SPC a interjeté appel de la décision Pekuakamiulnuatsh devant la Cour d’appel fédérale [CAF], mais n’a pas demandé de sursis à l’exécution de la décision dans l’attente de l’issue de l’appel.
[37] Enfin, dans l’arrêt Takuhikan rendu le 15 décembre 2022, la Cour d’appel du Québec a jugé que, au vu du même contexte factuel que celui décrit dans la décision Dominique, le gouvernement du Canada et le gouvernement provincial du Québec, en mettant en œuvre le PSPPNI de manière à permettre le sous‑financement des services de police autochtones de la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh, ont manqué à l’obligation de la Couronne d’agir avec honneur.
B. Intervenante
[38] En vertu d’une ordonnance de notre Cour rendue le 12 juin 2023, l’Assemblée des Premières Nations [APN] a été autorisée à intervenir dans la présente affaire. L’APN cherche à faire progresser et à améliorer les relations entre la Couronne et les diverses Premières Nations. Elle intervient depuis longtemps dans les instances judiciaires, apportant aux tribunaux un éclairage sur les questions juridiques qui touchent les Premières Nations.
[39] SPC ne s’est pas opposé à l’intervention proposée, mais a demandé que l’intervention de l’APN soit soumise aux conditions suivantes :
l’APN ne peut déposer aucune preuve ni soulever de nouvelles questions;
l’APN a le droit de déposer un mémoire des faits et du droit d’une longueur maximale de dix pages;
le Canada a le droit de déposer, en réponse, un mémoire des faits et du droit d’une longueur maximale de cinq pages; et
l’APN n’a pas le droit de réclamer des dépens à l’encontre d’une partie.
[40] La Cour a accepté ces conditions, et les questions que l’APN pouvait aborder dans ses observations écrites et de vive voix ont été limitées aux suivantes :
la question de savoir si l’application et l’administration discriminatoires du PSPPNI par SPC ont entraîné un sous-financement chronique et systématique des services de police des Premières Nations;
la participation de l’APN à un processus de collaboration avec SPC en vue de l’élaboration d’une loi visant à reconnaître les services de police des Premières Nations comme des services essentiels;
la question de savoir si les Premières Nations possèdent le droit à l’autodétermination pour ce qui est de définir leurs propres besoins en matière de sécurité communautaire et le droit d’exercer leur compétence en matière de services de police.
[41] L’APN a également été autorisée à présenter des observations de vive voix pendant une durée maximale de 15 minutes lors de l’audience tenue devant la Cour.
C. Ordonnances demandées
[42] Dans son mémoire des faits et du droit, l’IPCO a précisé les ordonnances qu’elle demande à la Cour de rendre :
[traduction]
1. Un jugement déclaratoire confirmant la décision Dominique du TCDP, la décision Pekuakamiulnuatsh de notre Cour et l’arrêt Takuhikan de la Cour d’appel du Québec et indiquant ceci :
a. le PSPPNI est un service fourni aux collectivités autochtones par le Canada, au sens de l’alinéa 5b) de la LCDP;
b. la mise en œuvre du PSPPNI prive les collectivités autochtones de la possibilité de bénéficier de services de police élémentaires, ce qui a pour effet de perpétuer la discrimination à laquelle sont confrontées les populations autochtones; et
c. la mise en œuvre du PSPPNI viole l’obligation de la Couronne d’agir avec honneur à laquelle est tenu le Canada, car les services de police autochtones ne sont pas financés à un niveau comparable à celui des collectivités avoisinantes évoluant dans des conditions similaires.
2. Une injonction prohibitive :
a. interdisant au Canada d’appliquer les dispositions précises de l’article 6 des Modalités (à savoir les dispositions interdisant les services de police essentiels, interdisant le financement des installations et interdisant les dépenses liées à la représentation juridique); et/ou
b. à titre subsidiaire, une ordonnance libérant le T3PS, l’APS et l’UCCM de toute obligation de respecter les dispositions précises figurant à l’article 6 des Modalités (à savoir, les dispositions interdisant les services de police essentiels, interdisant le financement des installations et interdisant les dépenses liées à la représentation juridique).
