West Fraser Mills Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal)

West Fraser Mills Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2018-05-18
Référence neutre
2018 CSC 22
Recueil
[2018] 1 RCS 635
Numéro de dossier
37423
Juges
McLachlin, Beverley; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Wagner, Richard; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm
En appel de
Colombie-Britannique
Notes
La cause en bref
Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : West Fraser Mills Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635
Appel entendu : 4 décembre 2017
Jugement rendu : 18 mai 2018
Dossier : 37423
Entre :
West Fraser Mills Ltd.
Appelante
et
Workers’ Compensation Appeal Tribunal et Workers’ Compensation Board of British Columbia
Intimés
- et -
Workers’ Compensation Board of Alberta
Intervenante
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe
Motifs de jugement :
(par. 1 à 51)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon)
Motifs dissidents :
(par. 52 à 111):
La juge Côté
Motifs dissidents :
(par. 112 à 125)
Le juge Brown
Motifs dissidents :
(par. 126 à 130)
Le juge Rowe
West Fraser Mills Ltd. c. Colombie-Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2018 CSC 22, [2018] 1 R.C.S. 635
West Fraser Mills Ltd. Appelante
c.
Workers’ Compensation Appeal Tribunal et
Workers’ Compensation Board of British Columbia Intimés
et
Workers’ Compensation Board of Alberta Intervenante
Répertorié : West Fraser Mills Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers’ Compensation Appeal Tribunal)
2018 CSC 22
No du greffe : 37423.
2017 : 4 décembre; 2018 : 18 mai.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner, Gascon, Côté, Brown et Rowe.
en appel de la cour d’appel de la colombie‑britannique
Droit administratif — Organismes et tribunaux administratifs — Compétence — Workers’ Compensation Board de la Colombie‑Britannique — Adoption par cette Commission d’un règlement obligeant les propriétaires d’entreprises d’exploitation forestière à faire en sorte que leurs activités soient planifiées et exercées conformément aux pratiques de travail sécuritaires — Le règlement était‑il ultra vires? — Norme de contrôle applicable à l’exercice du pouvoir de réglementation délégué à la Commission — Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1992, c. 492, art. 225 — Occupational Health and Safety Regulation, B.C. Reg. 296/97, art. 26.2(1).
Accidents du travail — Exploitation forestière — Infractions et exécution — Sanction administrative — Interprétation — Propriétaire — Employeur — Abatteur frappé mortellement par un arbre en décomposition pendant qu’il travaillait dans une exploitation forestière — Embauche d’un surveillant des lieux par le propriétaire de l’entreprise d’exploitation forestière — Embauche de l’abatteur par un entrepreneur indépendant — Conclusion de la Workers’ Compensation Board selon laquelle le propriétaire avait omis de faire en sorte que toutes les activités d’exploitation forestière soient planifiées et exercées conformément au Occupational Health and Safety Regulation — Organisme autorisé par la Workers Compensation Act à sanctionner « un employeur » — Infliction par l’organisme d’une sanction administrative au propriétaire — Confirmation de la décision par le Workers’ Compensation Appeal Tribunal — L’interprétation de ce Tribunal selon laquelle la disposition relative aux sanctions administratives permettait d’infliger une sanction à un « propriétaire » était‑elle manifestement déraisonnable? — Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1992, c. 492, art. 196(1) — Occupational Health and Safety Regulation, B.C. Reg. 296/97, art. 26.2(1).
Un abatteur a été frappé mortellement par un arbre en décomposition pendant qu’il travaillait dans un secteur pour lequel West Fraser Mills Ltd. détenait un permis d’exploitation forestière. L’abatteur travaillait pour un entrepreneur indépendant. Aux termes de son permis, West Fraser Mills était « propriétaire » du lieu de travail au sens de la partie 3 de la Workers Compensation Act (« Loi »).
À l’issue de son enquête sur l’accident, la Workers’ Compensation Board (« Commission ») a conclu que West Fraser Mills avait omis de faire en sorte que toutes les activités d’exploitation forestière soient planifiées et exercées conformément au par. 26.2(1) du Occupational Health and Safety Regulation (« Règlement »), que la Commission avait pris en vertu de l’art. 225 de la Loi. La Commission a par ailleurs infligé une sanction administrative à West Fraser Mills en application du par. 196(1) de la Loi, lequel lui permettait de sanctionner un « employeur ». Ces volets de sa décision ont été confirmés par la section de révision. Le Workers’ Compensation Appeal Tribunal (« Tribunal ») a rejeté l’appel de West Fraser Mills, mais a réduit le montant de la sanction administrative. La Cour suprême et la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique ont confirmé l’ordonnance du Tribunal.
Arrêt (les juges Côté, Brown et Rowe sont dissidents) : Le pourvoi est rejeté.
