Canada (Revenu national) c. Hydro-Québec

Canada (Revenu national) c. Hydro-Québec
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2018-06-15
Référence neutre
2018 CF 622
Numéro de dossier
T-1838-17
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20180615
Dossier : T-1838-17
Référence : 2018 CF 622
Ottawa (Ontario), le 15 juin 2018
En présence de monsieur le juge Roy
ENTRE :
MINISTRE DU REVENU NATIONAL
demandeur
et
HYDRO-QUÉBEC
défenderesse
ORDONNANCE ET MOTIFS
[1] Le Procureur général, au nom de la Ministre du revenu national, fait une demande péremptoire en vertu de l’article 231.2 de la Loi de l’impôt sur le revenu (L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl.)) [LIR] et de l’article 289 de la Loi sur la taxe d’accise (L.R.C. (1985), ch. E-15) [LTA] pour laquelle une autorisation judiciaire est requise. Comme on le verra, une autorisation judiciaire contraignante vise le cas d’une personne non désignée nommément et peut même viser plus d’une telle personne dans la mesure où on définit un groupe identifiable de personnes non désignées nommément. Puisque les paragraphes 231.2(3) et 289(3) qui traitent de cette autorisation judiciaire réfèrent au paragraphe 1 de ces articles respectifs, je reproduis le texte de l’article 231.2 en entier :
Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. (1985), ch. 1 (5e suppl.)
Production de documents ou fourniture de renseignements
Requirement to provide documents or information
231.2 (1) Malgré les autres dispositions de la présente loi, le ministre peut, sous réserve du paragraphe (2) et, pour l’application ou l’exécution de la présente loi (y compris la perception d’un montant payable par une personne en vertu de la présente loi), d’un accord international désigné ou d’un traité fiscal conclu avec un autre pays, par avis signifié à personne ou envoyé par courrier recommandé ou certifié, exiger d’une personne, dans le délai raisonnable que précise l’avis :
231.2 (1) Notwithstanding any other provision of this Act, the Minister may, subject to subsection (2), for any purpose related to the administration or enforcement of this Act (including the collection of any amount payable under this Act by any person), of a listed international agreement or, for greater certainty, of a tax treaty with another country, by notice served personally or by registered or certified mail, require that any person provide, within such reasonable time as is stipulated in the notice,
a) qu’elle fournisse tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire, y compris une déclaration de revenu ou une déclaration supplémentaire;
(a) any information or additional information, including a return of income or a supplementary return; or
b) qu’elle produise des documents.
(b) any document.
Personnes non désignées nommément
Unnamed persons
(2) Le ministre ne peut exiger de quiconque — appelé « tiers » au présent article — la fourniture de renseignements ou production de documents prévue au paragraphe (1) concernant une ou plusieurs personnes non désignées nommément, sans y être au préalable autorisé par un juge en vertu du paragraphe (3).
(2) The Minister shall not impose on any person (in this section referred to as a “third party”) a requirement under subsection 231.2(1) to provide information or any document relating to one or more unnamed persons unless the Minister first obtains the authorization of a judge under subsection 231.2(3).
Autorisation judiciaire
Judicial authorization
(3) Sur requête du ministre, un juge de la Cour fédérale peut, aux conditions qu’il estime indiquées, autoriser le ministre à exiger d’un tiers la fourniture de renseignements ou la production de documents prévues au paragraphe (1) concernant une personne non désignée nommément ou plus d’une personne non désignée nommément — appelée « groupe » au présent article —, s’il est convaincu, sur dénonciation sous serment, de ce qui suit :
(3) A judge of the Federal Court may, on application by the Minister and subject to any conditions that the judge considers appropriate, authorize the Minister to impose on a third party a requirement under subsection (1) relating to an unnamed person or more than one unnamed person (in this section referred to as the “group”) if the judge is satisfied by information on oath that
a) cette personne ou ce groupe est identifiable;
(a) the person or group is ascertainable; and
b) la fourniture ou la production est exigée pour vérifier si cette personne ou les personnes de ce groupe ont respecté quelque devoir ou obligation prévu par la présente loi;
(b) the requirement is made to verify compliance by the person or persons in the group with any duty or obligation under this Act.
c) et d) [Abrogés, 1996, ch. 21, art. 58(1)]
(c) and (d) [Repealed, 1996, c. 21, s. 58(1)]
(4) à (6) [Abrogés, 2013, ch. 33, art. 21]
(4) to (6) [Repealed, 2013, c. 33, s. 21]
Le texte de l’article 289 de la Loi sur la taxe d’accise étant identique, il est reproduit à l’Annexe I des présents motifs. À moins d’indication contraire, l’analyse vaut pour l’article 289 de la LTA.
