Samimifar c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Samimifar c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2006-10-30
Référence neutre
2006 CF 1301
Numéro de dossier
IMM-6468-03
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20061030 Dossier : IMM‑6468‑03
Référence : 2006 CF 1301
Ottawa (Ontario), le 30 octobre 2006
EN PRÉSENCE DE MADAME LA JUGE SNIDER
ENTRE :
HASSAN SAMIMIFAR
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
ET SA MAJESTÉ LA REINE
défendeurs
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
I. Introduction
[1] M. Hassan Samimifar (le demandeur ou M. Samimifar) est ressortissant iranien; il est arrivé au Canada il y a 21 ans, en 1985. Depuis son arrivée, il a essayé, mais sans succès jusqu’ici, d’obtenir le statut de résident permanent au Canada.
[2] Le 14 novembre 1994, les autorités ont accepté en principe de recevoir et d’instruire la demande de résidence permanente qui serait présentée par M. Samimifar à partir du Canada. M. Samimifar a présenté sa demande. Il semble que, à partir de ce moment jusqu’en janvier 2003, rien n’a été fait relativement à cette demande et qu’il y a eu des retards pour des raisons qui, selon le demandeur, sont constitutifs de négligence et d’atteinte aux droits qui lui sont garantis à l’article 7 de la Charte. Finalement, en janvier 2003, il a appris que sa demande avait été rejetée au motif qu’il était interdit de territoire au Canada selon l’alinéa 34(1)f) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR), parce qu’il y avait des motifs raisonnables de croire qu’il était membre d’une organisation terroriste. Cette décision a été annulée à l’issue d’une instance en contrôle judiciaire en mai 2003; une nouvelle décision n’a pas encore été rendue.
[3] En plus de poursuivre les démarches administratives afin de devenir résident permanent, M. Samimifar a intenté une action contre le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration en déposant une déclaration auprès de la Cour le 20 août 2003. Il a ensuite modifié sa déclaration, notamment pour ajouter Sa Majesté la Reine à titre de défenderesse. Il prétend que la défenderesse, par l’entremise du ministre qui la représente, a été négligente ou a porté atteinte aux droits qui lui sont garantis à l’article 7 et au paragraphe 24(1) de la Charte canadienne des droits et libertés, qui constitue la partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada, 1982, ch. 11 (R.‑U.) (la Charte). Il sollicite également un jugement déclaratoire au titre de l’article 52 de la Charte.
[4] Dans la requête dont je suis saisie, Sa Majesté la Reine demande à la Cour de rendre un jugement sommaire rejetant, en tout ou en partie, la demande contenue dans la nouvelle déclaration modifiée. Cette requête est présentée en vertu des articles 213 à 219 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106, qui sont reproduits à l’annexe A des présents motifs. En quelques mots, la défenderesse prétend qu’il n’existe aucune question litigieuse étant donné :
que M. Samimifar n’a pas exercé les recours en contrôle judiciaire qui lui étaient ouverts;
que les agents d’immigration n’ont, à l’égard de M. Samimifar, aucune obligation de diligence de droit privé qui pourrait engager la responsabilité de la défenderesse pour négligence ou qui lui donnerait droit à des dommages‑intérêts en vertu de la Charte.
II. La partie défenderesse
[5] Dans ses actes de procédure, M. Samimifar a désigné à la fois le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le ministre) et Sa Majesté la Reine comme défendeurs à la présente action. M. Samimifar admet que c’est Sa Majesté la Reine qui doit être partie à l’action. La cause d’action sera donc modifiée en conséquence.
III. Les questions en litige
[6] La principale question en litige en l’espèce est la suivante : existe‑t‑il une véritable question litigieuse au sens des Règles des Cours fédérales? Cette question se subdivise ainsi :
Quel critère s’applique en matière de jugement sommaire?
M. Samimifar peut‑il intenter la présente action même s’il n’a pas exercé le recours extraordinaire prévu par l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, L.R.C. 1985, ch. F‑7?
La défenderesse a‑t‑elle, à l’égard de M. Samimifar, une obligation de diligence de droit privé pouvant donner lieu à une action en responsabilité pour négligence?
M. Samimifar peut‑il demander des dommages‑intérêts pour atteinte aux droits qui lui sont garantis par la Charte?
[7] La défenderesse a également élevé des doutes quant à la possibilité, pour M. Samimifar, d’obtenir un jugement déclaratoire en vertu de la Charte. M. Samimifar reconnaît que la demande de dommages‑intérêts en vertu du paragraphe 24(1) de la Charte ne peut normalement être jumelée à la demande de jugement déclaratoire fondée sur le paragraphe 52(1) de la Charte (Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405).
IV. Analyse
A. La nature de la demande
[8] Les questions soulevées par la présente requête ont trait à la nouvelle déclaration modifiée qui a été déposée par M. Samimifar. J’examinerai d’abord la nature des actes de procédure.
