Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général)

Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2008-12-11
Référence neutre
2008 CSC 68
Recueil
[2008] 3 RCS 511
Numéro de dossier
31809, 31810
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Rothstein, Marshall
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31810, 31809
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), [2008] 3 R.C.S. 511, 2008 CSC 68
Date : 20081211
Dossier : 31809, 31810
Entre :
Confédération des syndicats nationaux
Appelante
et
Procureur général du Canada
Intimé
‑ et ‑
Procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick et Congrès du travail du Canada
Intervenants
et entre :
Syndicat national des employés de l’aluminium d’Arvida inc.,
Jean‑Marc Crevier et Marie Langevin
Appelants
et
Procureur général du Canada
Intimé
‑ et ‑
Procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick et Congrès du travail du Canada
Intervenants
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 96)
Le juge LeBel (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, Deschamps, Fish, Abella et Rothstein)
______________________________
Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général), [2008] 3 R.C.S. 511, 2008 CSC 68
Confédération des syndicats nationaux Appelante
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick et Congrès du travail du Canada Intervenants
- et -
Syndicat national des employés de l’aluminium d’Arvida inc.,
Jean‑Marc Crevier et Marie Langevin Appelants
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureur général du Québec, procureur général du
Nouveau‑Brunswick et Congrès du travail du Canada Intervenants
Répertorié : Confédération des syndicats nationaux c. Canada (Procureur général)
Référence neutre : 2008 CSC 68.
Nos du greffe : 31809, 31810.
2008 : 13 mai; 2008 : 11 décembre.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella et Rothstein.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Assurance‑chômage — Éventail de mesures actives destinées à maintenir le lien entre les assurés et le marché du travail — Les dispositions de la loi fédérale sur l’assurance‑emploi relatives aux programmes de placement, de formation et de partage du travail ainsi qu’aux prestations d’emploi sont‑elles valides? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 (2A) — Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 24 , 25 , 56 à 65.2 , 73 , 75 , 77 , 109c), 135(2) .
Droit constitutionnel — Taxation — Délégation du pouvoir de taxation — Principe de contrôle parlementaire du prélèvement d’impôts et taxes — Surplus de l’assurance‑emploi accumulés dans le Trésor — Délégation du pouvoir de fixer les taux de cotisation non assortie de critères législatifs — Les cotisations à l’assurance‑emploi sont‑elles des redevances administratives ou des taxes? — Si ce sont des taxes, ont‑elles été prélevées conformément au principe de contrôle parlementaire et au moyen d’une délégation valide? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 53 , 91(3) — Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 66 à 66.3 , 72 .
En 1996, la Loi sur l’assurance‑emploi crée le cadre juridique d’un réaménagement important du régime d’assurance‑chômage. En plus des mesures actives habituelles pour combattre le chômage, tels les programmes de placement, de formation et de travail partagé (art. 60 , 25 et 24 ), cette loi introduit cinq types de prestations d’emploi (art. 59 ) : subventions salariales, suppléments de rémunération, aide au travail indépendant, partenariats pour la création d’emplois et prêts ou subventions de perfectionnement.
Quant au financement du régime, deux jalons pertinents précèdent la nouvelle loi : en 1986, sur la recommandation du vérificateur général du Canada, le compte d’assurance‑emploi est consolidé avec l’ensemble des recettes gouvernementales et, en 1990, l’État cesse de financer le compte à même ses recettes générales pour s’en remettre aux cotisations, dont le taux annuel est alors fonction de l’expérience de quelques années précédentes seulement. La loi de 1996 revoit le financement du compte de façon à rééquilibrer le budget du programme à long terme. L’article 66 fournit les lignes directrices d’un système de cotisations d’un niveau suffisant pour couvrir les dépenses courantes du système et pour constituer graduellement une réserve permettant la stabilisation des taux malgré les contraintes des cycles économiques. En six ou sept ans, les déficits sont résorbés et des surplus de plus de 40 milliards de dollars se constituent. En 2001, le législateur fédéral adopte l’art. 66.1 qui, par dérogation à l’art. 66 , permet au gouverneur général en conseil de fixer directement le taux des cotisations pour 2002 et 2003. Pour l’année 2004, le Parlement fixe le taux de cotisation dans la loi elle‑même. Pour 2005, il revient, par l’art. 66.3 , à la fixation des taux par le gouverneur général en conseil.
Les appelants, par actions déclaratoires, contestent la validité constitutionnelle des mesures dites actives, des mécanismes de fixation des cotisations, de l’accumulation des surplus et de leur affectation à l’ensemble des dépenses fédérales. La Cour supérieure et la Cour d’appel du Québec rejettent ces prétentions.