I. La demande péremptoire
[2] Si la demande péremptoire est autorisée, elle sera adressée à Hydro-Québec. Hydro-Québec est une personne morale créée par une loi du Québec, la Loi sur Hydro-Québec (1983 c. 15 a. 1. (ch. H-5)) [LHQ]. Elle est mandataire de l’État. Son fonds social autorisé est divisé en 50 millions d’actions attribuées au Ministre des Finances du Québec. Hydro-Québec bénéficie de larges pouvoirs conférés par la LHQ afin de remplir son mandat dont les paramètres sont eux-mêmes étendus. Je reproduis les articles 22, 22.1, 23 et 24 :
22. La Société a pour objets de fournir de l’énergie et d’œuvrer dans le domaine de la recherche et de la promotion relatives à l’énergie, de la transformation et de l’économie de l’énergie, de même que dans tout domaine connexe ou relié à l’énergie.
22. The objects of the Corporation are to supply power and to pursue endeavours in energy-related research and promotion, energy conversion and conservation, and any field connected with or related to power or energy.
[…]
[…]
22.1Pour la réalisation de ses objets, la Société prévoit notamment les besoins du Québec en énergie et les moyens de les satisfaire dans le cadre des politiques énergétiques que le gouvernement peut, par ailleurs, établir.
22.1 To attain its objects, the Corporation shall estimate, in particular, the needs of Québec in energy and the means of meeting them within the scope of the energy policies that the Government may otherwise establish.
La Société peut mettre en œuvre des programmes d’économie d’énergie; à cette fin elle peut accorder une aide technique ou financière.
The Corporation may implement energy conservation programs; to that end, it may grant technical or financial assistance.
23. La Société est tenue de fournir de l’électricité à toute municipalité dans le territoire de laquelle elle n’en distribue pas, qui est désireuse d’en faire elle-même la distribution et qui se conforme à la Loi sur les systèmes municipaux et les systèmes privés d’électricité (chapitre S‐41), à moins que la Société ne soit pas alors en mesure de desservir économiquement ce territoire.
23. The Corporation shall supply electric power to every municipality in whose territory it does not distribute such power, that wishes to distribute such power itself, and that complies with the Act respecting municipal and private electric power systems (chapter S-41), unless the Corporation is not at that time in a position to serve the territory economically.
Elle doit également, sous la même réserve, dans un territoire où elle ne distribue pas d’électricité, en fournir à toute coopérative d’électricité qui lui en fait la demande.
It shall likewise, subject to the same proviso, in any territory wherein it does not distribute electric power, supply such power to any electricity cooperative applying to it therefor.
La Société doit fournir à toute municipalité qui désire se prévaloir des dispositions du premier alinéa du présent article tous les renseignements requis pour l’étude du projet.
The Corporation shall supply all information required for consideration of the project to any municipality wishing to avail itself of the provisions of the first paragraph of this section.
24. La Société doit maintenir ses tarifs d’énergie à un niveau suffisant pour défrayer au moins:
24. The Corporation shall maintain its power rates at a sufficient level to defray, at least,
1° tous les frais d’exploitation;
(1) all operating expenditures;
2° l’intérêt sur sa dette;
(2) the interest on its debt;
3° l’amortissement de ses immobilisations sur une période maximum de cinquante ans.
(3) the amortization of its fixed assets over a maximum period of fifty years.
[3] Malgré l’intitulé de la cause, Hydro-Québec n’est pas la cible de la demande péremptoire. Elle n’est pas un contribuable à qui on demande des renseignements pertinents à la LIR. Elle est une tierce personne en ce que les personnes sur qui la ministre veut recevoir de l’information détenue par Hydro-Québec sont des personnes non désignées nommément. Dit autrement, les cibles sont ces personnes. Hydro-Québec détient de l’information que la demanderesse croit utile et qu’elle réclame.
[4] Hydro-Québec n’a offert aucune opposition et a réitéré son intention d’obtempérer après que la Cour eut indiqué certaines réticences à émettre l’autorisation demandée le 23 février 2018, obtenant en avril 2018 de nouvelles représentations écrites et une dénonciation supplémentaire. Elle a indiqué, deux fois mieux plutôt qu’une, qu’elle « consent à obtempérer à la demande péremptoire de renseignements formulée par la demanderesse » (lettre du 1er mai 2018; une lettre au même effet était envoyée à l’administrateur judiciaire de la Cour fédérale le 18 janvier 2018).
