Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau-Brunswick (Finances)

Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau-Brunswick (Finances)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2007-01-11
Référence neutre
2007 CSC 1
Recueil
[2007] 1 RCS 3
Numéro de dossier
31057
Juges
McLachlin, Beverley; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall
En appel de
Nouveau-Brunswick
Sujets
Action
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 31057
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Finances), [2007] 1 R.C.S. 3, 2007 CSC 1
Date : 20070111
Dossier : 31057
Entre :
Kingstreet Investments Ltd. et 501638 NB Ltd.
Appelantes / Intimées au pourvoi incident
et
Province du Nouveau-Brunswick représentée par
le ministère des Finances et la Société des alcools
du Nouveau-Brunswick
Intimées / Appelantes au pourvoi incident
‑ et ‑
Procureur général du Manitoba, procureur général
de la Colombie-Britannique, procureur général
de l’Alberta, Canadian Constitution Foundation
et Association des consommateurs du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein
Motifs de jugement :
(par. 1 à 62)
Le juge Bastarache (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein)
______________________________
Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Finances), [2007] 1 R.C.S. 3, 2007 CSC 1
Kingstreet Investments Ltd. et
501638 NB Ltd. Appelantes/Intimées au pourvoi incident
c.
Province du Nouveau‑Brunswick représentée
par le ministère des Finances et la Société
des alcools du Nouveau‑Brunswick Intimées/Appelantes au pourvoi incident
et
Procureur général du Manitoba, procureur général
de la Colombie‑Britannique, procureur général
de l’Alberta, Canadian Constitution Foundation
et Association des consommateurs du Canada Intervenants
Répertorié : Kingstreet Investments Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Finances)
Référence neutre : 2007 CSC 1.
No du greffe : 31057.
2006 : 20 juin; 2007 : 11 janvier.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron et Rothstein.
en appel de la cour d’appel du nouveau‑brunswick
Droit constitutionnel — Réparation — Restitution — Taxes ultra vires — Demande de remboursement par des contribuables de redevances d’exploitation payées en application de mesures législatives ultra vires — La Couronne bénéficie‑t‑elle d’une immunité à l’égard des actions en remboursement de taxes ultra vires? — Ces actions doivent‑elles être analysées en fonction de principes constitutionnels ou des règles de l’enrichissement sans cause?
Restitution — Enrichissement sans cause — Taxes ultra vires — Demande de remboursement par des contribuables de redevances d’exploitation payées en application de mesures législatives ultra vires — Les actions en remboursement de taxes ultra vires doivent‑elles être analysées en fonction de principes constitutionnels ou des règles de l’enrichissement sans cause?
Restitution — Moyens de défense — Moyen de défense fondé sur le transfert de la perte — Exception des paiements faits sous la contrainte et sous toutes réserves — Demande de remboursement par des contribuables de redevances d’exploitation payées en application de mesures législatives ultra vires — Le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte peut‑il être invoqué pour refuser le remboursement demandé? — Les paiements faits sous toutes réserves et sous la contrainte par des contribuables sont‑ils recouvrables?
Depuis 1988, les contribuables, des sociétés, exploitent au Nouveau‑Brunswick plusieurs boîtes de nuit titulaires de licences les autorisant à vendre des boissons alcooliques. Elles achètent ces boissons des magasins de vente au détail de la Société des alcools de la province et, outre le prix de détail, elles paient une redevance d’exploitation prescrite par règlement. Les contribuables ont contesté la constitutionnalité de la redevance d’exploitation et réclament, à titre de réparation, le remboursement de toutes les sommes payées au fil des ans, majorées des intérêts composés. La Cour du Banc de la Reine a déclaré que la redevance d’exploitation était une taxe indirecte inconstitutionnelle, mais elle a refusé d’en ordonner le remboursement. Elle a jugé que les contribuables avaient transféré le fardeau de la taxe à leurs clients en augmentant leurs prix et elle a appliqué à l’action des contribuables pour enrichissement sans cause le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte. De plus, le tribunal a invoqué la règle générale qui interdit le recouvrement de taxes ultra vires. En Cour d’appel, les juges majoritaires ont accueilli la demande de restitution pour la totalité des sommes payées depuis la date à laquelle les demanderesses avaient fait connaître leur opposition en intentant une action contre la province. Pour les sommes payées avant l’introduction de l’action, jugées ne pas avoir été payées sous toutes réserves, les juges majoritaires ont rejeté la demande de restitution par application du moyen de défense fondé sur le transfert de la perte.
Arrêt : Le pourvoi est accueilli en partie. Le pourvoi incident est rejeté.