Arrêt : Les pourvois sont accueillis en partie. Les articles 66.1 et 66.3 de la Loi sur l’assurance‑emploi en vigueur en 2001, 2002 et 2005 étaient inconstitutionnels. Les cotisations d’employeurs et d’employés pour ces années ont été perçues illégalement. Cette déclaration est suspendue pour une période de 12 mois à compter de la date du dépôt du présent arrêt.
Les mesures actives contestées sont valides. Les programmes que contient la Loi sur l’assurance‑emploi reflètent les changements de l’économie et du marché du travail et s’insèrent dans l’« évolution naturelle » de la compétence sur l’assurance‑chômage dévolue au Parlement du Canada. Cette compétence doit être interprétée généreusement. Ses objectifs consistent non seulement à porter remède à la pauvreté causée par le chômage mais aussi à sauvegarder le rattachement des chômeurs au marché du travail. Régir la matière de l’assurance‑chômage ne signifie donc pas seulement exercer la responsabilité passive du versement d’indemnités durant les périodes d’inactivité de la main‑d’œuvre canadienne. Cela veut dire aussi acquérir un rôle plus actif, orienté vers la conservation ou le rétablissement d’un lien entre le chômeur actuel ou potentiel et le marché du travail. Les programmes de placement et de formation sont depuis le départ des initiatives qui se situent à l’intérieur de la compétence législative confiée au Parlement fédéral. Ces programmes ainsi que le partage du travail demeurent suffisamment liés aux objectifs fondamentaux du régime et intégrés dans celui‑ci. De plus, le marché du travail a évolué et l’exercice du pouvoir fédéral prévu au par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 peut le refléter. Les prestations d’emploi illustrent cette évolution car elles visent à consolider les liens avec le marché du travail ou à préparer un retour à celui‑ci. Ainsi, le partenariat pour la création d’emploi pallie certaines des conséquences de la faiblesse du marché du travail dans des régions défavorisées et atténue ainsi le chômage. Les suppléments de rémunération ont aussi un effet direct sur les liens avec le marché du travail : ils augmentent de manière temporaire les revenus de travailleurs qui autrement hésiteraient davantage à accepter des emplois moins bien rémunérés. L’aide au travail indépendant facilite l’organisation d’une entreprise et aide le participant à réintégrer le marché du travail. La subvention salariale versée aux employeurs favorise particulièrement l’insertion dans le marché du travail de personnes désavantagées qui cherchent à améliorer leur productivité ou à acquérir de l’expérience de travail et elle contribue à établir ou à préserver l’employabilité de travailleurs qui pourraient autrement être condamnés à l’inactivité. Les prêts et subventions de perfectionnement permettent à des participants d’acquérir des connaissances spécialisées, dans le but de faciliter leur recherche d’emploi. [31] [39] [42‑49]
Tant que l’art. 66 de la loi s’est appliqué, la présence de critères relatifs à l’établissement des taux de cotisation à l’assurance‑emploi conservait un principe d’affectation et d’équilibre des impositions qui préservait leur qualification constitutionnelle de prélèvements réglementaires, malgré l’existence de surplus importants. Parce que le gouvernement fédéral a pris la décision politique ferme de mettre fin aux déficits de l’assurance‑emploi, de stabiliser les fluctuations des cotisations et de consolider le régime en créant une réserve adéquate, la loi de 1996 confie à la Commission de l’assurance‑emploi le mandat de fixer annuellement les cotisations dans le cadre des objectifs décrits à l’art. 66 : assurer un apport suffisant de revenus pour couvrir les débits du compte et maintenir une certaine stabilité des taux, compte tenu du cycle économique. Pendant cette période, de 1996 à 2001, les contributions perçues ont été versées au Trésor, les fonds ont été employés comme toute autre partie des recettes du Trésor et la comptabilité appropriée a été tenue : les crédits et débits requis pour les opérations du régime ont été passés au compte de l’assurance‑emploi. À ce titre, l’usage fait par le gouvernement ne représente pas un détournement des fonds de l’assurance‑emploi. [59] [66] [73‑74]