[5] Malgré cette collaboration, l’intervention judiciaire est nécessaire à cause du paragraphe 231.2(2). Au final, l’absence d’opposition de la défenderesse ne peut recevoir aucun poids quant aux conditions requises pour l’obtention de l’autorisation judiciaire. Ainsi, l’affiant a cherché dans sa deuxième dénonciation à trouver appui sur l’absence de contestation par Hydro-Québec que la classe de personnes au sujet desquelles des renseignements d’Hydro-Québec sont demandés constitue un groupe identifiable (dénonciation #2, para 6). Le mémoire supplémentaire des faits et du droit cherche à faire le même argument (para 32). Je n’y accorde aucun poids. Les personnes qui sont la cible de la demande péremptoire ne sont aucunement représentées. Il revient donc à la Cour d’en considérer les intérêts. Étant donné que la demande à leur égard est ex parte et qu’aucune révision subséquente n’est prévue à la LIR depuis 2007, l’examen de la demande d’autorisation sera faite en exerçant la vigilance nécessaire aux demandes faites ex parte. On peut même penser que c’est la raison d’être de l’intervention judiciaire décrétée par le législateur dans le cas où une ou plusieurs personnes ne sont pas nommément désignées.
[6] Mais alors, que veut-on d’Hydro-Québec? La demanderesse veut des renseignements. Elle veut des renseignements sur des clients d’Hydro-Québec. En fait, elle veut des renseignements sur un grand nombre de clients.
[7] On comprend des deux dénonciations que la demanderesse est à la recherche de renseignements sur les clients commerciaux ou d’affaires, à quelques exceptions près. Ainsi, seront exclus les clients assujettis au tarif « grande puissance » (e.g. entreprises d’extraction de minerais ou usines de transformation) et les organismes gouvernementaux, qu’ils soient fédéraux, provinciaux ou municipaux. La seconde dénonciation précise à cet égard que ces entités sont exemptées d’impôt. On verrait mal que des entités exemptées d’impôt fassent l’objet d’une demande péremptoire visant, par définition, l’administration de la LIR.
[8] Si la cible est constituée des clients commerciaux ou d’affaires, seront aussi exclus les clients qui subissent un tarif domestique, « soit le tarif qui s’applique généralement à un usage domestique, c’est-à-dire à l’utilisation de l’électricité dans une maison d’habitation… » [je souligne] (dénonciation #2, para 12). Mais ce n’est peut-être pas si simple. Cette mention est tirée de la pièce 2 de la deuxième dénonciation, un site internet d’Hydro-Québec qui donne des informations sur le tarif D (tarif domestique pour la clientèle résidentielle et agricole). Or, le site indique les « utilisations d’une partie de l’électricité à des fins autres que d’habitation (puissance installée égale ou inférieure à 10 kW) » comme répertorié sous la rubrique « Autres cas où s’applique le tarif D ». Cela suggère que la personne qui fait affaires à même sa maison d’habitation mais qui a une puissance installée supérieure à 10 kW serait appelée à payer un taux autre que celui du tarif D. Dit autrement, la maison d’habitation n’est pas automatiquement incluse au tarif D, ce qui implique bien sûr qu’un autre tarif sera appliqué.
[9] Aucune information n’est offerte sur les autres tarifs. Ni la dénonciation initiale, ni la dénonciation supplémentaire n’indiquent comment quelqu’un se qualifie pour l’un des tarifs quelconques auxquels la dénonciation réfère. Pour seule preuve, la dénonciation offre quelques pages d’un site internet attribué à Hydro-Québec aux pièces 1 et 2 de la dénonciation supplémentaire. À la pièce 1, on apprend qu’Hydro-Québec a 4,3 millions de clients. On ne fournit aucune indication pour qui opère un fonds de commerce ou pratique son métier à la maison. En fait, on ne sait rien des clients commerciaux ou d’affaires d’Hydro-Québec outre qu’ils peuvent être des personnes physiques ou morales.
[10] On ne trouve nulle part au dossier en quoi consiste la catégorie « clients commerciaux ou d’affaires » outre, peut-être, qu’ils ne sont pas les clients au tarif « grand puissance » ou ceux assujettis au tarif domestique. On peut soupçonner que qui fait affaire à même sa maison d’habitation pourrait être assujetti au tarif commercial. Non seulement restent inconnues les caractéristiques utilisées pour définir qui est un client commercial, mais aucune indication n’est fournie du nombre de ces clients sur le territoire desservi par Hydro-Québec, parmi le 4,3 millions de clients.
[11] La demanderesse prétend donc qu’il s’agit là d’un groupe identifiable, présumément parce que cela ne vise pas tous les consommateurs d’électricité de la province. Sans autre explication à la dénonciation, il est déclaré qu’en ciblant « uniquement certains clients d’Hydro-Québec ayant une activité commerciale ou d’affaires », nous avons un groupe identifiable au sens de la LIR (dénonciation supplémentaire, para 14 et 15). Comment certains clients ayant une activité commerciale ou d’affaires deviennent un groupe identifiable n’est pas expliqué.
