Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports)

Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1992-01-23
Recueil
[1992] 1 RCS 3
Numéro de dossier
21890
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Stevenson, William; Iacobucci, Frank
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Droit constitutionnel
Droit de l’environnement
État
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 21890
Contenu de la décision
Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3
Sa Majesté la Reine du Chef de l'Alberta,
représentée par le ministre des Travaux publics,
des Approvisionnements et des Services Appelante
et
Le ministre des Transports et le ministre des Pêches
et des Océans Appelants
c.
Friends of the Oldman River Society Intimée
et
Le procureur général du Québec,
le procureur général du Nouveau‑Brunswick,
le procureur général du Manitoba,
le procureur général de la Colombie‑Britannique,
le procureur général de la Saskatchewan,
le procureur général de Terre‑Neuve,
le ministre de la Justice des Territoires du Nord‑Ouest,
la Fraternité des Indiens du Canada/l'Assemblée des Premières Nations,
la Nation dénée et l'Association des Métis des Territoires du Nord‑Ouest,
le Conseil national des autochtones du Canada (Alberta),
le Sierra Legal Defence Fund,
l'Association canadienne du droit de l'environnement,
le Sierra Club of Western Canada,
Survie culturelle (Canada),
les Amis de la Terre et
l'Alberta Wilderness Association Intervenants
Répertorié: Friends of the Oldman River Society c. Canada (ministre des Transports)
No du greffe: 21890.
1991: 19, 20 février; 1992: 23 janvier.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin, Stevenson et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel fédérale
Droit constitutionnel ‑‑ Répartition des pouvoirs législatifs ‑‑ Environnement ‑‑ Évaluation environnementale ‑‑ Les lignes directrices fédérales en matière d'environnement sont‑elles intra vires du Parlement? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 , 92 ‑‑ Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, DORS/84‑467.
Droit de l'environnement ‑‑ Évaluation environnementale ‑‑ Validité législative du décret fédéral sur les lignes directrices en matière d'environnement ‑‑ Le décret sur les lignes directrices est‑il autorisé par l'art. 6 de la Loi sur le ministère de l'Environnement ? ‑‑ Le décret sur les lignes directrices est‑il incompatible avec la Loi sur la protection des eaux navigables ? ‑‑ Loi sur le ministère de l'Environnement, L.R.C. (1985), ch. E‑10, art. 6 ‑‑ Loi sur la protection des eaux navigables, L.R.C. (1985), ch. N‑22, art. 5 , 6 ‑‑ Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, DORS/84‑467.
Droit de l'environnement ‑‑ Évaluation environnementale ‑‑ Applicabilité du décret fédéral sur les lignes directrices en matière d'environnement ‑‑ Construction d'un barrage par l'Alberta sur la rivière Oldman ‑‑ Barrage touchant des domaines de compétence fédérale comme les eaux navigables et les pêches ‑‑ Le décret sur les lignes directrices s'applique‑t‑il seulement aux nouveaux projets fédéraux? ‑‑ Le ministre des Transports et le ministre des Pêches et des Océans sont‑ils tenus de se conformer au décret sur les lignes directrices? ‑‑ Loi sur le ministère de l'Environnement, L.R.C. (1985), ch. E‑10, art. 4(1) a), 5a)(ii), 6 ‑‑ Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, DORS/84‑467, art. 2 "proposition", "ministère responsable", 6 ‑‑ Loi sur la protection des eaux navigables, L.R.C. (1985), ch. N‑22, art. 5 ‑‑ Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F‑14, art. 35 , 37 .
Couronne ‑‑ Immunité ‑‑ Provinces ‑‑ La Couronne du chef de la province est‑elle liée par les dispositions de la Loi sur la protection des eaux navigables, L.R.C. (1985), ch. N‑22 ? ‑‑ Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 17 .
Droit administratif ‑‑ Contrôle judiciaire ‑‑ Redressements ‑‑ Pouvoir discrétionnaire ‑‑ Construction d'un barrage par l'Alberta sur la rivière Oldman ‑‑ Barrage touchant des domaines de compétence fédérale comme les eaux navigables et les pêches ‑‑ Groupe environnemental, par demande de bref de certiorari et de bref de mandamus à la Cour fédérale, cherche à forcer le ministre des Transports et le ministre des Pêches et des Océans à se conformer au décret fédéral sur les lignes directrices en matière d'environnement ‑‑ Demandes rejetées en raison du retard déraisonnable et de la futilité de la procédure ‑‑ La Cour d'appel a‑t‑elle commis une erreur en modifiant la décision du juge des requêtes, prise dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, de ne pas accorder la réparation demandée?