Avec l’adoption d’un nouveau mécanisme de fixation des taux pour les années 2002, 2003 et 2005, le cadre de l’art. 66 ne s’applique plus. La loi ne comporte plus de critères encadrant et orientant l’établissement des taux, lesquels relèvent désormais de la discrétion du gouverneur général en conseil. Les cotisations d’assurance‑emploi constituent toujours un élément des recettes publiques tandis que la disparition du lien entre ce prélèvement et le régime réglementaire marque, du même coup, la transformation des cotisations en une taxe sur les listes de paie. Or, l’article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 reflète le principe ancien mais fondamental dans notre régime démocratique qu’il ne doit y avoir aucune taxation sans représentation. Seul le Parlement peut imposer une taxe ab initio. Une délégation du pouvoir de taxation est constitutionnelle dans la mesure où la loi prévoit cette délégation de manière explicite et non ambiguë. Le libellé des art. 66.1 et 66.3 applicables en 2002, 2003 et 2005 ne prévoit nulle part que le Parlement délègue un pouvoir de taxation. La délégation qu’ils contiennent de fait vise un prélèvement qui était devenu une imposition à caractère général, sans que la loi précise que le Parlement entendait déléguer son pouvoir de taxation lui‑même. [60] [70] [75] [82] [87] [92‑93]
Jurisprudence
Arrêts appliqués : Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance‑emploi (Can.), art. 22 et 23, [2005] 2 R.C.S. 669, 2005 CSC 56; Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565; arrêts mentionnés : Attorney‑General for Canada c. Attorney‑General for Ontario, [1937] A.C. 355, conf. Reference re The Employment and Social Insurance Act, [1936] R.C.S. 427; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, [2007] 2 R.C.S. 3, 2007 CSC 22; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31; YMHA Jewish Community Centre of Winnipeg Inc. c. Brown, [1989] 1 R.C.S. 1532; Première nation de Westbank c. British Columbia Hydro and Power Authority, [1999] 3 R.C.S. 134; 620 Connaught Ltd. c. Canada (Procureur général), [2008] 1 R.C.S. 131, 2008 CSC 7; Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; Lawson c. Interior Tree Fruit and Vegetable Committee of Direction, [1931] R.C.S. 357; Ontario English Catholic Teachers’ Assn. c. Ontario (Procureur général), [2001] 1 R.C.S. 470, 2001 CSC 15.
Lois et règlements cités
Loi constitutionnelle de 1867, art. 53 , 91 (2A), (3) .
Loi d’exécution du budget 1994, L.C. 1994, ch. 18, art. 26.
Loi d’exécution du budget de 2003, L.C. 2003, ch. 15, art. 21 .
Loi d’exécution du budget de 2004, L.C. 2004, ch. 22, art. 25 .
Loi de 1940 sur l’assurance‑chômage, S.C. 1940, ch. 44, art. 17, 31, première annexe, partie II, deuxième annexe.
Loi de 1971 sur l’assurance‑chômage, S.C. 1970‑71‑72, ch. 48, art. 39, 62, 63.
Loi modifiant la Loi sur l’assurance‑emploi et le Règlement sur l’assurance‑emploi (pêche), L.C. 2001, ch. 5, art. 9 .
Loi régissant l’emploi et l’immigration, S.C. 1977, ch. 54.
Loi sur l’assurance‑chômage, S.C. 1955, ch. 50, art. 37.
Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23, art. 22(1) , 23(1) , 24 , 25 , 56 à 65.2 , 66 à 66.3 , 71 , 72 , 73 , 75 , 77 , 109c), 135(2) , annexe II, art. 12.
Loi sur le placement et les assurances sociales, S.C. 1935, ch. 38.
Doctrine citée
Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet. Droit constitutionnel, 5e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2008.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 136, 2e sess., 36e lég., 1er novembre 1999.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 137, 1re sess., 37e lég., 2 mars 2001.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, 5th ed. Supp., vol. 1. Scarborough, Ont. : Thomson/Carswell, 2007 (updated 2007, release 2).
Issalys, Pierre, et Denis Lemieux. L’action gouvernementale : Précis de droit des institutions administratives, 2e éd. rev. et augm. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2002.
Magnet, Joseph Eliot. Constitutional Law of Canada, vol. 1, Federalism / Aboriginal Peoples, 9th ed. Edmonton : Juriliber, 2007.
POURVOIS contre des arrêts de la Cour d’appel du Québec (le juge en chef Robert et les juges Gendreau et Brossard), [2006] R.J.Q. 2672, SOQUIJ AZ-50398096, SOQUIJ AZ‑50398097, [2006] J.Q. no 12562 (QL), [2006] J.Q. no 12563 (QL), 2006 CarswellQue 9362, 2006 QCCA 1453, 2006 QCCA 1454, qui a confirmé une décision du juge Gascon, [2003] R.J.Q. 3188, SOQUIJ AZ‑50206024, [2003] J.Q. no 15801, 2003 CarswellQue 2667. Pourvois accueillis en partie.
Guy Martin et Jean‑Guy Ouellet, pour l’appelante la Confédération des syndicats nationaux.
Gilles Grenier, Claude Leblanc et Bernard Philion, pour les appelants le Syndicat national des employés de l’aluminium d’Arvida inc., Jean‑Marc Crevier et Marie Langevin.
James Mabbutt, René LeBlanc, Carole Bureau et Linda Mercier, pour l’intimé.
