Runchey c. Canada (Procureur général)

Runchey c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2013-01-24
Référence neutre
2013 CAF 16
Numéro de dossier
A-393-11
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20130124
Dossier : A‑393‑11
Référence : 2013 CAF 16
CORAM : LA JUGE DAWSON
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
DOUG RUNCHEY
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
JUDITH WILSON
défenderesse/intervenante
Audience tenue à Vancouver (Colombie‑Britannique), le 21 juin 2012.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 24 janvier 2013.
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE STRATAS
Y ONT SOUSCRIT : LA JUGE DAWSON
LA JUGE GAUTHIER
Date : 20130124
Dossier : A‑393‑11
Référence : 2013 CAF 16
CORAM : LA JUGE DAWSON
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE STRATAS
ENTRE :
DOUG RUNCHEY
demandeur
et
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
et
JUDITH WILSON
défenderesse/intervenante
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE STRATAS
A. Introduction
[1] M. Runchey présente une demande de contrôle judiciaire dirigée contre une décision, datée du 8 septembre 2011, de la Commission d’appel des pensions (2011 LNCCAP 77; appel CP27301). La Commission a rejeté l’appel interjeté par M. Runchey de la décision du tribunal de révision.
[2] Le tribunal de révision a confirmé la décision par laquelle le ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences a accueilli la demande de partage des crédits de pension présentée par l’ex‑épouse de M. Runchey en vertu du Régime de pensions du Canada, L.R.C. 1985, ch. C‑8 (le Régime).
[3] La question centrale mise en jeu par la demande de contrôle judiciaire de M. Runchey est l’interaction de deux ensembles de dispositions du Régime :
● Le partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension (les dispositions relatives au PGNAP). Aux termes des dispositions relatives au PGNAP, certains crédits de pension peuvent être partagés entre des ex‑époux dans certaines circonstances (article 55.1 du Régime).
● La clause pour élever des enfants (la CEE). Aux termes de la CEE, les parents qui quittent le marché du travail ou qui réduisent leur participation à celui‑ci pendant une certaine période pour élever leurs enfants bénéficient de mesures d’accommodement (articles 48 et 49 du Régime).
La nature précise de ces dispositions et leur interaction seront analysées plus loin.
[4] Par sa demande de contrôle judiciaire et les procédures administratives devant les tribunaux d’instance inférieure, M. Runchey soutient que ces dispositions interagissent de telle sorte que les hommes sont traités différemment des femmes et qu’elles sont discriminatoires envers les hommes, contrairement à de la garantie constitutionnelle d’égalité prévue au paragraphe 15(1) de la Charte.
[5] Par les motifs qui suivent, je conclus que les dispositions ne sont pas contraires à l’article 15 de la Charte. En conséquence, je rejetterais la demande de contrôle judiciaire avec dépens.
B. Contexte
[6] En avril 1992, après 19 ans de mariage, M. Runchey et Mme Wilson (l’intervenante désignée devant la Cour) ont divorcé. Avant leur divorce, ils avaient signé une entente de séparation par laquelle ils ont notamment convenu de diviser leurs crédits du Régime.
[7] Plusieurs années plus tard, soit le 15 avril 2008, Mme Wilson a présenté au ministre, en vertu des dispositions du Régime relatives au PGNAP, une demande de partage de leurs gains non ajustés ouvrant droit à pension, parfois appelé partage des crédits, pour la période au cours de laquelle ils ont cohabité pendant leur mariage.
[8] M. Runchey a été informé de la demande de Mme Wilson et on lui a demandé s’il était d’accord avec la période de cohabitation. Il a répondu par l’affirmative, mais il a refusé d’accepter un partage à l’égard de toute période qui serait ou aurait été exclue ou écartée de la période cotisable de Mme Wilson en raison de la CEE. La période qui était exclue de la période cotisable de Mme Wilson aux termes de la CEE était comprise entre mai 1974 et octobre 1984.
[9] Le 18 juin 2008, le ministre a décidé d’accueillir la demande de PGNAP de Mme Wilson pour la période visée. Le ministre a rejeté la thèse de M. Runchey.
[10] M. Runchey a demandé au ministre de réexaminer la décision et de révoquer le PGNAP durant la période d’admissibilité potentielle à la CEE (de mai 1974 à octobre 1984). Il a en outre demandé que Mme Wilson et lui soient tous deux admissibles à la CEE pendant cette période ou qu’on refuse d’accorder à Mme Wilson le droit de se prévaloir de la CEE pendant cette période.
[11] Le 19 décembre 2008, le ministre a rejeté la demande de réexamen de M. Runchey et a confirmé la décision concernant le PGNAP. Le ministre a également informé M. Runchey que la CEE ne pouvait pas jouer dans son cas parce qu’il n’avait pas présenté de demande de prestations du Régime.