La juge en chef McLachlin et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon : L’article 225 de la Loi confère à la Commission le pouvoir de [traduction] « prendre les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de travail ». Lorsque la loi confère à un tel organisme un large pouvoir de décider des règlements qui sont nécessaires ou souhaitables pour la réalisation des objectifs législatifs, la question que la cour doit trancher n’a pas trait à la compétence au sens traditionnel, mais au fait que le règlement en cause résulte ou non d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué, eu égard à ces objectifs. Le paragraphe 26.2(1) se rapporte nettement à la sécurité au travail et satisfait à cette exigence. En outre, il cadre bien avec les autres dispositions de la Loi qui permettent à la Commission de réglementer à l’égard de toute personne participant ou contribuant à la production dans un secteur d’activité, ainsi que pour favoriser la santé et la sécurité au travail en général. Enfin, deux éléments contextuels externes — qui relèvent tous deux de l’expertise et des compétences de la Commission — doivent être pris en compte. D’abord, la Commission a adopté le par. 26.2(1) dans sa version actuelle par suite de l’inquiétude suscitée par l’augmentation du nombre de décès au travail dans le secteur forestier, une inquiétude clairement liée à l’objet principal de l’art. 225 de la Loi, soit « la santé et [. . .] la sécurité au travail et [. . .] l’environnement de travail ». Ensuite, le par. 26.2(1) est le prolongement naturel de l’obligation du propriétaire de veiller à l’entretien du lieu de travail. Pour s’acquitter de cette obligation, le propriétaire doit faire en sorte que les activités soient planifiées et exercées de façon sécuritaire.
En ce qui a trait à la disposition relative à la sanction administrative, l’interprétation du par. 196(1) par le Tribunal n’était pas manifestement déraisonnable. La cour de justice qui contrôle une décision administrative est tenue de prendre en considération non seulement le texte de la loi et l’interaction de ses dispositions, mais aussi les conséquences du choix d’interpréter une disposition d’une manière plutôt que d’une autre et la façon dont le régime législatif fonctionne concrètement, surtout lorsque la norme de contrôle applicable est celle de la décision manifestement déraisonnable.
Le Tribunal était aux prises avec deux interprétations plausibles mais opposées du par. 196(1). L’une était étroite et était de nature à miner les objectifs de la loi. L’autre était large et reconnaissait à la fois la complexité du chevauchement et de l’interaction des fonctions sur le lieu de travail et elle était de nature à favoriser la réalisation des objectifs de la loi et du régime établi par celle‑ci. Le choix de la seconde approche par le Tribunal ne revêtait pas un caractère déraisonnable que l’on ne peut contester, qui est tout à fait évident, au point de frôler l’absurde. Dans la présente affaire, les conséquences respectives des interprétations concurrentes et la manière concrète dont le régime législatif est censé fonctionner militent contre la conclusion selon laquelle l’interprétation retenue par le Tribunal est manifestement déraisonnable. West Fraser Mills n’était pas seulement tenue d’assurer la santé et la sécurité de ses propres employés pour s’acquitter de son obligation d’assurer la santé et la sécurité des travailleurs dans le lieu de travail. L’interprétation large du par. 196(1) qui inclut dans son champ d’application l’employeur au sens de la Loi dont les actes sont susceptibles de constituer un manquement à ses obligations à titre de propriétaire est celle qui permet le plus la réalisation de l’objectif de la loi de favoriser la santé et la sécurité au travail et de prévenir de futurs accidents. Cette interprétation tient également compte du fait qu’assurer la sécurité du lieu de travail est complexe et fait intervenir des obligations dont l’exécution incombe à tous les intéressés. Enfin, même s’il est vrai que le par. 196(1) peut s’appliquer dès lors que l’employeur omet de s’acquitter d’obligations précises prévues dans la Loi, cette disposition ne vaut pas que dans ces cas.
La juge Côté (dissidente) : Le paragraphe 26.2(1) du Règlement est ultra vires au regard de la norme de la décision correcte, mais à supposer même que la disposition ne soit pas invalide, il était manifestement déraisonnable d’imposer à West Fraser Mills, pour le manquement à ses obligations à titre de propriétaire suivant le par. 26.2(1), une sanction administrative qui ne visait que les infractions commises à titre d’employeur.
L’organisme de réglementation qui agit dans l’exercice de sa fonction décisionnelle peut faire appel à son expertise technique ou exercer son pouvoir discrétionnaire en fonction de ses préférences sur le plan des principes. Dans ce contexte, de multiples conclusions peuvent être raisonnables. Cependant, lorsque l’organisme agit dans l’exercice de son pouvoir réglementaire, la cour doit décider si le règlement contesté relève ou non de ce pouvoir. Il n’y a alors pas plusieurs issues raisonnables possibles, de sorte que la norme de la décision correcte est la norme de contrôle applicable. En l’espèce, et comme elle l’a reconnu elle‑même, la Commission a agi dans l’exercice de son pouvoir de réglementation en adoptant le par. 26.2(1), si bien qu’il n’y a pas lieu de déférer à sa conclusion selon laquelle elle avait le pouvoir d’adopter le règlement.