La présente affaire doit être tranchée en fonction de principes constitutionnels plutôt que de la notion d’enrichissement sans cause, l’analyse axée sur l’enrichissement sans cause se prêtant mal aux questions que soulèvent les taxes ultra vires. En l’espèce, les contribuables utilisent un recours relevant d’un droit constitutionnel. Ce recours est le seul qui soit approprié, puisqu’il soulève d’importants principes constitutionnels qui ne seraient pas pris en considération si l’action était abordée sous l’angle d’une autre catégorie de restitution. [12] [34]
Les règles relatives à la restitution peuvent généralement être invoquées pour recouvrer des sommes perçues en vertu de dispositions législatives ultérieurement déclarées ultra vires. Une telle réparation est justifiée pour garantir le respect des principes constitutionnels, particulièrement, en l’espèce, le principe suivant lequel la Couronne ne peut lever une taxe que sous l’autorité du Parlement ou d’une législature. Le principe « Pas de taxation sans représentation » est au coeur même de notre conception de la démocratie et de la primauté du droit. Lorsque le gouvernement perçoit et conserve une taxe en vertu d’une loi ultra vires, il sape la primauté du droit. En permettant à la Couronne de conserver une taxe ultra vires, on se trouverait à accepter une atteinte à ce principe constitutionnel absolument fondamental. C’est pourquoi le citoyen qui a fait un paiement en vertu d’une loi ultra vires a droit à la restitution. Dans un contexte de droit public, une règle qui mettrait les pouvoirs publics à l’abri des demandes de restitution de sommes payées en vertu d’une loi invalide doit être rejetée. Faire primer des considérations d’intérêt public dans le cas de taxes ultra vires risque d’ébranler la primauté du droit. De plus, la possibilité d’obtenir le prononcé d’une déclaration d’invalidité dont l’effet est suspendu et la possibilité qu’ont le Parlement et les législatures d’imposer des taxes valides et de les appliquer rétroactivement, de manière à limiter ou à refuser le recouvrement de taxes ultra vires, suffisent à prévenir un éventuel chaos fiscal. [12] [14‑15] [20‑21] [25]
La Couronne n’est pas admise à invoquer le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte dans le contexte du recouvrement de taxes payées en vertu de dispositions ultra vires. Ce moyen de défense est incompatible avec le principe fondamental du droit de la restitution. Les principes applicables en matière de restitution pourvoient à la restitution au demandeur de ce qui lui a été pris ou de ce qui a été reçu de lui sans justification. La possibilité que le demandeur obtienne un profit fortuit n’a pas d’importance du point de vue du droit de la restitution, parce que celui‑ci ne repose pas sur le concept de l’indemnisation d’une perte. En outre, le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte n’est pas judicieux sur le plan économique et soulève d’importantes difficultés d’application en ce qui concerne la preuve, vu les difficultés inhérentes qui se posent lorsqu’il s’agit de prouver, dans un marché commercial, que la perte n’a pas été transférée aux consommateurs. [42] [44] [47‑48]
Comme le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte est d’une manière générale inapplicable dans le contexte de taxes ultra vires, il n’est pas nécessaire de traiter de la doctrine du paiement fait sous toutes réserves et sous la contrainte, doctrine qui joue le rôle d’une exception à ce moyen de défense. Toutefois, cette doctrine devrait en règle générale être écartée dans le cas des paiements faits à des autorités publiques, que ce soit en vertu d’une loi inconstitutionnelle ou par suite de l’application erronée d’une loi par ailleurs valide. [52] [57]
Les actions en remboursement de taxes ultra vires peuvent être soumises à un délai de prescription. Dans le présent cas, c’est le délai de prescription de six ans prévu par l’art. 9 de la Loi sur la prescription du Nouveau‑Brunswick qui s’applique. Par conséquent, les contribuables ne peuvent recouvrer que les redevances d’exploitation payées au cours des six années qui ont précédé le dépôt de leur avis de requête, redevances qui seront majorées des intérêts. Toutefois, il n’est pas opportun en l’espèce d’attribuer des intérêts composés, puisque les contribuables n’ont allégué aucun comportement fautif de la province susceptible de justifier une sanction exprimant la réprobation morale. [59] [61‑62]
Jurisprudence
Arrêt analysé : Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161; arrêts mentionnés : Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581; Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565; Amax Potash Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1977] 2 R.C.S. 576; Woolwich Equitable Building Society c. Inland Revenue Commissioners, [1993] A.C. 70; Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445; United States c. Butler, 297 U.S. 1 (1936); Peel (Municipalité régionale) c. Canada, [1992] 3 R.C.S. 762; Pacific National Investments Ltd. c. Victoria (Ville), [2004] 3 R.C.S. 575, 2004 CSC 75; Garland c. Consumers’ Gas Co., [2004] 1 R.C.S. 629, 2004 CSC 25; Lignes aériennes Canadien Pacifique Ltée c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1133; Ross c. The King (1902), 32 R.C.S. 532; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Willmor Discount Corp. c. Vaudreuil (Ville), [1994] 2 R.C.S. 210; Ville de Sept‑Îles c. Lussier, [1993] R.J.Q. 2717; Commissioner of State Revenue (Victoria) c. Royal Insurance Australia Ltd. (1994), 182 C.L.R. 51; Colombie‑Britannique c. Canadian Forest Products Ltd., [2004] 2 R.C.S. 74, 2004 CSC 38; Hanover Shoe, Inc. c. United Shoe Machinery Corp., 392 U.S. 481 (1968); Law Society of Upper Canada c. Ernst & Young (2002), 59 O.R. (3d) 214; Mackin c. Nouveau‑Brunswick (Ministre des Finances), [2002] 1 R.C.S. 405, 2002 CSC 13; Miron c. Trudel, [1995] 2 R.C.S. 418; Banque d’Amérique du Canada c. Société de Fiducie Mutuelle, [2002] 2 R.C.S. 601, 2002 CSC 43.
