Tan c. Canada (Procureur général)

Tan c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2018-10-18
Référence neutre
2018 CAF 186
Numéro de dossier
A-427-15
Notes
Une correction fut apportée le 18 septembre 2019
Décision rapportée Une correction fut apportée le 25 février 2020
Contenu de la décision
Date : 20181018
Dossier : A-427-15
Référence : 2018 CAF 186
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE NEAR
LE JUGE RENNIE
LA JUGE WOODS
LE JUGE ZINN (d’office)
ENTRE :
KIEN BENG TAN
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 29 janvier 2018.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 18 octobre 2018.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE RENNIE
Y ONT SOUSCRIT :
LE JUGE NEAR
LE JUGE ZINN (d’office)
MOTIFS DISSIDENTS :
LE JUGE PELLETIER
Y A SOUSCRIT :
LA JUGE WOODS
Date : 20181018
Dossier : A-427-15
Référence : 2018 CAF 186
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LE JUGE PELLETIER
LE JUGE NEAR
LE JUGE RENNIE
LA JUGE WOODS
LE JUGE ZINN (d’office)
ENTRE :
KIEN BENG TAN
appelant
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE RENNIE
I. Aperçu
[1] M. Tan, l’appelant, un étranger qui a été extradé aux autorités canadiennes à la suite d’une demande du ministre de la Justice en vertu de la Loi sur l’extradition, L.C. 1999, ch. 18, a été déclaré coupable d’une infraction au Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C‑46 (le Code criminel), et, alors qu’il purge actuellement une peine dans un pénitencier canadien, a déposé une plainte de discrimination en vertu de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H‑6 (la LCDP). La Commission canadienne des droits de la personne a refusé d’examiner la plainte et, lorsque l’appelant a contesté cette décision devant la Cour fédérale, celle‑ci a jugé que la décision de la Commission était raisonnable. L’appelant interjette maintenant appel devant notre Cour.
[2] La Commission a refusé d’examiner la plainte de discrimination de l’appelant contre le Service correctionnel du Canada pour défaut de compétence en vertu de l’alinéa 41(1)c) de la LCDP car, à son avis, l’appelant n’était pas « légalement présent au Canada » au moment de la discrimination alléguée, comme l’exige l’alinéa 40(5)a) de la LCDP. La Cour fédérale (la juge Heneghan, 2015 CF 907) a rejeté la demande de contrôle judiciaire de la décision de la Commission.
[3] Pour en arriver à leur conclusion, la Commission et la Cour fédérale se sont considérées à juste titre comme liées par la décision de notre Cour dans l’arrêt Forrest c. Procureur général, 2006 CAF 400 (Forrest (C.A.F.)). L’appelant et le procureur général soutiennent tous deux que l’arrêt Forrest (C.A.F.) est erroné et demandent à la Cour de s’écarter de cette décision antérieure et de l’annuler.
[4] Pour les motifs qui suivent, je suis d’avis que l’arrêt Forrest (C.A.F.) et la décision de la Cour fédérale dans la même affaire, Forrest c. Procureur général, 2004 CF 491 (Forrest (C.F.)), ne devraient plus faire jurisprudence.
[5] Par conséquent, j’accueillerais l’appel.
II. Le contexte
[6] L’appelant est un citoyen de la Malaisie. En mai 2004, alors qu’il était au Canada en vertu d’un visa temporaire, il a commis un meurtre et s’est enfui en Belgique. En mars 2008, il a été arrêté et extradé au Canada pour être jugé pour meurtre au deuxième degré, soit l’infraction visée par l’article 235 du Code criminel.
[7] L’appelant a par la suite été déclaré coupable et condamné à l’emprisonnement à perpétuité (R. v. Tan, 2011 BCSC 335; R. v. Tan, 2011 BCSC 595). Un rapport sur l’interdiction de territoire a été établi en vertu du paragraphe 44(1) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la LIPR), en raison de grande criminalité au sens de l’alinéa 36(1)a) de la LIPR. Une mesure de renvoi a été prise, mais a fait l’objet d’un sursis en vertu de l’alinéa 50b) de la LIPR jusqu’à la fin de la peine de l’appelant. L’appelant demeure incarcéré à l’établissement de Mission, une prison fédérale en Colombie‑Britannique.
[8] L’appelant est bouddhiste. Il a déposé une plainte auprès de la Commission selon laquelle le Service correctionnel du Canada (le SCC) avait fait preuve de discrimination à son égard pour des motifs religieux en ne permettant pas l’accès aux aumôniers de confessions minoritaires, tandis qu’il permet l’accès aux aumôniers chrétiens pour d’autres détenus.
[9] La Commission a refusé d’examiner la plainte de l’appelant parce qu’il n’était pas légalement présent au Canada, comme l’exige l’alinéa 40(5)a) de la LCDP. Pour rendre cette décision, la Commission a renvoyé la question de la situation de l’appelant au « ministre compétent » en vertu du paragraphe 40(6), qu’elle estimait être, dans ce cas, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. Le sous‑ministre a informé la Commission que l’appelant, au moment de la discrimination alléguée, [TRADUCTION] « n’était ni résident temporaire, ni résident permanent, ni citoyen canadien ».