L'intimée, la Friends of the Oldman River Society (la "Société"), un groupe environnemental de l'Alberta, par demande de bref de certiorari et de bref de mandamus présentée à la Cour fédérale, cherche à forcer deux ministères fédéraux, le ministère des Transports et le ministère des Pêches et des Océans, à procéder à une évaluation environnementale conformément au Décret fédéral sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, relativement à un barrage construit sur la rivière Oldman par le gouvernement de l'Alberta ‑‑ projet qui touche plusieurs sphères de compétence fédérale, notamment les eaux navigables, les pêcheries, les Indiens et les terres indiennes. Le Décret sur les lignes directrices a été pris en vertu de l'art. 6 de la Loi sur le ministère de l'Environnement et exige de tous les ministères et organismes fédéraux qui exercent un pouvoir de décision à l'égard d'une proposition (c'est‑à‑dire une entreprise ou activité) susceptible d'entraîner des répercussions environnementales sur une question de compétence fédérale, qu'ils procèdent à un examen initial de cette proposition afin de déterminer si elle peut éventuellement comporter des effets défavorables sur l'environnement. La province a elle‑même procédé au cours des années à d'importantes études environnementales qui ont donné lieu à des consultations publiques, notamment auprès des bandes indiennes et des groupes environnementaux, et, en septembre 1987, avait obtenu du ministre des Transports une approbation de l'ouvrage en vertu de l'art. 5 de la Loi sur la protection des eaux navigables . Cette disposition prévoit qu'il est interdit de construire un ouvrage dans les eaux navigables à moins qu'il n'ait préalablement été approuvé par le ministre. Dans l'évaluation de la demande de l'Alberta, le ministre n'a examiné que l'incidence du projet sur la navigation et aucune évaluation n'a été faite en vertu du Décret sur les lignes directrices. Les tentatives de l'intimée devant les tribunaux de l'Alberta pour faire arrêter le projet ont échoué et les ministres fédéraux de l'Environnement et des Pêches et des Océans ont refusé d'assujettir le projet à l'évaluation en vertu du Décret sur les lignes directrices. Le contrat de construction du barrage a été octroyé en 1988 et les travaux étaient achevés à 40 pour 100 lorsque la présente action a été intentée devant la Cour fédérale en avril 1989. La Section de première instance a rejeté les demandes. La Cour d'appel a infirmé le jugement, annulé l'approbation accordée en vertu de l'art. 5 de la Loi sur la protection des eaux navigables et ordonné aux ministres des Transports et des Pêches et des Océans de se conformer au Décret sur les lignes directrices. Le présent pourvoi soulève la validité constitutionnelle et législative du Décret sur les lignes directrices et porte sur la nature et l'applicabilité de celui‑ci. Il soulève aussi la question de savoir si le juge des requêtes a bien exercé son pouvoir discrétionnaire dans sa décision de ne pas accorder le redressement demandé en raison du retard déraisonnable et de la futilité de la procédure.
Arrêt (le juge Stevenson est dissident): Le pourvoi est rejeté, sauf qu'il ne sera pas délivré de bref de la nature d'un mandamus ordonnant au ministre des Pêches et des Océans de se conformer au Décret sur les lignes directrices.
La validité législative du Décret sur les lignes directrices
Le Décret sur les lignes directrices a été validement adopté conformément à l'art. 6 de la Loi sur le ministère de l'Environnement et il est de nature impérative. Lorsqu'on examine l'art. 6 dans son ensemble, plutôt que seulement le terme "directives" en vase clos, on se rend compte que le législateur fédéral a opté pour l'adoption d'un mécanisme de réglementation auquel on est soumis "légalement" et dont on peut obtenir l'exécution par bref de prérogative. Les "directives" ne sont pas simplement autorisées par une loi, mais elles doivent être officiellement adoptées par "arrêté", sur approbation du gouverneur en conseil. Ce processus contraste vivement avec le processus habituel d'établissement de directives de politique interne ministérielle destinées à exercer un contrôle sur les fonctionnaires relevant de l'autorité du ministre.
Le Décret sur les lignes directrices, qui exige du décideur qu'il tienne compte de facteurs socio‑économiques dans l'évaluation des répercussions environnementales, ne va pas au‑delà de ce qui est autorisé par la Loi sur le ministère de l'Environnement . Le concept de la "qualité de l'environnement" prévu à l'art. 6 de la Loi ne se limite pas à l'environnement biophysique seulement. L'environnement est un sujet diffus et, sous réserve des impératifs constitutionnels, les conséquences éventuelles d'un changement environnemental sur le gagne‑pain, la santé et les autres préoccupations sociales d'une collectivité font partie intégrante de la prise de décisions concernant des questions ayant une incidence sur la qualité de l'environnement.