[9] M. Samimifar fonde sa demande sur les délais déraisonnables et l’abus de procédure de la part de la défenderesse. Il réclame des dommages‑intérêts de 5 000 000 $ pour négligence et au titre de l’article 7 et du paragraphe 24(1) de la Charte pour : pertes provenant d’une entreprise, perte d’occasions d’emploi et de possibilités en matière d’études, frais qu’il a dû engager, notamment des frais médicaux pour sa conjointe de fait et ses enfants, troubles émotifs et souffrances morales. M. Samimifar prétend que le ministre et les fonctionnaires de Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) ont été avisés du retard dans le traitement de ses demandes d’établissement ainsi que de l’angoisse et du préjudice qu’il subissait en conséquence.
[10] M. Samimifar demande également à la Cour de déclarer que les droits qui lui sont garantis à l’article 7 et au paragraphe 24(1) ont été violés.
[11] L’essentiel des prétentions de M. Samimifar est exposé, à mon avis, dans les paragraphes 29 à 31 de sa nouvelle déclaration modifiée :
[traduction]
29. Le demandeur prétend que le retard dans le traitement de sa demande a été causé par une mauvaise répartition des ressources par le gouvernement canadien. De nombreux dossiers qui faisaient partie de l’arriéré de 1989 ont été envoyés au bureau de Hamilton où, pendant de longues périodes, personne ne s’en est occupé. Le SCRS ne s’est plus intéressé au demandeur à partir de 1995, de sorte que c’est le gouvernement du Canada qui est seul responsable du temps qui s’est écoulé entre la décision initiale et la décision finale – qui a ensuite été infirmée. Cette lenteur n’est pas attribuable à la nécessité de poursuivre l’enquête, mais plutôt à la négligence des autorités de l’immigration.
30. La défenderesse, y compris les fonctionnaires de l’immigration qui ont instruit le dossier du demandeur, ont une obligation de diligence à l’endroit de celui‑ci. Il y a un lien suffisant entre la défenderesse et le demandeur pour qu’une obligation de diligence puisse être reconnue. Le demandeur allègue que la défenderesse a manqué à cette obligation et n’a pas respecté la norme de diligence à laquelle il a droit. Étant donné que le demandeur n’a pas de statut permanent au Canada à cause du retard dans le traitement de sa demande et qu’il a, à maintes reprises, informé les autorités de l’immigration de l’angoisse que lui causait ce retard, il était raisonnablement prévisible qu’il subisse un préjudice du fait de ces dernières.
31. La négligence avec laquelle sa demande a été traitée a gravement perturbé la vie affective et la situation financière du demandeur, ce qui lui a causé des troubles émotifs graves et des pertes économiques importantes.
[12] Si je comprends bien les actes de procédure de M. Samimifar ainsi que son affidavit et les observations appuyant la présente requête, le prétendu retard à l’origine de ses demandes de dommages‑intérêts vise la période qui débute en 1994, lorsque sa demande de résidence permanente a été approuvée en principe, et prend fin soit en 2001, lorsque CIC a commencé à prendre des mesures relativement à son dossier, ou en 2003, lorsque M. Samimifar a été déclaré interdit de territoire au Canada. Ainsi, la période pertinente est de sept à neuf ans. Ces remarques ne sont faites que pour faciliter mon analyse; il ne s’agit pas de conclusions de fait fermes de ma part.
B. Question no 1 : Quel critère s’applique en matière de jugement sommaire?
[13] Les parties conviennent que le jugement sommaire doit être rendu lorsqu’il n’existe aucune véritable question litigieuse (Granville Shipping Co. c. Pegasus Lines Ltd. S.A., [1996] 2 C.F. 853, 111 F.T.R. 189, au paragraphe 8 (1re inst.)).
[14] Dans la décision Granville, la Cour a exposé plusieurs facteurs ou principes dont le juge doit tenir compte lorsqu’il est appelé à décider si un jugement sommaire doit être rendu. Ces facteurs et principes ont été largement suivis par la Cour et, dans certains cas, ont été étoffés par la jurisprudence ultérieure. Les plus importants au regard de la requête dont je suis saisie sont les suivants :
(i) il n’y a pas de critère déterminant, mais la grande question consiste à déterminer si l’affaire est douteuse au point de ne pas mériter d’être examinée davantage. Il n’est pas nécessaire que le défendeur démontre que le demandeur « n’a aucune chance d’avoir gain de cause », seulement que l’affaire n’est « manifestement pas fondée » (voir aussi Premakumaran c. Sa Majesté la Reine, 2006 CAF 213, au paragraphe 8);
(ii) chaque affaire doit être étudiée en fonction de ses faits particuliers;
(iii) les questions de fait et de droit peuvent être tranchées dans le cadre de la requête si les éléments présentés à la Cour le permettent; toutefois, lorsque la crédibilité d’un témoin pose une véritable question litigieuse, un procès sera généralement nécessaire pour permettre au juge d’observer le comportement des témoins (Newtec Print & Copy Inc. v. Woodley, [2001] O.J. no 4180 (QL), au paragraphe 34 (C.S. Ont.), autorisation d’appel à la Cour suprême de l’Ontario refusée, [2001] O.J. no 5634; Mensah v. Robinson, [1989] O.J. no 239 (H.C.J. Ont.) (QL); voir en particulier Trojan Technologies Inc. c. Suntec Environmental Inc., [2004] A.C.F. no 636 (C.A.) (QL), 2004 CAF 140, aux paragraphes 19 à 22);
(iv) un jugement sommaire ne doit pas être rendu si les faits nécessaires ne peuvent être constatés ou s’il serait injuste de le faire;
(v) lorsque l’issue de la cause dépend surtout de la crédibilité des témoins ou lorsque les faits matériels sont contestés, l’affaire doit être instruite (voir ci‑dessus); le juge doit « examiner de près » la preuve et ne pas s’attarder seulement sur les éléments de preuve qui semblent contradictoires.
