Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Taino

Canada (Sécurité publique et Protection civile) c. Taino
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-03-25
Référence neutre
2020 CF 427
Numéro de dossier
IMM-1495-20
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20200325
Dossier : IMM-1495-20
Référence : 2020 CF 427
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Toronto (Ontario), le 25 mars 2020
En présence de monsieur le juge Diner
ENTRE :
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
demandeur
et
ANDREW JOHN TAINO
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
[1] Le ministre s’adresse à la Cour afin de contester une décision de la Section de l’immigration [la SI], qui a ordonné la libération de M. Taino. Pour les motifs exposés ci-dessous, je vais accorder le contrôle judiciaire et renvoyer l’affaire à la SI. Certes, je suis conscient de rendre cette décision en des temps sans précédent. L’incertitude règne avec la déclaration d’urgences médicales. Des préoccupations sont soulevées au sujet de la sécurité des établissements correctionnels de l’Ontario, y compris pour les détenus en matière d’immigration. Compte tenu de la situation, avant de publier les présents motifs, j’ai convoqué les parties pour une téléconférence afin de prononcer ma décision, ainsi que pour transmettre trois messages au sujet du prochain contrôle des motifs de détention, prévu pour plus tard dans la journée devant la SI.
[2] Premièrement, j’ai demandé que les deux avocats-conseils du ministère de la Justice représentant le ministre entreprennent immédiatement de consulter leur client, continuent de travailler à trouver une résidence convenable et/ou un programme de traitement pour M. Taino, et veillent à ce que sa mise en liberté s’effectue en toute sécurité pour protéger non seulement le public, mais aussi lui-même.
[3] Deuxièmement, dans un souci de continuité et d’efficacité, je vais renvoyer l’affaire à la même commissaire de la SI, dans la mesure où elle est disponible, ce que les avocats ont reconnu être la bonne approche. Je souligne que la commissaire a traité la question avec diligence et compassion, notamment en ayant patiemment présidé six audiences en janvier et février 2020 et en rendant une décision très approfondie, comprenant une analyse détaillée du droit, quoique je ne sois pas du même avis sur certains points, comme il est indiqué ci-dessous. J’espère qu’elle pourra aider les parties à trouver rapidement une solution de rechange convenable à la détention, avec l’aide des avocats.
[4] Troisièmement, advenant que le cas de M. Taino nécessite une intervention judiciaire supplémentaire de la part de la Cour, je resterai saisi du dossier, une autre approche que les avocats ont approuvée. Mon objectif à cet égard est que, grâce à une supervision continue, les parties parviennent à un règlement rapide, grâce à la représentation très compétente de leurs avocats dans le cadre du présent contrôle judiciaire. Tout règlement devra évidemment être conforme à la loi et acceptable pour la SI, de sorte que M. Taino soit mis en liberté sous une surveillance étroite, assortie de conditions appropriées visant à atténuer tout danger pour la sécurité publique, qui constitue le seul motif de son maintien en détention aujourd’hui.
[5] Suit un bref contexte de l’affaire.
I. Le contexte
[6] M. Taino est un citoyen des Philippines. En 1997, à l’âge de 12 ans, il est entré au Canada et a obtenu la résidence permanente au moment de son entrée. Au fil des ans, M. Taino s’est vu offrir de nombreuses deuxièmes chances, mais a continué de commettre des crimes, fondés, semble-t-il, sur sa toxicomanie à la méthamphétamine (méthamphétamine en cristaux). Pour résumer brièvement les condamnations les plus graves et les sursis, mentionnons que M. Taino a perdu son statut de résident permanent en 2010 à la suite d’une déclaration de culpabilité pour agression armée, laquelle a conduit la SI à le juger interdit de territoire pour grande criminalité. En 2012, une mesure d’expulsion a été prise contre lui. M. Taino a interjeté appel de cette mesure d’expulsion auprès de la Section d’appel de l’immigration [la SAI], qui a accueilli l’appel et a prononcé un sursis à la mesure d’expulsion pour une période de quatre ans, sous réserve de certaines conditions. Ce sursis a été annulé en 2017, après que M. Taino a été déclaré coupable de profération de menaces et de voies de fait causant des lésions corporelles lors d’un acte de violence conjugale contre sa partenaire devant l’enfant de celle-ci, ses deux enfants à lui et sa propre mère.
[7] En janvier 2018, M. Taino a été arrêté par l’Agence des services frontaliers du Canada [l’ASFC] et mis en détention aux fins de l’immigration, au motif qu’il se soustrairait vraisemblablement à son renvoi. M. Taino a alors présenté une demande d’examen des risques avant renvoi [ERAR], et il a été conclu, en avril 2018, qu’il était exposé à un risque aux Philippines. Comme il n’était admissible qu’à un ERAR restreint pour cause de criminalité, l’affaire a été renvoyée à l’administration centrale pour qu’elle soupèse le risque auquel il était exposé aux Philippines et le danger qu’il constituait pour la sécurité publique au Canada.