Lois et règlements cités
Code civil du Bas‑Canada, art. 1047, 1048.
Code civil du Québec, L.Q. 1991, ch. 64, art. 1491.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 53 , 90 , 92(9) .
Loi sur la prescription, L.R.N.‑B. 1973, ch. L‑8, art. 9.
Loi sur la réglementation des alcools, L.R.N.‑B. 1973, ch. L‑10, art. 200(3).
Règlement sur les droits — Loi sur la réglementation des alcools, Règl. du N.‑B. 89‑167, art. 5.
Doctrine citée
Baudouin, Jean‑Louis, et Pierre‑Gabriel Jobin. Les obligations, 6e éd. Cowansville, Qué. : Yvon Blais, 2005.
Birks, Peter. « Restitution from the Executive : A Tercentenary Footnote to the Bill of Rights », in P. D. Finn, ed., Essays on Restitution. Sydney, Australia : Law Book Co., 1990, 164.
Goff of Chieveley, Robert Goff, Baron, and Gareth Jones. The Law of Restitution, 4th ed. London : Sweet & Maxwell, 1993.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 2, loose‑leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1992 (updated 2005, release 1).
Hogg, Peter W., and Patrick J. Monahan. Liability of the Crown, 3rd ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 2000.
Maddaugh, Peter D., and John D. McCamus. The Law of Restitution. Aurora, Ont. : Canada Law Book, 2004 (loose‑leaf updated September 2005).
POURVOI et POURVOI INCIDENT contre un arrêt de la Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (les juges Ryan, Robertson et Richard) (2005), 254 D.L.R. (4th) 715, 285 R.N.‑B. (2e) 201, 744 A.P.R. 201, 8 B.L.R. (4th) 182, 2005 G.T.C. 1510, [2005] A.N.‑B. no 205 (QL), 2005 NBCA 56, qui a infirmé en partie une décision du juge Russell (2004), 236 D.L.R. (4th) 733, 273 R.N.‑B. (2e) 6, 717 A.P.R. 6, [2004] A.N.‑B. no 75 (QL), 2004 NBBR 84. Pourvoi accueilli en partie et pourvoi incident rejeté.
Eugene J. Mockler, c.r., et Adam B. Neal, pour les appelantes/intimées au pourvoi incident.
David D. Eidt, pour les intimées/appelantes au pourvoi incident.
Eugene Szach et Stewart J. Pierce, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Nancy E. Brown et Jonathan Penner, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Nicholas James Parker et David Kamal, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Barbara A. McIsaac, c.r., et Howard R. Fohr, pour l’intervenante Canadian Constitution Foundation.
Joseph J. Arvay, c.r., et Brent B. Olthuis, pour l’intervenante l’Association des consommateurs du Canada.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le juge Bastarache —
1. Faits
1 Depuis 1988, les sociétés appelantes exploitent à Fredericton et à Moncton (Nouveau‑Brunswick) plusieurs boîtes de nuit titulaires de licences les autorisant à vendre des boissons alcooliques. Elles achètent ces boissons des magasins de vente au détail de la Société des alcools du Nouveau‑Brunswick et, outre le prix de détail, elles paient une redevance d’exploitation prescrite par un règlement pris en application du par. 200(3) de la Loi sur la réglementation des alcools, L.R.N.‑B. 1973, ch. L‑10. Cette redevance est passée, au fil des ans, de 11 à 5 pour 100 du prix de détail : voir le Règlement sur les droits — Loi sur la réglementation des alcools, Règl. du N.‑B. 89‑167, art. 5. Le juge de première instance a conclu, et les parties sont d’accord, que les appelantes ont payé plus d’un million de dollars en redevances. Les appelantes ont contesté la constitutionnalité de la redevance d’exploitation et elles réclament, à titre de réparation, le remboursement de toutes les sommes payées au fil des ans, majorée des intérêts composés.