Alain Gingras, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Gaétan Migneault, pour l’intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Steven Barrett et Colleen Bauman, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Le jugement de la Cour a été rendu par
Le juge LeBel —
I. Introduction
[1] Les présents pourvois ramènent devant notre Cour un groupe de problèmes relatifs au régime d’assurance-emploi du Canada. Politique à l’origine, sans doute toujours en partie de cette nature, le débat s’est transporté dans le domaine judiciaire. Les appelants, la Confédération des syndicats nationaux (« CSN ») et le Syndicat national des employés de l’aluminium d’Arvida inc. (« Syndicat »), contestent dans des recours déclaratoires distincts des aspects importants du régime fédéral d’assurance-emploi. D’abord, ils attaquent la validité constitutionnelle d’un ensemble de mesures dites actives destinées à combattre le chômage et non pas seulement à indemniser les chômeurs. À leur avis, ces mesures excèdent le cadre du pouvoir législatif conféré au Parlement du Canada sur l’assurance-chômage par le par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Par ailleurs, ils s’en prennent au mode de financement de l’assurance-emploi, à l’accumulation de surplus importants dans le compte d’assurance-emploi et à leur utilisation par le gouvernement fédéral. Pour les motifs qui suivent, je conclus que les mesures actives adoptées par le Parlement fédéral respectent les limites de sa compétence législative. Je suis aussi d’avis que le système de financement du régime d’assurance-emploi demeure conforme aux normes constitutionnelles, sauf pour les années 2002, 2003 et 2005. En effet, le mécanisme de fixation des cotisations appliqué durant ces années n’est pas conforme aux principes constitutionnels régissant la création de charges réglementaires et l’imposition de taxes par le Parlement fédéral. En conséquence, j’accueillerais en partie les pourvois.
II. Origine du litige
[2] Le litige découle des efforts faits par le gouvernement fédéral pour stabiliser le régime national d’assurance-chômage ou d’assurance-emploi, comme le désigne maintenant la législation, et pour l’adapter davantage aux contraintes de l’évolution des cycles économiques. Durant une période de plusieurs années, des réformes diverses ont été adoptées. Un de leurs résultats fut la constitution de surplus importants, des débats politiques sur leur légitimité et leur opportunité et, finalement, des contestations judiciaires. Pour bien comprendre la nature et la portée de celles-ci, il convient de rappeler les grandes lignes de l’évolution récente du régime d’assurance-emploi.
[3] Le régime fédéral d’assurance-emploi remonte à un amendement constitutionnel adopté en 1940. Des changements divers y ont été apportés depuis. Après 1980, le régime était devenu déficitaire. Le gouvernement fédéral devait en renflouer périodiquement le compte, ce qui aggravait d’autant le déficit fédéral. En 1986, sur la recommandation du vérificateur général du Canada, le gouvernement fédéral a intégré le compte dans le Fonds consolidé du revenu, ou Trésor. Ce compte est devenu plus tard le « compte d’assurance-emploi » (« Compte »). En 1990, le gouvernement a cessé de combler les déficits du Compte. Par la suite, les gouvernements fédéraux successifs ont entrepris de rétablir l’équilibre financier du régime d’assurance-emploi et de repenser une partie de ses méthodes et objectifs.
[4] En 1996, la Loi sur l’assurance-emploi, L.C. 1996, ch. 23 , a créé le cadre juridique d’un réaménagement important du régime d’assurance-chômage, désormais connu sous le nom d’assurance-emploi. La législation a resserré les conditions d’admissibilité aux indemnités de chômage et a prévu des mesures plus interventionnistes destinées à maintenir ou à améliorer la capacité d’intégration de la main-d’œuvre au marché du travail. En même temps, le Parlement du Canada a revu le financement du Compte. Il a prévu un système de cotisations destiné à fixer les contributions à un niveau suffisant pour couvrir les dépenses courantes du système et la constitution graduelle d’une réserve de nature à éviter des augmentations de cotisations en période de ralentissement économique et d’augmentation du chômage. Au cours des années suivantes, le Parlement a modifié fréquemment les mécanismes de fixation des cotisations. Ces réformes ont provoqué l’apparition et la croissance parfois rapide de surplus dans le Compte qui auraient atteint ou dépassé les 40 milliards de dollars. Durant cette période, les cotisations d’assurance-emploi ont été versées au Trésor, conformément à la politique établie en 1986.
[5] L’apparition des surplus dans le Compte a suscité bien des débats politiques qui échappent aux tribunaux. Nous devrons nous pencher sur les deux contestations judiciaires des appelants qui ont été entendues et jugées ensemble. J’analyserai donc maintenant la nature et l’objet des recours entamés par les appelants.