[12] M. Runchey a interjeté appel devant le tribunal de révision de la décision du ministre de refuser sa demande de réexamen de la décision concernant le PGNAP. Devant le tribunal de révision, M. Runchey a soutenu que l’interaction des dispositions du PGNAP et de la CEE traitait les hommes et les femmes de façon différente, contrairement au paragraphe 15(1) de la Charte.
[13] Le 22 avril 2010, le tribunal de révision a rejeté l’appel de M. Runchey. Il a estimé qu’il n’avait pas la compétence voulue pour connaître du moyen tiré de la Charte par M. Runchey parce que seule la décision du ministre concernant la demande de partage des crédits en vertu du PGNAP présentée par Mme Wilson avait été portée à son attention. Le tribunal de révision a conclu qu’en soi, la disposition relative au PGNAP n’était pas contraire à la Charte.
[14] M. Runchey a interjeté appel devant la Commission d’appel des pensions. Il a essentiellement présenté les mêmes conclusions que celles qu’il avait fait valoir devant le tribunal de révision.
[15] La Commission a rejeté les conclusions de M. Runchey par les motifs suivants :
● La compétence de la Commission en vertu du Régime est limitée à ce que le tribunal de révision pouvait ou ne pouvait pas faire. En l’espèce, la Commission a conclu que « le tribunal de révision a bien fait en se disant non compétent pour se pencher sur la question liée à la Charte soulevée par [M. Runchey] parce que la seule la décision ministérielle examinée était celle qui avait été rendue en vertu [du Régime] (un PGNAP) et qui, [M. Runchey] le reconnaît, était bonne » (au paragraphe 34).
● Même si elle pouvait examiner l’application de la CEE de concert avec les dispositions relatives au PGNAP, la Commission a conclu que ces dispositions n’étaient pas discriminatoires à l’égard des hommes aux termes du paragraphe 15(1) de la Charte (aux paragraphes 36 à 48).
[16] Comme je l’ai mentionné précédemment, M. Runchey présente maintenant une demande de contrôle judiciaire devant notre Cour.
C. Objection préliminaire soulevée par le procureur général
[17] Devant notre Cour, le procureur général soutient que la seule question qui nous est déférée est la décision du ministre concernant les dispositions du PGNAP. Aucune décision relative à la CEE n’a été portée à l’attention de notre Cour. Le procureur général souligne que M. Runchey concède que le partage des crédits en vertu des dispositions relatives au PGNAP a été effectué conformément au droit tel qu’il est établi par les textes de loi. En conséquence, le procureur général fait valoir que la question constitutionnelle n’est pas directement déférée à notre Cour par la présente demande.
[18] Je rejette cette thèse. Selon la position de M. Runchey, qu’il a formulée dans son avis de demande, l’application des dispositions relatives au PGNAP par le ministre, telles qu’elles sont rédigées, perpétue un vice d’ordre constitutionnel : la discrimination envers les hommes, contraire au paragraphe 15(1) de la Charte, causée par l’interaction de la CEE et des dispositions relatives au PGNAP. Pour mettre fin à ce vice d’ordre constitutionnel, il sollicite notamment par son avis de demande un jugement déclaratoire portant qu’il aura [traduction] « un accès égal à [la CEE] par suite du PGNAP, à l’instar de [Mme Wilson]. »
[19] L’avis de demande de M. Runchey n’est pas rédigé avec précision. L’absence de précision de ce document est, jusqu’à un certain point, compréhensible parce que M. Runchey se représente lui‑même. À cet égard, je souligne que le procureur général n’a pas sollicité d’éclaircissements quant à l’avis de demande. Il ressort très clairement de son mémoire et de son argumentation devant la Cour que le procureur général a parfaitement compris ce que M. Runchey faisait valoir dans sa demande et qu’il n’a aucunement subi de préjudice.
[20] Suivant la principale thèse de M. Runchey, en se prononçant sur la demande de partage des crédits présentée par Mme Wilson en vertu des dispositions relatives au PGNAP telles qu’elles sont rédigées, lesquelles contreviennent au paragraphe 15(1) de la Charte, le ministre a rendu une décision invalide.
[21] Par conséquent, je conclus que la question constitutionnelle soulevée par M. Runchey est directement déférée à la Cour et qu’elle appelle une décision.
[22] Il s’ensuit que la question constitutionnelle soulevée par M. Runchey était également directement invoquée devant la Commission d’appel des pensions. Même si la Commission n’était saisie que de la demande de partage des crédits de Mme Wilson aux termes des dispositions relatives au PGNAP, la question constitutionnelle soulevée par M. Runchey quant à la validité des dispositions relatives au PGNAP que la Commission devait appliquer était également déférée à la Commission. Par conséquent, la décision de la Commission portant qu’elle n’avait pas compétence pour connaître de la question constitutionnelle de M. Runchey ne peut être confirmée. Au final, cette décision importe peu, car la Commission a examiné la question constitutionnelle de M. Runchey au fond et l’a rejetée.