2 Les appelantes ont tout d’abord soutenu que la redevance d’exploitation constituait une taxe indirecte, qui serait de ce fait ultra vires du pouvoir de taxation conféré à la province du Nouveau‑Brunswick (« Province ») par la Constitution. Cependant, la veille du procès, l’avocat des appelantes a envoyé au bureau du greffier une lettre dans laquelle il informait le tribunal qu’il ferait plutôt valoir que la redevance d’exploitation était une taxe directe illégalement imposée par voie de règlement plutôt que par la législature. Les appelantes se sont peut‑être rendu compte qu’en plaidant que la redevance constituait une taxe indirecte, elles donnaient du poids à l’argument de la Province suivant lequel les propriétaires de boîtes de nuit avaient en fait transféré le coût de la redevance à leurs clients, en augmentant leurs prix.
3 Les appelantes ont également tenté de faire valoir que la redevance d’exploitation, s’il était jugé qu’elle constitue une taxe, était ultra vires au sens du droit administratif. Elles ont avancé que, selon les règles d’interprétation législative, la législature a autorisé l’imposition d’une redevance d’exploitation et non d’une taxe. S’exprimant au nom des juges majoritaires de la Cour d’appel, le juge Robertson a conclu que les appelantes cherchaient à prétendre, à la dernière minute, que la redevance d’exploitation constituait une application erronée d’une disposition législative par ailleurs valide en vue d’empêcher l’application de la règle générale s’opposant au remboursement de taxes ultra vires proposée par le juge La Forest dans Air Canada c. Colombie‑Britannique, [1989] 1 R.C.S. 1161 (« Air Canada »).
4 Le juge de première instance a estimé que la redevance d’exploitation était une taxe indirecte qui, n’ayant pas été établie en fonction du coût de la réglementation applicable aux titulaires de licences, ne pouvait constituer une « licenc[e], dans le but de prélever un revenu pour des objets provinciaux, locaux ou municipaux » conformément au par. 92(9) de la Loi constitutionnelle de 1867 ((2004), 273 R.N.‑B. (2e) 6, 2004 NBBR 84, par. 4). Il a en fait statué que le coût de la redevance d’exploitation avait été transféré à des tiers et qu’il s’agissait donc d’une taxe indirecte. Par conséquent, le juge de première instance a déclaré que le règlement attaqué était ultra vires de la province du Nouveau‑Brunswick. La Province n’a pas interjeté appel de cette décision. Devant la Cour d’appel, les parties se sont mises d’accord sur le fait que la redevance d’exploitation constitue une taxe illégale ((2005), 285 R.N.‑B. (2e) 201, 2005 NBCA 56, par. 1). Le juge Robertson a rejeté les tentatives faites par les appelantes pour plutôt qualifier la redevance d’exploitation de taxe directe ne pouvant être imposée par voie de règlement ou de taxe ultra vires au sens du droit administratif. Je suis d’accord avec lui : la décision du juge de première instance, à savoir que la redevance d’exploitation constitue une taxe indirecte inconstitutionnelle, doit être confirmée.
5 En conséquence, notre Cour ne doit examiner que la réparation demandée par les appelantes. Il s’agit essentiellement de déterminer si les sommes versées à une autorité publique en vertu d’une loi ultra vires peuvent être recouvrées. La cause est plaidée dans le cadre d’une action pour enrichissement sans cause. La Province invoque la règle de common law formulée par le juge La Forest, dans Air Canada, qui interdit le remboursement de taxes inconstitutionnelles. Elle s’appuie en outre sur les commentaires du juge La Forest dans cet arrêt, aux p. 1202-1203, pour soutenir que « [1]e droit en matière de restitution n’a pas pour objet de donner des profits fortuits à des demandeurs qui n’ont subi aucune perte. » Elle affirme que, lorsqu’une taxe ultra vires a été transférée à des tiers, l’exigence d’un appauvrissement correspondant n’est pas remplie.
6 Les appelantes prétendent pour leur part que la règle de common law interdisant le remboursement de taxes inconstitutionnelles formulée par le juge La Forest était une opinion incidente, qui n’a pas recueilli l’appui d’une majorité de juges dans Air Canada. Se fondant plutôt sur l’opinion dissidente de la juge Wilson dans cet arrêt, ainsi que sur la décision unanime de notre Cour dans Air Canada c. Ontario (Régie des alcools), [1997] 2 R.C.S. 581 (« Ontario (Régie des alcools) »), elles plaident que c’est l’organisme gouvernemental chargé de l’application d’une disposition, et non le contribuable, qui doit s’assurer de l’applicabilité et de la constitutionnalité de cette disposition. Quant au moyen de défense fondé sur le transfert de la perte, les appelantes font valoir qu’il est incompatible avec les principes fondamentaux applicables en matière de restitution, qu’il est peu judicieux sur le plan économique et qu’il soulève de nombreuses difficultés d’application au plan de la preuve. La conclusion du juge de première instance selon laquelle le coût de la taxe a été transféré aux clients des bars est à leur avis sans pertinence en ce qui concerne leur action pour enrichissement sans cause.