[10] La Commission a considéré que la déclaration du sous‑ministre disposait de la question de savoir si l’appelant était légalement présent au Canada. Se fondant sur l’arrêt Forrest (C.A.F.), la Commission a conclu que l’appelant n’était pas légalement présent au Canada [TRADUCTION] « parce qu’il faisait l’objet d’une mesure de renvoi et qu’il n’avait aucun statut juridique au Canada » (décision de la Commission, qui cite le para. 24 du rapport sur les articles 40 et 41 préparé par l’enquêteur de la Commission).
[11] La Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire de l’appelant visant à annuler la décision de la Commission. Ce faisant, elle est arrivée à deux conclusions principales.
[12] Premièrement, la Cour a conclu que la Commission n’avait pas commis d’erreur en renvoyant la question de la situation de l’appelant au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration en vertu du paragraphe 40(6) de la LCDP parce que le ministre est chargé de « réglementer l’admission des étrangers au Canada » (au para. 44). Étant donné que l’appelant n’était ni citoyen ni immigrant, et puisque l’arrêt Forrest (C.A.F.) avait force obligatoire, la conclusion de la Commission selon laquelle l’appelant n’était pas légalement présent au Canada était raisonnable (aux paras. 43 et 45 à 50).
[13] En second lieu, la Cour fédérale n’a pas retenu la prétention de l’appelant selon laquelle le fait de limiter la portée de l’alinéa 40(5)a) et du paragraphe 40(6) selon le statut d’immigrant portait atteinte à ses droits au titre de l’article 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, soit l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.‑U.), 1982, c. 11 (la Charte). Se fondant sur la décision de notre Cour dans Toussaint c. Canada (Procureur général), 2011 CAF 213, [2013] 1 R.C.F. 374, la Cour fédérale a conclu que le statut d’immigrant n’est pas un motif analogue (aux paras. 51 à 58).
III. Les dispositions légales
[14] Les deux paragraphes de la LCDP en cause dans le présent appel sont les suivants :
Recevabilité
No complaints to be considered in certain cases
40 (5) Pour l’application de la présente partie, la Commission n’est validement saisie d’une plainte que si l’acte discriminatoire :
40 (5) No complaint in relation to a discriminatory practice may be dealt with by the Commission under this Part unless the act or omission that constitutes the practice
a) a eu lieu au Canada alors que la victime y était légalement présente ou qu’elle avait le droit d’y revenir;
(a) occurred in Canada and the victim of the practice was at the time of the act or omission either lawfully present in Canada or, if temporarily absent from Canada, entitled to return to Canada;
b) a eu lieu au Canada sans qu’il soit possible d’en identifier la victime, mais tombe sous le coup des articles 5, 8, 10 ou 12;
(b) occurred in Canada and was a discriminatory practice within the meaning of section 5, 8, 10 or 12 in respect of which no particular individual is identifiable as the victim;
c) a eu lieu à l’étranger alors que la victime était un citoyen canadien ou qu’elle avait été légalement admise au Canada à titre de résident permanent.
(c) occurred outside Canada and the victim of the practice was at the time of the act or omission a Canadian citizen or an individual lawfully admitted to Canada for permanent residence.
Renvoi au ministre compétent
Determination of status
40 (6) En cas de doute sur la situation d’un individu par rapport à une plainte dans les cas prévus au paragraphe (5), la Commission renvoie la question au ministre compétent et elle ne peut procéder à l’instruction de la plainte que si la question est tranchée en faveur du plaignant.
40 (6) Where a question arises under subsection (5) as to the status of an individual in relation to a complaint, the Commission shall refer the question of status to the appropriate Minister and shall not proceed with the complaint unless the question of status is resolved thereby in favour of the complainant.
IV. Les questions faisant l’objet de l’appel
[15] Comme on l’a mentionné, l’appelant soutient que l’interprétation de l’alinéa 40(5)a) de la LCDP par la Commission était déraisonnable et que notre Cour devrait annuler la décision qu’elle a rendue dans l’arrêt Forrest (C.A.F.). Subsidiairement, si l’interprétation de la Commission était raisonnable, l’appelant soutient que l’alinéa 40(5)a) contrevient à l’article 15 de la Charte et n’est pas justifié en vertu de l’article premier.
[16] La prétention avancée par l’appelant nous oblige à réexaminer la décision Forrest (C.F.) et l’arrêt Forrest (C.A.F.) afin de déterminer s’ils sont concluants quant à sa présence légale au Canada, comme l’ont conclu la Commission et la Cour fédérale, et, dans l’affirmative, s’ils sont erronés, comme il a été allégué.
V. La norme de contrôle
[17] Lorsque notre Cour siège en appel d’un contrôle judiciaire de la Cour fédérale, elle doit se demander si la Cour fédérale a choisi la norme de contrôle appropriée et l’a appliquée correctement. En pratique, cela signifie que nous nous mettons à la place de la Cour fédérale afin de nous concentrer sur la décision du décideur administratif (arrêt Agraira c. Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2013 CSC 36, [2013] 2 R.C.S. 559, au para. 46). Par conséquent, l’examen qui suit portera sur la décision de la Commission plutôt que sur celle de la Cour fédérale.