[8] En août 2018, M. Taino a été mis en liberté de sa détention aux fins de l’immigration et assujetti à des conditions strictes, qui comprenaient trois cautions, la détention à domicile, la participation à des programmes de traitement de la toxicomanie et de gestion de la colère, ainsi qu’une interdiction de prendre part à des activités qui pourraient entraîner une déclaration de culpabilité. Cependant, tard dans une nuit de novembre 2018, M. Taino a pointé une arme à feu sur une femme dans un stationnement d’un centre Goodlife Fitness et a tenté de voler sa voiture. Ce complot, consistant à vendre la voiture et à utiliser le produit de la vente pour acheter de la drogue, a apparemment été conçu avec une connaissance. M. Taino a été déclaré coupable de vol qualifié en juin suivant et condamné à une peine de 244 jours d’emprisonnement et à 18 mois de probation.
[9] En décembre 2019, au terme de sa peine au criminel, il a été transféré en détention aux fins de l’immigration. Cette fois, il a été détenu au motif qu’il représentait une menace pour la sécurité publique et qu’il se soustrairait vraisemblablement à son renvoi. Lors de son premier contrôle des motifs de détention (des 48 heures) et de celui des sept jours, la SI a maintenu la détention de M. Taino. Les deux commissaires de la SI appelés à rendre une décision à la suite de ces deux contrôles de décembre ont conclu que M. Taino constituait un danger pour la sécurité publique, qu’il se soustrairait vraisemblablement à son renvoi et que les critères énumérés à l’article 248 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 [le Règlement] ne justifiaient pas la mise en liberté.
[10] Le 7 janvier 2020, cependant, M. Taino a reçu, à l’égard de son ERAR en suspens, une décision favorable de la Direction générale du règlement des cas d’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada [IRCC]. À la suite de cette décision, IRCC a fait savoir que [traduction] « les préparatifs en vue de l’exécution de votre renvoi du Canada ont été suspendus ». La mesure de renvoi est maintenue, mais elle fait l’objet d’un sursis par effet de la loi; elle n’est pas exécutoire actuellement.
[11] Le 13 janvier, lors du contrôle des motifs de détention des 30 jours de M. Taino, le ministre a informé la commissaire de la SI de la décision favorable à l’égard de l’ERAR. Le ministre a sollicité le maintien de la détention de M. Taino en attendant l’élaboration d’un plan de mise en liberté adéquat. La commissaire de la SI (qui a également statué sur la décision faisant l’objet du contrôle) a ajourné l’audience et demandé que des observations soient présentées au sujet de l’applicabilité des articles 7, 9 et 15 de la Charte canadienne des droits et libertés, partie 1 de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R-U), c 11 [la Charte].
[12] À la reprise de la procédure le 16 janvier 2020, le ministre a demandé plus de temps pour rédiger les observations demandées au sujet de la Charte. En raison des délais prévus par la loi, la commissaire de la SI a rendu ce même jour une décision relative au maintien en détention de M. Taino et a fixé la date d’un contrôle anticipé des motifs de détention pour examiner les questions liées à la Charte. Dans cette décision de janvier, la commissaire a conclu que M. Taino constituait un danger pour la sécurité publique et que les critères énumérés à l’article 248 n’étaient favorables que de façon marginale au maintien de la détention.
[13] L’audience a repris le 20 janvier et s’est ensuite poursuivie pendant trois séances distinctes, avec la présentation des observations finales des avocats le 17 février 2010. Le 28 février, la commissaire de la SI a rendu sa décision ordonnant la mise en liberté du défendeur de la détention aux fins de l’immigration [la décision], décision que le ministre conteste maintenant par voie de contrôle judiciaire.
II. La décision faisant l’objet du contrôle
[14] D’emblée, la commissaire a déclaré que, en plus de la question de savoir si M. Taino constituait un danger pour la sécurité publique, elle devait établir si le fait de maintenir sa détention, alors que son renvoi du Canada ne pouvait être exécuté, constituerait ou non une violation de ses droits garantis par les articles 7, 9 ou 15 de la Charte. La commissaire a conclu que M. Taino constituait un danger pour la sécurité publique, mais que sa détention actuelle portait atteinte à ses droits garantis par les articles 7 et 9 de la Charte, et que ces atteintes n’étaient pas sauvegardées par l’article premier. Elle a donc ordonné sa mise en liberté au titre du paragraphe 24(1) de la Charte, en imposant quatre conditions. Un résumé de son analyse est présenté ci-dessous.