Un règlement ne saurait miner l’application de la loi dans son ensemble en rendant le propriétaire débiteur d’obligations que la Loi ne prévoit clairement pas. Par l’adoption du par. 26.2(1), la Commission a outrepassé son mandat et débordé le cadre de son pouvoir délégué en confondant indûment les obligations du propriétaire et celles de l’employeur, alors que le régime législatif impose à l’un et à l’autre des obligations distinctes et définies à l’égard du lieu de travail. Le régime législatif définit « employeur » et « propriétaire » comme étant des entités séparées et il distingue expressément leurs obligations aux art. 115 à 121. Lus ensemble, les art. 115 et 119, qui énoncent les obligations générales respectives de l’employeur et du propriétaire, créent des catégories distinctes d’obligations, les obligations de l’employeur et celles du propriétaire étant liées à la fonction et à la capacité particulières de chacun d’eux d’assurer la sécurité du lieu de travail. Du fait de la surveillance qu’il exerce directement sur eux, l’employeur est le mieux placé pour faire en sorte que les travailleurs soient informés des risques connus ou raisonnablement prévisibles pour leur sécurité. Le propriétaire est le mieux placé pour s’acquitter au niveau macro d’obligations liées au lieu de travail plus généralement.
Cette interprétation fondée sur la structure du texte législatif est étayée par l’al. 107(2)e) de la Loi, selon lequel l’un des objectifs de la partie 3 de la Loi est de faire en sorte qu’employeurs, travailleurs et autres personnes susceptibles d’influer sur la santé et la sécurité des travailleurs partagent cette obligation dans la mesure où ils ont le pouvoir et la capacité que cela requiert. Qui plus est, l’al. 107(2)e) précise que la Loi n’impose des obligations aux personnes visées que dans la mesure où elles ont le pouvoir et la capacité de s’en acquitter, ce qui s’accorde avec la manière dont les obligations sont attribuées à l’employeur et au propriétaire aux art. 115 et 119 de la Loi. De plus, il limite expressément la mesure dans laquelle le législateur poursuit cet objectif et les moyens avec lesquels il le fait. Le paragraphe 26.2(1) ne respecte pas cette répartition des obligations. Il oblige le propriétaire à faire en sorte que les activités soient planifiées et exercées d’une certaine manière. Cette obligation au niveau micro se distingue nettement des obligations au niveau macro relatives à l’état du lieu de travail qui incombent au propriétaire suivant l’art. 119. En imposant au propriétaire une obligation que la Loi réserve à l’employeur, la Commission a contrevenu à la structure claire de la division des obligations dans la Loi. Les facteurs contextuels externes dont font mention les juges majoritaires ne sont ni convaincants ni pertinents; ils ne permettent pas à la Commission de miner le régime établi par le législateur pour assurer la santé et la sécurité au travail.
À supposer même que la disposition réglementaire contestée soit intra vires, il n’existe aucun lien entre l’infraction sous‑jacente et l’imposition de la sanction administrative. West Fraser Mills a été accusée d’avoir violé ses obligations à titre de propriétaire suivant le par. 26.2(1) du Règlement. Elle a cependant fait l’objet, par application du par. 196(1) de la Loi, d’une sanction administrative que la Commission ne peut imposer qu’à une entité agissant à titre d’employeur. La décision était manifestement déraisonnable.
Conclure que le par. 196(1) s’applique au propriétaire qui est également employeur dans le lieu de travail était erroné pour plusieurs raisons. Premièrement, le terme « employeur » n’englobe pas le « propriétaire ». Deuxièmement, le par. 196(1) précise qu’une sanction administrative peut être imposée à un employeur, ce qui indique qu’elle ne peut pas l’être aux autres catégories de personnes. Troisièmement, le législateur emploie le terme « personne » au singulier ou au pluriel afin d’englober des entités multiples ou des entités agissant simultanément à plusieurs titres. Quatrièmement, au par. 196(1), le terme « employeur » n’est pas employé fortuitement puisqu’il est repris dans chacun de ses alinéas au lieu des termes « personne » ou « propriétaire ». Enfin, cet emploi se concilie avec le régime législatif dans sa globalité en ce qui a trait à certaines mesures réparatrices qui ne s’appliquent qu’au manquement à certaines obligations.