[18] Compte tenu de l’interaction de l’alinéa 40(5)a) et du paragraphe 40(6), et de la participation d’un autre décideur lorsque le paragraphe 40(6) est en jeu, la norme de contrôle n’est pas aussi évidente qu’elle pourrait l’apparaître au départ.
[19] La Commission a conclu qu’étant donné que l’appelant faisait l’objet d’une mesure de renvoi et qu’il n’avait pas de situation juridique au Canada (immigrant ou citoyen), il n’était pas légalement présent au Canada. Il était également clair que, selon la Commission, l’expression « situation d’un individu » au paragraphe 40(6) s’entend du statut d’immigrant, et que, lorsque la question de la situation d’un plaignant se pose, le ministre compétent est le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (rapport sur les articles 40 et 41, aux paras. 18 et 19).
[20] La Commission a également conclu implicitement, sinon explicitement, que c’est la décision du ministre quant à la situation du plaignant qui détermine « si la question est tranchée en faveur du plaignant » et, par conséquent, si la Commission peut « procéder à l’instruction de la plainte », comme il est énoncé au paragraphe 40(6).
[21] Lors de l’examen de ces questions, la Commission interprète sa loi constitutive. Par conséquent, le caractère raisonnable s’applique, à moins que la question ne tombe dans l’une des catégories de la décision correcte (arrêt Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, aux paras. 54 et 58 à 61 (l’arrêt Dunsmuir)). Notre Cour a déjà examiné les décisions de la Commission en vertu du paragraphe 41(1) pour en déterminer le caractère raisonnable (voir, p. ex., l’arrêt Alliance de la fonction publique du Canada c. Procureur général, 2015 CAF 174, 475 N.R. 232, aux paras. 27 à 29, et l’arrêt Hagos c. Procureur général, 2015 CAF 83, aux paras. 8 à 11), sauf lorsque la norme de la décision correcte s’imposait explicitement (voir, p. ex., l’arrêt Keith c. Service correctionnel du Canada, 2012 CAF 117, 40 Admin. L.R. (5th) 1, aux paras. 50 à 53, dans lequel la décision de la Commission en vertu de l’alinéa 41(1)c) soulevait une question concernant le partage des pouvoirs et la répartition des compétences entre deux tribunaux concurrents).
[22] En l’espèce, l’appelant allègue que la Commission a fondé son interprétation du critère de la présence légale au Canada à l’alinéa 40(5)a) et de l’expression « situation d’un individu » au paragraphe 40(6) sur la décision Forrest (C.F.) ou sur l’arrêt Forrest (C.A.F.). La jurisprudence indique que la règle du stare decisis exige qu’un tribunal administratif suive l’interprétation que la Cour fait du droit (arrêt Canada (Commissaire de la concurrence) c. Supérieur propane Inc., 2003 CAF 53, [2003] 3 C.F. 529, au para. 54; arrêt Régie des rentes du Québec c. Canada Bread Company Ltd., 2013 CSC 46, [2013] 3 R.C.S. 125, aux paras. 46 et 68; arrêt Corlac Inc. c. Weatherford Canada Ltd., 2012 CAF 261, 440 N.R. 113, au para. 18).
[23] L’appelant va un peu plus loin dans son argumentation lorsqu’il allègue que la jurisprudence invoquée par la Commission est erronée. Dans ce cas, différentes considérations s’appliquent.
[24] Les décisions d’une formation de notre Cour sont les décisions de la Cour dans son ensemble. Lorsqu’une formation de juges d’appel s’exprime, elle ne le fait pas en son nom, mais au nom de la Cour. Cela se reflète dans la règle du stare decisis horizontal, selon laquelle les décisions d’une formation d’un tribunal judiciaire d’appel lient les formations futures du même tribunal.
[25] Des valeurs importantes sous-tendent ce principe. La cohérence, la certitude, la prévisibilité et l’intégrité institutionnelle sont renforcées par le stare decisis. Lord Scarman a écrit : [TRADUCTION] « La cohérence est nécessaire pour assurer la certitude, l’un des principes fondamentaux du droit » (Farrell v. Alexander, [1976] 1 All E.R. 129 (C.A. Civ. Div.), à la p. 147, inf. pour d’autres motifs par [1977] A.C. 59 (Ch. des lords)). À cela j’ajouterais qu’il y a un lien avec la primauté du droit, qui exige que la loi soit normative, c’est‑à‑dire qu’elle puisse être discernée afin que les particuliers puissent s’y conformer. Ces considérations ont une dimension supplémentaire, particulièrement dans le cas de la compétence des Cours fédérales, où les décisions peuvent avoir des conséquences importantes à l’échelle nationale pour l’État, les sociétés et les particuliers.