[6] Les appelants ont institué des recours déclaratoires distincts pour contester ce qu’ils considèrent comme un détournement du pouvoir constitutionnel fédéral sur l’assurance-chômage qui aurait été exercé au-delà de ses limites. À leur avis, le par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 accorderait au Parlement du Canada le pouvoir d’établir un régime d’indemnisation des périodes de chômage qui ne permettrait pas l’intégration de mesures actives destinées à la promotion de l’emploi et dont le financement resterait basé sur un principe de mutualité. En effet, les cotisations imposées aux salariés et aux employeurs pour assurer le fonctionnement du régime ne pourraient dépasser le niveau requis pour acquitter les dépenses courantes et constituer une réserve raisonnable pour ses activités. L’affectation des cotisations et des surplus engendrés par leur perception à d’autres fins, comme l’élimination du déficit budgétaire fédéral, violerait la Constitution. Ils plaident aussi l’inconstitutionnalité du mécanisme de fixation des cotisations. Si on voulait justifier ce mécanisme comme un exercice du pouvoir de taxation fédéral, les modalités de sa mise en œuvre ne respecteraient pas l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Sur la base de ces moyens, qui sont pour l’essentiel communs aux deux procédures, le Syndicat réclame l’invalidation d’un certain nombre de dispositions de la Loi sur l’assurance-emploi et demande à la Cour de déclarer que les surplus du Compte appartiennent aux cotisants du régime, les employeurs et les employés. La CSN formule des conclusions analogues.
[7] En substance, les recours demandent d’abord l’annulation des mesures dites actives instituées par la Loi sur l’assurance-emploi , soit le placement et les prestations d’emploi. Ensuite, ils s’attaquent au mécanisme de fixation des cotisations, à leur utilisation par le gouvernement fédéral et à l’affectation du surplus du Compte. L’intimé, le procureur général du Canada, a défendu la validité de l’ensemble des mesures dites actives contestées par les appelants ainsi que celle de l’affectation des surplus du Compte et des mécanismes de fixation des cotisations. Ces deux recours déclaratoires ont été réunis pour audition. La Cour supérieure, puis la Cour d’appel du Québec les ont entendus en même temps.
III. Historique judiciaire
A. Cour supérieure ([2003] R.J.Q. 3188)
[8] Le juge Gascon a rejeté complètement les recours des appelants. D’abord, il a conclu que le service de placement et les mesures actives, c’est-à-dire les prestations d’emploi et les programmes de formation et de travail partagé, se situaient à l’intérieur de la compétence fédérale sur l’assurance-chômage. Dans un second volet de sa décision, le premier juge a ensuite écarté les moyens des demandeurs relatifs à la fixation des cotisations et aux surplus du Compte. À son avis, les mécanismes de fixation des cotisations respectaient la Constitution. Les cotisations représentaient un prélèvement réglementaire lié à l’administration et à la mise en œuvre du régime d’assurance-emploi. Si on voulait assimiler les cotisations à des taxes, leur imposition constituerait un exercice valide du pouvoir de taxation du Parlement fédéral. Par ailleurs, selon le juge Gascon, la contestation des taux de cotisation proprement dits constituait un problème de droit administratif qui relevait d’une autre juridiction. Il a ajouté, à ce propos, que les demandeurs avaient de toute manière abandonné ce volet de leurs demandes. Enfin, la Cour supérieure a jugé que le gouvernement fédéral ne s’était pas approprié les surplus du Compte. Les états financiers du gouvernement fédéral continuent à indiquer une dette du Trésor envers le Compte. En conclusion, le juge Gascon s’est refusé à apprécier la sagesse politique des mesures et des méthodes qui ont permis l’accumulation des surplus dans le Compte.
B. Cour d’appel du Québec ([2006] R.J.Q. 2672, 2006 QCCA 1453, 2006 QCCA 1454)
[9] La Cour d’appel du Québec a rejeté à l’unanimité les pourvois des appelants. Elle a ainsi confirmé la constitutionnalité de l’ensemble des mesures et dispositions en litige. Toutefois, ses motifs diffèrent en partie de ceux de la Cour supérieure. Son arrêt comprend deux opinions. Le juge en chef Robert a rédigé les motifs portant sur la contestation constitutionnelle des mesures dites actives où il a décidé si elles relèvent de la compétence législative du Parlement fédéral. Les motifs conjoints des juges Gendreau et Brossard ont examiné la fixation des cotisations et le problème de l’affectation des surplus.
[10] Le Juge en chef a analysé attentivement et en détail les dispositions législatives et les programmes en débat pour en apprécier la validité constitutionnelle. Dans un premier temps, il a conclu que le service de placement, le programme de travail partagé et les mesures de formation s’inscrivaient directement dans une logique de diminution du risque de chômage. En conséquence, elles relevaient de la compétence fédérale sur l’assurance-chômage.