Le Décret sur les lignes directrices est compatible avec la Loi sur la protection des eaux navigables . La Loi n'a pas pour effet d'empêcher explicitement ou implicitement le ministre des Transports de tenir compte de facteurs autres que ceux touchant la navigation dans l'exercice de son pouvoir d'approbation en vertu de l'art. 5 de la Loi. La fonction confiée au ministre en vertu du Décret vient s'ajouter à la responsabilité qu'il a en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables , et il ne peut invoquer une interprétation trop étroite des pouvoirs qui lui sont conférés par des lois pour éviter de se conformer au Décret. Il n'existe pas non plus de conflit entre, d'une part, le fait d'exiger, à l'art. 3 du Décret sur les lignes directrices, qu'un examen soit effectué "le plus tôt possible au cours de l'étape de planification et avant de prendre des décisions irrévocables" et, d'autre part, le pouvoir de redressement, prévu au par. 6(4) de la Loi, permettant au ministre d'accorder une approbation après le début des travaux. Ce pouvoir constitue une exception à la règle générale énoncée à l'art. 5 de la Loi selon laquelle il faut obtenir une approbation avant le début de la construction et, dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire d'accorder une approbation après le début des travaux, rien n'empêche le ministre d'appliquer le Décret.
L'applicabilité du Décret sur les lignes directrices
L'application du Décret n'est pas restreinte aux "nouveaux projets, programmes et activités fédéraux"; le Décret ne reçoit pas application chaque fois qu'un projet peut comporter des répercussions environnementales sur un domaine de compétence fédérale. Il doit toutefois s'agir tout d'abord d'une "proposition" qui vise une "entreprise ou activité à l'égard de laquelle le gouvernement du Canada participe à la prise de décisions". L'interprétation qu'il faut donner à l'expression "participe à la prise de décisions" est que le gouvernement fédéral, se trouvant dans un domaine relevant de sa compétence en vertu de l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 , doit avoir une obligation positive de réglementation en vertu d'une loi fédérale relativement à l'entreprise ou à l'activité proposée. L'expression "participe à la prise de décisions" dans la définition du terme "proposition" signifie une obligation légale et ne devrait pas être interprétée comme ayant trait à des questions relevant généralement de la compétence fédérale. Si cette obligation existe, il s'agit alors de déterminer qui est le "ministère responsable" en la matière, puisque c'est ce ministère qui exerce le "pouvoir de décision" à l'égard de la proposition et qui doit donc entamer le processus d'évaluation visé par le Décret sur les lignes directrices.
Le projet de barrage sur la rivière Oldman est visé par le Décret sur les lignes directrices. Il peut être qualifié de proposition dont le ministre des Transports seul est le "ministère responsable" en vertu de l'art. 2 du Décret. La Loi sur la protection des eaux navigables , notamment son art. 5 , impose une obligation positive de réglementation au ministre des Transports. Cette loi a mis en place un mécanisme de réglementation qui prévoit qu'il est nécessaire d'obtenir l'approbation du ministre avant qu'un ouvrage qui gêne sérieusement la navigation puisse être placé dans des eaux navigables ou sur, sous, au‑dessus ou à travers de telles eaux.
Cependant, le Décret sur les lignes directrices ne s'applique pas au ministre des Pêches et des Océans, puisque la Loi sur les pêches ne renferme pas de disposition de réglementation équivalente qui serait applicable au projet. Le fait que le ministre possède le pouvoir discrétionnaire de demander des renseignements visant à l'aider dans l'exercice d'une fonction législative ne signifie pas qu'il "participe à la prise de décisions" au sens du Décret. Le ministre des Pêches et des Océans a, en vertu de l'art. 37 de la Loi sur les pêches , un pouvoir législatif spécial limité qui ne constitue pas une obligation positive de réglementation.
L'étendue de l'évaluation en vertu du Décret sur les lignes directrices n'est pas limitée au domaine particulier de compétence à l'égard duquel le gouvernement du Canada participe à la prise de décisions au sens du terme "proposition". En vertu du Décret, le ministère responsable qui a reçu le pouvoir de procéder à l'évaluation doit tenir compte des répercussions environnementales dans tous les domaines de compétence fédérale. Le ministre des Transports, à titre de décideur en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables , doit examiner les incidences environnementales du barrage sur les domaines de compétence fédérale, comme les eaux navigables, les pêcheries, les Indiens et les terres indiennes.