[26] Ces valeurs sont tellement importantes que les tribunaux d’appel doivent suivre les décisions d’autres formations, même si, advenant le cas où on leur demandait de se prononcer à nouveau sur la question, ils le feraient différemment. Les tribunaux de première instance sont également liés par les décisions des tribunaux d’appel, même si le tribunal inférieur estime que la décision est erronée (arrêt Apotex Inc. c. Pfizer Canada Inc., 2014 CAF 250, 465 N.R. 306, au para. 114 (l’arrêt Apotex)).
[27] Toutefois, les tribunaux doivent établir un équilibre entre la certitude et la prévisibilité et la nécessité que le droit évolue en fonction de nouvelles circonstances économiques et sociales. Comme l’a indiqué lord Denning : [TRADUCTION] « la règle du précédent jurisprudentiel ne nous oblige pas à suivre le mauvais chemin jusqu’à ce que nous tombions dans un précipice » (Ostime v. Australian Mutual Provident Society, [1959] 3 All E.R. 245, à la page 256, [1960] A.C. 459 (Ch. des lords)). Les tribunaux reconnaissent également qu’avec le temps, la présentation de nouveaux arguments et le recul, des décisions peuvent sembler erronées. Par conséquent, la Cour suprême du Canada et la plupart des cours d’appel canadiennes ont énoncé les critères dont elles doivent tenir compte lorsqu’elles pourraient, pour poursuivre la métaphore, s’écarter des sentiers battus.
[28] Les circonstances dans lesquelles la Cour suprême du Canada s’écartera d’une décision antérieure ont fait l’objet d’une attention considérable dernièrement (voir, p. ex., l’arrêt Ontario (Procureur général) c. Fraser, 2011 CSC 20, [2011] 2 R.C.S. 3, aux paras. 56 et 57 (voir cependant les para. 129 à 139 des motifs concordants du juge Rothstein); l’arrêt Canada c. Craig, 2012 CSC 43, [2012] 2 R.C.S. 489, aux paras. 24 à 27 (l’arrêt Craig); l’arrêt Canada (Procureur général) c. Bedford, 2013 CSC 72, [2013] 3 R.C.S. 1101, au para. 47). La Cour suprême indiquait tout dernièrement qu’« [i]l lui faut [...] être convaincue, pour des raisons impérieuses, que la décision est erronée et qu’elle devrait être écartée » (arrêt Teva Canada Ltée c. TD Canada Trust, 2017 CSC 51, [2017] 2 R.C.S. 317 (l’arrêt Teva), au para. 65, qui cite le para. 25 de l’arrêt Craig).
[29] Le libellé de l’arrêt Teva est important. Il faut que la Cour en arrive à la conclusion que la décision « est erronée ». Ce qu’on comprend des décisions de la Cour suprême, c’est qu’on peut estimer qu’une décision est « erronée » lorsqu’elle ne tient pas compte des valeurs de la Charte, lorsqu’elle est affaiblie par une autre décision de la Cour ou lorsqu’elle est incompatible avec celle‑ci, lorsque les hypothèses sociales, politiques et économiques qui sous-tendent la décision ne tiennent plus ou lorsque le droit est incertain. Dans l’arrêt Carter c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 5, [2015] 1 R.C.S. 331, rendu deux ans plus tôt, la Cour suprême a déclaré que les juridictions inférieures « peuvent réexaminer les précédents de tribunaux supérieurs dans deux situations : (1) lorsqu’une nouvelle question juridique se pose; et (2) lorsqu’une modification de la situation ou de la preuve “change radicalement la donne”» (au para. 44). Bien que ces critères aient été énoncés à l’égard de la règle du stare decisis vertical, ils sont tout aussi pertinents à l’égard du stare decisis horizontal.
[30] À notre Cour, une formation de trois juges peut s’écarter d’une décision d’une autre formation dans trois circonstances.
[31] La première survient lorsque le tribunal est convaincu que la décision en cause est « manifestement erronée, du fait que la Cour n’aurait pas tenu compte de la législation applicable ou d’un précédent qui aurait dû être respecté » (arrêt Miller c. Canada (Procureur général), 2002 CAF 370, [2003] 3 C.F. D‑6, au para. 10 (l’arrêt Miller)). La deuxième se produit lorsque la décision est caduque en raison de la jurisprudence subséquente de la Cour suprême. La troisième survient lorsqu’il y a des raisons impérieuses de le faire et que la justesse l’emporte sur la certitude (arrêt Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. J.P., 2013 CAF 262, [2014] 4 R.C.F. 371, au para. 72 (l’arrêt J.P.)).
[32] Notre Cour a appliqué le critère de la décision « manifestement erronée » de façon constante lorsqu’elle siège dans sa formation habituelle de trois juges (voir, p. ex., l’arrêt Kossow c. La Reine, 2013 CAF 283, au para. 33; l’arrêt Apotex Inc. c. Eli Lilly Canada Inc., 2016 CAF 267, [2017] 3 R.C.F. 145, au para. 2). C’est également le critère appliqué par d’autres cours d’appel (voir, par exemple, les décisions examinées au paragraphe 126 de l’arrêt David Polowin Real Estate Ltd. v. The Dominion of Canada General Insurance Co. (2005), 76 R.J.O. (3e) 161, 255 D.L.R. (4th) 633 (C.A. Ont.) (l’arrêt Polowin Real Estate); voir également les points soulevés aux paragraphes 77 à 94 de l’arrêt R. v. Neves, 2005 MBCA 112, 201 Man. R. (2d) 44; l’arrêt R. v. Grumbo (1998), 159 D.L.R. (4th) 577, 168 Sask. R. 78, au para. 54; United Brotherhood of Carpenters and Joiners of America, Locals 527, 1370, 1598, 1907 and 2397 v. Labour Relations Board, 2006 BCCA 364, 272 D.L.R. (4th) 253, au para. 24).