D. La qualité de M. Runchey
[23] Le procureur général a soutenu que M. Runchey ne peut faire valoir son moyen tiré de la Constitution. Mme Wilson était la seule personne qui s’occupait principalement des enfants et il n’y a donc aucun fait qui rendrait M. Runchey admissible aux termes de la CEE. Même si M. Runchey était en mesure de prouver que l’interaction de la CEE et des dispositions relatives au PGNAP opérait une distinction entre les hommes et les femmes, celle‑ci ne le touche pas personnellement.
[24] Je rejette cette thèse. M. Runchey sollicite notamment un jugement déclaratoire portant que l’interaction de la CEE et des dispositions relatives au PGNAP est contraire à la Charte. Dans le cas où la Cour déciderait d’accueillir la demande de jugement déclaratoire, le procureur général demande que ce jugement soit suspendu afin de permettre au législateur de régler la lacune sur le plan constitutionnel au moyen d’une modification législative. Cette solution pourrait changer le fondement selon lequel les crédits de pension sont partagés, touchant ainsi M. Runchey directement.
[25] De plus, la demande de M. Runchey que j’ai exposée ressemble à une contestation présentée non seulement dans son intérêt direct, mais dans l’intérêt public. En tant qu’homme, M. Runchey cherche à faire valoir le droit à l’égalité des hommes, soutenant que l’interaction des dispositions relatives au PGNAP et de la CEE donne lieu à une discrimination systémique contraire à l’article 15 de la Charte. Le procureur général ne s’est pas opposé à la qualité de M. Runchey pour agir afin d’indiquer ce moyen à titre de partie représentant l’intérêt public.
[26] Dans ces circonstances, je suis disposé à accepter que M. Runchey a qualité pour agir en tant que partie représentant l’intérêt public pour présenter cette contestation constitutionnelle. Je préfère examiner sa contestation sur le fond.
E. Les éléments de preuve dont dispose la Cour
[27] Devant notre Cour, M. Runchey a cherché à présenter un affidavit à l’appui de sa demande. Cet affidavit contient principalement des énoncés de droit et des calculs concernant la façon dont la CEE et les dispositions relatives au PGNAP peuvent jouer dans certaines circonstances.
[28] Le procureur général requiert l’exclusion de l’affidavit de M. Runchey au motif qu’il contient [traduction] « de nombreux arguments, opinions et conclusions qui relèvent entièrement de la conjecture et qui débordent le cadre de sa connaissance personnelle. » En réponse, M. Runchey concède que certains paragraphes de son affidavit devraient être radiés, mais insiste sur le fait que d’autres paragraphes énonçant des faits ont été valablement produits devant la Cour.
[29] J’accueillerais la requête du procureur général. La Cour ne peut recevoir l’affidavit.
[30] Les énoncés de droit sont inadmissibles : le mémoire des faits et du droit est le document par lequel les présenter.
[31] Les calculs sont fondés sur des éléments de fait qui, dans une certaine mesure, ne sont pas présentées en preuve et les calculs eux‑mêmes sont des éléments de fait. Dans le cadre d’une procédure en contrôle judiciaire, il appartient au décideur administratif, et non à la cour réformatrice, de se prononcer sur les questions de fait. Le décideur administratif est celui qui doit recevoir les éléments de preuve relatifs à ces questions. Il est bien établi que les éléments de preuve produits devant la Cour sont, habituellement, ceux dont disposait le décideur administratif dont la décision est attaquée par la procédure en contrôle judiciaire (Gitxsan Treaty Society c. Hospital Employees’ Union, [2000] 1 C.F. 135, aux pages 144 et 145 (C.A.)). Cette règle comporte des exceptions très précises et aucune ne joue en l’espèce.
[32] En ce qui concerne M. Runchey, je souligne que l’exclusion de l’affidavit n’a pas eu d’incidence sur le fond de sa demande de contrôle judiciaire. Les énoncés de droit dans son affidavit ont été largement discutés dans les mémoires des faits et du droit des parties. De plus, comme il ressortira des présents motifs, la Cour a été en mesure de définir et d’apprécier la façon dont la CEE et les dispositions relatives au PGNAP interagissent et leurs effets à partir des éléments de preuve adéquats, sans recourir à l’affidavit.
F. La norme de contrôle
[33] La norme de contrôle que la Cour doit appliquer à la décision de la Commission d’appel des pensions de rejeter le moyen constitutionnel de M. Runchey est celle de la décision correcte (Dunsmuir c. Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, au paragraphe 58).