[15] Ayant ces principes à l’esprit, je vais maintenant me pencher sur les questions précises qui sont soulevées par la présente requête.
C. Question no 2 : Les recours en contrôle judiciaire ouverts
[16] La défenderesse qualifie la demande de M. Samimifar de plainte visant le rejet de sa demande de résidence permanente survenu en juin 2003; cette décision a été prise au terme d’une période de retard qui a débuté en 1994 lorsque la demande de résidence permanente a été approuvée en principe, et ce retard en est indétachable. Selon elle, M. Samimifar doit contester cette décision par voie d’instance en contrôle judiciaire, et non par une action civile, une instance qui a été introduite et qui se poursuit jusqu’à ce qu’une nouvelle décision soit rendue. Les prétentions de la défenderesse peuvent être résumées ainsi :
La Cour d’appel fédérale a dit clairement que l’on ne peut intenter une action qui équivaut à une contestation indirecte d’une décision administrative finale et que le demandeur doit épuiser ses recours administratifs avant de réclamer des dommages‑intérêts (La Reine c. Tremblay, [2004] 4 R.C.F. 165, 2004 CAF 172, autorisation d’appel à la C.S.C. refusée, [2004] C.S.C.R. no 307, et Sa Majesté la Reine c. Grenier, 2005 CAF 348; ces arrêts ont été appliqués par la Cour dans Mohiuddin c. Canada, 2006 CF 664, et dans Dhalla c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [2006] A.C.F. no 132 (C.F.));
le paragraphe 72(1) de la LIPR, qui prévoit expressément que « toute mesure — décision, ordonnance, question ou affaire — prise dans le cadre de la [LIPR] » peut être contestée au moyen d’un contrôle judiciaire, va dans le sens de la thèse de la défenderesse;
M. Samimifar aurait dû solliciter un bref de mandamus au moyen d’une demande de contrôle judiciaire pendant la période d’inaction des autorités (Morgan v. Canada, [1998] B.C.J. no 2882 (QL), 117 B.C.A.C. 296 (C.A. C.‑B.), citant Bhatnager c. Canada (Ministre de l’Emploi et de l’Immigration), [1985] 2 C.F. 315 (C.F. 1re inst.));
Le recours en bref de mandamus est toujours ouvert à M. Samimifar.
[17] Je commencerai cette partie de l’analyse en passant en revue la jurisprudence sur laquelle s’appuie la défenderesse.
(1) La Reine c. Tremblay
[18] Dans l’arrêt Tremblay, précité, un ancien membre des Forces canadiennes avait intenté une action afin de contester sa mise à la retraite obligatoire et d’obtenir des dommages‑intérêts, sa réintégration dans son emploi et de solliciter un jugement déclarant que les dispositions réglementaires fixant l’âge de la retraite et une partie de la Loi canadienne sur les droits de la personne étaient invalides. Le passage pertinent des motifs de la Cour d’appel est le suivant :
De toute évidence, l’intimé ne peut obtenir sa réintégration dans les Forces canadiennes, ainsi que des dommages pour perte de salaire, que s’il attaque d’abord la décision qui a porté sur sa mise à la retraite, et ce, au motif que les textes législatifs qui sous‑tendent sa mise à la retraite sont inopérants eu égard à la Charte. La nullité de cette décision est au cœur de sa demande et les conclusions recherchées sont fonction de cette nullité alléguée. Ce n’est que lorsque la décision sera déclarée nulle que l’intimé aura droit à sa réintégration. Ce n’est que lorsque la réintégration sera prononcée que des dommages‑intérêts pourront être réclamés. [Au paragraphe 14.]
[19] S’exprimant explicitement au sujet de la demande de dommages‑intérêts, la Cour d’appel a réitéré que la décision à l’origine de cette demande repose doit d’abord être invalidée en exerçant le recours en contrôle judiciaire (aux paragraphes 28 à 30).
[20] À mon avis, les faits de cet arrêt de la Cour d’appel sont différents de l’affaire dont je suis saisie. En l’espèce, M. Samimifar ne conteste pas la décision rendue relativement à sa demande de résidence permanente. Il conteste plutôt le retard subi dans l’instruction de sa demande et demande des dommages‑intérêts en raison des conséquences qui en ont découlé.