[12] Le type d’information recherchée est présenté au paragraphe 12 de la première dénonciation. Ledit paragraphe est reproduit en entier :
Pour déterminer si les personnes morales ou physiques faisant partie du Groupe visé ont respecté les dispositions de la LIR et de la LTA, il est nécessaire et pertinent qu’Hydro-Québec fournisse à la Ministre du Revenu national :
· Le prénom de la personne physique;
· Le nom de famille de la personne physique;
· Le nom de la personne morale;
· Le numéro d’entreprise du Québec (NEQ), si disponible;
· L’adresse de facturation complète;
· L’adresse complète de chacun des lieux de consommation;
· Le(s) numéro(s) de téléphone;
· La date de début de facturation de chacun des contrats;
· La date de fin de facturation du contrat, le cas échéant;
· L’identification à l’effet que le client a reçu un avis de retard de paiement au cours des 24 mois précédents la date d’extraction des données, le cas échéant;
· En annexe, l’explication et/ou la définition relative à toute abréviation ou symbole pouvant figurer dans les informations fournies par Hydro-Québec.
Le tout, dans un fichier électronique (par exemple Access), qui sera transmis à l’ARC conformément aux normes de sécurité des deux parties.
[13] On ne trouve nulle part aux deux dénonciations avec leurs pièces, qui constituent la seule preuve devant la Cour, une indication selon laquelle la demanderesse aurait des soupçons à l’égard de la collectivité des clients commerciaux d’Hydro-Québec. Aucune information financière ou relative à la situation des clients commerciaux d’Hydro-Québec n’est demandée.
[14] Les dénonciations ne sont pas bavardes à l’égard de ce que la demanderesse pourrait faire de l’information ainsi collectée d’Hydro-Québec. L’utilisation de l’information recherchée est présentée laconiquement aux paragraphes 13 à 15 de la première dénonciation comme l’examen de « […] la situation fiscale des personnes morales ou physiques pour qui l’identité et les coordonnées lui auront permis de retracer un numéro d’entreprise ou un numéro d’assurance sociale […] » (para 13). On cherche alors à identifier ceux qui semblent faire affaire et qui n’auraient pas produit toutes les déclarations de revenu requises. Mais il y a plus. Les dénonciations annoncent que les renseignements obtenus sont partagés avec d’autres groupes au sein de l’Agence du Revenu du Canada [ARC] qui à leur tour examineront « si les particuliers et entreprises ont respectés [sic] leurs obligations en vertu de la LIR et de la LTA » (para 15).
[15] Le second affidavit ne fournit pas un meilleur éclairage sur l’utilisation à faire. Ainsi, aucune indication n’est disponible sur l’ampleur de la collecte de renseignements, puisque le nombre de personnes visées qui pourrait être considérable n’est pas connu, l’utilisation et l’analyse qui en sera faite, ou la rétention des renseignements qui est permise. Je note cependant qu’à la fin du paragraphe 12 de la première dénonciation, reproduit au paragraphe 12 des présents motifs, l’ARC requiert que les données soient sur un fichier électronique. On retrouve la même exigence au projet de demande péremptoire. On peut penser que les banques de données respectives de la demanderesse et de la défenderesse seront mises à contribution et seront croisées.
[16] J’ajoute que le projet de demande péremptoire soumis à l’appui de la première dénonciation comporte une description très schématique, pratiquement squelettique, du groupe identifiable. Son texte se lit ainsi :
À qui de droit,
L’agence du revenu du Canada (« ARC ») désire obtenir d’Hydro-Québec la liste de toutes les personnes morales ou physiques identifiées comme des clients commerciaux ou affaires, dont l’abonnement est assujetti à un tarif général, à l’exclusion des personnes morales ou physiques qui sont assujetties aux tarifs domestiques de même que les organismes gouvernementaux (fédéraux, provinciaux et municipaux) (ci-après la liste des clients).
II. La position de la demanderesse
[17] À l’évidence, la demanderesse voit dans l’article 231.2(3) de la LIR un pouvoir pratiquement illimité d’obtenir de l’information de tiers pour son utilisation à ses propres fins. On tente de justifier la portée de la demande du fait des principes d’auto-déclaration et d’autocotisation qui nécessitent de vastes pouvoirs de vérification, d’enquête et d’inspection.
[18] Ainsi, la demanderesse cherche à lire dans toute sa plénitude les alinéas 231.2(1) et (3) : elle dit seulement qu’elle veut que la défenderesse fournisse des renseignements ou produise des documents. Il n’est pas nécessaire que les renseignements et documents eux-mêmes soient reliés à la LIR, semble-t-il, puisque la nature de l’information recherchée est relative à une consommation d’électricité à un tarif commercial, que cette consommation puisse avoir lieu dans une maison d’habitation ou dans un local typiquement commercial. Le même type de lecture est fait des conditions d’émission de l’autorisation. Le groupe est identifiable (en anglais « group is ascertainable ») dans la mesure où sont éliminés les grands utilisateurs d’électricité et les utilisateurs au tarif domestique. On ne définit pas davantage le groupe qui, de toute évidence, pourra comprendre plusieurs dizaines de milliers d’utilisateurs d’électricité au Québec. Quant à la deuxième condition, elle est remplie puisque l’utilisation d’électricité au tarif commercial est exigée pour vérifier le respect des devoirs et obligations prévus à la LIR. À cet égard, la preuve est bien mince, comme on l’a vu.