G. Introduction de l’analyse fondée sur le paragraphe 15(1) de la Charte
[34] Lorsqu’il est soutenu que la loi est contraire à la garantie constitutionnelle d’égalité prévue au paragraphe 15(1) de la Charte, la Cour doit examiner les deux questions suivantes:
(1) La Loi opère‑t‑elle une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue?
(2) La distinction donne‑t‑elle lieu à un désavantage par la perpétuation d’un préjugé ou l’application de stéréotypes? En d’autres mots, y a‑t‑il discrimination?
Voir, généralement Law c. Canada, [1999] 1 R.C.S. 497; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483, au paragraphe 17; Withler c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 12, [2011] 1 R.C.S. 396, au paragraphe 30.
H. La Loi opère‑t‑elle une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue?
(1) Groupes de comparaison
[35] Pour rechercher si une loi opère une distinction, il faut tout d’abord rechercher ceci : « Une distinction entre qui? » La jurisprudence portant sur les droits à l’égalité, évoque souvent la question relative aux « groupes de comparaison ».
[36] Le choix de groupes de comparaison peut susciter la controverse et, dans une jurisprudence récente, la Cour suprême a tenté de réduire l’importance de ce choix dans l’analyse globale (arrêt Withler, précité). Heureusement, dans les affaires de prestations comme en l’espèce, il est « relativement simple » d’établir l’existence d’une distinction et d’identifier le groupe de comparaison parce que le motif de refus d’une prestation à un groupe précis est relativement clair (Withler, au paragraphe 64). Tel est le cas en l’espèce.
[37] M. Runchey prétend que l’interaction de la CEE et des dispositions relatives au PGNAP opère une distinction fondée sur le sexe – les hommes et les femmes – et le sexe est l’un des motifs énumérés au paragraphe 15(1) de la Charte. Le procureur général nie quant à lui l’existence même d’une distinction, mais il concède que M. Runchey a fondé sa contestation sur un motif énuméré. Dans leurs observations verbales et écrites, les parties ont défini la distinction alléguée comme une distinction fondée sur le sexe. Aux fins du présent appel, il n’est pas nécessaire de préciser plus avant le groupe de comparaison.
(2) Examen de la CEE et des dispositions relatives au PGNAP et de leur interaction pour rechercher s’il existe une distinction fondée sur le sexe
[38] Dans ses observations, M. Runchey qualifiait, de façon générale, de très importante la distinction entre les hommes et les femmes opérée par la CEE et les dispositions relatives au PGNAP, distinction qui donnerait lieu à des différences réelles au regard de l’importance des prestations que les hommes pouvaient recevoir.
[39] À mon avis, il existe une distinction, mais elle est qualitativement moins importante que ce que soutient M. Runchey. En bref, une distinction se produit parce que les hommes ont une plus grande difficulté que les femmes à avoir accès à la CEE en raison des présomptions prévues par la loi concernant les rôles masculins et féminins et le soin des enfants. Cette première distinction se retrouve dans les dispositions relatives au PGNAP qui, comme nous le verrons, peuvent avoir pour effet de réduire la pension d’un conjoint sans que la pension de l’autre soit augmentée pour autant. Compte tenu de la distinction inhérente à la CEE, les hommes se retrouvent dans cette situation particulière plus fréquemment que les femmes.
a) Les caractéristiques générales du Régime
[40] De manière générale, le calcul des prestations en vertu du Régime est fonction des montants que les cotisants ont versés au Régime et de la durée de la période cotisable. De manière générale, les cotisations plus importantes donnent lieu à des prestations plus élevées.
[41] Les administrateurs du Régime tiennent un registre des gains de chaque personne qui a cotisé au Régime. À l’égard de chaque année de cotisation, le registre établit les gains non ajustés du cotisant ouvrant droit à pension (les crédits de pension), calculés conformément à l’article 53 du Régime. Les crédits de pension des cotisants sont utilisés pour calculer la moyenne des gains ouvrant droit à pension (article 52 du Régime).
[42] En règle générale, en vertu du Régime, le cotisant a droit à 25 pour cent de la moyenne de ses gains ouvrant droit à pension, moyenne ajustée pour prendre en compte la moyenne des cinq dernières années des gains maximums du cotisant ouvrant droit à pension (article 46 du Régime).
b) Les dispositions relatives au PGNAP
[43] En vertu de l’article 55.1 du Régime, les conjoints mariés ou de fait qui se séparent peuvent partager les crédits de pension qu’ils ont accumulés au cours de la période de cohabitation. Cette action est connue sous le nom de partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension (PGNAP), mais est parfois également appelée le « partage des crédits. »
[44] Le partage des crédits a pour but d’accorder au conjoint ayant le revenu moins élevé une mesure de protection en augmentant potentiellement son accès à des prestations de pension en cas de dissolution du mariage.