[11] Selon le Juge en chef, le cas des programmes de prestations d’emploi présentait plus de difficultés. Cette catégorie de prestations incluait cinq programmes différents établis en vertu de l’art. 59 de la Loi sur l’assurance-emploi . Elle comprenait la subvention salariale versée à un employeur à titre de tremplin pour un emploi régulier éventuel (al. 59a) ), le supplément de rémunération destiné à un employé intéressé par un emploi faiblement rémunéré (al. 59b) ), l’aide au travail indépendant pour encourager la création de petites entreprises (al. 59c) ), le partenariat pour la création d’emplois associant des entreprises et des organismes communautaires dans les régions affectées par un taux de chômage élevé (al. 59d) ) et les prêts ou subventions de perfectionnement en faveur des travailleurs en recherche de spécialisation (al. 59e) ).
[12] Le juge en chef Robert a estimé que certains de ces programmes ne se situaient pas dans le cadre des pouvoirs fédéraux relatifs au régime public d’assurance-emploi selon les principes posés par la Cour suprême du Canada dans le Renvoi relatif à la Loi sur l’assurance-emploi (Can.), art. 22 et 23, [2005] 2 R.C.S. 669, 2005 CSC 56 (« Renvoi »). Son opinion classe ces programmes en deux catégories, les indemnités de remplacement de revenu et la promotion d’initiatives. Selon le juge en chef Robert, la première catégorie englobe la subvention salariale, le supplément de rémunération et le partenariat dans la création d’emplois. À son avis, ces programmes correspondent à une logique d’assurance et répondent aux critères établis dans le Renvoi. À ce titre, ils relèvent donc de la compétence fédérale sur l’assurance-chômage.
[13] Par ailleurs, le juge en chef Robert ne décide pas clairement si les programmes relatifs à la promotion d’initiatives, soit l’aide au travail indépendant et les prêts ou subventions de perfectionnement, relèvent de la compétence législative fédérale sur l’assurance-chômage. Il conclut plutôt qu’ils ont été adoptés validement en vertu du pouvoir fédéral de dépenser. Il souligne aussi que ces programmes ne prétendent pas régir des domaines de compétence provinciale et que le Parlement du Canada les a expressément soumis à l’accord des provinces.
[14] Pour leur part, les motifs conjoints des juges Gendreau et Brossard rejettent les moyens plaidés par les appelants au sujet de l’inconstitutionnalité des mécanismes de financement de l’assurance-emploi et de l’appropriation des surplus du Compte. À leur avis, dans le cas de la méthode de fixation des cotisations, la distinction entre frais réglementaires et taxes a peu de pertinence en l’espèce. En définitive, le système de fixation des cotisations reposerait sur un exercice valide du pouvoir de taxation fédéral. Par ailleurs, selon les juges Gendreau et Brossard, l’accumulation des surplus dans le Compte ne poserait aucun problème constitutionnel. Toutes les sommes perçues par le gouvernement fédéral devaient être versées au Trésor. Leur comptabilisation n’affecte pas la créance du Compte qui subsiste à l’égard du Trésor public.
[15] À la suite de leur échec devant la Cour d’appel du Québec, les appelants ont formé des pourvois devant notre Cour. Leurs appels reprennent les questions soulevées devant les tribunaux d’instance inférieure.
IV. Analyse
A. Nature générale des questions en litige
[16] Les appels portés devant notre Cour contestent d’abord la validité constitutionnelle des mesures actives incorporées à la Loi sur l’assurance-emploi pour combattre le chômage. Ce volet des pourvois porte sur l’interprétation du par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 et donc sur l’étendue du pouvoir législatif du Parlement fédéral en matière d’assurance-chômage. Un second volet examine la constitutionnalité du système de financement de l’assurance-emploi et de l’accumulation de surplus grâce à la perception des cotisations des employeurs et des employés ainsi que de l’affectation de ces surplus à des fins autres que l’indemnisation des chômeurs.
[17] Avant de passer à l’examen des prétentions des parties, je rappelle qu’une ordonnance de la Juge en chef de notre Cour, rendue le 17 octobre 2007, a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
1. Les articles 66 à 66.3 et 72 de la Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23 , sont‑ils, en tout, en partie ou par leur effet combiné, ultra vires de la compétence sur l’assurance‑chômage conférée par le par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
2. En cas de réponse affirmative à la question 1, les articles 66 à 66.3 et 72 de la Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23 , sont‑ils, en tout, en partie ou par leur effet combiné, ultra vires de la compétence sur la taxation conférée par le par. 91(3) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
3. En cas de réponse négative à la question 2, les articles 66 à 66.3 et 72 de la Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23 , respectent‑ils les exigences de l’article 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
4. Les articles 24 , 25 , 56 à 65.2 , 73 , 75 , 77 , 109c) et 135(2) de la Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23 , sont‑ils, en tout, en partie ou par leur effet combiné, ultra vires de la compétence sur l’assurance‑chômage conférée par le par. 91 (2A) de la Loi constitutionnelle de 1867 ?