L'immunité de la Couronne
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci: La Couronne du chef de l'Alberta est par déduction nécessaire liée par la Loi sur la protection des eaux navigables . Le droit de propriété que la province peut détenir sur le lit de la rivière Oldman est assujetti au droit public de navigation, sur lequel le Parlement exerce une compétence législative exclusive. L'Alberta doit obtenir l'autorisation législative du Parlement pour construire un ouvrage qui entraverait sérieusement la navigation dans la rivière Oldman; la Loi sur la protection des eaux navigables est le mécanisme qu'elle doit utiliser à cette fin. La Couronne du chef de l'Alberta est liée par la Loi, car il s'agit là du seul moyen pratique d'obtenir l'approbation requise. Par ailleurs, si la province n'était pas liée par la Loi, celle-ci serait privée de toute efficacité. Les provinces font partie des organismes susceptibles de participer à des projets qui peuvent obstruer la navigation. Si la Couronne du chef d'une province était habilitée à saper l'intégrité des réseaux essentiels de navigation dans les eaux canadiennes, l'objet de la Loi sur la protection des eaux navigables serait, en fait, annihilé.
Le juge Stevenson (dissident): La province d'Alberta n'est pas liée par la Loi sur la protection des eaux navigables . Nul texte législatif ne lie la Couronne, sauf dans la mesure qui y est mentionnée ou prévue. En l'espèce, la Loi ne renferme pas de termes qui "lient expressément" la Couronne et il n'existe pas d'intention claire de la lier qui "ressort du texte même de la loi". En outre, le fait que la Couronne ne soit pas liée ne priverait pas la Loi de toute efficacité ni ne donnerait lieu à une absurdité. Il existe de nombreux organismes non gouvernementaux dont les activités sont régies par la Loi et l'objet de la Loi n'est donc pas annihilé. Si la Couronne porte atteinte à un droit public de navigation, il est possible de la poursuivre en justice. Il n'y a pas d'avantage important lié à l'approbation en vertu de la Loi. Il peut toujours y avoir ouverture à responsabilité civile.
La validité constitutionnelle du Décret sur les lignes directrices
L'environnement n'est pas un domaine distinct de compétence législative en vertu de la Loi constitutionnelle de 1867 . Dans son sens générique, il englobe l'environnement physique, économique et social touchant plusieurs domaines de compétence attribués aux deux paliers de gouvernement. Bien que les deux paliers puissent {oe}uvrer dans le domaine de l'environnement, l'exercice d'une compétence législative, dans la mesure où elle se rapporte à l'environnement, doit se rattacher au domaine de compétence approprié. Les projets de nature locale relèvent généralement de la compétence provinciale, mais ils peuvent exiger la participation du fédéral dans le cas où ils empiètent sur un domaine de compétence fédérale comme en l'espèce.
Le Décret sur les lignes directrices est intra vires du Parlement. Il ne tente pas de réglementer les répercussions environnementales de matières qui relèvent de la compétence de la province, mais fait simplement de l'évaluation des incidences environnementales un élément essentiel de la prise de décisions fédérales. De par son caractère véritable, le Décret n'est rien de plus qu'un instrument qui régit la façon dont les institutions fédérales doivent gérer leurs diverses fonctions. Essentiellement, le Décret comporte deux aspects fondamentaux. Il y a tout d'abord l'aspect de fond qui porte sur l'évaluation des incidences environnementales, dont l'objet est de faciliter la prise de décisions dans le domaine de compétence fédérale qui régit une proposition. Cet aspect du Décret peut être maintenu au motif qu'il s'agit d'un texte législatif se rapportant aux matières pertinentes énumérées à l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le deuxième aspect est l'élément procédural ou organisationnel coordonnant le processus d'évaluation, qui peut dans un cas donné toucher plusieurs domaines de compétence fédérale, relevant d'un décideur désigné (le "ministère responsable"). Cette facette vise à réglementer la façon dont les institutions et organismes du gouvernement du Canada exercent leurs fonctions et responsabilités administratives. Cela est indiscutablement intra vires du Parlement. Cet aspect peut être considéré comme un pouvoir accessoire de la compétence législative en cause, ou de toute façon, être justifié en vertu du pouvoir résiduel prévu à l'art. 91 .
Le Décret sur les lignes directrices ne peut être utilisé comme moyen déguisé d'envahir des champs de compétence provinciale qui ne se rapportent pas aux domaines de compétence fédérale concernés. Le "ministère responsable" n'a que le mandat d'examiner les questions se rapportant directement aux domaines de compétence fédérale concernés. Toute ingérence dans la sphère de compétence provinciale est simplement accessoire au caractère véritable du texte législatif.