[33] La question qui se pose ici, cependant, est la norme à appliquer lorsqu’une formation de cinq juges examine une décision rendue par une formation de trois juges.
[34] Dans l’arrêt Corporation de soins de la santé Hospira c. Kennedy Institute of Rheumatology, 2016 CAF 215, [2017] 1 R.C.F. 331 (l’arrêt Hospira), une formation de cinq juges de notre Cour a invalidé la décision majoritaire de trois juges d’une formation de cinq juges dans l’arrêt Canada c. Aqua‑Gem Investments Ltd., [1993] 2 C.F. 425, 149 N.R. 273, (C.A.F.) (l’arrêt Aqua‑Gem), qui avait établi la norme de contrôle en matière d’appel des décisions des protonotaires. Le juge Nadon, s’exprimant au nom de la formation de cinq juges, a fait remarquer que le critère de l’arrêt Miller ne s’appliquait pas parce qu’on ne pouvait pas dire que l’arrêt Aqua‑Gem était manifestement erroné, mais que la rationalisation du droit en ce qui concerne la norme de contrôle « change radicalement la donne » (arrêt Hospira, aux paras. 61 à 64).
[35] D’autres tribunaux ont déclaré qu’une formation constituée de cinq juges peut annuler une décision antérieure d’une formation constituée de trois juges lorsque la [TRADUCTION] « décision antérieure est erronée ou lorsque, pour tout autre motif, la décision antérieure doit être rejetée » (arrêt Nathanson, Schachter & Thompson v. Inmet Mining Corp., 2009 BCCA 385, 96 B.C.L.R. (4th) 342, au para. 62). La Cour d’appel de l’Ontario a déclaré que l’examen devrait porter sur la nature de l’erreur, ses répercussions et les conséquences de son maintien (arrêt Polowin Real Estate, au para. 127).
[36] Ces déclarations font écho au critère des motifs impérieux énoncé par la Cour suprême dans l’arrêt Craig et dans l’arrêt Teva et examiné par notre Cour dans l’arrêt J.P. Sous réserve de ce qui suit, j’appliquerais également ce critère dans le cas d’une formation de cinq juges.
[37] La décision que l’on nous demande d’annuler est constituée essentiellement de deux paragraphes d’une décision rejetant un appel pour des motifs très limités. Bien que l’on ait fait référence à l’arrêt Forrest (C.A.F.) à quelques reprises, au cours des douze années écoulées depuis qu’il a été rendu, au sujet de la question de savoir si le statut d’immigrant est un motif analogue au titre de l’article 15 de la Charte, on n’y a jamais fait référence quant à la question au cœur du présent appel, sauf en l’espèce. Par conséquent, il ne s’agit pas d’un cas où la certitude et la prévisibilité du droit sont en cause. De même, il ne s’agit pas d’un cas où il y a eu un changement radical de la donne.
[38] En fin de compte, le juge en chef a constitué la présente formation en réponse à la demande des parties qui allèguent que l’arrêt Forrest (C.A.F.) est erroné et ne devrait plus faire jurisprudence. Puisque les facteurs que j’ai indiqués précédemment ne sont pas applicables, et vu les circonstances de la présente affaire, je suis d’avis que la présente formation n’a qu’à déterminer si l’arrêt Forrest (C.A.F.) et, par extension, la décision Forrest (C.F.) sont erronés et, le cas échéant, fournir des directives à la Commission.
VI. Analyse
A. La décision Forrest (C.F.) et l’arrêt Forrest (C.A.F.)
[39] L’histoire commence par l’examen de la décision Forrest de la Cour fédérale.
[40] Les faits de la décision Forrest (C.F.) sont pratiquement identiques aux faits de la présente affaire, à l’exception que M. Forrest n’a pas été extradé au Canada. Comme l’appelant, il a été déclaré coupable de crimes graves, il a été condamné à une longue peine d’emprisonnement et, au moment de la discrimination alléguée, il faisait l’objet d’une mesure de renvoi en sursis en application de l’alinéa 50b) de la LIPR. Au cours de son emprisonnement, il aurait été victime d’un ou de plusieurs actes discriminatoires. M. Forrest a déposé une plainte auprès de la Commission, que la Commission a rejetée au motif qu’elle n’avait pas la compétence voulue pour l’examiner.
[41] Lors d’un premier contrôle judiciaire, qui n’apparaît pas dans les recueils de jurisprudence, la décision de la Commission fut annulée avec le consentement des parties et l’affaire renvoyée à la Commission pour nouvel examen « en conformité avec les directives de la Cour que la question de la situation du demandeur au Canada à l’époque pertinente soit renvoyée au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration comme le prévoit le paragraphe 4(6) [plutôt 40(6)] de la Loi canadienne sur les droits de la personne » (décision Forrest (C.F.), au para. 7).