A. Les motifs de détention et le danger pour la sécurité publique
[15] La commissaire a conclu que, bien que les éléments de preuve présentés par le ministre n’aient pas été « les meilleurs », il avait établi que M. Taino constituait un danger pour la sécurité publique aux termes de l’alinéa 58(1)a) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 [la Loi]. Pour en arriver à la décision selon laquelle M. Taino constituait un danger pour la sécurité publique et qu’un motif de détention avait été établi, la commissaire a pris en considération les critères énumérés à l’article 246 du Règlement. Elle a souligné que M. Taino avait fait l’objet de multiples déclarations de culpabilité pour des infractions commises avec de la violence ou des armes, et qu’il avait admis qu’il avait un problème de toxicomanie pour lequel il n’avait pas reçu de traitement adéquat. Elle a également pris en considération l’ERAR selon lequel M. Taino constituait un danger pour la sécurité publique, mais il faudrait accorder plus de poids au risque auquel il serait exposé après son renvoi.
B. Les critères énumérés à l’article 248
[16] Ayant conclu à l’existence d’un motif de détention, la commissaire a présenté son analyse relative à l’article 248 en déclarant ce qui suit : « […] à première vue, compte tenu de mes conclusions ci-dessous selon lesquelles la détention de M. Taino est arbitraire et va à l’encontre de l’article 9 de la Charte, j’estime que sa détention actuelle contrevient également à l’article 7 de la Charte » (au par. 33).
[17] Quant au motif de détention, la commissaire a reconnu que, en règle générale, il conviendrait d’accorder un poids substantiel à ce critère énoncé à l’alinéa 248a) dans le cadre de l’appréciation globale, lorsque la personne constitue un danger pour la sécurité publique. Toutefois, compte tenu de sa conclusion selon laquelle l’intérêt du gouvernement à l’égard de la détention était contraire à l’article 9 et était donc arbitraire, elle a expliqué que le poids à accorder à ce facteur était réduit dans les circonstances. Même s’il convenait d’y accorder un poids substantiel, elle a conclu qu’il ne l’emportait pas sur les autres.
[18] La commissaire a ensuite conclu que le temps passé en détention, au titre de l’alinéa 248b), soit approximativement deux mois et demi à l’époque, n’était pas négligeable et jouait en faveur de la mise en liberté. En outre, elle a constaté que les sept semaines écoulées depuis qu’il avait été sursis à sa mesure de renvoi, soit plus de la moitié de son temps passé en détention, faisaient que sa détention n’était plus liée à l’immigration et qu’elle était donc illégale.
[19] Concernant la durée probable de la détention, au titre de l’alinéa 248c), la commissaire a noté l’affirmation du ministre selon laquelle la détention était demandée seulement jusqu’à ce qu’il soit possible de trouver une solution de rechange convenable. Elle a également noté les efforts continus du ministre en vue d’obtenir une place dans le cadre du programme interne de traitement de la toxicomanie de l’Armée du Salut. Toutefois, la commissaire a exprimé des préoccupations quant au fait que le ministre n’avait pas fourni d’échéancier précis ou d’éléments de preuve concrets de ces efforts. Elle a conclu que la nature arbitraire de la détention faisait en sorte que ce critère jouait considérablement en faveur de la mise en liberté, en expliquant que ce critère avait été interprété dans la jurisprudence comme l’évaluation du temps avant le renvoi, et non pas du temps qu’il fallait pour trouver une solution de rechange convenable.
[20] Relativement à l’alinéa 248d), la commissaire a aussi conclu qu’aucun élément de preuve ne permettait d’établir s’il y avait eu des retards inexpliqués ou un manque inexpliqué de diligence, et que ce critère énoncé à l’article 248 était donc neutre.
[21] Quant aux solutions de rechange à la détention, selon l’alinéa 248e), la commissaire a conclu qu’il n’en existait aucune, à part la mise en liberté de M. Taino sous engagement. Il s’agissait donc d’un critère favorable à la détention.
[22] Enfin, concernant l’intérêt supérieur de tout enfant, au titre de l’alinéa 248f), tout en faisant remarquer qu’il ne s’agissait pas d’un facteur particulièrement important en l’espèce, la commissaire a conclu qu’il jouait en faveur de la mise en liberté. Elle a expliqué que M. Taino n’était pas le principal fournisseur de soins pour ses trois enfants mineurs, mais que des éléments de preuve montraient qu’il entretenait une relation avec eux.
[23] Elle a conclu que les critères énumérés à l’article 248 jouaient en faveur de la mise en liberté de M. Taino.