Le pouvoir discrétionnaire
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci: La Cour d'appel fédérale n'a pas commis d'erreur en modifiant la décision du juge des requêtes, prise dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, de ne pas accorder la réparation sollicitée en raison du retard déraisonnable et de la futilité de la procédure. L'intimée s'est efforcée d'une façon soutenue de contester, dans le cadre des poursuites judiciaires devant les tribunaux de l'Alberta et dans les lettres envoyées aux ministères fédéraux, d'une part, la légalité des mesures prises par l'Alberta relativement à la construction du barrage, et d'autre part, l'acquiescement des ministres appelants; il n'existe pas de preuve que l'Alberta a subi un préjudice quelconque en raison d'un retard à intenter la présente action. Malgré les contestations judiciaires en cours, la construction du barrage s'est poursuivie. La province n'était pas disposée à consentir à une évaluation des incidences environnementales en vertu du Décret avant l'épuisement de tous les recours légaux. Le juge des requêtes n'a pas suffisamment accordé d'importance à ces considérations, ne laissant à la Cour d'appel d'autre choix que d'intervenir. Le motif de la futilité de la procédure ne pouvait justifier un refus dans les circonstances. On ne devrait refuser la délivrance d'un bref de prérogative pour ce motif que dans les rares cas où sa délivrance serait vraiment inefficace. En l'espèce, il n'est pas évident que l'application du Décret, même à cette étape tardive, n'aura pas un certain effet sur les mesures susceptibles d'être prises pour atténuer toute incidence environnementale néfaste que pourrait avoir le barrage sur un domaine de compétence fédérale.
Le juge Stevenson (dissident): La Cour d'appel fédérale a commis une erreur en modifiant la décision du juge des requêtes, prise dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, de ne pas accorder une réparation par voie de bref de prérogative. La cour a clairement commis une erreur en rejetant sa conclusion relativement à la question du retard. La common law a toujours exigé du requérant qu'il agisse avec diligence lorsqu'il sollicite un bref de prérogative. Compte tenu de l'envergure du projet et des intérêts en jeu, il n'était pas raisonnable que la Société intimée attende 14 mois avant de contester l'approbation du ministre des Transports. Il est impossible de conclure que l'Alberta n'a pas subi un préjudice en raison du retard. Le juge des requêtes n'avait pas à tenir compte des procédures judiciaires que l'intimée et d'autres parties avaient entamées devant les tribunaux de l'Alberta. Ces procédures constituaient des recours distincts et différents du redressement sollicité en l'espèce et n'étaient pas pertinentes quant aux questions en litige. La présente action porte sur la constitutionnalité et l'applicabilité du Décret sur les lignes directrices. Il soulève des questions nouvelles et différentes. Pour déterminer s'il devait exercer son pouvoir discrétionnaire contre l'intimée, le juge des requêtes devait examiner seulement les facteurs qui, selon lui, se rattachaient directement à la demande dont il était saisi. On n'est pas justifié de modifier la décision qu'il a prise dans l'exercice de son pouvoir discrétionnaire, sauf si l'on peut affirmer avec certitude qu'il a eu tort de procéder ainsi. L'on n'a pas répondu au critère en l'espèce.
Les dépens
Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci: Il s'agit d'un cas où il est approprié d'accorder les dépens comme entre procureur et client à la Société intimée, compte tenu de la situation de cette dernière et du fait que les ministères fédéraux ont été joints comme appelants même s'ils n'avaient pas auparavant présenté une demande d'autorisation de pourvoi à notre Cour.
Le juge Stevenson (dissident): Les appelants ne devraient pas être contraints de payer les dépens comme entre procureur et client. Il n'y a pas de raison de déroger à notre règle générale que la partie qui a gain de cause a droit aux dépens sur la base des frais entre parties. Les groupes d'intérêt public doivent être disposés à se plier aux mêmes principes que les autres plaideurs et accepter une certaine responsabilité quant aux dépens.