2. Historique judiciaire
2.1 La Cour du Banc de la Reine du Nouveau‑Brunswick (2004), 273 R.N.‑B. (2e) 6, 2004 NBBR 84
7 Le juge Russell a rejeté la demande de réparation des appelantes, estimant que, dans les faits, ces dernières avaient transféré le fardeau de la taxe à leurs clients en augmentant leurs prix. Il a donc appliqué à leur action pour enrichissement sans cause le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte et il a refusé le recouvrement. De plus, le juge de première instance a invoqué la règle générale énoncée par le juge La Forest aux p. 1206-1207 de l’arrêt Air Canada, qui interdit le recouvrement de taxes ultra vires. Il a jugé que, tout comme dans Air Canada, le règlement comportait un simple vice de forme, tenant au fait que la Province n’avait pas établi la redevance d’exploitation en fonction du coût de la réglementation applicable aux titulaires de licences. Enfin, le juge de première instance a insisté sur le fait qu’un chaos fiscal pourrait s’ensuivre si la restitution était autorisée, et que le gouvernement se verrait alors dans l’obligation d’adopter le moyen inefficace qui consiste à imposer la taxe de nouveau.
2.2 La Cour d’appel du Nouveau‑Brunswick (2005), 285 R.N.‑B. (2e) 201, 2005 NBCA 56
8 Le juge Robertson, qui a rédigé l’opinion majoritaire, a souligné que, vu l’abolition de la distinction entre les paiements faits par suite d’une erreur de droit et ceux faits par suite d’une erreur de fait, la question devait être tranchée en fonction des principes de la restitution. Il a examiné la décision de notre Cour dans Air Canada, mais il n’était pas disposé pour autant à mettre les autorités publiques à l’abri des demandes de restitution découlant d’une loi invalide.
9 Cependant, s’appuyant sur l’observation du juge La Forest dans Air Canada selon laquelle le droit en matière de restitution n’a pas pour objet de donner des profits fortuits à des demandeurs, le juge Robertson était prêt à reconnaître la validité du moyen de défense fondé sur le transfert de la perte. Il a conclu que la mise en balance des droits favorisait la Province, étant donné que tout avantage dont jouit le gouvernement profite à l’intérêt public et que, si on devait conclure autrement, les clients des bars se trouveraient à payer la taxe deux fois. Le juge Robertson a reconnu qu’on a beaucoup reproché à ce moyen de défense d’être incompatible avec les principes applicables en matière de restitution, d’être peu judicieux sur le plan économique et de soulever de nombreuses difficultés d’application. Il a toutefois rejeté l’argument fondé sur l’aspect économique, parce que rien n’empêche les appelantes d’établir qu’elles ont néanmoins subi une perte même si elles ont recouvré une partie de la taxe — par suite d’une diminution des ventes, par exemple. Abordant les aspects pratiques de ce moyen de défense, le juge Robertson a considéré les difficultés d’application au plan de la preuve et les coûts à engager pour déterminer si la taxe a effectivement été transférée. Il a résolu ces difficultés en indiquant que la charge de la preuve initiale incombait à la Province, tout en précisant d’une part qu’il existe une présomption réfutable selon laquelle la taxe illégale indirecte a été transférée, et d’autre part que le moyen de défense ne saurait s’appliquer lorsque les sommes ont été payées sous la contrainte et sous toutes réserves. Le juge Robertson a souligné que les demanderesses ne devraient pas avoir droit à des profits fortuits et que le gouvernement devait pouvoir se défendre dans des actions pour enrichissement sans cause pour éviter d’éventuelles perturbations fiscales.
10 Les juges majoritaires ont en conséquence accueilli la demande de restitution pour la totalité des sommes payées depuis la date à laquelle les demanderesses avaient fait connaître leur opposition en intentant une action contre la Province (25 mai 2001). Pour les sommes payées avant l’introduction de l’action, jugées ne pas avoir été payées sous réserve, les juges majoritaires ont rejeté la demande de restitution par application du moyen de défense fondé sur le transfert de la perte. Subsidiairement, le juge Robertson a conclu que, dans le cas où il ferait erreur quant à l’existence de ce moyen de défense en droit relatif à la restitution au Canada, les appelantes auraient droit à la totalité des sommes payées, sous réserve du délai de prescription de six ans fixé dans la Loi sur la prescription, L.R.N.‑B. 1973, ch. L‑8.
11 Pour le juge Ryan, dissident, la demande des appelantes devait être rejetée parce que celles‑ci avaient recouvré auprès de leurs clients les sommes qu’elles avaient dû payer. Il a estimé que le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte concerne la présence de l’un des trois éléments d’une demande fondée sur l’enrichissement sans cause, à savoir un appauvrissement correspondant. Ainsi, que les paiements aient ou non été faits sous toutes réserves et sous la contrainte, il n’y a eu ni appauvrissement ni enrichissement sans cause si les coûts ont été transférés. Selon le juge Ryan, le paiement des sommes sous toutes réserves ne pouvait rien changer au fait que l’existence de l’un des trois éléments d’une action pour enrichissement sans cause n’avait pas été établi.