(2) La Reine c. Grenier
[21] Dans l’affaire Grenier, un détenu a intenté une action en dommages‑intérêts par suite de la décision du directeur du pénitencier de le placer en isolement préventif pendant 14 jours. Le demandeur n’avait pas demandé le contrôle judiciaire de cette décision dans le délai de 30 jours qui lui était imparti. En fin de compte, il souhaitait obtenir la réparation qu’il n’avait pas demandée dans les délais légaux au moyen d’un contrôle judiciaire. Cette affaire également est très différente de l’espèce.
[22] Je reproduis le passage suivant tiré de la décision de la Cour fédérale qui faisait l’objet de l’appel dans Grenier et que la Cour d’appel a cité au paragraphe 15 :
La Cour fédérale a appliqué le principe de l’arrêt Zarzour [Zarzour c. Canada, [2000] A.C.F. no 2070 (C.A.F.) (QL)] aux faits de l’espèce et on ne saurait lui en faire reproche. Au paragraphe 8 de sa décision, le juge saisi de l’appel a ainsi résumé sa perception de l’état du droit sur la question :
Il transparaît de la jurisprudence applicable en la matière que, dans les cas où la décision à l’origine du préjudice est encore opérante au moment où le recours est intenté, la partie qui s’estime lésée ne peut avoir recours à une action mais doit plutôt se prévaloir de la demande de contrôle judiciaire : Sweet c. Canada, [1999] A.C.F. no 1539, en ligne : QL; Zarzour, précité; Tremblay, précité. À l’inverse, dans l’éventualité où la décision ayant engendré le prétendu préjudice n’a plus d’effet dans le temps, il est possible pour le requérant d’intenter une action afin de réclamer des dommages : Creed c. Canada (Solliciteur général), [1998] A.C.F. no 199, en ligne : QL; Shaw c. Canada, [1999] A.C.F. no 657, en ligne : QL. [Non souligné dans l’original.]
[23] À mon avis, ce passage va dans le sens de la thèse de M. Samimifar. Je pense que l’on peut dire avec raison que le retard qui aurait été causé par la défenderesse n’a plus d’effet puisqu’une décision finale (qui n’est pas pertinente quant à la demande de dommages‑intérêts de M. Samimifar) a été rendue.
[24] La Cour d’appel a dit ensuite que, dans cette affaire, la décision continuait de produire ses effets (elle avait notamment des répercussions sur le dossier administratif du demandeur; voir le paragraphe 17) et que la décision d’un organisme fédéral continue d’être en vigueur tant qu’elle n’est pas invalidée (au paragraphe 18). Il se peut que les autres motifs de la Cour d’appel ne s’appliquent pas en l’espèce étant donné que le retard : a) n’est pas une décision en tant que telle et b) n’a plus aucune incidence sur M. Samimifar. Même si l’on peut dire que le retard est une décision (c’est‑à‑dire une décision de refuser de donner suite à la demande de résidence permanente), cette décision est maintenant nulle puisqu’une décision relative à la demande de résidence permanente a été rendue.
(3) La question de la contestation indirecte
[25] On soutient aussi que, selon la jurisprudence Grenier, le demandeur ne peut pas intenter une action par laquelle il conteste indirectement une décision qui peut ou aurait pu faire l’objet d’un recours en contrôle judiciaire.
[26] En fin de compte, M. Samimifar conteste‑t‑il indirectement les décisions administratives qui ont été ou seront prises à son égard? Le seul fait que M. Samimifar souhaite obtenir le statut de résident permanent au Canada, lequel exige que des décisions administratives soient prises par le ministre, ne signifie pas automatiquement qu’il élève une contestation indirecte. En l’espèce, la déclaration révèle que la demande de dommages‑intérêts de M. Samimifar n’est pas fondée de manière générale sur l’effet de la décision administrative (le refus de lui accorder le statut de résident permanent). En fait, la décision concernant l’interdiction de territoire n’a essentiellement aucune importance. Les dommages allégués découlent plutôt uniquement du temps excessif – qui serait déraisonnable – que la défenderesse a pris pour instruire le dossier et prendre finalement une décision.
[27] À mon avis, vu la jurisprudence Grenier, on peut dire qu’une action peut être intentée contre l’organisme fédéral si la décision (ou l’effet du retard à la prendre) n’est plus en vigueur ou n’a plus d’effet sur le demandeur et si l’action n’a pas pour but de contester indirectement une décision administrative.