[19] Dans son mémoire initial, la demanderesse prétendait qu’une fois les conditions du paragraphe 231.2(3) remplies, la Cour doit accorder l’autorisation demandée. À entendre la demanderesse, ces deux conditions sont facilement remplies. Ainsi, un groupe identifiable est, tout simplement, celui qui peut être identifié ou circonscrit. Du fait que le groupe soit les personnes morales ou physiques qui ne sont pas assujettis au tarif grande puissance ou au tarif domestique, « la définition de ce groupe est suffisamment circonscrite pour respecter l’économie de la LIR et de la LTA » (para 37). Aucune autre explication n’est donnée; on comprend mal en quoi il n’aurait pas été possible de requérir la liste des 4,3 millions de clients d’Hydro-Québec. Il s’agirait en fait d’un groupe encore mieux défini puisque la demanderesse n’a pas par ailleurs défini en quoi consiste le groupe autre que par référence à d’autres groupes dont on ne connaît pas davantage les paramètres.
[20] Le mémoire des faits et du droit supplémentaire apporte peu de précision. On y ajoute qu’il y a un nombre limité de clients commerciaux et que ceux-ci constituent un sous-groupe de l’ensemble des clients d’Hydro-Québec. Alors que la Cour avait demandé des précisions sur la nature du concept de « groupe identifiable » lors de l’audition initiale, le mémoire supplémentaire n’en présente aucune. On en reste avec le groupe identifiable comme étant celui qui peut être identifié ou circonscrit, sans plus. Sa composition reste inconnue. Il y a là une forme de circularité.
[21] La même circularité est peut-être présente quant au deuxième critère selon lequel la fourniture de renseignements est pour vérifier le respect de devoirs et obligations prévus par la LIR dans le cas de personnes non désignées nommément. Pour la demanderesse, elle dit vouloir vérifier si les clients commerciaux remplissent leurs devoirs et obligations et pour ce faire elle doit avoir la liste de ces clients commerciaux d’Hydro-Québec. La demanderesse croit qu’elle peut demander tout renseignement « puisque les renseignements visés par la [demande péremptoire] s’inscrivent dans une vérification fiscale faite de bonne foi en vue de vérifier un devoir ou une obligation imposée par ces deux lois » (para 41, premier mémoire des faits et du droit). On peut difficilement avoir plus général.
[22] Autrement dit, la demanderesse prétend que pour essentiellement tout groupe qu’elle étiquette d’une manière ou une autre, sans limite quant à son ampleur, sa composition ou ses caractéristiques, elle peut demander à un tiers des renseignements dans la seule mesure où elle aura décidé de commencer éventuellement une vérification fiscale quelconque. Elle pourra alors utiliser les renseignements demandés comme bon lui semble, les transmettant alors aux différents secteurs de l’ARC. Ainsi, la demanderesse peut obtenir l’autorisation judiciaire sur la seule base qu’elle peut demander des renseignements, pour ainsi dire quels qu’ils soient, dès qu’elle entend mener éventuellement une vérification fiscale grand format. Cela me semble être la définition même de recherche à l’aveuglette (la « fishing expedition » en anglais).
[23] Étant donné que la Cour avait mis en doute la prétention de la demanderesse selon laquelle une fois les deux conditions remplies, l’autorisation devait être accordée, la demanderesse a été invitée à faire part de ses observations à l’égard d’une discrétion judiciaire pour refuser l’octroi de l’autorisation judiciaire. En effet, si les conditions d’octroi d’une autorisation judiciaire sont aussi circulaires que le prétend la demanderesse et qu’en plus il n’y a pas de discrétion judiciaire, à quoi bon sert l’autorisation judiciaire? Quel est l’objectif d’une telle mesure?
[24] Étonnamment, la demanderesse avait peu à dire sur la discrétion judiciaire outre que de la constater. Si je comprends bien, la discrétion se limite aux cas où la vérification fiscale ne serait que factice afin de chercher à atteindre un autre but, comme d’intimider une industrie donnée ou l’utiliser afin d’entreprendre une poursuite pénale éventuelle. Mais alors, la vérification ne serait plus de bonne foi, ce qui vicierait la deuxième condition qui ne serait plus présente, empêchant l’octroi de l’autorisation non pas par exercice de discrétion, mais plutôt parce que les conditions d’octroi ne sont pas présentes. La demanderesse semble voir peu de place à l’exercice de discrétion judiciaire.
III. Analyse
[25] La question qui se pose à la Cour est de déterminer si une autorisation judiciaire devrait être accordée alors même que la demande de renseignements pourrait être pratiquement sans limite selon l’utilisation que fait la demanderesse des paragraphes 231.2(2) et (3). Trois sous-questions se posent :
Y a-t-il un groupe identifiable, au sens de la LIR?