Jurisprudence
Cité par le juge La Forest
Arrêts mentionnés: Fédération canadienne de la faune Inc. c. Canada (Ministre de l'Environnement), [1989] 3 C.F. 309 (1re inst.), conf. (1989), 99 N.R. 72; Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Martineau c. Comité de discipline des détenus de l'Institution de Matsqui, [1978] 1 R.C.S. 118; Maple Lodge Farms Ltd. c. Gouvernement du Canada, [1982] 2 R.C.S. 2; R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; Belanger c. The King (1916), 54 R.C.S. 265; R. & W. Paul, Ltd. c. Wheat Commission, [1937] A.C. 139; Re George Edwin Gray (1918), 57 R.C.S. 150; Daniels c. White, [1968] R.C.S. 517; Smith v. The Queen, [1960] R.C.S. 776; Environmental Defense Fund, Inc. c. Mathews, 410 F.Supp. 336 (1976); Angus c. Canada, [1990] 3 C.F. 410; Province of Bombay c. Municipal Corporation of Bombay, [1947] A.C. 58; Sparling c. Québec (Caisse de dépôt et placement du Québec), [1988] 2 R.C.S. 1015; R. c. Eldorado Nucléaire Ltée, [1983] 2 R.C.S. 551; Sa Majesté du chef de la province de l'Alberta c. Commission canadienne des transports, [1978] 1 R.C.S. 61; R. c. Ouellette, [1980] 1 R.C.S. 568; In Re Provincial Fisheries (1896), 26 R.C.S. 444; Flewelling c. Johnston (1921), 59 D.L.R. 419; Orr Ewing v. Colquhoun (1877), 2 App. Cas. 839; Attorney‑General c. Johnson (1819), 2 Wils. Ch. 87, 37 E.R. 240; Wood c. Esson (1884), 9 R.C.S. 239; Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200; The Queen c. Fisher (1891), 2 Ex. C.R. 365; Queddy River Driving Boom Co. c. Davidson (1883), 10 R.C.S. 222; Whitbread c. Walley, [1990] 3 R.C.S. 1273; Fowler c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 213; Northwest Falling Contractors Ltd. c. La Reine, [1980] 2 R.C.S. 292; Murphyores Incorporated Pty. Ltd. c. Commonwealth of Australia (1976), 136 C.L.R. 1; Devine c. Québec (Procureur général), [1988] 2 R.C.S. 790; Jones c. Procureur général du Nouveau‑Brunswick, [1975] 2 R.C.S. 182; Knox Contracting Ltd. c. Canada, [1990] 2 R.C.S. 338; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868; Polylok Corp. c. Montreal Fast Print (1975) Ltd., [1984] 1 C.F. 713; Charles Osenton & Co. c. Johnston, [1942] A.C. 130; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Friends of the Oldman River Society c. Alberta (Minister of the Environment) (1987), 85 A.R. 321; Friends of Oldman River Society c. Alberta (Minister of the Environment) (1988), 89 A.R. 339; Friends of the Old Man River Society c. Energy Resources Conservation Board (Alta.) (1988), 89 A.R. 280; Champion v. City of Vancouver, [1918] 1 W.W.R. 216; Isherwood c. Ontario and Minnesota Power Co. (1911), 180 O.W.R. 459.
Citée par le juge Stevenson (dissident)
Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225; Province of Bombay v. Municipal Corporation of Bombay, [1947] A.C. 58; Champion c. City of Vancouver, [1918] 1 W.W.R. 216; Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Polylok Corp. c. Montreal Fast Print (1975) Ltd., [1984] 1 C.F. 713; P.P.G. Industries Canada Ltd. c. Procureur général du Canada, [1976] 2 R.C.S. 739; Syndicat des employés du commerce de Rivière‑du‑Loup (section Émilio Boucher, C.S.N.) c. Turcotte, [1984] C.A. 316.
Lois et règlements cités
Acte à l'effet d'autoriser la corporation de la ville d'Emerson à construire un pont libre pour les voyageurs et le trafic sur la rivière Rouge, dans la province du Manitoba, S.C. 1880, ch. 44.
Acte à l'effet de mieux protéger les cours d'eau et rivières navigables, S.C. 1873, ch. 65.
Acte concernant certaines constructions dans et sur les eaux navigables, S.C. 1886, ch. 35, art. 1, 7.
Acte concernant certaines constructions dans et sur les eaux navigables, S.R.C. 1886, ch. 92.
Acte concernant la protection des eaux navigables, S.C. 1886, ch. 36.
Acte concernant la protection des eaux navigables, S.R.C. 1886, ch. 91.
Acte concernant les bômes et autres ouvrages établis en eaux navigables soit sous l'autorité d'actes provinciaux soit autrement, S.C. 1883, ch. 43, art. 1.
Acte concernant les ponts établis en vertu d'actes provinciaux sur des eaux navigables, S.C. 1882, ch. 37.
Acte pour pourvoir à l'enlèvement d'obstructions provenant de naufrages et autres causes semblables dans les rivières navigables du Canada, et pour d'autres objets relatifs aux naufrages, S.C. 1874, ch. 29.
Alberta Rules of Court, Alta. Reg. 390/68, art. 753.11(1) [ad. Alta. Reg. 457/87, art. 3.]
Code de procédure civile, L.R.Q., ch. C‑25, art. 835.1.
Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement, DORS/84‑467, art. 2 "ministère responsable", "promoteur", "proposition", 3, 4, 6, 8, 10, 12, 14, 25.
Judicial Review Procedure Act, R.S.B.C. 1979, ch. 209, art. 11.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 "préambule", 91(10), (29), 92(10)a), 92A.
Loi de 1987 sur les transports nationaux, L.R.C. (1985), ch. 28 (3e suppl.), art. 3.
Loi d'interprétation, L.R.C. (1985), ch. I‑21, art. 2(1) , 17 .