3. Une injonction mandatoire, ordonnant au Canada de verser des fonds au T3PS, à l’APS et à l’UCCM pour une période de 12 mois, conformément à la Politique et au minimum à hauteur des montants versés dans le cadre de la dernière entente de financement tripartite pour l’exercice financier 2022-2023.
[43] Lors de l’audience devant la Cour, les avocats de l’IPCO ont confirmé que les mesures de réparation décrites dans le mémoire des faits et du droit de l’IPCO remplacent et supplantent les mesures de réparation initialement décrites dans l’avis de requête de l’IPCO. Ils ont également confirmé que les trois mesures de réparation demandées étaient indépendantes les unes des autres.
D. Cadre législatif pertinent
[44] Les dispositions législatives pertinentes sont les suivantes :
1) Loi sur les Cours fédérales
Mandamus, injonction, exécution intégrale ou nomination d’un séquestre
Mandamus, injunction, specific performance or appointment of receiver
44 Indépendamment de toute autre forme de réparation qu’elle peut accorder, la Cour d’appel fédérale ou la Cour fédérale peut, dans tous les cas où il lui paraît juste ou opportun de le faire, décerner un mandamus, une injonction ou une ordonnance d’exécution intégrale, ou nommer un séquestre, soit sans condition, soit selon les modalités qu’elle juge équitables.
44 In addition to any other relief that the Federal Court of Appeal or the Federal Court may grant or award, a mandamus, an injunction or an order for specific performance may be granted or a receiver appointed by that court in all cases in which it appears to the court to be just or convenient to do so. The order may be made either unconditionally or on any terms and conditions that the court considers just.
2) Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [Règles]
Requête antérieure à l’instance
Motion before proceeding commenced
372 (1) Une requête ne peut être présentée en vertu de la présente partie avant l’introduction de l’instance, sauf en cas d’urgence.
372 (1) A motion under this Part may not be brought before the commencement of a proceeding except in a case of urgency.
Engagement
Undertaking to commence proceeding
(2) La personne qui présente une requête visée au paragraphe (1) s’engage à introduire l’instance dans le délai fixé par la Cour.
(2) A party bringing a motion before the commencement of a proceeding shall undertake to commence the proceeding within the time fixed by the Court.
Injonction interlocutoire
Availability
373 (1) Un juge peut accorder une injonction interlocutoire sur requête.
373 (1) On motion, a judge may grant an interlocutory injunction.
Engagement
Undertaking to abide by order
(2) Sauf ordonnance contraire du juge, la partie qui présente une requête pour l’obtention d’une injonction interlocutoire s’engage à se conformer à toute ordonnance concernant les dommages-intérêts découlant de la délivrance ou de la prolongation de l’injonction.
(2) Unless a judge orders otherwise, a party bringing a motion for an interlocutory injunction shall undertake to abide by any order concerning damages caused by the granting or extension of the injunction.
Instruction accélérée
Expedited hearing
(3) Si le juge est d’avis que les questions en litige dans la requête devraient être tranchées par une instruction accélérée de l’instance, il peut rendre une ordonnance aux termes de la règle 385.
(3) Where it appears to a judge that the issues in a motion for an interlocutory injunction should be decided by an expedited hearing of the proceeding, the judge may make an order under rule 385.
Preuve à l’audition
Evidence at hearing
(4) Le juge peut ordonner que la preuve présentée à l’audition de la requête soit considérée comme une preuve présentée à l’instruction de l’instance.
(4) A judge may order that any evidence submitted at the hearing of a motion for an interlocutory injunction shall be considered as evidence submitted at the hearing of the proceeding.
III. Analyse
A. Questions préliminaires
1) Compétence de la Cour
[45] L’IPCO soutient que, aux termes de l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales, la Cour a compétence pour entendre la requête et pour prononcer une injonction, dans l’attente de l’issue de l’instance portée devant la Commission. S’appuyant sur l’arrêt de la CSC dans Canada (Commission des droits de la personne) c Canadian Liberty Net, [1998] 1 RCS 626 [Canadian Liberty Net], l’IPCO fait valoir que le législateur fédéral a conféré à la Cour une fonction générale de surveillance des instances engagées au titre de la LCDP. L’IPCO affirme que, dans ce contexte, la Cour peut décerner une injonction « indépendamment de toute autre forme de réparation qu’elle peut accorder », même si une décision distincte doit encore être prise quant au fond du litige par un autre décideur. À ce titre, l’IPCO soutient que, par l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales, le législateur a voulu conférer à la Cour une compétence administrative générale à l’égard de tous les offices fédéraux, y compris la Commission.