Les renseignements à être fournis et les documents à être produits sont-ils exigés pour vérifier si ce groupe identifiable a respecté les devoirs et obligations prévus par la LIR?
Même si les conditions pouvaient être remplies en cherchant à leur donner l’interprétation la plus large, la Cour devrait-elle exercer son pouvoir discrétionnaire pour refuser d’accorder l’autorisation judiciaire?
[26] À mon avis, la demanderesse veut trop en faire avec le texte par ailleurs imprécis de l’article 231.2. Non seulement le groupe n’est pas identifiable, mais l’information recherchée ne permet pas de vérifier en soi le respect de la Loi. Cette information est en amont de quelque obligation ou devoir. Elle précède une vérification fiscale lorsqu’on en examine le fondement factuel véritable. Elle ne permet que de chercher à établir une corrélation entre des banques de données conservées par deux organismes gouvernementaux et quasi-gouvernementaux. L’utilisation des paragraphes 231.2 (2) et (3) en stériliserait la signification.
[27] Je conviens d’emblée que l’État a besoin de moyens puissants pour faire respecter la loi là où le contribuable déclare ses propres revenus et s’auto-cotise (R c McKinlay Transport Ltd., [1990] 1 RCS 627 [McKinlay], à la p. 648). Mais je ne puis me résoudre à conclure que l’utilisation agressive qui est maintenant préconisée par la demanderesse soit conforme à l’intention du législateur. Mon examen de la jurisprudence en la matière depuis plus de 50 ans ne me convainc pas qu’il s’agisse d’une lecture appropriée de l’article 231.2.
[28] Sans doute que, étant donné le caractère exorbitant du droit commun de cette mesure, c’est-à-dire du droit que chacun d’être laissé tranquille par l’État, l’interprétation de telles dispositions doit être stricte (Canada (Revenu national) c Chambre immobilière du grand Montréal, 2007 CAF 346; [2008] 3 RCF 366 [CIGM-CAF], para 35 et 38, McKinlay, p. 642) sans pour autant chercher à ajouter des conditions supplémentaires étrangères au texte de loi.
[29] Ici, le législateur a prévu une intervention judiciaire dans le cas où la demande est faite à quelqu’un, une tierce partie, au sujet de personnes non désignées nommément (para 231.2(2) LIR). L’intervention judiciaire demandée par le législateur est, à tout le moins, pour y jouer le rôle traditionnel des tribunaux de départager entre des droits concurrents : pour reprendre le cadre d’analyse dans Hunter et autres c Southam Inc., [1984] 2 RCS 145 [Hunter], la Cour recherche en fin de compte à voir si le droit de l’état est supérieur à celui des particuliers de ne pas être importuné par le gouvernement.
[30] De toute évidence, le Parlement a choisi l’arbitre judiciaire qui, presque par définition, agit de façon judiciaire en ce que le juge agit de manière juste, neutre et impartiale, sans préjugé et sans l’influence de considérations étrangères à la question à être décidée. Puisque les cibles de la recherche de renseignements sont des personnes non désignées nommément, et donc inconnues, l’autorisation judiciaire ne peut être conférée qu’après un examen vigilant. En plus, le Parlement a introduit l’intervention judiciaire en indiquant que le juge doit être convaincu, ce qui emporte la nécessité d’avoir des critères qui ne sont pas stérilisés et une norme de preuve supérieure à la norme habituelle de motifs raisonnables de croire.
A. L’évolution jurisprudentielle
[31] Un examen de la jurisprudence antérieure pourrait apporter un éclairage sur la portée du paragraphe 231.2(3) qui est une créature relativement récente.
[32] L’obligation de fournir des renseignements au fisc remonte à la Loi de l’impôt de guerre sur le revenu, 1917 (L.C. 1917, c. 28) (R c Jarvis, 2002 CSC 73; [2002] 3 RCS 757 [Jarvis], para 54). La première décision qui mérite attention est Canadian Bank of Commerce v Attorney General (Canada), [1962] SCR 729 [Canadian Bank of Commerce]. Une demande péremptoire avait été adressée à la Canadian Bank of Commerce et elle était relative aux activités d’une cliente, The Union Bank of Switzerland qui faisait affaire avec elle. La Canadian Bank of Commerce n’était pas soupçonnée de malversation. Le texte de loi permettant une demande de renseignements était alors libellé de la façon suivante :
126(2) Pour toute fin connexe à l’application ou à l’exécution de la présente loi, le Ministre peut, par lettre recommandée ou par demande formelle signifiée personnellement, exiger de toute personne
126(2) The Minister may, for any purpose related to the administration or enforcement of this Act, by registered letter or by a demand served personally, require from any person
a) tout renseignement ou tout renseignement supplémentaire, y compris la déclaration supplémentaire, ou
(a) any information or additional information, including a return of income or a supplementary return, or
b) la production ou la production sous serment de livres, lettres, comptes, factures, états (financiers ou autres) ou d’autres documents, dans le délai raisonnable qui peut y être fixé.