[45] Le paragraphe 55.1(1) du Régime – que j’ai appelé les dispositions relatives au PGNAP – autorise le ministre à effectuer un PGNAP. En voici le texte :
55.1. (1) Sous réserve des autres dispositions du présent article et des articles 55.2 et 55.3, il doit y avoir partage des gains non ajustés ouvrant droit à pension dans les circonstances suivantes :
a) dans le cas d’époux, lorsqu’est rendu un jugement irrévocable de divorce, un jugement accordant un divorce conformément à la Loi sur le divorce ou un jugement en nullité de mariage, dès que le ministre est informé du jugement et dès qu’il reçoit les renseignements prescrits;
b) dans le cas d’époux, à la suite de l’approbation par le ministre d’une demande faite par l’un ou l’autre de ceux‑ci ou pour son compte, ou par sa succession ou encore par une personne visée par règlement, si les conditions suivantes sont réunies :
(i) les époux ont vécu séparément durant une période d’au moins un an,
(ii) dans les cas où l’un des époux meurt après que ceux‑ci ont vécu séparément durant une période d’au moins un an, la demande est faite dans les trois ans suivant le décès;
c) dans le cas de conjoints de fait, à la suite de l’approbation par le ministre d’une demande faite par l’un ou l’autre des anciens conjoints de fait ou pour son compte, ou par sa succession ou encore par une personne visée par règlement, si les conditions suivantes sont réunies :
(i) soit les anciens conjoints de fait ont vécu séparément pendant une période d’au moins un an, soit l’un d’eux est décédé pendant cette période,
(ii) la demande est faite soit dans les quatre ans suivant le jour où les anciens conjoints de fait ont commencé à vivre séparément, soit après l’expiration de ce délai avec leur accord écrit.
55.1. (1) Subject to this section and sections 55.2 and 55.3, a division of unadjusted pensionable earnings shall take place in the following circumstances:
(a) in the case of spouses, following the issuance of a decree absolute of divorce, a judgment granting a divorce under the Divorce Act or a judgment of nullity of the marriage, on the Minister’s being informed of the decree or judgment, as the case may be, and receiving the prescribed information;
(b) in the case of spouses, following the approval by the Minister of an application made by or on behalf of either spouse, by the estate or succession of either spouse or by any person that may be prescribed, if
(i) the spouses have been living separate and apart for a period of one year or more, and
(ii) in the event of the death of one of the spouses after they have been living separate and apart for a period of one year or more, the application is made within three years after the death; and
(c) in the case of common‑law partners, following the approval by the Minister of an application made by or on behalf of either former common‑law partner, by the estate or succession of one of those former common‑law partners or by any person that may be prescribed, if
(i) the former common‑law partners have been living separate and apart for a period of one year or more, or one of the former common‑law partners has died during that period, and
(ii) the application is made within four years after the day on which the former common‑law partners commenced to live separate and apart or, if both former common‑law partners agree in writing, at any time after the end of that four‑year period.
[46] Le partage des crédits est obligatoire et automatique dans le cas de divorces prononcés en janvier 1987 ou par la suite (alinéa 55.11a) du Régime (il convient de noter que l’article 55 s’applique aux divorces qui ont eu lieu avant 1987). Dans certaines provinces, les couples peuvent exclure le partage des crédits au moyen d’une entente écrite (paragraphe 55.2(3) du Régime). Les couples mariés qui sont séparés et d’anciens conjoints de fait peuvent également se prévaloir du partage des crédits, mais uniquement s’ils en font la demande.
[47] Dans certaines circonstances limitées, le ministre peut refuser d’effectuer ou annuler le partage. Pour ce faire, il doit conclure que : (i) les deux cotisants visés par le partage auraient droit à des prestations; (ii) le partage diminuera le montant des prestations des deux cotisants (paragraphe 55.1(5) du Régime).
[48] Autrement, les dispositions relatives au PGNAP jouent purement et simplement. Elles additionnent ensemble tous les crédits de pension des conjoints pour chaque année pendant laquelle ils ont cohabité et divisent ensuite entre eux le total des crédits en parts égales.
[49] Les dispositions relatives au PGNAP ont pour effet de transférer des crédits de pension du conjoint gagnant un revenu élevé à un conjoint ayant un revenu faible. Les crédits de pension transférés en vertu des dispositions relatives au PGNAP sont crédités au registre des gains du conjoint ayant un revenu faible. Par conséquent, la valeur pécuniaire du partage des crédits est fonction de plusieurs autres facteurs pertinents pour le calcul des prestations d’un cotisant en vertu du Régime, notamment l’historique des gains des cotisants, l’âge de la retraite et le recours aux [traduction] « dispositions d’exclusion ».
c) La nature générale de la CEE
[50] Dans certaines situations, le Régime autorise les cotisants à « exclure » des périodes pendant lesquelles les gains sont faibles afin d’éliminer les gains réduits du calcul des prestations. Ces situations sont régies par les « dispositions d’exclusion » du Régime.