[28] J’aimerais cependant faire une mise en garde. Les demandes de dommages‑intérêts qui découlent du fait que M. Samimifar n’a pas le statut de résident permanent – la totalité ou une partie des réclamations concernant la perte de revenu ou de possibilités d’affaires ou les frais – ne peuvent être accueillies dans la présente action. On ne connaît pas encore l’issue de la demande de résidence permanente de M. Samimifar. La décision de rejet de cette demande a été annulée à l’issue d’une instance en contrôle judiciaire, avec le consentement de la Couronne, et l’affaire a été renvoyée pour nouvelle décision. Comme on ignore si M. Samimifar est interdit de territoire au Canada, aucun lien ne peut être établi entre le prétendu retard et le dommage fondé sur l’absence du statut de résident permanent parce qu’il n’est pas certain que, si le ministre avait rendu plus tôt une décision sur l’admissibilité, M. Samimifar aurait obtenu ce statut. Une telle demande de dommages‑intérêts serait effectivement de la nature d’une contestation indirecte. Aussi, dans la mesure où les demandes de dommages‑intérêts sont fondées sur l’absence du statut de résident permanent, elles doivent être radiées. Par exemple, au paragraphe 38 de la nouvelle déclaration modifiée, M. Samimifar prétend [traduction] « avoir perdu l’occasion de trouver un meilleur emploi, d’obtenir une meilleure éducation et de bénéficier d’occasions d’affaires plus intéressantes ». Je suis d’avis de radier cette partie de la déclaration.
(4) Les autres décisions
[29] Une distinction peut aussi être faite avec les autres décisions citées par la défenderesse. Dans la décision Dhalla, précitée, la déclaration « repos[ait] entièrement sur la légitimité de la décision de la défenderesse de refuser la demande de résidence permanente » (au paragraphe 10). Dans la décision Mohiuddin, le demandeur réclamait des dommages‑intérêts en raison des actes commis par le ministre, qui, selon le demandeur, croyait à tort que le MQM‑A était une organisation terroriste et qui avait remis des documents sur la nature terroriste du MQM‑A aux agents d’immigration.
[30] La seule affaire dans laquelle la question a été examinée dans le contexte d’un retard est Khalil c. Canada, 2004 CF 732. Dans cette affaire, Mme Khalil avait obtenu le statut de réfugié au sens de la Convention en 1994 et sa demande d’établissement avait été approuvée en principe en 1995. En 2000, elle a appris qu’elle était interdite de territoire au Canada. La demande de contrôle judiciaire visant la décision d’interdiction de territoire a été accueillie et la nouvelle décision n’avait pas encore été rendue au moment où Mme Khalil a intenté une action. La juge Heneghan était saisie d’un appel interjeté à l’encontre de la décision d’une protonotaire de rejeter une requête visant à faire radier la déclaration. L’appel a été rejeté. La juge Heneghan a repris à son compte, au paragraphe 13, la qualification que la protonotaire avait faite de la prétention de la demanderesse :
[traduction] En ce qui a trait à la demande de réparation pécuniaire des demandeurs, ceux‑ci exercent deux recours - le premier étant une action en dommages‑intérêts pour une négligence de nature réglementaire. Les demandeurs allèguent un manquement à une obligation de diligence vu le défaut de rendre une décision dans les meilleurs délais. Deuxièmement, les demandeurs affirment que le retard était tel qu’il y a eu contravention à leurs droits garantis par l’article 7 de la Charte, donnant ainsi lieu aux dommages visés par le paragraphe 24(1) de la Charte. Dans les deux cas, on vise une réparation pour les dommages subis et l’instance a été, à juste titre, introduite par voie d’action.
[31] Ainsi, la décision rendue dans l’affaire Khalil est fondée sur des faits qui sont très semblables à ceux en cause en l’espèce.
[32] En rejetant l’appel, la juge Heneghan a aussi statué que le temps excessif pris pour compléter l’examen de la demande de résidence permanente de la demanderesse ne concernait aucune « mesure – décision, ordonnance, question ou affaire – prise » aux termes du paragraphe 72(1) de la LIPR.
[33] Vu les arrêts rendus par la Cour d’appel dans les affaires Tremblay et Grenier, la jurisprudence Khalil n’enseigne pas que le demandeur ne peut pas être forcé de procéder par voie de recours en contrôle judiciaire. Cette jurisprudence est toujours d’actualité toutefois dans les cas où la déclaration ne constitue pas une contestation indirecte de la décision administrative susceptible de contrôle. De plus, je suis d’avis que la jurisprudence Khalil est correcte dans la mesure où la demande de dommages‑intérêts faisant suite à un retard ne concerne pas une « mesure – décision, ordonnance, question ou affaire – prise dans le cadre de la présente loi », comme le prévoit le paragraphe 72(1) de la LIPR. Le retard dans la prise de mesures semble ne pas être visé par la formulation de cette disposition.
(5) L’ouverture du recours en mandamus
[34] La défenderesse signale à juste titre que M. Samimifar disposait toujours de son recours en mandamus pendant la période de retard et qu’il ne l’a pas exercé. L’action de M. Samimifar est‑elle exclue au motif qu’il aurait dû exercer ce recours pendant cette période?