C. L’analyse relative à la Charte
[24] La commissaire a ensuite expliqué pourquoi elle avait conclu, comme il était indiqué au début de la décision, que la détention était illégale. Selon la commissaire, la première étape de l’analyse en deux étapes, à savoir s’il était détenu, avait été clairement établie. Elle a ensuite procédé à l’analyse visant à démontrer si cette détention était « arbitraire » au sens de l’article 9 de la Charte, en soulignant que la détention illégale, par définition, est arbitraire.
[25] La commissaire a conclu que, dans la présente affaire, la détention de M. Taino était arbitraire, en s’appuyant sur le régime législatif ainsi que sur la récente jurisprudence. D’abord, concernant le régime législatif, la commissaire a conclu que les dispositions de la Loi relatives à la détention exigeaient qu’une personne soit visée par une mesure de renvoi ou un processus qui pourrait mener à la prise d’une mesure de renvoi avant que soit autorisé le recours à la détention. Elle a conclu qu’« il n’exist[ait] pas de pouvoir distinct en matière d’immigration permettant de détenir au Canada un résident permanent ou un étranger potentiellement dangereux ». Après avoir examiné les paragraphes 55(1) et 58(2) de la Loi, elle a aussi conclu que, dans la pratique, le processus de contrôle des motifs de détention était fondé sur la présomption selon laquelle la personne détenue faisait l’objet d’une mesure de renvoi ou d’une procédure qui pourrait donner lieu à la prise d’une mesure de renvoi.
[26] Abordant la jurisprudence, la commissaire a pris en considération la jurisprudence citée par le ministre à l’appui de la proposition selon laquelle la détention pouvait être justifiée, même lorsqu’il était sursis à l’exécution d’une mesure de renvoi. Selon la commissaire, ces décisions étaient convaincantes, mais non déterminantes; elle a établi une distinction entre elles, au motif que les demandeurs dans ces affaires n’avaient pas reçu de décision définitive à l’égard d’une demande d’ERAR et que les décisions n’abordaient pas directement la question relative à la Charte, à savoir si la détention était arbitraire. La commissaire a accordé plus d’importance aux affaires plus récentes dans lesquelles les tribunaux provinciaux et fédéraux s’étaient précisément penchés sur les répercussions relatives à l’article 9 de la Charte découlant de la détention aux fins d’immigration lorsque la détention « n’[était] plus liée » au processus de renvoi. La commissaire a jugé que ces affaires permettaient d’avancer qu’une détention devenait illégitime dès l’instant où elle n’était pas à des fins de contrôle de l’immigration. La commissaire a conclu que l’absence d’une mesure de renvoi exécutoire était suffisante pour établir que la détention de M. Taino était arbitraire, en contravention de l’article 9 de la Charte. La commissaire a donc jugé qu’il n’était pas nécessaire d’examiner la question de savoir si les droits de M. Taino garantis par l’article 15 de la Charte avaient été violés.
[27] Enfin, la commissaire a conclu que, puisque aucune observation n’avait été présentée pour avancer le contraire, la violation de l’article 9 n’était pas justifiée par l’article premier de la Charte. La commissaire a jugé que la réparation convenable dans les circonstances était d’ordonner la mise en liberté de M. Taino au titre du paragraphe 24(1) de la Charte.
D. Les conditions
[28] La commissaire a imposé quatre conditions : essentiellement, M. Taino doit se présenter à l’ASFC et l’informer de tout changement de statut ou d’adresse et de respecter toute obligation lui étant imposée au titre de la Loi (elles sont entièrement énumérées dans la dernière section de ces motifs). La commissaire a souligné qu’aucune solution de rechange n’avait été présentée pour qu’il soit permis d’atténuer les risques que M. Taino posait. Parallèlement, elle a rejeté la position du ministre selon laquelle M. Taino ne pouvait être mis en liberté avant qu’une solution de rechange convenable n’ait été trouvée, jugeant que cela permettrait ainsi au ministre de maintenir la détention illégale. Elle a ajouté que M. Taino avait encore une année de probation et qu’il demeurait par conséquent assujetti à ses conditions.
III. Les questions en litige
[29] Le ministre fait valoir que la décision de la commissaire était fondamentalement viciée à de nombreux égards, ce qui la rend déraisonnable. Je ne me concentrerai que sur trois des questions soulevées qui rendent la décision déraisonnable, dans le but de fournir les directives nécessaires pour que l’affaire soit réglée rapidement, soit la mise en liberté de M. Taino dans des conditions acceptables, du moins compte tenu des circonstances actuelles.
[30] Premièrement, le ministre fait valoir que la commissaire a mal interprété le droit, notamment la législation en matière d’immigration et la Charte, ainsi que la jurisprudence pertinente, en concluant que la détention était illégale en raison du caractère arbitraire, en violation de l’article 9 de la Charte.