[51] En vertu du paragraphe 48(4) du Régime, la plupart des cotisants ont droit à une « exclusion générale des gains faibles ». Cette disposition permet aux cotisants d’« exclure » un certain pourcentage d’années pendant lesquelles leurs cotisations sont peu élevées pour quelque raison que ce soit.
[52] Outre cette exclusion générale, le Régime contient des dispositions d’exclusion pour des situations précises.
[53] La CEE, parfois appelée la clause d’exclusion pour élever des enfants (la CEEE), constitue l’une de ces dispositions. En vertu de celle‑ci, les parents peuvent retirer de leur calcul de prestations en vertu du Régime la période passée à s’occuper de jeunes enfants. De cette manière, la CEE fait en sorte que les parents qui quittent le marché du travail ou qui travaillent moins pour élever des enfants d’âge préscolaire ne soient pas pénalisés en ce qui concerne la fixation des prestations de pension futures (Harris c. Canada (Ministre des Ressources humaines et du Développement des compétences), 2009 CAF 22, aux paragraphes 89 et 101).
[54] La disposition générale à ce sujet est le paragraphe 48(2) du Régime, selon lequel :
48. (2) Dans le calcul, conformément au paragraphe (1), de la moyenne mensuelle des gains d’un cotisant ouvrant droit à pension, il peut être déduit, dans le but de calculer ou recalculer les prestations payables à l’égard d’un mois à compter du 1er janvier 1978 :
a) du nombre total de mois dans la période cotisable d’un cotisant, les mois durant lesquels il était bénéficiaire d’une allocation familiale et au cours desquels ses gains ouvrant droit à pension étaient inférieurs à sa moyenne mensuelle des gains ouvrant droit à pension établie indépendamment des paragraphes (3) et (4), mais cette déduction ne peut cependant résulter en un nombre de mois de sa période cotisable inférieur au nombre de base des mois cotisables, sauf :
(i) pour le calcul d’une prestation d’invalidité d’un cotisant qui est réputé être devenu invalide, au titre de la présente loi, après le 31 décembre 1997, auquel cas « nombre de base des mois cotisables » s’interprète comme une mention de « quarante‑huit mois »,
(i.1) pour le calcul d’une prestation d’invalidité d’un cotisant qui est réputé être devenu invalide, au titre de la présente loi, au cours de 1997, auquel cas « nombre de base des mois cotisables » s’interprète comme une mention de « vingt‑quatre mois »,
(ii) pour le calcul d’une prestation de décès et d’une pension de survivant, et alors « nombre de base des mois cotisables » s’interprète comme une mention de « trente‑six mois »;
b) du total de ses gains ouvrant droit à pension, l’ensemble de ces gains correspondant aux mois déduits en vertu de l’alinéa a).
48. (2) In calculating the average monthly pensionable earnings of a contributor in accordance with subsection (1) for the purpose of calculating or recalculating benefits payable for a month commencing on or after January 1, 1978, there may be deducted
(a) from the total number of months in a contributor’s contributory period, those months during which he was a family allowance recipient and during which his pensionable earnings were less than his average monthly pensionable earnings calculated without regard to subsections (3) and (4), but no such deduction shall reduce the number of months in his contributory period to less than the basic number of contributory months, except
(i) for the purpose of calculating a disability benefit in respect of a contributor who is deemed to have become disabled for the purposes of this Act after December 31, 1997, in which case the words “the basic number of contributory months” shall be read as “48 months”,
(i.1) for the purpose of calculating a disability benefit in respect of a contributor who is deemed to have become disabled for the purposes of this Act in 1997, in which case the words “the basic number of contributory months” shall be read as “24 months”, and
(ii) for the purpose of calculating a death benefit and a survivor’s pension, in which case the words “the basic number of contributory months” shall be read as “thirty‑six months”; and
(b) from his total pensionable earnings, the aggregate of his pensionable earnings attributable to the months deducted pursuant to paragraph (a).
[55] L’alinéa a) exclut des mois de la période cotisable et l’alinéa b) exclut des gains du total des gains ouvrant droit à pension. Ainsi, l’effet combiné de ces alinéas permet au cotisant d’« exclure » du calcul de ses prestations en vertu du Régime les années qu’il a passées à élever ses enfants.
[56] La CEE n’exclut pas automatiquement les années passées à « élever les enfants » du calcul des prestations à l’égard du parent admissible. Les périodes sont exclues uniquement si elles ont pour effet de donner lieu à des prestations de pension plus élevées (alinéa 48(2)a) du Régime).
d) Qui peut se prévaloir de la CEE?