[35] M. Samimifar aurait pu exercer ce recours pendant cette période, mais il ne pouvait plus le faire à compter du moment où sa demande de résidence permanente a été rejetée en 2003; en effet, on ne peut plus exercer un recours en mandamus si la décision ou la mesure demandée a été prise. Logiquement, les principes établis dans les jurisprudences Grenier, Tremblay et dans d’autres décisions peuvent s’appliquer uniquement si le recours en contrôle judiciaire est ouvert au demandeur. Comme la Cour l’a dit dans Mohiuddin, au paragraphe 17, « … si un contrôle judiciaire est possible, le demandeur doit utiliser cette procédure … ». Le problème en l’espèce, c’est évidemment qu’un contrôle judiciaire était possible, mais qu’il ne l’est peut‑être plus maintenant.
[36] Si M. Samimifar avait intenté son action avant qu’il soit interdit de territoire en 2003, ma conclusion aurait pu être différente. Dans ce cas, un bref de mandamus aurait pu être délivré et avoir des effets concrets.
[37] La protonotaire a traité de cette question lorsqu’elle a rejeté la requête en radiation du demandeur (ordonnance datée du 5 février 2004). Comme il est mentionné dans l’ordonnance, la défenderesse s’est contentée de faire valoir que [traduction] « à n’importe quel moment au cours des huit dernières années, le demandeur aurait pu ou aurait dû exercer devant la Cour son recours en mandamus ». En rendant l’ordonnance, la protonotaire a interprété l’argument de la défenderesse de la manière suivante : le demandeur avait l’obligation de limiter les dommages qui lui étaient causés en exerçant son recours en mandamus. Elle a dit : [traduction] « C’est au juge du procès qu’il incombe de décider si le demandeur avait l’obligation de limiter les dommages […], après avoir conclu à la responsabilité du défendeur. » J’abonde dans le sens de la protonotaire.
[38] L’arrêt Morgan, précité, va dans le même sens. Dans cette affaire, des dommages‑intérêts étaient réclamés en raison du défaut de la Commission canadienne des droits de la personne d’instruire rapidement la plainte déposée par M. Morgan contre les Forces armées canadiennes. Au terme du procès, la Cour d’appel de la Colombie‑Britannique a rejeté la demande, apparemment au motif que M. Morgan aurait pu, pendant la période de retard, exercer son recours en mandamus; en d’autres termes, le retard était largement attribuable à M. Morgan. À mon avis, l’affaire montre que l’ouverture du recours en mandamus dépend des circonstances précises et du comportement du demandeur pendant cette période; ce sont des faits pertinents sur lesquels le juge du procès doit se prononcer.
[39] La défenderesse prétend que M. Samimifar dispose toujours de son recours en mandamus. Bien qu’il puisse peut‑être l’exercer en théorie, cela n’est pas possible en pratique. M. Samimifar attend à l’heure actuelle la tenue d’une nouvelle audience quant à l’interdiction de territoire. Quoi qu’il en soit, la délivrance d’un bref de mandamus ne règlerait pas la question de la période de retard allant de 1994 à 2003.
(6) Conclusion relative à la question no 1
[40] À première vue, les conclusions tirées par la Cour d’appel dans les arrêts Grenier et Tremblay semblent exclure les actions de M. Samimifar. Toutefois, ayant examiné ces arrêts, je ne suis pas convaincue qu’ils peuvent être appliqués aux faits de la présente affaire. On arrondirait beaucoup les angles si l’on tentait de le faire en l’espèce. En résumé, je conclus que :
de manière générale, la demande de M. Samimifar ne constitue pas une contestation indirecte de la décision rejetant sa demande de résidence permanente en juin 2003 au motif qu’il était interdit de territoire au Canada;
le retard dont se plaint le demandeur ne se rattache pas à la décision défavorable rendue relativement à sa demande de résidence permanente en juin 2003;
M. Samimifar n’a pas épuisé ses recours administratifs;
dans la mesure où les demandes de dommages‑intérêts de M. Samimifar sont fondées sur le rejet de sa demande de résidence permanente, elles doivent être radiées parce qu’elles constituent en fait une contestation indirecte de la décision administrative en cause;
le paragraphe 72(1) de la LIPR ne s’applique pas;
le fait que M. Samimifar n’a pas exercé son recours en mandamus pendant la période de retard peut servir, au procès, à réduire le montant des dommages‑intérêts, mais qu’il n’est pas pertinent à ce stade.
[41] En conséquence, je conclus que M. Samimifar peut intenter la présente action même s’il n’a pas d’abord exercé le recours extraordinaire prévu à l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
D. Question no 3 : La responsabilité éventuelle de la défenderesse pour négligence
[42] La défenderesse soutient que le demandeur ne dispose d’aucun recours en négligence en l’espèce. Elle fait valoir que M. Samimifar n’a pas démontré qu’il existait entre lui et les fonctionnaires mentionnés dans la nouvelle déclaration modifiée un lien qui pourrait donner lieu à un recours en négligence.
[43] Le critère à deux volets qui doit être appliqué a été énoncé dans l’arrêt Anns c. Merton London Borough Council. Plus précisément, la Cour doit décider :
1. si les circonstances révèlent l’existence d’un préjudice raisonnablement prévisible et un lien suffisant entre les parties pour établir une obligation de diligence prima facie;
2. le cas échéant, s’il existe des considérations de politique résiduelles qui justifient l’exonération de responsabilité.