(b) production, or production on oath, of any books, letters, accounts, invoices, statements (financial or otherwise) or other documents, within such reasonable time as may be stipulated therein.
La demande péremptoire visait entre autres des transactions pour une période donnée, et aurait permis de connaître des renseignements sur les activités de personnes autres, certaines résidentes et d’autres non.
[33] La Cour a refusé de considérer une demande péremptoire comme devant être limitée à l’assujettissement à l’impôt de la Canadian Bank of Commerce. Tant pour la pluralité de cinq juges que les quatre autres, la nécessité que la demande soit faite pour une fin connexe à l’application ou l’exécution de la LIR était remplie du fait qu’il était convenu que la demande est fonction de la « genuine and serious inquiry into the tax liability of some specified person or persons » ([Traduction] « de l’enquête véritable et sérieuse au sujet de l’assujettissement à l’impôt d’une ou de personnes spécifiques »). Dit autrement, malgré le texte du paragraphe 126(2) qui avait une très large portée, les parties convenaient qu’il fallait à tout le moins que la demande fusse pour l’application ou l’exécution de la LIR, condition remplie par une enquête véritable et sérieuse relative à des personnes spécifiques.
[34] C’est peut-être davantage la décision James Richardson & Sons, Ltd. c Ministre du Revenu National et autres, [1984] 1 RCS 614 [Richardson] qui est la source moderne de l’analyse du pouvoir d’émettre des demandes péremptoires. James Richardson & Sons était un courtier faisant le commerce de denrées à termes et le Ministre voulait vérifier les négociants en denrées à terme (en anglais « traders in the commodities futures market »). Dans cette affaire, le ministre a donc demandé à Richardson « de lui fournir le dossier sur bande magnétique concernant les états mensuels des opérations à terme de ses clients pour l’année 1977 » (p 617). Ceci étant à titre d’essai, Richardson a fourni les renseignements sans identifier les clients outre que par un numéro de compte. C’est ainsi que la demande péremptoire subséquente « enjoignant de remettre sur bande magnétique…ces renseignements » (i.e. le répertoire complet des bureaux et la liste complète des clients avec adresses et numéros de compte) « ainsi que les détails de toutes les opérations mensuelles pour l’année 1977 qui ont servi à établir les états des opérations à terme de ses clients » (p 617) était adressée à James Richardson & Sons Ltd. Des demandes au même effet étaient présentées pour 1978 et 1979. Le paragraphe 126(2) était devenu en 1971 le paragraphe 231(3) (le mot « connexe » avait été remplacé par le mot « relative » dans la version française. La version anglaise était intacte).
[35] Les Cours fédérales (Division de première instance et la Cour d’appel) ont conclu que les demandes péremptoires étaient appropriées. En première instance, en recherchant si la demande était relative à l’application ou l’exécution de la LIR, le juge avait considéré qu’il s’agissait d’une enquête sérieuse sur l’assujettissement à l’impôt de personnes déterminées puisqu’il suffit de les décrire de façon à pouvoir les identifier facilement. Les clients dans le « commodities securities market » des trois années en question constitueraient un groupe facilement identifiable. Quant à la Cour d’appel, elle a pour ainsi dire écarté l’arrêt Canadian Bank of Commerce. Je reproduis ici le passage de la décision de la Cour d’appel qu’on retrouve dans Richardson aux pages 619 et 620 :
Le jugement rendu dans Canadian Bank of Commerce était fondé sur le fait, reconnu par les parties, que la demande dans cette affaire portait sur une enquête véritable et sérieuse sur l’assujettissement d’une ou de plusieurs personnes à l’impôt, mais je n’interprète pas ce jugement comme voulant dire qu’il s’agissait là de la seule fin valide sous le régime de ce qui est maintenant le paragraphe 231(3). En tout cas, je suis loin d’être certain que les faits de l’espèce présente soient vraiment différents de ceux sur lesquels la majorité de la Cour suprême fondait sa conclusion. Dans l’avis majoritaire du juge Cartwright (tel était alors son titre), l’expression [TRADUCTION] «une ou plusieurs personnes déterminées» voulait dire, à l’évidence, non pas des personnes nommées, mais simplement des personnes existantes et qu’on peut identifier. La mention de tous les clients de l’appelante qui font le commerce des denrées à terme tombe dans le sens de cette expression.