Le juge Brown (dissident) : Il y a accord avec les juges majoritaires, mais pour des raisons différentes de celles qu’ils invoquent, lorsqu’ils affirment que le libellé de l’art. 225 de la Loi est suffisamment large pour étayer la conclusion selon laquelle l’adoption par la Commission du par. 26.2(1) du Règlement est intra vires. Un organisme administratif doit statuer correctement sur une question touchant véritablement à la compétence. La question du pouvoir de la Commission d’adopter le par. 26.2(1) constitue une question touchant à la validité de la législation déléguée et il s’agit donc manifestement d’une question de compétence. Les questions de compétence appellent toujours l’application de la norme de la décision correcte. Toutefois, tant que le délégataire agit dans les limites des pouvoirs qui lui sont conférés, ce n’est pas sur le caractère raisonnable global de la manière dont il choisit d’exercer son pouvoir légitime que la cour de révision doit diriger son attention. Les juges majoritaires ont tort de mettre à l’écart l’examen de la compétence au profit de la prise en compte de divers facteurs contextuels censés appuyer un contrôle selon la norme de la décision raisonnable. Si l’adoption du par. 26.2(1) par la Commission soulève une question de compétence, de tels facteurs contextuels ne sont pas pertinents.
En ce qui concerne la sanction, la juge Côté conclut à bon droit que la décision de la Commission d’en infliger une à West Fraser Mills en application du par. 196(1) de la Loi pour une infraction au par. 26.2(1) du Règlement était manifestement déraisonnable.
Le juge Rowe (dissident) : Le contrôle judiciaire relatif à la validité d’un règlement comporte deux étapes. La première s’intéresse à la compétence. La seconde s’intéresse à la teneur de la disposition et vise l’exercice du pouvoir conféré. C’est à raison que les juges majoritaires concluent que le par. 26.2(1) du Règlement est intra vires, si ce n’est que l’application quotidienne d’un régime administratif ne rend pas plus apte à interpréter une loi, notamment pour déterminer l’étendue de la compétence, ce qui relève de l’analyse juridique.
En ce qui concerne la peine pécuniaire, la juge Côté conclut à raison que la décision du Tribunal est manifestement déraisonnable et va directement à l’encontre du texte clair du par. 196(1) de la Loi.
Jurisprudence
Citée par la juge en chef McLachlin
Arrêts mentionnés : Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360; Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810; Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Voice Construction Ltd. c. Construction & General Workers’ Union, Local 92, 2004 CSC 23, [2004] 1 R.C.S. 609; Speckling c. British Columbia (Workers’ Compensation Board), 2005 BCCA 80, 46 B.C.L.R. (4th) 77; Vandale c. British Columbia (Workers’ Compensation Appeal Tribunal), 2013 BCCA 391, 342 B.C.A.C. 112; Petro‑Canada c. British Columbia (Workers’ Compensation Board), 2009 BCCA 396, 98 B.C.L.R. (4th) 1; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Newfoundland and Labrador Nurses’ Union c. Terre‑Neuve‑et‑Labrador (Conseil du Trésor), 2011 CSC 62, [2011] 3 R.C.S. 708.
Citée par la juge Côté (dissidente)
Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485; Compagnie des Chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Procureur général), 2014 CSC 40, [2014] 2 R.C.S. 135; Noron Inc. c. Ville de Dieppe, 2017 NBCA 38, 66 M.P.L.R. (5th) 1; Gander (Town) c. Trimart Investments Ltd., 2015 NLCA 32, 368 Nfld. & P.E.I.R. 96; 1254582 Alberta Ltd. c. Edmonton (City), 2009 ABCA 4, 448 A.R. 58; Conseil canadien pour les réfugiés c. Canada, 2008 CAF 229, [2009] 3 R.C.F. 136; Cargill Ltd. c. Canada (Procureur général), 2014 CF 243; Broers c. Real Estate Council of Alberta, 2010 ABQB 497, 489 A.R. 219; Algoma Central Corp. c. Canada, 2009 CF 1287; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360; Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et Soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810; Barreau du Nouveau‑Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247; Toronto Star Newspapers Ltd. c. Canada, 2010 CSC 21, [2010] 1 R.C.S. 721; Greenshields c. The Queen, [1958] R.C.S. 216; Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010‑167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010‑168, 2012 CSC 68, [2012] 3 R.C.S. 489; Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559; Delta Air Lines Inc. c. Lukács, 2018 CSC 2, [2018] 1 R.C.S. 6.