3. Introduction
12 Le présent pourvoi porte sur la possibilité d’invoquer les règles relatives à la restitution pour recouvrer des sommes perçues en vertu de dispositions législatives ultérieurement déclarées ultra vires. Pour les motifs exposés ci‑après, je conclus que d’une manière générale elles peuvent l’être. Je suis d’accord avec le juge d’appel Robertson sur le fait qu’aucune immunité générale n’est applicable au recouvrement d’une taxe illégale. Je trancherais cependant l’affaire en fonction de principes constitutionnels plutôt que de la notion d’enrichissement sans cause. L’analyse axée sur l’enrichissement sans cause se prête mal aux questions que soulèvent les taxes ultra vires. Le principal souci de la Cour doit être de veiller à la constitutionnalité de la législation fiscale. De plus, la possibilité d’obtenir, comme dans Succession Eurig (Re), [1998] 2 R.C.S. 565, le prononcé d’une déclaration d’invalidité dont l’effet est suspendu et celle de l’adoption d’une loi rétroactive apportant des améliorations suffisent à prévenir un éventuel chaos fiscal. Je rejetterais aussi le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte invoqué par la Couronne dans cette affaire. Par conséquent, je ferais droit en partie à l’appel.
4. Restitution en cas de taxes ultra vires
4.1 Le recours constitutionnel
13 La présente affaire a trait aux conséquences de l’injustice qui est créée lorsqu’un gouvernement tente de conserver des taxes perçues d’une façon inconstitutionnelle. Vu la règle constitutionnelle en jeu, il est possible de statuer sur l’action plus simplement que si elle visait un enrichissement sans cause dans la sphère privée. Des taxes ont été illégalement perçues. Elles doivent être restituées, sous réserve des délais de prescription et des lois correctives éventuellement jugées appropriées. Comme nous le verrons plus loin, le moyen de défense fondé sur le transfert de la perte ne devrait pas être examiné.
14 La Cour doit avant tout veiller au respect des principes constitutionnels. Or, suivant un de ces principes, la Couronne ne peut lever une taxe que sous l’autorité du Parlement ou d’une législature : Loi constitutionnelle de 1867, art. 53 et 90 . Le principe « Pas de taxation sans représentation » est au coeur même de notre conception de la démocratie et de la primauté du droit. Comme l’expliquent Hogg et Monahan, il [traduction] « garantit non seulement que le pouvoir exécutif est soumis à la primauté du droit, mais aussi qu’il doit convoquer le Parlement pour lever des impôts » (P. W. Hogg et P. J. Monahan, Liability of the Crown (3e éd. 2000), p. 246. Voir aussi P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), vol. 2, p. 55‑16 et 55‑17; Eurig, par. 31, le juge Major).
15 Lorsque le gouvernement perçoit et conserve une taxe en vertu d’une loi ultra vires, il sape la primauté du droit. En permettant à la Couronne de conserver une taxe ultra vires, on se trouverait à accepter une atteinte à ce principe constitutionnel absolument fondamental. C’est pourquoi le citoyen qui a fait un paiement en vertu d’une loi ultra vires a droit à la restitution : P. Birks, « Restitution from the Executive : A Tercentenary Footnote to the Bill of Rights », dans P. D. Finn, dir., Essays on Restitution (1990), ch. 6, p. 168.
16 Notre Cour a déjà reconnu ce droit. En effet, dans Amax Potash Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1977] 2 R.C.S. 576, elle a annulé une disposition qui visait à empêcher le remboursement de taxes ultra vires. À la p. 590, le juge Dickson (plus tard Juge en chef) a fondé sa décision sur des principes constitutionnels :
À mon avis, le par. 5(7) de The Proceedings against the Crown Act va beaucoup plus loin que de simplement accorder une immunité à la Couronne. Dans le présent contexte, il touche directement au droit de lever des impôts. Par conséquent, il touche à la répartition des pouvoirs prévue à l’Acte de l’Amérique du Nord Britannique, 1867 . Il soulève également la question du droit d’une province, ou même du Parlement fédéral, de violer la constitution canadienne. Il est évident que si le Parlement fédéral ou une législature provinciale peuvent imposer des impôts en outrepassant leurs pouvoirs et se donner à cet égard une immunité par le biais d’une loi existante ou ex post facto, ils pourraient ainsi se placer dans la même situation que s’ils avaient agi en vertu de leurs pouvoirs constitutionnels respectifs. Refuser la restitution de revenus perçus sous la contrainte en vertu d’une loi ultra vires revient à permettre à la législature provinciale de faire indirectement ce qu’elle ne peut faire directement, et imposer des obligations illégales par des moyens détournés.