[42] Un examen du dossier de la Cour fédérale indique que la Commission a d’abord conclu, sans renvoi à un ministre compétent, que M. Forrest n’était pas légalement présent au Canada. M. Forrest a déposé une demande de contrôle judiciaire qui a été accueillie selon une observation conjointe voulant que l’affaire soit renvoyée au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration. Par conséquent, la Commission a renvoyé la question de la situation de M. Forrest au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration en vertu du paragraphe 40(6). Le ministre a indiqué que M. Forrest n’était ni citoyen canadien ni résident permanent du Canada et qu’il faisait l’objet d’une mesure de renvoi. Le ministre a déclaré que Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) estimait que M. Forrest n’était pas légalement présent au Canada à l’époque pertinente (décision Forrest (C.F.), au para. 8).
[43] L’enquêteur de la Commission qui a reçu la réponse du ministre a résumé ainsi son point de vue au sujet de la réponse :
[TRADUCTION]
7. À la suite de l’ordonnance de la Cour fédérale [dans la demande de contrôle judiciaire précédente], on a demandé au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration de confirmer le statut juridique du plaignant au Canada. Par lettre datée du 28 février 2000, le ministre a informé la Commission que le plaignant n’avait « aucun statut » au Canada. La lettre indique que le plaignant fait l’objet d’une mesure de renvoi du Canada et que l’ordonnance a été rendue à la suite d’une audience d’immigration tenue le 23 novembre 1995.
8. Le paragraphe 40(6) de la LCDP accorde au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration la compétence quant à la détermination du statut au Canada d’un individu et mentionne que la Commission ne peut procéder à l’instruction de la plainte que si la question est tranchée en faveur du plaignant. Compte tenu de la conclusion du ministre que le plaignant n’a aucun statut au Canada, la Commission canadienne des droits de la personne n’a pas compétence pour traiter la plainte.
(Décision Forrest (C.F.), au para. 22)
[44] En fin de compte, la Commission a informé M. Forrest par écrit qu’elle ne donnerait pas suite à sa plainte parce que [TRADUCTION] « elle ne relève pas de sa compétence car la victime de la prétendue pratique discriminatoire ne se trouvait pas légalement au Canada à l’époque où ces actes ou omissions ont été commis » (décision Forrest (C.F.), au para. 1).
[45] La Cour fédérale a fait remarquer que l’opinion de CIC selon laquelle M. Forrest n’était pas légalement présent au Canada n’était en fait qu’un conseil à titre gratuit qui ne liait pas la Commission. La Cour était d’avis qu’il incombait à la Commission de déterminer si M. Forrest était légalement présent au Canada et que la Commission ne pouvait pas s’en remettre aux conseils du ministre ou de CIC sur cette question pour se dégager de sa responsabilité (décision Forrest (C.F.), au para. 21).
[46] Toutefois, la Cour fédérale a considéré la réponse du ministre quant à la situation de M. Forrest en vertu de la LIPR comme un avis « quant au statut ». Le traitement par la Cour fédérale de cet avis « quant au statut » est suffisamment important pour être cité intégralement :
Je conclus que l’avis qui précède, en particulier ce qui figure au paragraphe 8, précité, est juste. Comme il a été souligné plus haut, le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration a donné au ministre un avis « quant au statut » selon lequel étant donné que le demandeur est ni citoyen canadien, ni résident permanent du Canada, il n’a aucun « statut » au Canada. De plus, il n’a pas été contesté devant la Cour que, au moment pertinent, le demandeur n’avait aucun statut de « visiteur » au Canada si, en effet, un visa de visiteur confère un « statut » au sens employé en matière d’immigration. Compte tenu de l’avis du ministre « quant au statut », en vertu du paragraphe 40(6) de la Loi canadienne sur les droits de la personne, la Commission n’avait pas compétence pour examiner davantage la question de savoir si oui ou non le demandeur était « légalement présent au Canada » car la question du statut n’a pas été résolue en faveur du demandeur. En effet, la question de la présence légale au Canada est devenue non pertinente et l’avis à titre gratuit du ministre à cet égard était également non pertinent.
(Décision Forrest (C.F.), au para. 23)
[47] L’importance du raisonnement de la Cour fédérale dans ce paragraphe se trouve dans sa conclusion que les paragraphes 40(5) et 40(6) représentent deux mécanismes distincts pour déterminer si la Commission peut examiner une plainte et qu’il revient nécessairement au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration de trancher la question de la situation au titre du paragraphe 40(6) une fois que la question lui a été renvoyée. Je vais examiner ce raisonnement sous peu, mais pour l’instant, il suffit de dire que les deux conclusions sont erronées.