[57] L’alinéa 48(2)a) du Régime dispose que le cotisant est admissible à la CEE uniquement durant les mois durant lesquels (i) il était « bénéficiaire d’une allocation familiale » et (ii) ses gains ouvrant droit à pension étaient « inférieurs à sa moyenne mensuelle des gains ouvrant droit à pension ».
[58] Le Régime et le Règlement sur le Régime de pensions du Canada, C.R.C., ch. 385 (le Règlement sur le Régime), définissent la première exigence, soit être un « bénéficiaire d’une allocation familiale ». Comme on le verra plus loin, un parent est considéré comme étant le « bénéficiaire d’une allocation familiale » s’il a reçu un paiement en vertu de l’ancienne Loi sur les allocations familiales ou s’il est admissible à la prestation canadienne fiscale pour enfants. La définition vise également l’époux ou le conjoint de fait de la personne qui a reçu un paiement en vertu de l’ancienne Loi sur les allocations familiales, mais uniquement si le bénéficiaire de l’allocation familiale renonce à son droit à la CEE.
[59] Vu la deuxième exigence – des gains inférieurs à la moyenne mensuelle des gains ouvrant droit à pension – la CEE n’exclue pas des mois qui augmenteraient autrement les prestations de pension du cotisant.
[60] La première exigence est au cœur du dossier de M. Runchey, c’est‑à‑dire la question de savoir quand une personne est le « bénéficiaire d’une allocation familiale » au sens de la CEE.
e) « Bénéficiaire d’une allocation familiale » : article 42 du Régime
[61] L’article 42 du régime définit le « bénéficiaire d’une allocation familiale » aux fins de la CEE. En voici le texte :
42. « bénéficiaire d’une allocation familiale » La personne qui reçoit ou a reçu une allocation ou une allocation familiale en vertu de la Loi sur les allocations familiales, chapitre F‑1 des Statuts révisés du Canada de 1970, telle qu’elle se lisait avant son abrogation, ou de la Loi sur les allocations familiales, durant la période précédant le moment où un enfant atteint l’âge de sept ans, et toute autre personne désignée par règlement.
42. “Family allowance recipient” means a person who received or is in receipt of an allowance or a family allowance pursuant to the Family Allowances Act, chapter F‑1 of the Revised Statutes of Canada, 1970, as it read immediately before being repealed or the Family Allowances Act for that period prior to a child reaching seven years of age, and such other persons as may be prescribed by regulation;
[62] Selon cette définition, le « bénéficiaire d’une allocation familiale » englobe tout cotisant qui a reçu une allocation en vertu des différentes versions de la Loi sur les allocations familiales avant que son enfant n’atteigne l’âge de sept ans. La plus récente version de la Loi sur les allocations familiales (L.R.C. 1985, ch. F‑1) a été abrogée le 1er janvier 1993 (L.C. 1992, ch. 48, article 31). Après cette date, les parents n’étaient pas admissibles aux allocations familiales. Par conséquent, les allocations familiales ne sont pas pertinentes pour définir le « bénéficiaire d’une allocation familiale » après 1993.
[63] Ainsi, l’allocation familiale ne peut servir de fondement pour déterminer l’admissibilité à la CEE après 1992. L’article 42 du Régime résout ce problème en incluant dans la définition de bénéficiaire d’une allocation familiale « toute autre personne désignée par règlement », car un règlement a été pris. Celui‑ci est au cœur de la distinction entre les hommes et les femmes en cause dans la présente affaire.
f) Le paragraphe 77(1) du Règlement sur le Régime
[64] Le paragraphe 77(1) du Règlement sur le Régime élargit la définition du « bénéficiaire d’une allocation familiale ». Ce faisant, il ajoute deux nouvelles catégories de cotisants admissibles à la CEE. En voici le texte :
77. (1) Pour l’application de la définition de « bénéficiaire d’une allocation familiale » au paragraphe 42(1) de la Loi, ce terme s’entend en outre :
a) de l’époux, de l’ancien époux, du conjoint de fait ou de l’ancien conjoint de fait d’une personne qui, selon cette définition, reçoit ou a reçu une allocation ou une allocation familiale à l’égard d’un enfant pour toute période précédant le moment où l’enfant atteint l’âge de sept ans si, pendant cette période, l’époux, l’ancien époux, le conjoint de fait ou l’ancien conjoint de fait restait à la maison et était la principale personne qui s’occupait de l’enfant et que cette période n’a pas déjà été exclue ou déduite de la période cotisable de la personne aux fins de l’application de la partie II de la Loi ou ne peut l’être;
b) du membre ou de son époux ou ancien époux, dans le cas d’un membre des Forces armées canadiennes qui était en poste à l’extérieur du Canada avant 1973, qui aurait reçu, n’eût été cette affectation, une allocation ou une allocation familiale pour un enfant âgé de moins de sept ans;
c) de la personne qui, aux termes de l’article 122.62 de la Loi de l’impôt sur le revenu, est considérée comme un particulier admissible pour l’application de la sous‑section a.1 de la section E de la partie I de cette loi (prestation fiscale pour enfants) à l’égard d’une personne à charge admissible âgée de moins de sept ans;
d) de la personne qui aurait été considérée comme un particulier admissible pour l’application de la sous‑section a.1 de la section E de la partie I de la Loi de l’impôt sur le revenu (prestation fiscale pour enfants) si elle avait présenté l’avis visé au paragraphe 122.62(1) de cette loi, lorsqu’aucune personne n’a été considérée comme un particulier admissible à l’égard de la même personne à charge admissible âgée de moins de sept ans.