[36] Les six juges ayant participé au jugement de la Cour suprême n’acceptent pas une interprétation aussi large du pouvoir et ils se réclament de Canadian Bank of Commerce pour renverser les cours inférieures. Il ne me semble pas faire de doute que la Cour conclut à la nécessité d’une enquête véritable et sérieuse. Il ne suffit pas, comme le prétend le ministre, de vouloir « vérifier l’exactitude des déclarations d’impôt sur le revenu produites par les clients de l’appelant qui sont des négociants en denrées à terme » (p 623). Le ministre disait aussi qu’il suffisait de viser une catégorie précise de contribuables; en l’espèce, la catégorie était constituée des clients « qui font le commerce de denrées à terme » (p 625). La Cour considère que la demande péremptoire ne peut être utilisée à cet effet; elle constitue une « recherche à l’aveuglette » (« fishing expedition »), soit une enquête générale cherchant à voir si ces négociants observent la Loi. Si une telle recherche de renseignements peut être faite, le ministre doit obtenir un règlement en vertu de l’alinéa 221(1)d) de la LIR. Cette disposition, qui existe toujours, permet d’enjoindre une catégorie de personnes visées par le règlement de faire des déclarations de renseignements nécessaires à l’établissement de cotisation selon la LIR. Il apparaît que la Cour fait de l’enquête véritable la condition de la validité pour l’utilisation de la demande péremptoire. On peut lire à la fin du seul paragraphe complet de la page 625 :
[…] Après avoir obtenu un tel règlement, il est alors en mesure d’exiger ces déclarations, peu importe qu’une enquête soit ou non en cours au sujet d’une ou plusieurs personnes déterminées. À mon avis, l’existence même de ces dispositions dans la Loi étaye le point de vue avancé dans l’arrêt Canadian Bank of Commerce portant que le Ministre ne peut recourir au par. 231(3) pour obtenir des renseignements sur l’assujettissement à l’impôt d’une seule ou de plusieurs personnes déterminées que si leur assujettissement fait l’objet d’une enquête véritable et sérieuse.
[J’ai souligné]
[37] À mon sens, la Cour démontre sa réticence à accepter la recherche à l’aveuglette en faisant une condition essentielle pour l’émission valide d’une demande péremptoire à un tiers l’existence de l’enquête véritable sur des personnes déterminées. La nécessité de l’enquête véritable et sérieuse n’a peut-être pas acquis ses lettres de noblesse dans Canadian Bank of Commerce puisqu’elle procédait d’une concession des parties, mais elles lui ont été décernées dans Richardson. La concession des parties dans Canadian Bank of Commerce est devenue la condition retenue dans Richardson. Si la décision dans Canadian Bank of Commerce n’était pas claire, la Cour l’a rendue très claire dans Richardson :
L’intimé reconnaît que ni l’appelante ni l’un de ses clients n’est une personne dont l’assujettissement à l’impôt fait l’objet d’une enquête au sens de l’arrêt Canadian Bank of Commerce. Il soutient cependant que ce n’est là qu’une des fins envisagées par le par. 231(3). En l’espèce, la demande a pour but de vérifier l’exactitude des déclarations d’impôt sur le revenu produites par les clients de l’appelante qui sont des négociants en denrées à terme. Il s’agit là également, prétend-il, d’une fin relative à l’application ou à l’exécution de la Loi.
Je comprends difficilement l’argument de l’intimé concernant l’arrêt Canadian Bank of Commerce. Si cet arrêt décide effectivement qu’une demande de renseignements qui est présentée pour les fins d’une enquête véritable et sérieuse sur l’assujettissement à l’impôt d’une seule ou de plusieurs personnes déterminées est une demande faite pour les fins de l’application ou de l’exécution de la Loi, comment peut-on dire, en conformité avec cette décision, qu’une demande qui ne répond pas à un tel critère est également présentée à une fin relative à l’application ou à l’exécution de la Loi? S’il en est ainsi, c’est en vain que la Cour, dans l’affaire Canadian Bank of Commerce, a fait de l’enquête véritable et sérieuse sur l’assujettissement à l’impôt d’une seule ou de plusieurs personnes déterminées une condition essentielle de la validité de la demande en cause. Néanmoins, le juge Cartwright a affirmé clairement que son jugement se fondait sur l’existence de cette condition essentielle. Après avoir cité certains paragraphes de l’exposé de cause, il a déclaré à la p. 738 que l’on s’accorde pour dire [TRADUCTION] «que la demande adressée à l’appelante est liée à une enquête véritable et sérieuse sur l’assujettissement à l’impôt d’une seule ou de plusieurs personnes déterminées». Il précise ensuite que le fait que la réponse à la demande puisse divulguer des opérations confidentielles mettant en cause un certain nombre de personnes qui ne font pas l’objet d’une enquête et qui peuvent ne pas être assujetties à l’impôt n’a pas pour effet d’invalider la demande. Il réitère le but de la demande à la p. 739:
[TRADUCTION] La demande visait à obtenir des renseignements portant sur l’assujettissement à l’impôt d’une ou de plusieurs personnes déterminées faisant l’objet d’une enquête à ce sujet; il s’agit là d’une fin relative à l’application ou à l’exécution de la L