[48] Étant donné que, de l’avis de la Cour fédérale, la décision du ministre selon laquelle M. Forrest n’avait pas de statut d’immigrant signifiait que la question de la situation n’était pas tranchée en sa faveur, la Commission ne pouvait procéder à l’instruction de la plainte en vertu du paragraphe 40(6). Par conséquent, la Cour fédérale a conclu que la Commission n’avait pas commis d’erreur en concluant qu’elle n’avait pas la compétence nécessaire pour examiner la plainte de M. Forrest.
[49] Je passe maintenant à l’arrêt Forrest (C.A.F.).
[50] On a fait valoir, dans l’arrêt Forrest (C.A.F.), que M. Forrest était légalement présent au Canada au sens de l’alinéa 40(5)a) de la LCDP parce qu’il y était légalement détenu (arrêt Forrest (C.A.F.), au para. 8). Le raisonnement de notre Cour apparaît dans un seul paragraphe :
[9] À mon avis, l’appelant examine la question sous le mauvais angle. Il est détenu légalement parce qu’il est illégalement présent au Canada. Sa détention est aussi légale parce qu’il a été déclaré coupable de graves infractions (possession d’une arme à autorisation restreinte, possession de cocaïne en vue d’en faire le trafic, séquestration, voies de fait, possession d’une arme dangereuse, le fait d’avoir braqué une arme à feu et tentative de meurtre). Du point de vue de l’immigration, la légalité de la détention repose sur le fait que l’appelant est illégalement présent au Canada ainsi que sur les déclarations de culpabilité qui ont été prononcées contre lui au criminel, et non le contraire comme le soutient l’appelant. L’appelant est légalement détenu mais cela ne lui confère pas un statut en matière d’immigration.
[51] Même si le fait d’être illégalement présent au Canada constituait un motif de détention légal, la détention de M. Forrest était d’une toute autre nature. Au moment de la prétendue discrimination, sa détention était légale non pas parce qu’il se trouvait illégalement au Canada, mais parce qu’il purgeait une peine d’emprisonnement pour diverses infractions pénales (arrêt Forrest (C.A.F.), aux paras. 6 et 7, et décision Forrest (C.F.), au para. 14).
[52] Le raisonnement de la Cour dans l’arrêt Forrest (C.A.F.) doit être compris en tenant compte de ce contexte et des observations de l’appelant. Étant donné que M. Forrest a fondé son appel sur le fait qu’il était légalement présent au Canada, invoquant ainsi l’alinéa 40(5)a), le fait qu’il n’avait pas de statut d’immigrant n’est pertinent que si on suppose que pour qu’une personne soit « légalement présente » au Canada, elle doit avoir un statut quelconque au titre de la LIPR. Le paragraphe 9 de l’arrêt Forrest (C.A.F.) affirmait implicitement que l’absence de statut d’immigrant signifiait que M. Forrest n’était pas légalement présent au Canada. Dans sa conclusion, la Cour rejetait nécessairement la conclusion de la Cour fédérale selon laquelle, une fois que la question de la situation a été renvoyée au ministre en vertu du paragraphe 40(6), la question de la présence légale au Canada n’était plus pertinente.
[53] En fait, la Cour a conclu que M. Forrest n’était pas légalement présent au Canada uniquement parce qu’il n’avait pas de statut d’immigrant. Le fait qu’il purgeait une peine d’emprisonnement après avoir été reconnu coupable d’infractions pénales au moment de la prétendue discrimination était sans pertinence.
[54] Comme on l’a mentionné, les faits principaux en l’espèce correspondent à ceux de l’arrêt Forrest (C.A.F.). Comme dans cette affaire, le plaignant n’a pas de statut d’immigrant et purgeait une peine d’emprisonnement pour une condamnation pénale au moment de la prétendue discrimination. La seule distinction en l’espèce, c’est que l’entrée initiale de l’appelant au Canada a été autorisée en vertu de la Loi sur l’extradition et que les accusations auxquelles il a fait face ont été circonscrites par les conditions d’extradition établies en vertu de la Loi sur l’extradition.
[55] J’examine maintenant la décision de la Commission en tenant compte de ce contexte.
B. Analyse de la décision de la Commission
[56] Comme dans le cas de M. Forrest, la Commission a nommé un enquêteur pour examiner si elle avait compétence pour examiner la plainte de l’appelant. L’enquêteur a rédigé un rapport sur les articles 40 et 41 (dossier d’appel, pages 138 à 143) (le rapport) dans lequel il fait remarquer, au paragraphe 12, que lorsque la Commission a été informée du fait que l’appelant n’était pas citoyen canadien et qu’il avait été reconnu coupable de meurtre, [TRADUCTION] « la question de sa situation au Canada a été soulevée ». Il note également que les parties n’ont pas été consultées à l’égard de ce renvoi (voir le rapport, au para. 9).
[57] Le ministre a répondu par la voie de son sous‑ministre, qui a indiqué que l’appelant avait été déclaré interdit de territoire au Canada et qu’il avait fait l’objet d’une mesure de renvoi, en sursis jusqu’à la fin de sa peine. De plus, le sous‑ministre a déclaré que l’appelant n’était pas, au moment pertinent, un citoyen canadien, un résident permanent, un visiteur dont le statut de visiteur n’avait pas pris fin ou une personne titulaire d’un permis ministériel en cours de validité. Le sous‑ministre a conclu en écrivant : [TRADUCTION] « En d’autres termes, au cours de la période en question, [l’appelant] n’avait pas de statut de résident temporaire, de résident permanent ou de citoyen du Canada et, à ce titre, n’était pas légalement présent au Canada » (dossier d’appel, p. 145).