Loi sur la Cour féderale, L.R.C. (1985), ch. F‑7, art. 28(2) .
Loi sur la procédure de révision judiciaire, L.R.O. 1990, ch. J.1, art. 5.
Loi sur la protection des eaux navigables, L.R.C. (1985), ch. N‑22, art. 4 , 5 , 6 , 21 , 22 .
Loi de la protection des eaux navigables, S.R.C. 1906, ch. 115.
Loi sur le ministère de l'Environnement, L.R.C. (1985), ch. E‑10, art. 4 , 5 , 6 .
Loi sur le ministère des Pêches et des Océans, L.R.C. (1985), ch. F‑15 .
Loi sur les chemins de fer, L.R.C. (1985), ch. R‑3.
Loi sur les ouvrages destinés à l'amélioration des cours d'eau internationaux, L.R.C. (1985), ch. I‑20 .
Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F‑14, art. 35 , 37 , 40 .
Doctrine citée
Canada. Commission de réforme du droit. Constitutional Jurisdiction in Relation to Environmental Law. Document non publié rédigé par Marie E. Hatherly, 1986.
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La Forest, Gérard V. Water Law in Canada. Ottawa: Information Canada, 1973.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d'appel fédérale, [1990] 2 C.F. 18, 68 D.L.R. (4th) 375, [1991] 1 W.W.R. 352, 108 N.R. 241, 76 Alta. L.R. (2d) 289, 5 C.E.L.R. (N.S.) 1, qui a infirmé un jugement de la Section de première instance, [1990] 1 C.F. 248, [1990] 2 W.W.R. 150, 30 F.T.R. 108, 70 Alta. L.R. (2d) 289, 4 C.E.L.R. (N.S.) 137. Pourvoi rejeté, sauf qu'il ne sera pas délivré de bref de la nature d'un mandamus ordonnant au ministre des Pêches et des Océans de se conformer au Décret sur les lignes directrices. Le juge Stevenson est dissident.
D. R. Thomas, c.r., T. W. Wakeling et G. D. Chipeur, pour l'appelante Sa Majesté la Reine du chef de l'Alberta.
E. R. Sojonky, c.r., B. J. Saunders et J. de Pencier, pour les appelants le ministre des Transports et le ministre des Pêches et des Océans.
B. A. Crane, c.r., pour l'intimée.
J.‑K. Samson et A. Gingras, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
P. H. Blanchet, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
G. E. Hannon, pour l'intervenant le procureur général du Manitoba.
G. H. Copley, pour l'intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
R. G. Richards, pour l'intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
B. G. Welsh, pour l'intervenant le procureur général de Terre‑Neuve.
R. A. Kasting et J. Donihee, pour l'intervenant le ministre de la Justice des Territoires du Nord‑Ouest.
P. W. Hutchins, D. H. Soroka et F. S. Gertler, pour l'intervenante la Fraternité des Indiens du Canada/l'Assemblée des Premières Nations.
J. J. Gill, pour les intervenants la Nation denée et l'Association des Métis des Territoires du Nord‑Ouest, et le Conseil national des autochtones du Canada (Alberta).
G. J. McDade et J. B. Hanebury, pour les intervenants le Sierra Legal Defence Fund, l'Association canadienne du droit de l'environnement, le Sierra Club of Western Canada, Survie Culturelle (Canada) et les Amis de la Terre.
M. W. Mason, pour l'intervenante l'Alberta Wilderness Association.
//La Forest J.//
Version française du jugement du juge en chef Lamer et des juges La Forest, L'Heureux-Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory, McLachlin et Iacobucci par
Le juge La Forest ‑‑ La protection de l'environnement est devenue l'un des principaux défis de notre époque. Pour y faire face, les gouvernements et les organismes internationaux ont participé à la création d'un éventail important de régimes législatifs et de structures administratives. Au Canada, les gouvernements fédéral et provinciaux ont mis sur pied des ministères de l'environnement, qui existent maintenant depuis environ vingt ans. Cependant, on s'est récemment rendu compte qu'un ministère de l'environnement est entouré d'un grand nombre d'autres ministères dont les politiques entrent en conflit avec ses objectifs. En conséquence, le gouvernement fédéral a pris des mesures pour confier au ministère de l'Environnement un rôle central et élargir le rôle d'autres ministères et organismes gouvernementaux pour s'assurer qu'ils tiennent compte des préoccupations touchant l'environnement dans la prise de décisions susceptibles d'entraîner des incidences environnementales.