5. En cas de réponse affirmative à la question 4, les articles 24 , 25 , 56 à 65.2 , 73 , 75 , 77 , 109c) et 135(2) de la Loi sur l’assurance‑emploi, L.C. 1996, ch. 23 , sont‑ils validement fondés sur le pouvoir fédéral de dépenser?
[18] Les principales dispositions législatives auxquelles renvoient ces questions sont annexées aux présents motifs. J’y reviendrai au cours de mon analyse.
B. Les questions relatives au pouvoir législatif du Parlement fédéral sur l’assurance-chômage
[19] Dans ce volet de leurs pourvois, les appelants contestent la validité constitutionnelle des mesures dites actives destinées à combattre le chômage. Ils s’attaquent d’abord à la validité de l’existence même d’un service de placement (art. 60). Ils s’en prennent également aux programmes de travail partagé (art. 24 ) et aux prestations relatives à la participation à des activités de formation. Par ailleurs, les appelants plaident l’inconstitutionnalité des programmes de prestations d’emploi et mesures de soutien établis en vertu des art. 57 et 59 . À leur avis, ces dispositions excéderaient le cadre du pouvoir législatif du Parlement fédéral. En substance, selon les appelants, la Constitution aurait accordé au Parlement fédéral un pouvoir limité à l’indemnisation des périodes de chômage, qui ne lui permettrait pas d’intervenir pour le prévenir ou freiner le chômage. Le pouvoir de dépenser du gouvernement fédéral ne lui permettrait pas non plus d’intervenir dans des domaines qui relèvent des compétences législatives provinciales. Sur ce dernier point, celui du pouvoir de dépenser, le procureur général du Québec appuie la position des appelants.
[20] Le procureur général du Canada rejette l’ensemble des prétentions des appelants. Il les affirme incompatibles avec la jurisprudence qui a défini les principes d’interprétation du pouvoir législatif fédéral en la matière. Cette jurisprudence aurait reconnu au Parlement fédéral une compétence large et souple, notamment dans le Renvoi, même à l’égard des mesures de prévention du chômage. Pour l’intimé, il ne serait donc pas nécessaire d’examiner la question du pouvoir de dépenser.
C. Les questions relatives au financement et aux surplus du régime d’assurance-emploi
[21] Un second volet des appels regroupe un ensemble de problèmes relatifs au financement de l’assurance-emploi et au sort des surplus accumulés depuis 1996 grâce à la perception des cotisations des employeurs et des employés. Selon les appelants, les dispositions législatives appliquées depuis 1996 pour fixer les cotisations violent les limites du pouvoir fédéral sur l’assurance-chômage qui permettraient seulement au Parlement de prélever les cotisations nécessaires pour le fonctionnement courant du régime et la constitution de réserves raisonnables. Les dispositions législatives contenues aux art. 66 , 66.1 et 66.3 ne respecteraient pas ce principe fondamental. De plus, les mécanismes de fixation des cotisations n’auraient plus de rapport avec le cadre réglementaire du régime d’assurance-emploi. Ils représenteraient aussi un exercice illégal du pouvoir de taxation fédéral. En effet, la procédure suivie ne respecterait pas le principe du contrôle parlementaire du prélèvement d’impôts que consacre l’art. 53 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Enfin, l’accumulation des surplus et leur affectation à l’ensemble des dépenses fédérales, dont la réduction de la dette publique, violeraient les principes constitutionnels fixant les conditions de perception et d’utilisation des cotisations d’assurance-emploi.
[22] Selon l’intimé, la fixation des cotisations et leur utilisation sont restées conformes aux exigences de la Constitution. D’abord, les dispositions législatives en cause respectent le principe d’un lien suffisant avec le système réglementaire de l’assurance-emploi. Sinon, le pouvoir de taxation fédéral aurait été exercé validement en vertu d’une délégation de pouvoir claire et suffisamment complète par le Parlement fédéral. Finalement, les cotisations auraient été utilisées et comptabilisées conformément aux règles gouvernant le Trésor, sans porter atteinte aux droits des cotisants.
D. La compétence législative du Parlement fédéral sur l’assurance-chômage
[23] Le débat entre les appelants et le procureur général du Canada exprime des visions opposées de l’étendue de la compétence législative du Parlement fédéral sur l’assurance-chômage. Les appelants défendent la thèse d’une compétence restreinte qui serait limitée, pour l’essentiel, à l’indemnisation des périodes de chômage et à la perception des fonds nécessaires au paiement des prestations. Ils soulignent qu’un lien étroit doit être maintenu entre les cotisations imposées aux employeurs et aux employés et le régime qu’elles doivent financer. L’intimé propose une interprétation qui permettrait au Parlement du Canada d’adopter des mesures actives destinées à prévenir le chômage ou à en atténuer les conséquences.