[58] Au paragraphe 16 du rapport, on indique qu’à la lumière des renseignements reçus du cabinet du ministre, la question de la situation du plaignant n’avait pas été tranchée en sa faveur, [TRADUCTION] « ce qui signifie qu’il n’était pas légalement présent au Canada au sens du paragraphe 40(5) de la Loi ». Cette conclusion est incompatible avec la décision Forrest (C.F.) et avec le paragraphe 40(6) de la Loi.
[59] Le rapport renvoyait ensuite à la décision Forrest (C.F.) et indiquait que selon cette décision, la Commission n’avait pas compétence sur les allégations formulées dans la plainte lorsque la question de la situation d’un plaignant n’était pas tranchée en faveur de celui‑ci.
[60] En guise de réponse aux observations présentées par l’avocat de l’appelant en ce qui a trait à la situation de ce dernier, le rapport a indiqué que la conclusion selon laquelle une personne est légalement présente ou non au Canada au sens du paragraphe 40(5) ne repose pas sur le fait que la personne soit entrée au pays légalement ou non ni qu’elle ait ou non été reconnue coupable d’une infraction : [TRADUCTION] « “La situation d’un individu” visée au paragraphe 40(6) est son statut d’immigrant. [...] La personne visée par une mesure de renvoi n’a plus de statut au Canada et n’est pas “légalement présente” au Canada au sens du paragraphe 40(5) » (rapport, au para. 18).
[61] Le rapport ajoute que, compte tenu de cette interprétation de la « situation d’un individu », le ministre compétent en vertu du paragraphe 40(6) est le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration, et non le ministre de la Justice ou le procureur général, comme l’avait soutenu l’avocat de l’appelant (rapport, au para. 19).
[62] Le rapport renvoie ensuite à la décision de notre Cour dans l’arrêt Forrest (C.A.F.) en citant les paragraphes 8 et 9 de l’arrêt, qui sont reproduits ci‑dessus, sans commenter leur pertinence dans le cas de l’appelant (rapport, au para. 20).
[63] Par conséquent, la Commission a conclu qu’elle n’avait pas compétence sur la plainte de l’appelant parce qu’il ne se trouvait pas légalement au Canada au sens de l’alinéa 40(5)a) de la LCDP (rapport, au para. 23).
[64] Le rapport énonce ensuite sa conclusion, que la Commission a adoptée textuellement en guise de décision concernant la plainte de l’appelant :
[TRADUCTION]
Citoyenneté et Immigration Canada a informé la Commission qu’au moment de la discrimination alléguée selon la plainte, le plaignant faisait l’objet d’une mesure de renvoi et n’avait aucun statut juridique au Canada. Cela signifie que le plaignant n’était pas légalement présent au Canada au sens du paragraphe 40(5) de la Loi au moment de l’acte discriminatoire allégué soulevé dans la plainte. Par conséquent, la question de la situation du plaignant n’a pas été tranchée en sa faveur. Compte tenu du libellé du paragraphe 40(6) de la Loi, le fait que la question de la situation n’ait pas été tranchée en faveur du plaignant signifie que la Commission n’a pas compétence sur les allégations contenues dans la plainte.
(Dossier d’appel, p. 29)
[65] Par conséquent, il est raisonnablement clair que la décision de la Commission repose sur la conclusion selon laquelle l’appelant n’était pas légalement présent au Canada parce qu’il n’avait pas de statut d’immigrant. Cette conclusion, qui vient de l’arrêt Forrest (C.A.F.), est celle dont le bien‑fondé est contesté en l’espèce. Cela nous amène à examiner le cadre légal.
C. L’interprétation des paragraphes 40(5) et 40(6) de la LCDP
[66] J’amorce l’interprétation de la loi là où elle doit commencer, à savoir l’approche moderne selon laquelle « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur » (arrêt Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27, 154 D.L.R. (4th) 193, au para. 21 (l’arrêt Rizzo), citant E. A. Driedger, Construction of Statutes, 2e éd. (Toronto, Butterworths, 1983), à la page 87). On peut également énoncer le même principe en disant que « [l’]interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique destinée à dégager un sens qui s’harmonise avec la Loi dans son ensemble » (voir l’arrêt Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, [2005] 2 R.C.S. 601, au para. 10).
[67] Au cœur du présent appel se trouve le caractère raisonnable de l’interprétation par la Commission de l’expression « légalement présente » à l’alinéa 40(5)a) et de l’expression « situation d’un individu » au paragraphe 40(6). On se souviendra que la Commission a conclu que l’absence de statut d’immigrant signifie que l’appelant n’est pas légalement présent au Canada et que l’expression « situation d’un individu » au paragraphe 40(6) ne s’entend que du statut d’immigrant, ce qui exige un renvoi de la question au ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration uniquement.
[68] Lorsque l’appela