[31] Deuxièmement, le ministre prétend que la commissaire avait décidé d’avance du résultat de l’article 248 du Règlement en procédant de façon déraisonnable à une analyse inutile au titre de la Charte, plutôt qu’en se contentant de rendre une décision selon les dispositions législatives applicables du régime administratif actuel.
[32] Troisièmement, le ministre fait valoir qu’en élaborant une réparation inappropriée au moyen de conditions de mise en liberté inadéquates, la SI a commis une erreur en mettant en liberté M. Taino prématurément.
[33] Ces erreurs, selon le ministre, rendent la décision déraisonnable, de façon indépendante et collective, de sorte que M. Taino devrait demeurer en détention, sous réserve du résultat de son prochain contrôle des motifs de détention, qui devrait avoir lieu plus tard aujourd’hui. Je conviens, pour les motifs qui suivent, que le ministre s’est acquitté de son fardeau dans le cadre du présent contrôle judiciaire, à savoir que ces trois lacunes sont suffisamment essentielles et importantes pour rendre la décision déraisonnable.
IV. La norme de contrôle
[34] À ma connaissance, il s’agit du premier contrôle judiciaire d’une décision relative au contrôle des motifs de détention aux fins de l’immigration depuis la publication de l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov]. L’arrêt Vavilov a clarifié le cadre d’analyse de la norme de contrôle des décisions administratives. Je souligne que, avant cet arrêt, la norme de la décision raisonnable s’appliquait à l’examen du bien-fondé des décisions de la SI relatives au contrôle des motifs de détention (voir, par exemple, Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Hamdan, 2019 CF 1129, au par. 31, et Canada (Sécurité publique et Protection civile) c Arook, 2019 CF 1130, au par. 24).
[35] Je ne vois rien dans le cadre d’analyse de l’arrêt Vavilov qui exige un changement d’approche. La présomption de l’arrêt Vavilov relative à la norme de la décision raisonnable s’applique à la mise en liberté de M. Taino, puisque la commissaire interprétait sa loi constitutive (Vavilov, au par. 25). En outre, les présentes circonstances ne soulèvent pas de questions constitutionnelles, de questions de droit générales d’une importance capitale pour le système juridique ou de questions liées aux délimitations des compétences respectives d’organismes administratifs qui l’emporteraient sur cette présomption, en faveur d’un contrôle selon la norme de la décision correcte (Vavilov, au par. 53). Bref, la question à laquelle la Cour doit maintenant répondre est de savoir si la décision de la commissaire était raisonnable. Peu de temps après la publication de l’arrêt Vavilov, le juge Rowe a résumé de façon convaincante le principe de la décision raisonnable dans l’arrêt Société canadienne des postes c Syndicat des travailleurs et travailleuses des postes, 2019 CSC 67, où il a écrit ce qui suit (aux par. 31 à 33) :
La décision raisonnable « doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov, par. 85). Par conséquent, lorsqu’elle procède au contrôle d’une décision selon la norme de la décision raisonnable, « une cour de révision doit d’abord examiner les motifs donnés avec “une attention respectueuse”, et chercher à comprendre le fil du raisonnement suivi par le décideur pour en arriver à [l]a conclusion » (Vavilov, par. 84, citant Dunsmuir, par. 48). Les motifs devraient être interprétés de façon globale et contextuelle afin de comprendre « le fondement sur lequel repose la décision » (Vavilov, par. 97, citant Newfoundland Nurses).
La cour de révision devrait se demander si la décision dans son ensemble est raisonnable : « ce qui est raisonnable dans un cas donné dépend toujours des contraintes juridiques et factuelles propres au contexte de la décision particulière sous examen » (Vavilov, par. 90). Elle doit se demander « si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle-ci » (Vavilov, par. 99, citant Dunsmuir, par. 47 et 74, et Catalyst Paper Corp. c. North Cowichan (District), 2012 CSC 2, [2012] 1 R.C.S. 5, par. 13).
Lors d’un contrôle selon la norme de la décision raisonnable, « [i]l incombe à la partie qui conteste la décision d’en démontrer le caractère déraisonnable » (Vavilov, par. 100). La partie qui conteste la décision doit convaincre la cour de justice que « la lacune ou la déficience [invoquée] [. . .] est suffisamment capitale ou importante pour rendre [la décision] déraisonnable » (Vavilov, par. 100). […]
V. Analyse
A. L’interprétation de la loi par la commissaire était-elle-raisonnable?
[36] Le fait au cœur de la décision de la commissaire est la décision rendue aux termes du paragraphe 112(3) de la Loi, qui accordait à M. Taino un résultat favorable relatif à l’ERAR, quoique restreint. Le ministre fait valoir que, en concluant que la détention de M. Taino au titre d’une mesure de renvoi non exécutoire était arbitraire, contrairement à l’article 9 de la Charte, la commissaire a commis une erreur dans une interprétation franche de la loi, ainsi que dans son interprétation de la jurisprudence. M. Taino rétorque que l’interprétation de la commissaire était non seulement raisonnable, mais également correcte.