17 Dans Woolwich Equitable Building Society c. Inland Revenue Commissioners, [1993] A.C. 70, la Chambre des lords a elle aussi reconnu un droit à la restitution à l’égard de paiements effectués en vertu de taxes ultra vires. Sans même évoquer la notion d’enrichissement sans cause, lord Goff a statué, à la p. 172, que la restitution pouvait être accordée au nom de la [traduction] « simple justice » :
[traduction] . . . la rétention par l’État de taxes illégalement exigées est particulièrement odieuse : un des principes les plus fondamentaux de notre droit — inscrit dans un document constitutionnel illustre, le Bill of Rights de 1688 — veut que les taxes ne puissent être levées que sous l’autorité du Parlement. Or, pour donner pleinement effet à ce principe, il faut que la restitution des taxes illégalement exigées puisse être ordonnée à titre de droit.
18 Il n’en reste pas moins que, d’une manière générale, le droit à la restitution de taxes ultra vires n’a jamais encore été clairement établi. Dans Air Canada, le juge La Forest avait estimé que des considérations d’intérêt public faisaient sortir du cadre de la restitution les actions en recouvrement de taxes payées en vertu de dispositions illégales. Il avait proposé, comme règle générale, que la Couronne bénéficie d’une immunité à l’égard des actions en recouvrement d’impôts ou de taxes ultra vires. Mais, comme le juge La Forest n’avait pas rallié une majorité de juges dans cette affaire, l’autorité de la règle d’immunité qu’il avait proposée est toujours demeurée incertaine. Aussi est‑il nécessaire de voir pourquoi cette règle devrait être rejetée avant d’aborder le véritable fondement du droit à la restitution en l’espèce.
4.2 Rejet de la règle d’immunité
19 Dans des remarques incidentes formulées dans Air Canada, le juge La Forest, qui s’exprimait au nom de trois des six juges saisis du pourvoi, a tenu à préciser ce qui suit :
Il est évident que les principes de l’enrichissement illégitime peuvent jouer contre un gouvernement et justifier le recouvrement aux fins de restitution, mais dans une affaire comme celle‑ci, où il est question de l’effet d’une loi inconstitutionnelle ou ultra vires, je suis d’avis que certaines considérations spéciales font sortir l’affaire du cadre normal de la restitution et exigent une règle qui réponde aux questions de politiques sous‑jacentes spécifiques à ce domaine. [Je souligne; p. 1203.]
20 Tout comme le juge d’appel Robertson, j’adhère aux raisons pour lesquelles la juge Wilson a rejeté une règle qui mettrait les pouvoirs publics à l’abri des demandes de restitution de sommes payées en vertu d’une loi invalide. La juge Wilson a estimé que, « [l]orsque les paiements ont été effectués en vertu d’une loi inconstitutionnelle, rien ne justifie que ces sommes soient retenues » (Air Canada, p. 1216). Comme l’a expliqué le professeur Hogg, à la p. 55‑13 :
[traduction] Lorsqu’un impôt a été payé au gouvernement en vertu d’une loi jugée inconstitutionnelle par la suite, le montant de cet impôt peut‑il être recouvré par le contribuable? En principe, la réponse devrait être affirmative. Le droit du gouvernement à cette somme a été anéanti par la déclaration d’inconstitutionnalité et l’impôt devrait être remboursé au contribuable. [Note en bas de page omise.]
Ce principe même a été reconnu dans le Renvoi relatif à la taxe sur les produits et services, [1992] 2 R.C.S. 445, où la Cour a jugé à l’unanimité qu’une loi ultra vires ne peut pas constituer un motif juridique justifiant l’enrichissement de l’État.
21 Comme l’a expliqué la juge dissidente Wilson dans Air Canada, la règle d’immunité proposée par le juge La Forest équivaut à affirmer que « le principe devrait être écarté pour des raisons d’intérêt public dans le cas de paiements faits à des organismes gouvernementaux » (p. 1215 (souligné dans l’original)). Ces raisons d’intérêt public incluaient, selon le juge La Forest, le fait que la taxe inconstitutionnelle en cause dans Air Canada soulevait une question qu’on pouvait qualifier de purement technique. S’appuyant sur ce passage, le juge de première instance dans la présente espèce a statué que le règlement contesté comportait un simple vice de forme, tenant au fait que la Province n’avait pas établi la redevance en fonction du coût de la réglementation applicable aux titulaires de licences. À mon avis, en faisant primer des considérations d’intérêt public dans le cas de taxes ultra vires, on risque d’ébranler la primauté du droit.
22 Le professeur Hogg a donné les explications suivantes :
[traduction] [L]e principe constitutionnel qui devrait l’emporter sur tous les autres dans ce contexte est celui d’après lequel la Couronne ne peut lever un impôt que sous l’autorité du Parlement ou d’une législature. Ce principe, inscrit dans la Déclaration des droits de 1688, garantit non seulement que le pouvoir exécutif est soumis à la primauté du droit, mais aussi qu’il doit convoquer le Parlement pour lever des impôts (et voter des crédits). Permettre à la Couronne de garder un impôt levé sans l’autorisation du pouvoir législatif équivaut à accepter la violation de l’un des principes constitutionnels les plus fondamentaux. [Note en bas de page omise; p. 55‑16 et 55‑17.]