[44] Ces deux volets constituent la grille d’analyse des actes de procédure produits en l’espèce.
(1) L’obligation de diligence prima facie
[45] En général, le lien entre le gouvernement et le justiciable en matière de politique n’est pas caractérisé (Premakumaran c. Canada, [2006] A.C.F. no 893, au paragraphe 22 (C.A.)). Il y a cependant des cas où l’État est assimilé à une personne en matière de responsabilité et où il existe une obligation de diligence (voir les articles 3 et 10 de la Loi sur la responsabilité civile de l’État et le contentieux administratif, L.R.C. 1985, ch. C‑50). Il s’agit de savoir si cette obligation peut exister vu les faits en cause.
[46] Toute la jurisprudence citée par la défenderesse semble mettre la barre excessivement haute dans les cas où, comme en l’espèce, des fonctionnaires et des décideurs sont visés. Cette jurisprudence exclut‑elle l’action de M. Samimifar?
(a) W. v. Home Office
[47] La demanderesse invoque notamment l’arrêt rendu par la Cour d’appel d’Angleterre dans l’affaire W. v. Home Office, [1997] E.W.J. no 3289 (C.A.) (cet arrêt a aussi été suivi dans d’autres décisions canadiennes). Dans cet arrêt, le demandeur avait été placé en détention dès son arrivée du Libéria à cause de renseignements erronés. Lorsque l’erreur a été découverte, le demandeur a été immédiatement libéré et il a été admis temporairement au Royaume‑Uni. Il a intenté une action en négligence contre le défendeur. La Cour d’appel s’est dite d’avis que les allégations de négligence étaient de deux types. En premier lieu, le demandeur alléguait que le défendeur avait mené de manière négligente les premières entrevues en ne posant pas les bonnes questions ou en n’exigeant pas qu’il passe le test de nationalité libérienne. En deuxième lieu, il alléguait que le défendeur avait été négligent en versant à son dossier d’immigration le questionnaire et les réponses d’une autre personne.
[48] La Cour d’appel a conclu que l’agent d’immigration n’était pas soumis à une obligation de diligence envers le demandeur. En arrivant à cette conclusion, la Cour d’appel a dit (au paragraphe 28) :
[traduction] Le processus par lequel l’organisme chargé de prendre la décision recueille des éléments d’information et en arrive à une décision ne peut faire l’objet d’une action fondée sur la négligence, ne serait‑ce qu’en raison de l’absence de lien suffisant entre les parties. En recueillant des renseignements et en en tenant compte, les défendeurs agissent conformément aux pouvoirs que la loi leur confère et à l’intérieur de cette sphère de leurs pouvoirs discrétionnaires où seul un abus de pouvoir délibéré pourrait ouvrir un recours de nature privée. Il serait incompatible avec l’exercice de leurs fonctions que les agents d’immigration soient tenus à une obligation de diligence envers les immigrants. Lorsqu’ils recueillent ces renseignements et qu’ils prennent des décisions au sujet des immigrants, notamment lorsqu’ils décident si ceux‑ci doivent être détenus pendant qu’ils recueillent les renseignements en question, les agents d’immigration agissent en qualité de fonctionnaires auxquels les considérations susmentionnées s’appliquent.
[49] La Cour d’appel a jugé qu’il n’y avait, entre le demandeur et les agents d’immigration, aucun lien donnant lieu à une obligation de diligence.
[50] Les faits en l’espèce sont considérablement différents. On peut soutenir qu’il y a un lien entre le demandeur et Mme K., l’agente qui aurait été chargée de l’instruction de sa demande. Mme K. et M. Samimifar ont été régulièrement en contact pendant une grande partie de la période de retard. En outre, M. Samimifar comptait directement sur Mme K. parce qu’il présumait qu’elle instruirait sa demande de résidence permanente dans un délai raisonnable. Finalement, la présente affaire a trait, dans une certaine mesure, au défaut de la défenderesse – et, en particulier, de l’un de ses mandataires – d’exercer les fonctions qui lui étaient attribuées par la loi durant une période de sept à neuf ans.
(b) Premakumaran c. Canada
[51] Dans la décision Premakumaran c. Canada, [2005] A.C.F. no 1388 (C.F.), conf. par [2006] A.C.F. no 893 (C.A.), l’État a présenté une requête en rejet sommaire de l’action intentée par les demandeurs pour déclarations frauduleuses concernant l’utilisation d’un système de points trompeur, faux renseignements fournis avec négligence concernant le fait que certaines catégories d’emplois sont en forte demande au Canada et faux renseignements concernant l’utilisation des frais de traitement des demandes. Les demandeurs, un couple marié, avaient quitté l’Angleterre en 1998 pour immigrer au Canada à titre d’immigrants qualifiés professionnellement.