Citée par le juge Brown (dissident)
Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright) c. Canada, 2018 CAF 58; United Taxi Drivers’ Fellowship of Southern Alberta c. Calgary (Ville), 2004 CSC 19, [2004] 1 R.C.S. 485; Noron Inc. c. Ville de Dieppe, 2017 NBCA 38, 66 M.P.L.R. (5th) 1; Gander (Town) c. Trimart Investments Ltd., 2015 NLCA 32, 368 Nfld. & P.E.I.R. 96; 1254582 Alberta Ltd. c. Edmonton (City), 2009 ABCA 4, 448 A.R. 58; Conseil canadien pour les réfugiés c. Canada, 2008 CAF 229, [2009] 3 R.C.F. 136; Broers c. Real Estate Council of Alberta, 2010 ABQB 497, 489 A.R. 219; Algoma Central Corp. c. Canada, 2009 CF 1287; Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Kruse c. Johnson, [1898] 2 Q.B. 91; Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299; Alberta (Information and Privacy Commissioner) c. Alberta Teachers’ Association, 2011 CSC 61, [2011] 3 R.C.S. 654; Edmonton (Ville) c. Edmonton East (Capilano) Shopping Centres Ltd., 2016 CSC 47, [2016] 2 R.C.S. 293; Québec (Procureure générale) c. Guérin, 2017 CSC 42, [2017] 2 R.C.S. 3; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Pham c. Secretary of State for the Home Department, [2015] UKSC 19, [2015] 1 W.L.R. 1591; Canada (Transports, Infrastructure et Collectivités) c. Farwaha, 2014 CAF 56, [2015] 2 R.C.F. 1006; Mills c. Workplace Safety and Insurance Appeals Tribunal, 2008 ONCA 436, 237 O.A.C. 71.
Citée par le juge Rowe (dissident)
Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5; Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190; Garneau Community League c. Edmonton (City), 2017 ABCA 374, 60 Alta. L.R. (6th) 1.
Lois et règlements cités
Administrative Tribunals Act, S.B.C. 2004, c. 45, art. 58.
Occupational Health and Safety Regulation, B.C. Reg. 296/97, art. 26.2(1).
Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1996, c. 492, Part 3, art. 106 « employer », « owner », 107, 111, 115 à 121, 115, 119, 123, 186.1, 194, 195, 196(1), 196.1, 198, 213(1), 217, 225, 230(2)(a), 254, 255.
Doctrine et autres documents cités
Brown, Donald J. M., and John M. Evans, with the assistance of David Fairlie. Judicial Review of Administrative Action in Canada, Toronto, Thomson Reuters, 2013 (loose‑leaf updated May 2018, release 1).
Mullan, David J. « Establishing the Standard of Review : The Struggle for Complexity? » (2004), 17 R.C.D.A.P. 59.
Sullivan, Ruth. Sullivan on the Construction of Statutes, 6th ed., Markham (Ont.), LexisNexis, 2014.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique (les juges Newbury, Tysoe et Groberman), 2016 BCCA 473, 405 D.L.R. (4th) 621, 12 Admin. L.R. (6th) 189, [2016] B.C.J. No. 2486 (QL), 2016 CarswellBC 3290 (WL Can.), qui a confirmé une décision du juge MacKenzie, 2015 BCSC 1098, 2 Admin. L.R. (6th) 148, [2015] B.C.J. No. 1362 (QL), 2015 CarswellBC 1780 (WL Can.), qui avait rejeté une demande de contrôle judiciaire visant une décision du Workers’ Compensation Appeal Tribunal, 2013 CanLII 79509. Pourvoi rejeté, les juges Côté, Brown et Rowe sont dissidents.
Donald J. Jordan, c.r., et Paul Fairweather, pour l’appelante.
Jeremy Thomas Lovell, pour l’intimé Workers’ Compensation Appeal Tribunal.
Ben Parkin, Ian R. H. Shaw et Nicolas J. Bower, pour l’intimée Workers’ Compensation Board of British Columbia
Jason J. J. Bodnar, pour l’intervenante Workers’ Compensation Board of Alberta.
Version française du jugement de la juge en chef McLachlin et des juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Wagner et Gascon rendu par
La juge en chef —
I. Introduction
[1] Un abatteur a été frappé mortellement par un arbre en décomposition pendant qu’il travaillait dans un secteur pour lequel l’appelante, West Fraser Mills Ltd., détenait un permis d’exploitation forestière. Aux termes du permis, West Fraser Mills était « propriétaire » du lieu de travail au sens de la partie 3 de la Workers Compensation Act, R.S.B.C. 1996, c. 492 (« Loi »). L’abatteur travaillait non pas pour elle, mais pour un entrepreneur indépendant.
[2] À l’issue de son enquête sur l’accident, la Workers’ Compensation Board de la Colombie‑Britannique (« Commission ») a conclu que West Fraser Mills avait omis de faire en sorte que toutes les activités d’exploitation forestière soient planifiées et exercées conformément au par. 26.2(1) de l’Occupational Health and Safety Regulation, B.C. Reg. 296/97 (« Règlement »). La Commission a par ailleurs infligé à West Fraser Mills, en application du par. 196(1) de la Loi, une sanction administrative (une amende de 75 000 $). Ces volets de la décision de la Commission ont été confirmés par la section de révision.