[46] Je suis d’accord. L’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales confère à la Cour la compétence voulue pour prononcer une injonction quant aux procédures et décisions administratives, même dans les cas où la Cour n’est pas saisie d’une instance.
[47] Selon une série de précédents, la Cour a la compétence voulue pour prononcer une injonction interlocutoire autonome dans l’attente de la décision rendue au sujet d’une plainte déposée aux termes de la LCDP. En effet, l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales peut être et a été invoqué pour justifier la surveillance des procédures engagées en vertu de la LCDP (Canadian Liberty Net aux para 36–37; Letnes c Canada (Procureur général), 2020 CF 636 [Letnes] au para 23; Toutsaint c Canada (Procureur général), 2019 CF 817 [Toutsaint] au para 65; Colasimone c Canada (Procureur général), 2017 CF 953 [Colasimone] au para 7; Drennan c Canada (Procureur général), 2008 CF 10 [Drennan] au para 23). Il s’applique aux procédures engagées aux termes de la LCDP tant devant la Commission que devant le TCDP.
[48] Dans l’arrêt Canadian Liberty Net, la CSC a établi que l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales confère à la Cour la compétence voulue pour délivrer des injonctions provisoires autonomes même dans les cas où le fond de l’affaire, de l’action ou de la demande sous-jacente sera entendu par un autre décideur qui n’a pas compétence pour délivrer des injonctions (Pier 1 Imports (US), Inc. c Canada (Sécurité publique et protection civile), 2018 CF 963, au para 48). Selon le libellé de l’article 44, la Cour peut en délivrer « dans tous les cas où il lui paraît juste ou opportun de le faire ». En d’autres termes, la Cour dispose d’une compétence inhérente lui permettant d’accorder une injonction autonome même si la décision finale du litige est laissée à un décideur administratif et n’est pas du ressort de la Cour (Canadian Liberty Net, au para 20).
[49] SPC n’a pas contesté la compétence de la Cour pour entendre la présente requête.
[50] Je tiens toutefois à souligner que l’article 44 de la Loi sur les Cours fédérales ne confère pas à la Cour le pouvoir autonome de prononcer un jugement déclaratoire. Un tel pouvoir est conféré par d’autres dispositions de la Loi sur les Cours fédérales.
2) Préclusion découlant d’une question déjà tranchée
[51] Dans sa requête, l’IPCO invoque la doctrine de la chose jugée et soutient que SPC ne peut contester plusieurs conclusions de fait et de droit tirées dans les décisions Dominique, Pekuakamiulnuatsh et Takuhikan. En particulier, l’IPCO affirme que les conclusions suivantes ne devraient pas être remises en question lors de l’examen de la présente requête :
le PSPPNI est un « service » au sens de l’article 5 de la LCDP;
le Canada fait preuve de discrimination à l’égard des peuples autochtones par la mise en œuvre du PSPPNI;
les pratiques discriminatoires du Canada découlent de son incapacité à respecter les garanties énoncées dans la politique sous-jacente qui régit le PSPPNI;
l’objectif d’égalité réelle énoncé dans la Politique sous-jacente n’est pas atteint et ne peut être atteint au moyen du PSPPNI en raison de la structure même de ce document;
le gouvernement canadien est légalement tenu de garantir une norme de services de police dans les collectivités autochtones qui soit adaptée à leurs besoins et qui soit égale, en qualité et en quantité, aux services fournis dans des collectivités non autochtones similaires;
cette obligation implique une garantie légale que les modèles de services de police dans les collectivités autochtones soient au moins équivalents à ceux offerts dans les collectivités voisines présentant des conditions similaires, et que les collectivités autochtones soient impliquées dans le choix d’un modèle adapté à leurs besoins particuliers, tout en étant aussi efficient que possible;
la structure même du PSPPNI entraîne un déni de service, car le PSPPNI empêche les collectivités autochtones de recevoir des services de police élémentaires, étant donné que les services élémentaires sont de fait exclus suivant la formule de financement;
le financement prévu par le PSPPNI est à la fois arbitraire et insuffisant;
les actions discriminatoires du Canada ont porté atteinte à l’honneur de la Couronne;
le sous-financement exacerbe la discrimination existante à l’égard des collectivités autochtones en augmentant leur dépendance à l’égard de la Couronne fédérale;
le Canada ne peut justifier sa conduite discriminatoire en invoquant le fait que le PSPPNI est un « programme de contribution ».