23 Les professeurs Hogg et Monahan font valoir, aux p. 246-247, que le fait de permettre aux contribuables de recouvrer des taxes payées en application de lois inconstitutionnelles s’accorde mieux avec la règle bien établie voulant que la Couronne puisse recouvrer des sommes prélevées sur le Trésor sans autorisation législative. Il en a toujours été ainsi,
[traduction] même lorsque la somme a été payée par suite d’une erreur de droit et même lorsque la personne qui l’a reçue aurait pu invoquer les moyens de défense de la préclusion ou du changement de situation à l’encontre d’une action intentée par un particulier. Dans un tel cas, il convient d’appliquer le principe constitutionnel fondamental suivant lequel la Couronne ne peut dépenser des fonds publics que sous l’autorité du Parlement ou d’une législature. Appliquer les règles ordinaires de restitution de manière à ce qu’une dépense non autorisée devienne irrécouvrable aurait pour effet de permettre qu’une garantie constitutionnelle importante ne soit pas respectée. Le même raisonnement devrait s’appliquer lorsque c’est le sujet qui poursuit la Couronne pour recouvrer une somme qu’il lui a versée, puisque le même principe constitutionnel est en cause. [Je souligne; notes en bas de page omises; p. 247.]
24 Si la règle constitutionnelle suivant laquelle la Couronne ne peut dépenser des fonds publics qu’en vertu d’une autorisation législative a suffisamment de poids pour imposer, malgré les principes de l’enrichissement sans cause, le recouvrement par la Couronne d’une dépense non autorisée, on voit mal comment la common law pourrait interdire le recouvrement de taxes exigées d’une façon inconstitutionnelle. Les limites constitutionnelles au pouvoir de dépenser de la Couronne sont vraisemblablement de même importance que les limites constitutionnelles à son pouvoir de prélever des taxes. À mon avis, ces principes sont en fait les deux côtés de la même médaille.
25 Le juge La Forest a aussi invoqué, pour justifier la règle de l’immunité, des craintes relatives à l’inefficacité fiscale et au chaos fiscal (p. 1207). À mon avis, il est préférable de laisser au Parlement et aux législatures le soin d’examiner, s’ils le désirent, les risques de chaos fiscal. Lorsque l’État soumet au tribunal une preuve établissant l’existence de réelles craintes de chaos fiscal, le tribunal peut décider de suspendre la déclaration d’invalidité afin de permettre au gouvernement de régler le problème. Dans Eurig, le juge Major a suspendu la déclaration pour une période de six mois. Comme les frais d’homologation avaient été affectés au financement des coûts de l’administration des tribunaux dans la province, le juge estimait que la suppression immédiate de cette source de recettes risquait d’avoir des conséquences fâcheuses pour l’administration de la justice. Par ailleurs, la décision de notre Cour dans Air Canada démontre que le Parlement et les législatures peuvent imposer des taxes valides et les appliquer rétroactivement de manière à limiter ou à refuser le recouvrement de taxes ultra vires. Il va de soi que la loi adoptée à cette fin doit elle aussi être constitutionnelle.
26 La règle d’immunité proposée par le juge La Forest semble avoir en partie son origine dans la crainte qu’il soit constitutionnellement impossible pour les provinces d’adopter des lois correctives par suite de l’arrêt Amax Potash. Le juge La Forest a mentionné la décision United States c. Butler, 297 U.S. 1 (1936), dans laquelle la Cour suprême américaine, ayant jugé inconstitutionnelle l’Agricultural Adjustment Act, a mis le gouvernement dans l’obligation de rembourser des impôts invalides s’élevant à presque un milliard de dollars. Face à cette situation, le Congrès a adopté une loi prévoyant que le remboursement des impôts ne serait accordé que si le réclamant pouvait établir qu’il en avait supporté la charge. Le juge La Forest, à cet égard, s’est dit d’avis que, « [é]tant donné l’arrêt Amax, précité, une province qui se trouverait dans une situation analogue ne pourrait adopter une mesure de ce genre » (p. 1205).
27 La disposition législative en cause dans Amax Potash était le par. 5(7) d’une loi de la Saskatchewan intitulée Proceedings against the Crown Act, R.S.S. 1965, ch. 87, qui disposait :
[traduction]
5. . . .
(7) On ne peut exercer aucun recours contre la Couronne en vertu du présent article ou de tout autre article de la Loi au regard d’actes ou d’omissions commis ou ayant apparemment été commis dans l’exercice d’un pouvoir conféré ou censé avoir été conféré à la Couronne en vertu d’une loi ou d’une disposition législative qui excédait, excède ou pourrait excéder la compétence de la Législature;
En déclarant cette disposition inconstitutionnelle, le juge Dickson a donné l’explic