[3] En appel devant le Workers’ Compensation Appeal Tribunal (« Tribunal »), West Fraser Mills a soutenu (1) que le par. 26.2(1) du Règlement était ultra vires et (2) que la sanction administrative prévue au par. 196(1) de la Loi ne pouvait être infligée qu’à un « employeur », pas à un « propriétaire ». West Fraser Mills a fait valoir qu’elle n’était pas l’employeur de l’abatteur, mais seulement le « propriétaire » du lieu de travail au sens de la Loi, de sorte que le par. 196(1) ne s’appliquait pas et qu’elle ne pouvait être condamnée à une amende.
[4] Le Tribunal a écarté les arguments et rejeté l’appel de West Fraser Mills (2013 CanLII 79509). Comme l’entreprise avait généralement respecté les normes de sécurité dans le passé et que, dans le cas de cet accident, elle n’avait pas délibérément passé outre à ces normes, le Tribunal a réduit la sanction administrative de 30 p. 100. La Cour suprême (2015 BCSC 1098, 2 Admin. L.R. (6th) 148) et la Cour d’appel (2016 BCCA 473, 405 D.L.R. (4th) 621) de la Colombie‑Britannique ont confirmé l’ordonnance du Tribunal. West Fraser Mills se pourvoit aujourd’hui devant notre Cour.
[5] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis de rejeter le pourvoi et de confirmer l’ordonnance du Tribunal visant West Fraser Mills.
II. Validité du par. 26.2(1) du Règlement
[6] L’article 225 de la Loi confère à la Commission un vaste pouvoir de réglementation en matière de sécurité au travail. Il dispose notamment ce qui suit :
[traduction]
225 (1) Conformément au mandat que lui confère la présente partie, la Commission peut prendre les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de travail.
(2) Sans que soit limitée la portée du paragraphe (1), la Commission peut prendre des règlements sur ce qui suit :
a) les normes et les exigences relatives à la protection de la santé et de la sécurité des travailleurs et des autres personnes se trouvant dans un lieu de travail et au bien‑être des travailleurs dans leur environnement de travail;
b) des éléments précis des obligations générales des employeurs, travailleurs, fournisseurs, superviseurs, entrepreneurs principaux et propriétaires suivant la présente partie;
. . .
[7] En vertu de l’art. 225 de la Loi, la Commission a pris le règlement contesté en l’espèce — le par. 26.2(1) du Règlement — selon lequel le propriétaire est tenu de faire en sorte que les activités d’exploitation forestière soient planifiées et exercées conformément au Règlement et aux pratiques de travail sécuritaires :
[traduction]
26.2 (1) Le propriétaire d’une entreprise d’exploitation forestière doit faire en sorte que toutes les activités d’exploitation forestière soient planifiées et exercées conformément au présent règlement et aux pratiques de travail sécuritaires jugées acceptables par la Commission.
[8] Dans l’arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, la Cour résume la démarche que doit suivre la cour de révision lors du contrôle judiciaire de l’exercice d’un pouvoir administratif délégué. Lorsque la jurisprudence n’établit pas déjà de manière satisfaisante le degré de déférence qui s’impose dans une situation donnée, la Cour insiste sur l’importance de s’en remettre au contexte législatif et administratif pour déterminer l’étendue du pouvoir discrétionnaire conféré par le législateur à l’organisme ou au tribunal administratif. Dans la plupart des cas, l’analyse contextuelle mène à la conclusion que la norme de contrôle applicable est celle de la décision raisonnable.
[9] Conformément à ce principal enseignement de Dunsmuir, la Cour applique une norme de raisonnabilité souple dans le cas où la loi habilitante accorde à l’organisme subordonné un grand pouvoir discrétionnaire pour la conception de règlements appropriés (voir Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 13, 18 et 24; Green c. Société du Barreau du Manitoba, 2017 CSC 20, [2017] 1 R.C.S. 360, par. 20). Selon les arrêts Catalyst et Green, la norme de contrôle applicable est celle de la raisonnabilité. L’application de cette norme [traduction] « reconnaît que dans beaucoup de cas, les personnes qui se consacrent quotidiennement à l’application de régimes administratifs souvent complexes possèdent ou acquièrent une grande connaissance ou sensibilité fine à l’égard des impératifs et des subtilités de ces régimes » (D. J. Mullan, « Establishing the Standard of Review : The Struggle for Complexity? » (2004), 17 R.C.D.A.P. 59, p. 93, cité avec approbation dans Dunsmuir, par. 49).