[52] Les arguments de l’IPCO concernant la préclusion découlant d’une question déjà tranchée ne me convainquent pas.
[53] Le principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée s’applique lorsqu’une personne tente de remettre en litige une question particulière (qu’il s’agisse d’une question de droit, d’une question de fait ou d’une question mixte de fait et de droit) qui a été tranchée dans le cadre d’une instance antérieure à laquelle cette personne, ou les ayants droit de cette personne, était partie. La préclusion découlant d’une question déjà tranchée est l’une des deux composantes du principe de la chose jugée, l’autre étant la préclusion fondée sur la cause d’action.
[54] Les conditions d’application de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée sont bien établies. Tout d’abord, il y a trois exigences : 1) que la même question ait été décidée; 2) que la décision judiciaire invoquée comme créant la préclusion soit définitive; et 3) que les parties dans la décision judiciaire invoquée, ou leurs ayants droit, soient les mêmes que les parties engagées dans l’affaire où la [préclusion] est soulevée, ou leurs ayants droit (Danyluk c Ainsworth Technologies Inc, 2001 CSC 44 [Danyluk] aux para 25, 33; Tuccaro c Canada, 2014 CAF 184 au para 14). Dans l’arrêt Danyluk, la CSC a indiqué que « la préclusion vise les faits substantiels, les conclusions de droit ou les conclusions mixtes de fait et de droit […] à l’égard desquels on a nécessairement statué (même si on ne l’a pas fait de façon explicite) dans le cadre de l’instance antérieure » (Danyluk, au para 24). Le principe de la préclusion empêche donc tout nouveau litige sur la même question entre les mêmes parties, même si la question se pose dans le contexte d’une cause d’action différente.
[55] L’analyse de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée comporte deux étapes. Tout d’abord, la Cour doit être convaincue que les trois conditions décrites ci-dessus pour déclencher l’application de la doctrine ont été remplies. Le cas échéant, la Cour doit ensuite déterminer si elle doit exercer son pouvoir discrétionnaire pour refuser d’appliquer la doctrine de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée (Timm c Canada, 2014 CAF 8 [Timm] aux para 22–23). Ainsi, même si la Cour conclut que les trois conditions ont été remplies, elle peut néanmoins refuser d’appliquer le principe de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée afin de faire en sorte que les principes d’équité soient respectés. Le pouvoir discrétionnaire de la Cour, à la seconde étape de l’analyse, « doit être exerc[é] au regard des circonstances propres à chaque affaire » (Timm au para 24, reprenant Danyluk au para 67).
[56] En ce qui concerne la présente requête, l’IPCO ne satisfait à aucun des trois éléments de l’analyse, et les principes de la préclusion découlant d’une question déjà tranchée et de l’autorité de la chose jugée ne s’appliquent donc pas.
[57] Premièrement, les décisions Dominique, Pekuakamiulnuatsh et Takuhikan portaient sur la question de savoir si les montants et la durée du financement de la Première Nation des Pekuakamiulnuatsh au Québec par le PSPPNI étaient discriminatoires et contraires à la LCDP. À l’inverse, la question soulevée dans la plainte de l’IPCO sera de savoir si le financement des neuf services de police autogérés des Premières Nations en Ontario aux termes du PSPPNI est discriminatoire et contraire à la LCDP. Je suis d’accord avec SPC pour dire qu’il s’agit de