[52] Le juge von Finckenstein a statué que la défenderesse avait une obligation de diligence à l’égard du public en général, mais non pas à l’égard des demandeurs en particulier. En conséquence, il a conclu que les demandeurs ne répondaient pas au premier volet du critère énoncé dans Anns. Il a donc statué qu’il n’y avait aucune véritable question litigieuse concernant l’allégation de faux renseignements. Il a accueilli la requête en jugement sommaire et a rejeté l’action des demandeurs.
[53] En confirmant cette décision, la Cour d’appel a dit (au paragraphe 24) :
Aucune obligation de diligence ne s’impose toutefois en l’espèce. Comme le juge des requêtes l’a conclu à juste titre, aucun lien spécial de proximité et de confiance ne s’applique dans les faits de l’espèce. Aucune assertion de fait personnelle ou particulière sur laquelle les appelants auraient pu raisonnablement se fier n’a été avancée. La documentation et les renseignements écrits qui leur ont été fournis ne constituaient que des documents généraux leur permettant de demander le statut d’immigrant. Comme le juge des requêtes l’a fait remarquer, nul ne peut affirmer que quiconque [traduction] « prend une brochure ou lit une affiche au haut‑commissariat est un “prochain” » et a donc droit de bénéficier d’une obligation. Cela ne suffit pas. [Non souligné dans l’original.]
[54] Là encore, en l’espèce, il y a des éléments différents. Le juge von Finckenstein a fait observer, au paragraphe 20, que les demandeurs n’alléguaient pas qu’ils avaient subi un préjudice de la part d’un fonctionnaire canadien en particulier. À l’inverse, M. Samimifar allègue, dans sa nouvelle déclaration modifiée, que Mme K. était trop prise par d’autres tâches, n’avait pas la cote de sécurité requise pour instruire sa demande et avait pris un congé de maladie (au paragraphe 19). Bien que M. Samimifar ne dise pas clairement que Mme K. lui a causé un préjudice, c’est ce que l’on peut déduire de plusieurs allégations figurant dans les actes de procédure :
le retard n’était pas attribuable à la nécessité de poursuivre l’enquête, mais plutôt à la négligence des autorités de l’immigration (au paragraphe 29);
la défenderesse, notamment les fonctionnaires de l’immigration qui ont instruit le dossier du demandeur, ont, envers lui, une obligation de diligence (au paragraphe 30);
la négligence avec laquelle sa demande a été traitée a gravement perturbé la vie affective et la situation financière du demandeur, ce qui lui a causé des troubles émotifs graves et des pertes économiques importantes (au paragraphe 31).
[55] Le lecteur comprend qu’un aspect essentiel du recours en négligence vise Mme K..
[56] Les éléments supplémentaires exigés par la Cour d’appel sont présents en l’espèce. Ainsi, M. Samimifar avait des rapports personnels avec les agents d’immigration chargés de son dossier et, en particulier, avec Mme K.. Il était en communication constante avec eux pour savoir où en était son dossier. Ces personnes étaient au courant du préjudice que lui causait le retard. M. Samimifar a parlé à maintes reprises aux agents d’immigration et il comptait sur eux pour instruire sa demande dans un délai raisonnable.
(c) Benaissa c. Canada (Procureur général)
[57] La défenderesse invoque également la décision Benaissa c. Canada (Procureur général), [2005] A.C.F. no 1487, au paragraphe 37 (C.F.) (QL), où le protonotaire Lafrenière a cité la jurisprudence W. v. Home Office, précitée; selon lui, elle enseignait que l’organisme chargé de prendre la décision recueille des éléments d’information et en arrive à une décision ne peut faire l’objet d’une action fondée sur la négligence.
[58] Dans la décision Benaissa, la requête présentée par le défendeur afin de faire radier la déclaration modifiée du demandeur au motif qu’elle ne révélait aucune cause d’action valable et que l’action était sans objet a été accueillie. À première vue, cette décision semble très pertinente car elle avait trait au retard dans l’instruction d’une demande de résidence permanente au Canada. Le demandeur avait intenté une action contre l’État en novembre 2003 sollicitant un jugement déclaratoire portant que CIC avait fait preuve de négligence en ne terminant pas l’instruction de sa demande d’établissement et que les droits que lui garantissait la Charte avaient été violés.
[59] Le protonotaire Lafrenière a conclu que le demandeur avait fait simplement affirmé que des préposés de Sa Majesté dont l’identité n’était pas précisée avaient délibérément omis d’instruire sa demande de résidence permanente dans un délai raisonnable. Il a ajouté que les faits avancés ne révélaient l’existence d’aucun fondement factuel justifiant l’allégation que Sa Majesté avait agi de manière négligente. Selon lui, il semblait que, même si le demandeur avait exposé des faits matériels suffisants pour établir les manquements ou les dommages dont il se prétendait victime, Sa Majesté n’avait aucune obligation de diligence envers lui, eu égard aux circonstances particulières de l’espèce. Il a dit (au paragraphe 33) : « Un simple retard ne saurait, sans plus de faits, constituer une cause d’action valable. » [Non souligné dans l’original.]
[60] Contrairement à ce qu’a fait le demandeur dans Benaissa, M. Samimifar ne fait pas une simple aff