[10] La Cour doit décider si le par. 26.2(1) du Règlement résulte d’un exercice raisonnable du pouvoir de réglementation délégué à la Commission. Le paragraphe 26.2(1) du Règlement relève‑t‑il du pouvoir délégué par l’art. 225 de la Loi? Ce dernier est libellé de façon très générale. Le paragraphe 225(1) confère à la Commission le pouvoir de prendre les « règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de travail ». À l’évidence, le législateur a voulu confier à la Commission le soin de décider de ce qui est nécessaire ou souhaitable pour atteindre l’objectif lié à la santé et à la sécurité dans les lieux de travail et de prendre des règlements en conséquence. L’énoncé liminaire du paragraphe (2) — « Sans que soit limitée la portée du paragraphe (1) » — confirme qu’il s’agit d’un pouvoir entier, non restreint par ce qui suit le par. 225(1). En résumé, le législateur a exprimé la volonté que la Commission prenne tout règlement jugé nécessaire pour réaliser ses objectifs liés à la santé et à la sécurité dans les lieux de travail. La délégation de pouvoir à la Commission ne pourrait être plus large.
[11] Cette délégation de pouvoir générale et sans réserve permet de conclure que l’art. 225 de la Loi autorise tout règlement dont on peut raisonnablement considérer qu’il se rapporte à la santé et à la sécurité au travail. Par cette disposition, le législateur s’en remet au bon jugement de la Commission pour décider des règlements qui sont nécessaires ou souhaitables pour atteindre les objectifs de santé et de sécurité au travail. Tout règlement qui résulte d’un exercice raisonnable de ce bon jugement est valide (Catalyst, par. 24; Green, par. 20).
[12] Décider si le règlement contesté résulte d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué relève essentiellement de l’interprétation législative. Il faut alors tenir compte non seulement du texte de la loi, mais aussi de son objet et du contexte. La cour de révision doit se demander si le règlement est « incompatible avec l’objectif de [l]a loi habilitante ou encore [s]’il déborde le cadre du mandat prévu par la Loi » au point, par exemple, de reposer sur des considérations « sans importance », d’être « non pertinent » ou d’être « complètement étranger » à l’objet de la loi (Katz Group Canada Inc. c. Ontario (Santé et soins de longue durée), 2013 CSC 64, [2013] 3 R.C.S. 810 (par. 24 et 28)). Pour ce faire, elle doit recourir à l’approche téléologique habituelle et privilégier « une méthode d’interprétation qui concilie le règlement avec sa loi habilitante » (Katz, par. 25-26).
[13] Premièrement, lorsqu’il est interprété selon les principes habituels, l’art. 225 autorise clairement le par. 26.2(1). Rappelons le caractère général du libellé de l’art. 225 de la Loi. La Commission est censée concevoir les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables pour favoriser la santé et la sécurité au travail. Le paragraphe 26.2(1) se rapporte nettement à la sécurité au travail et satisfait à cette exigence.
[14] Deuxièmement, le Règlement cadre bien avec les autres dispositions de la Loi. Le paragraphe 26.2(1) se concilie avec l’al. 230(2)a) de la Loi, qui permet à la Commission d’assujettir à un règlement toute [traduction] « personne participant ou contribuant à la production dans un secteur d’activité », ce qui devrait englober le titulaire d’un permis d’exploitation forestière, telle l’appelante. Le paragraphe 26.2(1) se concilie également avec l’art. 111 de la Loi, qui prévoit que le mandat de la Commission comprend la prise de règlements à l’appui de l’objet de la partie 3 de la Loi. L’article 107 énonce de manière générale l’objet de la partie 3, à savoir favoriser la santé et la sécurité au travail. Le paragraphe 26.2(1) du Règlement a le même objet.
[15] Ma collègue la juge Côté fait valoir que le par. 26.2(1) va à l’encontre de la définition légale des obligations du propriétaire et de l’employeur. Suivant son interprétation, la Loi crée deux catégories distinctes d’obligations — l’une visant l’« employeur », l’autre le « propriétaire » — censées ne jamais se chevaucher. Comme le par. 26.2(1) fait en sorte que les obligations du propriétaire chevauchent jusqu’à un certain point celles de l’employeur, elle soutient que la disposition ne peut être conciliée avec la Loi et doit par conséquent être invalidée.
[16] Je ne puis souscrire à sa prémisse de départ, à savoir que la Loi crée deux catégories distinctes d’obligations et que les obligations du propriétaire et celles de l’employeur ne peuvent jamais se chevaucher. La juge Côté fait reposer sa prémisse sur les art. 115 et 119 de la Loi, qui énumèrent les obligations respectives de l’« employeur » et du « propriétaire », ainsi que sur l’al. 107(2)e), qui attesterait selon elle l’intention du législateur d’empêcher le chevauchement des obligations de l’un et de l’autre. Voici le libellé de l’al. 107(2)e) :
[traduction]
(2) Sans que soit limitée la portée du paragraphe (1), la présente partie vise ce qui suit :
. . .
e) faire en sorte qu’employeurs, travailleurs et autres personnes susceptibles d’influer sur la santé et la sécurité des travailleurs partagent cette obligation dans la mesure où ils ont le pouvoir et la capacité de le faire . . .