[37] Dans l’arrêt Vavilov, la Cour suprême du Canada donne comme instruction que nous utilisions l’approche moderne en matière d’interprétation des lois, comme l’a précisé le professeur Driedger dans Construction of Statutes (2e éd. 1983) : il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’économie de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur (au par. 117). Je ne peux pas concilier la conclusion de la commissaire selon laquelle le ministre n’a pas le pouvoir légal de demander le maintien en détention en l’absence de mesure de renvoi exécutoire avec une interprétation franche de la loi dans le contexte du régime et de l’objectif de la Loi. Le paragraphe 58(2) est ainsi rédigé :
58(2) La section peut ordonner la mise en détention du résident permanent ou de l’étranger sur preuve qu’il fait l’objet d’un contrôle, d’une enquête ou d’une mesure de renvoi et soit qu’il constitue un danger pour la sécurité publique, soit qu’il se soustraira vraisemblablement au contrôle, à l’enquête ou au renvoi.
58(2) The Immigration Division may order the detention of a permanent resident or a foreign national if it is satisfied that the permanent resident or the foreign national is the subject of an examination or an admissibility hearing or is subject to a removal order and that the permanent resident or the foreign national is a danger to the public or is unlikely to appear for examination, an admissibility hearing or removal from Canada.
[38] Le caractère exécutoire d’une mesure de renvoi n’est pas une condition préalable à la détention, en particulier lorsque cette disposition est comparée à l’article 48, qui définit le concept de mesure de renvoi exécutoire :
48(1) La mesure de renvoi est exécutoire depuis sa prise d’effet dès lors qu’elle ne fait pas l’objet d’un sursis.
48(1) A removal order is enforceable if it has come into force and is not stayed.
(2) L’étranger visé par la mesure de renvoi exécutoire doit immédiatement quitter le territoire du Canada, la mesure devant être exécutée dès que possible.
(2) If a removal order is enforceable, the foreign national against whom it was made must leave Canada immediately and the order must be enforced as soon as possible.
[39] La législation établit ainsi une distinction précise entre une mesure de renvoi qui est exécutoire et une qui ne l’est pas. La législation en matière d’immigration comprend d’autres articles qui précisent les mesures de renvoi « exécutoires », notamment les articles 206, 209, 215, 222, 224, 250, 273, 274 et 276 du Règlement. La législation ne prévoit pas d’exigence selon laquelle une mesure de renvoi doit être exécutoire pour que la détention ait lieu. Elle requiert plutôt simplement l’existence d’une ordonnance valide. Certes, la détention est autorisée, et se produit parfois, dans d’autres contextes où les mesures de renvoi ne sont pas exécutoires, comme pour les demandeurs d’asile et les auteurs d’une demande d’ERAR en attente, s’il existe des préoccupations sous-jacentes, notamment l’identité, le risque de fuite ou le danger.
[40] Pour en revenir au sens ordinaire de la loi dans la situation de M. Taino, le tribunal peut maintenir en détention une personne, en tenant compte des facteurs prescrits, si cette personne constitue un danger pour le public. Nous devons supposer que le législateur a délibérément choisi de ne pas faire une telle distinction à l’article 58. Par conséquent, la simple existence d’une mesure de renvoi, accompagnée d’un avis de danger, peut suffire à justifier le maintien en détention, après un examen des critères énoncés à l’article 248 qui incorporent les considérations figurant à l’article 7 de la Charte (voir l’analyse de ces critères plus loin).
[41] Nous reconnaissons que l’arrêt Vavilov a rappelé aux tribunaux de révision chargés de décider si une interprétation d’une disposition législative était raisonnable qu’ils ne devaient pas procéder à « une analyse de novo de la question soulevée ni […] se demande[r] “ce qu’aurait été la décision correcte” » (par. 116); cependant, cette approche ne permet pas de déduire un nouveau libellé qui change le sens de la loi constitutive. Comme je l’expliquerai, l’interprétation du terme « mesure de renvoi » en lui conférant un caractère « exécutoire », ce qui s’est produit dans la présente affaire, avait déjà été rejetée par deux décisions antérieures de la Cour.
[42] Examinons maintenant l’analyse de la commissaire, qui était importante, couvrant les paragraphes 56 à 65 de sa décision. Voici ce qu’elle a écrit aux paragraphes 59 et 62 :
Le paragraphe 58(2) de la LIPR, lequel confère à la SI le pouvoir de détenir une personne qui n’est pas déjà détenue, n’autorise lui aussi que la détention d’une personne qui fait l’objet d’un contrôle, d’une enquête ou d’une mesure de renvoi. Ainsi, le régime législatif prévoit comme condition préalable obligatoire au recours à la détention aux fins de l’immigration le fait que la personne détenue fasse l’objet d’une mesure de renvoi ou d’une procédure pouvant mener à la prise d’une mesure de renvoi contre elle, peu importe qui exécute la mise en détention de la personne.