[24] Ce désaccord fondamental impose un examen de l’origine et de la nature de la compétence fédérale sur l’assurance-chômage, de son interprétation et des principes constitutionnels qui la gouvernent. L’analyse de ces questions a été faite récemment par ma collègue, la juge Deschamps, dans le Renvoi. Son analyse demeure toujours valide et doit orienter l’application du par. 91 (2A) dans les pourvois que nous examinons maintenant.
[25] Les difficultés économiques et sociales provoquées par la dépression des années 1930 se trouvent à l’origine du régime actuel d’assurance-emploi. En 1937, le Conseil privé avait confirmé l’invalidation d’une première loi fédérale sur l’assurance-chômage par la Cour suprême du Canada, la Loi sur le placement et les assurances sociales, S.C. 1935, ch. 38 (Attorney-General for Canada c. Attorney-General for Ontario, [1937] A.C. 355 (C.P.), conf. Reference re The Employment and Social Insurance Act, [1936] R.C.S. 427). Le Conseil privé avait alors conclu que la législation touchait à la propriété et aux droits civils dans les provinces, notamment aux rapports entre les employeurs et les employés et, pour cette raison, excédait le champ de compétence du Parlement du Canada (p. 365 et 367).
[26] Après cet échec, le gouvernement fédéral entama des négociations avec les provinces. Ces discussions permirent un accord sur un amendement constitutionnel qui prit la forme du par. 91 (2A). Cet amendement accorda au Parlement fédéral un pouvoir législatif nouveau qui fut détaché de la compétence générale des provinces sur la propriété et les droits civils, comme l’a constaté la juge Deschamps :
C’est dire que, lors de la modification constitutionnelle, on a détaché une partie du champ de la compétence sur la propriété et les droits civils pour conférer au Parlement les aspects liés à l’assurance-chômage.
(Renvoi, par. 37)
[27] Le Renvoi a alors réglé une première question, celle du caractère immuable de cette nouvelle compétence fédérale. En effet, un argument soulevé à l’occasion du Renvoi voulait que le contenu de cette compétence corresponde à celui de la Loi de 1940 sur l’assurance-chômage, S.C. 1940, ch. 44, première annexe, partie II (« Loi de 1940 »). Selon ce moyen, cette loi reprenait, en effet, la substance de la loi de 1935 que le Conseil privé avait invalidée et dont la remise en vigueur était recherchée par l’amendement constitutionnel. Il aurait donc fallu rechercher dans cette loi les paramètres de l’application du par. 91 (2A). Notre Cour a rejeté cet argument et a conclu que la Loi de 1940 ne constituait qu’une forme de l’exercice du nouveau pouvoir, mais qu’elle n’en déterminait pas le contenu :
La question porte donc non sur la façon dont le Parlement a exercé initialement sa compétence mais sur l’étendue de la compétence en matière d’assurance-chômage.
(Renvoi, par. 39)
[28] Pour déterminer le contenu du pouvoir transféré au Parlement, notre Cour a examiné les circonstances du transfert et ses objectifs. À partir, en particulier, des échanges entre le gouvernement fédéral et les provinces avant l’amendement constitutionnel, notre Cour a noté que la Loi de 1940 visait non seulement à remédier à l’indigence causée par le chômage, mais aussi à mettre fin à celui-ci en organisant des mécanismes de retour au travail, notamment par la création d’un système national de placement (Renvoi, par. 42). La juge Deschamps a défini en ces termes les objectifs du transfert de compétence :
Dans son essence, la compétence recherchée visait à doter le Canada des outils nécessaires pour pallier les effets du chômage anticipé en fournissant des prestations à certaines catégories de chômeurs et en organisant des centres de recherche d’emploi. Le transfert de compétence se voulait un outil d’organisation interne, faisant appel à des mesures de secours à court terme, soit les prestations, et des mesures à moyen terme, soit le placement des chômeurs.
(Renvoi, par. 43)
[29] Le paragraphe 91 (2A) a pris place dans la Constitution canadienne dans ce contexte. Il doit être néanmoins interprété comme les autres dispositions relatives au partage des pouvoirs entre le Parlement et les législatures provinciales. Il faut rechercher les éléments essentiels de ce pouvoir et déterminer si les mesures adoptées « s’insère[nt] dans son évolution naturelle » (Renvoi, par. 44).
[30] Dans cette analyse du contenu des pouvoirs législatifs, l’évolution des modalités de leur exercice et l’interaction des compétences accordées aux deux niveaux de gouvernement posent souvent des problèmes délicats. Les solutions qui doivent se dégager dans la mise en œuvre des pouvoirs évoluent pour faire face à des problèmes nouveaux. Cependant, l’évolution de la société ne peut servir de prétexte à la dénaturation du partage des pouvoirs qui représente un élément fondamental du système fédé