[17] Suivant l’interprétation que préconise la juge Côté, les dispositions réglementaires ne s’appliqueraient en fait au propriétaire que pour les seules obligations énoncées à l’art. 119 de la Loi. Ainsi, tout règlement que l’on ne pourrait expressément relier au texte précis de l’art. 119 serait inadmissible. Or, cette interprétation contredit le libellé même de l’art. 119, lequel ne se veut pas une énumération complète et exhaustive des obligations du propriétaire. L’article 119 ne dit pas « les obligations du propriétaire sont les suivantes », et encore moins que ce sont les seules obligations du propriétaire. Le paragraphe 26.2(1) du Règlement impose certes des obligations qui ne figurent pas aux al. 119a) et b) de la Loi, lesquels portent sur l’entretien du bien‑fonds et des locaux et la communication d’éléments d’information à l’employeur et à l’entrepreneur. L’article 119 de la Loi ne dispose cependant pas que les obligations du propriétaire se limitent à celles qui sont énoncées aux al. 119a) et b). Au contraire, l’al. 119c) fait au propriétaire l’obligation générale non seulement de [traduction] « se conformer à la présente partie », mais aussi de [traduction] « [se conformer] aux règlements [. . .] applicables ». Le législateur indique donc que d’autres obligations peuvent être prévues par règlement. Le texte de l’art. 119 appelle directement à considérer les obligations du propriétaire à la lumière de ce que commande le régime dans sa globalité.
[18] De même, le par. 107(2) précise simplement certains aspects de l’objectif général consistant à favoriser la sécurité au travail. Il dit expressément que ces précisions, dont celle figurant à l’al. 107(2)e), ne sont pas censées limiter la portée de l’objectif général consistant à favoriser la sécurité au travail énoncé au par. 107(1). Le paragraphe 107(1) dit clairement que le régime vise à favoriser la sécurité au travail au sens le plus large. De plus, l’al. 107(2)e) prévoit expressément qu’« employeurs, travailleurs et autres personnes susceptibles d’influer sur [. . .] la sécurité des travailleurs » partagent cette obligation. De même, l’al. 107(2)f) invite ces personnes à [traduction] « favoriser la coopération et la consultation » en matière de sécurité au travail. À mon sens, l’interprétation téléologique du régime est incompatible avec toute lecture formaliste de l’énoncé « dans la mesure où ils ont le pouvoir et la capacité de le faire » qui figure à l’al. 107(2)e) — jugé déterminant par ma collègue — qui ne tiendrait pas compte de l’importance que le régime accorde au partage de l’obligation.
[19] Enfin, deux autres éléments contextuels externes doivent être pris en compte en l’espèce (Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Khosa, 2009 CSC 12, [2009] 1 R.C.S. 339, par. 59; Catalyst, par. 18 et 24). Ces considérations de principe relèvent toutes deux de l’expertise et des compétences de la Commission.
[20] D’abord, la Commission a adopté le par. 26.2(1) du Règlement dans sa version actuelle en 2008 par suite de l’inquiétude exprimée par le gouvernement provincial face à l’augmentation du nombre de décès au travail dans le secteur forestier, une inquiétude clairement liée à l’objet principal de l’art. 225, soit « la santé et [. . .] la sécurité au travail et [. . .] l’environnement de travail ». Cette mesure prise en réponse à cette préoccupation majeure en matière de sécurité au travail illustre bien la raison pour laquelle le législateur délègue un pouvoir de réglementation à un organisme spécialisé, c’est‑à‑dire afin que toute lacune puisse être comblée efficacement.
[21] Ensuite, le par. 26.2(1) est le prolongement naturel de l’obligation que l’al. 119a) fait au propriétaire de veiller à l’entretien du lieu de travail. Dans le domaine de l’exploitation forestière, le lieu de travail change constamment en fonction des conditions météorologiques et d’autres phénomènes naturels. Pour entretenir le lieu de travail malgré l’interaction dynamique des forces de la nature et des pratiques de travail, le propriétaire doit faire en sorte que ses activités soient planifiées et exercées de façon sécuritaire. Pour s’acquitter de son obligation d’assurer la sécurité des lieux de travail conformément à l’art. 119 de la Loi, le propriétaire doit veiller à ce que les activités soient planifiées et exercées de façon sécuritaire. Les deux vont de pair.
[22] Je conclus que l’adoption du par. 26.2(1) résulte d’un exercice raisonnable du pouvoir délégué que l’art. 225 de la Loi confère à la Commission de « prendre les règlements qu’elle juge nécessaires ou souhaitables relativement à la santé et à la sécurité au travail et à l’environnement de travail ».
[23] Dans Dunsmuir, la Cour invoque certes des décisions antérieures pour affirmer qu’une véritable question de compétence — la présente affaire en soulèverait une selon certains — fait l’objet d’un contrôle selon la norme de la décision correcte