[…]
[…] Il est vrai qu’il n’y a pas de référence explicite au renvoi à l’alinéa 58(1)b) de la LIPR, comme il est mentionné plus haut, mais le régime législatif ne permet pas la détention d’une personne aux fins de l’immigration à moins qu’elle ne soit visée par une mesure de renvoi ou par un processus qui pourrait mener à la prise d’une mesure de renvoi. Par conséquent, il n’existe pas de pouvoir distinct en matière d’immigration permettant de détenir au Canada un résident permanent ou un étranger potentiellement dangereux. Si un étranger ou un résident permanent n’est pas interdit de territoire ou ne fait pas l’objet d’une procédure qui pourrait mener à une conclusion d’interdiction de territoire, celui-ci ne peut pas être détenu par les autorités de l’immigration, quel que soit le danger qu’il représente.
[43] La commissaire tire des conclusions valables et tout à fait raisonnables, et je suis d’accord avec elle sur ces principes d’interprétation des lois. Nous différons d’opinion, cependant, quant à sa conclusion selon laquelle la détention aux fins de l’immigration doit rester liée à un processus de renvoi en cours, et que, dès l’instant où elle n’est pas liée à ce processus, comme dans la présente affaire avec un ERAR favorable (restreint), la détention d’une personne deviendra automatiquement arbitraire, en contravention de l’article 9 de la Charte. Elle écrit au paragraphe 64 :
Il convient également de noter que, dans la pratique, le processus canadien de contrôle des motifs de détention est fondé sur la présomption selon laquelle la personne détenue fait l’objet d’une mesure de renvoi ou d’une procédure qui pourrait donner lieu à la prise d’une mesure de renvoi. Selon moi, cela est évident dans la façon dont les critères énoncés à l’article 248 sont régulièrement appréciés dans le cadre d’audiences devant la SI. Par exemple, comme il a été mentionné plus haut, au moment d’apprécier la durée probable de la détention, comme l’exige l’alinéa 248c) du RIPR, les questions qui sont étudiées en profondeur dans le cadre d’audiences concernent le délai avant l’exécution de la mesure de renvoi ou de la procédure pour laquelle la personne est détenue (enquête, contrôle, etc.) et qui pourrait mener à la prise d’une mesure de renvoi. C’est dans ce contexte que la durée probable de la détention est normalement établie.
[44] À la lumière du pouvoir de détention prévu au paragraphe 58(2), la conclusion de la commissaire, selon laquelle, « au quotidien, les réalités concrètes du processus de contrôle des motifs de détention soutiennent également une conclusion selon laquelle la détention d’une personne doit être liée à une mesure de renvoi ou à une procédure qui pourrait donner lieu à la prise d’une mesure de renvoi » (au par. 65), ne concorde ni avec (i) le fait que M. Taino est toujours visé par une mesure de renvoi sous-jacente que l’ERAR restreint n’a pas éliminée, ni avec (ii) une interprétation franche du paragraphe 58(1) de la Loi relativement à la mise en liberté :
58(1) La section prononce la mise en liberté du résident permanent ou de l’étranger, sauf sur preuve, compte tenu des critères réglementaires, de tel des faits suivants :
58(1) The Immigration Division shall order the release of a permanent resident or a foreign national unless it is satisfied, taking into account prescribed factors, that
a) le résident permanent ou l’étranger constitue un danger pour la sécurité publique;
(a) they are a danger to the public;
b) le résident permanent ou l’étranger se soustraira vraisemblablement au contrôle, à l’enquête ou au renvoi, ou à la procédure pouvant mener à la prise par le ministre d’une mesure de renvoi en vertu du paragraphe 44(2);
(b) they are unlikely to appear for examination, an admissibility hearing, removal from Canada, or at a proceeding that could lead to the making of a removal order by the Minister under subsection 44(2);
c) le ministre prend les mesures voulues pour enquêter sur les motifs raisonnables de soupçonner que le résident permanent ou l’étranger est interdit de territoire pour raison de sécurité, pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou pour grande criminalité, criminalité ou criminalité organisée;
(c) the Minister is taking necessary steps to inquire into a reasonable suspicion that they are inadmissible on grounds of security, violating human or international rights, serious criminality, criminality or organized criminality;
d) dans le cas où le ministre estime que l’identité de l’étranger — autre qu’un étranger désigné qui était âgé de seize ans ou plus à la date de l’arrivée visée par la désignation en cause — n’a pas été prouvée mais peut l’être, soit l’étranger n’a pas raisonnablement coopéré en fournissant au ministre des renseignements utiles à cette fin, soit ce dernier fait des efforts valables pour établir l’identité de l’étranger;
(d) the Minister is of the opinion that the identity of the foreign national — other than a designated foreign national who was 16 years of age or older on the day of the arrival that is the subject of the designation in question — has not been, but may be, established and they have not reasonably cooperated with the Minister by providing relevant information for the purpose of establishing their identity or the Minister is making reasonable efforts to establish their identity; or
e) le ministre estime que l’identité de l’étranger qui est un étranger désigné et qui était âgé de seize ans ou plus à la date de l’arrivée visée par la désignation en cause n’a pas été prouvée.