77. (1) For the purposes of the definition “family allowance recipient” in subsection 42(1) of the Act, family allowance recipient includes
(a) the spouse, former spouse, common‑law partner or former common‑law partner of a person who is described in that definition as having received or being in receipt of an allowance or a family allowance in respect of a child for any period before the child reached the age of seven, if that spouse, former spouse, common‑law partner or former common‑law partner remained at home during that period as the child’s primary caregiver and that period has not already been or cannot be excluded or deducted from the person’s contributory period under Part II of the Act;
(b) a member of the Canadian Armed Forces who, before 1973, was posted to serve outside Canada, or the spouse or former spouse of such a member, who, but for the posting, would have received an allowance or family allowance for a child under seven years of age;
(c) the person who, under section 122.62 of the Income Tax Act, is considered to be an eligible individual for the purposes of subdivision a.1 of Division E of Part I of that Act (Child Tax Benefit) in respect of a qualified dependant under seven years of age; and
(d) the person who would have been considered to be an eligible individual for the purposes of subdivision a.1 of Division E of Part I of the Income Tax Act (Child Tax Benefit) had a notice been filed under subsection 122.62(1) of that Act, where no person was considered to be an eligible individual in respect of the same qualified dependant under seven years of age.
[65] Les alinéas c) et d) de la disposition élargissent la définition du « bénéficiaire d’une allocation familiale » à la personne admissible à la prestation fiscale canadienne pour enfants en vertu de la sous‑section 1, section E, partie I, de la Loi de l’impôt sur le revenu, L.R.C. 1985, ch. 1 (5e suppl.).
[66] La prestation fiscale canadienne pour enfants a été introduite lors du budget fédéral de 1992 et a remplacé l’allocation familiale en 1993 (L.C. 1992, ch. 48, article 12; Wajchendler c. La Reine (2003), 56 D.T.C. 3895, au paragraphe 3). Elle prévoit un seul paiement mensuel non imposable au parent qui a la garde d’un enfant, et vise à ce que « [l’]enfant [soit] le bénéficiaire de ce paiement, lequel [est] versé au parent assumant principalement la responsabilité pour son soin et son éducation » (S.R. c. La Reine, 2003 CCI 649, au paragraphe 12).
[67] L’alinéa 77(1)a) élargit de plus la définition à l’époux et au conjoint de fait de la personne qui a reçu une allocation familiale en vertu de la Loi sur les allocations familiales à deux conditions : l’époux ou le conjoint de fait doit être resté au foyer et avoir été la principale personne qui s’occupait de l’enfant âgé de moins de sept ans et la « période n’a pas déjà été exclue ou déduite de la période cotisable [du bénéficiaire d’une allocation] aux fins de l’application de la partie II de la Loi ou ne peut l’être ».
[68] Devant notre Cour, les parties se sont opposées en ce qui concerne la signification de cette deuxième exigence.
[69] M. Runchey a fait valoir qu’un époux ou conjoint de fait peut uniquement être admissible en vertu de cette définition élargie si la personne qui recevait l’allocation familiale renonce à son droit à la CEE en faveur du cotisant.
[70] Le procureur général s’oppose à cette thèse et soutient qu’une renonciation n’est pas nécessaire. Selon lui, la renonciation a été introduite afin d’améliorer l’efficacité sur le plan administratif. Si un parent ne peut obtenir une renonciation, l’alinéa 53g) du Règlement sur le Régime autorise les administrateurs du Régime à décider lequel des deux parents s’occupait principalement de l’enfant concrètement.
[71] Le Régime et le Règlement sur le Régime vont dans le sens de l’interprétation du demandeur. L’alinéa 77(1)a) dispose que l’époux ou le conjoint de fait peut être admissible à la CEE uniquement lorsque la « période n’a pas déjà été exclue ou déduite de la période cotisable de la personne aux fins de l’application de la partie II de la Loi ou ne peut l’être ». Les mots « la personne » désignent le parent qui recevait une allocation en vertu de la Loi sur les allocations familiales. La CEE est une exclusion aux fins de l’application de la partie II du Régime. Par conséquent, l’époux ou le conjoint de fait est admissible à la CEE uniquement lorsqu