À cette fin, en vertu de l'art. 6 de la Loi sur le ministère de l'Environnement, L.R.C. (1985), ch. E‑10 , le ministre peut par arrêté, au titre de celles de ses fonctions qui portent sur la qualité de l'environnement et avec l'approbation du gouverneur en conseil, établir des directives à l'usage des ministères et des organismes fédéraux dont ceux de réglementation dans l'exercice de leurs pouvoirs et fonctions. Conformément à cette disposition, le Décret sur les lignes directrices visant le processus d'évaluation et d'examen en matière d'environnement ("Décret sur les lignes directrices") a été pris et approuvé en juin 1984, DORS/84‑467. Dans l'ensemble, ces lignes directrices exigent de tous les ministères et organismes fédéraux qui exercent un pouvoir de décision à l'égard d'une proposition, c'est‑à‑dire une entreprise ou activité susceptible d'entraîner des répercussions environnementales sur une question de compétence fédérale, qu'ils procèdent à un examen initial de cette proposition afin de déterminer si elle peut éventuellement comporter des effets néfastes sur l'environnement. Advenant le cas où une proposition risque d'avoir un effet néfaste important sur l'environnement, on prévoit la tenue d'un examen public effectué par une commission d'évaluation environnementale dont les membres doivent faire preuve d'objectivité, être à l'abri de l'ingérence politique et posséder des connaissances et une expérience particulières se rapportant aux effets de la proposition sur les plans technique, environnemental et social.
Le présent pourvoi soulève la validité constitutionnelle et législative du Décret sur les lignes directrices et porte sur la nature et l'applicabilité de celui‑ci. Ces questions s'inscrivent dans un contexte où l'intimée, la Friend of the Oldman River Society (la "Société"), un groupe environnemental de l'Alberta, par demande de bref de certiorari et de bref de mandamus, cherche à forcer deux ministères fédéraux, le ministère des Transports et le ministère des Pêches et des Océans, à procéder à une évaluation environmentale publique conformément au Décret sur les lignes directrices relativement à un barrage construit sur la rivière Oldman par le gouvernement de l'Alberta. Ce dernier a lui‑même procédé à d'importantes études environnementales qui ont donné lieu à des consultations publiques. Toutefois, puisque le projet touche des eaux navigables, des pêcheries, des Indiens et des terres indiennes, il comporte des questions de compétence fédérale. Plus particulièrement, la Société soutient que le ministre des Transports doit approuver le projet en vertu de la Loi sur la protection des eaux navigables, L.R.C. (1985), ch. N‑22 , et que, ce faisant, il doit prévoir la tenue d'une évaluation publique du projet conformément au Décret sur les lignes directrices. Elle soutient également que le ministre des Pêches et des Océans, a une obligation similaire dans l'exécution de ses fonctions en vertu de la Loi sur les pêches, L.R.C. (1985), ch. F‑14 .
Le présent pourvoi soulève aussi la question de savoir si le juge des requêtes a bien exercé son pouvoir discrétionnaire dans sa décision concernant la délivrance d'un bref de certiorari ou de mandamus. En conséquence, les faits pertinents doivent être présentés en détail.
Les faits
L'historique du projet débute en mai 1958 au moment où le gouvernement de l'Alberta a demandé à l'Administration du rétablissement agricole des Prairies ("ARAP") du ministère fédéral de l'Agriculture d'évaluer la possibilité de la construction d'un réservoir pour le stockage de l'eau de la rivière Oldman à un endroit appelé Livingston Gap. En décembre 1966, l'ARAP a déposé son rapport et proposé la réalisation d'une étude plus poussée relativement à un autre emplacement le long de la rivière Oldman, en l'occurrence Three Rivers. Entre 1966 et 1974, une étude fédérale‑provinciale sur l'approvisionnement en eau a été réalisée. Après quoi, en juillet 1974, le ministère de l'Environnement de l'Alberta a entrepris des études visant à examiner les besoins en eau et à déterminer quels emplacements sur la rivière Oldman et ses affluents seraient susceptibles de servir au stockage de l'eau. Ces études devaient se dérouler en deux étapes.
La première consistait en une évaluation initiale des emplacements dans le bassin de la rivière Oldman aux fins du stockage de l'eau et a été réalisée par un comité consultatif technique composé de représentants de plusieurs organismes et ministères du gouvernement provincial, notamment Environnement, Culture et Multiculturalisme, l'Energy Resources Conservation Board, la division du poisson et de la faune de l'Agriculture, ainsi que de représentants des districts municipaux et de l'industrie. Le comité a déposé son rapport le 14 juillet 1976; et, par la suite, une série de consultations publiques s'est tenue auprès des autorités locales et d'autres groupes et particuliers. On a procédé à l'évaluation des réponses reçues et déterminé les questions qui en découlaient en vue de les examiner au cours de la seconde étape.
La seconde étape a commencé le 4 février 1977 au moment de l'annonce par le ministre de l'Environnement de la mise sur pied du "Oldman River Study Management Committee