(e) the Minister is of the opinion that the identity of the foreign national who is a designated foreign national and who was 16 years of age or older on the day of the arrival that is the subject of the designation in question has not been established.
[45] L’effet combiné des deux dispositions clés de la Loi sur la détention reproduites ci-dessus (paragraphe 58(2) et alinéa 58(1)a)) est qu’un étranger peut (i) être détenu s’il fait l’objet d’une mesure de renvoi et (ii) être maintenu en détention s’il constitue un danger pour la sécurité publique. En d’autres termes, s’il est supposé qu’il existe une mesure de renvoi valide, l’une des circonstances énoncées aux alinéas a) à e) du paragraphe 58(1) peut justifier le refus de mettre en liberté le détenu. Ce ne sont pas des facteurs conjonctifs. Au contraire, n’importe laquelle des cinq circonstances énumérées peut justifier un maintien en détention.
[46] Je souligne que la même commissaire a rédigé une décision six mois avant le jour précédant l’ordonnance de mise en liberté de M. Taino, dans laquelle elle est arrivée à des conclusions différentes en ce qui concerne sa reconnaissance d’un « danger pour la sécurité publique ». Cette décision, Alemu c Canada (MSPPC), no de dossier de la SI 0003-B7-00527 [Alemu], a été rendue le 28 août 2019, et son analyse mérite d’être examinée, et comparée à celle concernant M. Taino.
[47] Comme c’est toujours le cas, il existe des différences dans les profils ainsi que les antécédents de M. Taino et de M. Alemu. Mais il y a également des similitudes, notamment de longs antécédents au Canada, la perte de leur statut de résident permanent en raison d’une interdiction de territoire, l’usage de drogues et une conclusion de danger pour la sécurité publique. Une différence, par exemple, tenait à la possibilité que le renvoi puisse toujours avoir lieu dans le cas de M. Alemu. Contrairement à M. Taino, l’évaluation des risques n’avait pas donné lieu à une décision favorable pour lui. Pour ce qui est de son appréciation au titre de l’article 248, la commissaire avait conclu ce qui suit, au paragraphe 34 de la décision Alemu :
En l’espèce, bien que j’aie conclu que celui-ci représente un danger pour la sécurité publique et qu’il présente un risque de fuite, c’est la conclusion de danger qui milite le plus, à ce stade-ci, en faveur de la détention, compte tenu en particulier de sa gravité dans les circonstances de la présente affaire. Comme la Cour fédérale l’a fait remarquer dans la décision Lunyamila, « lorsque le détenu constitue un danger pour le public, l’esprit de la LIPR et du Règlement prévoit qu’un poids substantiel doit être accordé au maintien de la détention [para 85] ».
[48] M. Alemu, au moment de ce contrôle des motifs de détention devant la commissaire, était en détention aux fins de l’immigration depuis près de deux ans. En effet, la commissaire a souligné que sa détention avait maintenant une « durée indéterminée », car les fonctionnaires n’étaient pas en mesure de fournir une date probable de renvoi, si ce n’est de dire que ce serait long et pourrait ne jamais arriver, étant donné la difficulté d’obtenir un titre de voyage auprès de l’Éthiopie. Cependant, la commissaire ne pouvait pas dire qu’il ne pourrait pas avoir lieu et, partant, elle n’a pas jugé qu’il y avait violation de l’article 9. La commissaire a conclu (au par. 68) :
Par conséquent, comme M. Alemu est détenu au motif qu’il représente un danger pour la sécurité publique, j’estime que sa détention suivant l’alinéa 58(1)a) ne peut être arbitraire, même si celle-ci n’est plus liée à ses objectifs de renvoi.
[49] Six mois plus tard, voici ce que la même commissaire a statué dans la décision faisant l’objet d’un contrôle (au par. 79) :
[…] je conclus que la détention de M. Taino ne se rattache plus aux fins d’immigration de la mesure de renvoi et, par conséquent, est illégitime. La détention de M. Taino contrevient à l’article 9 de la Charte et ne peut être maintenue.
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