Bell Canada c. Canada (Procureur général)

Bell Canada c. Canada (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2019-12-19
Référence neutre
2019 CSC 66
Recueil
[2019] 4 RCS 845
Numéro de dossier
37896, 37897
Juges
Wagner, Richard; Abella, Rosalie Silberman; Moldaver, Michael J.; Karakatsanis, Andromache; Gascon, Clément; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah
En appel de
Cour d'appel fédérale
Sujets
Droit administratif
Notes
La cause en bref
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 37896, 37897
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2019 CSC 66, [2019] 4 R.C.S. 845
Appels entendus : 4, 5, 6 décembre 2018 Jugement rendu : 19 décembre 2019 Dossiers : 37896, 37897
Entre :
Bell Canada et Bell Média inc.
Appelantes
et
Procureur général du Canada
Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureure générale du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Telus Communications Inc., Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de service en droit du logement, Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, British Columbia Securities Commission, Alberta Securities Commission, Ecojustice Canada Society, Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (Ontario), Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord-Ouest et Nunavut), Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la Nouvelle-Écosse, Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation, Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau-Brunswick), British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation, Conseil des tribunaux administratifs canadiens, National Academy of Arbitrators, Ontario Labour-Management Arbitrators’ Association, Conférence des arbitres du Québec, Congrès du travail du Canada, Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie, Queen’s Prison Law Clinic, Advocates for the Rule of Law, Cambridge Comparative Administrative Law Forum, Association canadienne des annonceurs, Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists, Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada Samuelson-Glushko, Association du Barreau canadien, Blue Ant Media Inc., Société Radio-Canada, DHX Media Ltd., Groupe V Média inc., Groupe de diffuseurs indépendants, Aboriginal Peoples Television Network, Allarco Entertainment Inc., BBC Kids, Channel Zero, Ethnic Channels Group Ltd., Hollywood Suite, OUTtv Network Inc., Groupe Stingray Digital inc., TV5 Québec Canada, ZoomerMedia Ltd., Réseau de stations météoroligiques Pelmorex (Télévision) inc. et Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
Intervenants
Et entre :
National Football League, NFL International LLC et NFL Productions LLC
Appelantes
et
Procureur général du Canada
Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureure générale du Québec, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, Telus Communications Inc., Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de service en droit du logement, Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, British Columbia Securities Commission, Alberta Securities Commission, Ecojustice Canada Society, Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (Ontario), Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord-Ouest et Nunavut), Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la Nouvelle-Écosse, Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation, Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau-Brunswick), British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation, Conseil des tribunaux administratifs canadiens, National Academy of Arbitrators, Ontario Labour-Management Arbitrators’ Association, Conférence des arbitres du Québec, Congrès du travail du Canada, Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie, Queen’s Prison Law Clinic, Advocates for the Rule of Law, Cambridge Comparative Administrative Law Forum, Association canadienne des annonceurs, Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists, Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada Samuelson-Glushko, Association du Barreau canadien et Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin
Motifs de jugement conjoints : (par. 1 à 59)
Motifs conjoints dissidents : (par. 60 à 97)
Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin
Les juges Abella et Karakatsanis
bell canada c. canada (p.g.)
Bell Canada et
Bell Média inc. Appelantes
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureur général de l’Ontario,
procureure générale du Québec,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de la Saskatchewan,
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes,
Telus Communications Inc.,
Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de
service en droit du logement,
Commission des valeurs mobilières de l’Ontario,
British Columbia Securities Commission,
Alberta Securities Commission,
Ecojustice Canada Society,
Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les
accidents du travail (Ontario),
Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord‑Ouest et
Nunavut),
Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la
Nouvelle‑Écosse,
Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation,
Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau‑Brunswick),
British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation,
Conseil des tribunaux administratifs canadiens,
National Academy of Arbitrators,
Ontario Labour‑Management Arbitrators’ Association,
Conférence des arbitres du Québec,
Congrès du travail du Canada,
Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie,
Queen’s Prison Law Clinic,
Advocates for the Rule of Law,
Cambridge Comparative Administrative Law Forum,
Association canadienne des annonceurs,
Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists,
Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada
Samuelson‑Glushko,
Association du Barreau canadien,
Blue Ant Media Inc.,
Société Radio‑Canada,
DHX Media Ltd.,
Groupe V Média inc.,
Groupe de diffuseurs indépendants,
Aboriginal Peoples Television Network,
Allarco Entertainment Inc.,
BBC Kids,
Channel Zero,
Ethnic Channels Group Ltd.,
Hollywood Suite,
OUTtv Network Inc.,
Groupe Stingray Digital inc.,
TV5 Québec Canada,
ZoomerMedia Ltd.,
Réseau de stations météorologiques Pelmorex (Télévision) inc. et
Société de soutien à l’enfance et à la famille
des Premières Nations du Canada Intervenants
‑ et ‑
National Football League,
NFL International LLC et NFL Productions LLC Appelantes
c.
Procureur général du Canada Intimé
et
Procureur général de l’Ontario,
procureure générale du Québec,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de la Saskatchewan,
Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes,
Telus Communications Inc.,
Centre ontarien de défense des droits des locataires - Programme d’avocats de
service en droit du logement,
Commission des valeurs mobilières de l’Ontario,
British Columbia Securities Commission,
Alberta Securities Commission,
Ecojustice Canada Society,
Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les
accidents du travail (Ontario),
Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord‑Ouest et
Nunavut),
Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la
Nouvelle‑Écosse,
Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation,
Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau‑Brunswick),
British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation,
Conseil des tribunaux administratifs canadiens,
National Academy of Arbitrators,
Ontario Labour‑Management Arbitrators’ Association,
Conférence des arbitres du Québec,
Congrès du travail du Canada,
Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie,
Queen’s Prison Law Clinic,
Advocates for the Rule of Law,
Cambridge Comparative Administrative Law Forum,
Association canadienne des annonceurs,
Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists,
Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada
Samuelson‑Glushko,
Association du Barreau canadien et
Société de soutien à l’enfance et à la famille
des Premières Nations du Canada Intervenants
Répertorié : Bell Canada c. Canada (Procureur général)
2019 CSC 66
Nos du greffe : 37896, 37897.
2018 : 4, 5, 6 décembre; 2019 : 19 décembre.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Abella, Moldaver, Karakatsanis, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin.
en appel de la cour d’appel fédérale
Droit administratif — Appels — Organismes et tribunaux administratifs — Organismes de réglementation — Compétence — Décision du CRTC portant que le régime de la substitution simultanée ne s’applique pas à la télédiffusion du Super Bowl — Décision permettant en conséquence aux téléspectateurs canadiens de voir les messages publicitaires américains présentés durant le Super Bowl — Le CRTC avait‑il le pouvoir de prohiber la substitution simultanée dans le cas du Super Bowl — Application du cadre d’analyse établi dans Vavilov pour déterminer la norme de contrôle applicable — Loi sur la radiodiffusion , L.C. 1991, c. 11, art. 9(1) h).
Pendant plus de 40 ans, le match du Super Bowl de la NFL, qui se joue aux États‑Unis, a été diffusé au Canada conformément au régime de la « substitution simultanée ». Ce régime, établi dans divers règlements pris en vertu de la Loi sur la radiodiffusion , permet à un fournisseur de services de télévision de retirer temporairement le signal entier d’une station de télévision éloignée (généralement nationale ou internationale) pour le remplacer par le signal d’une autre station de télévision (généralement locale) qui diffuse la même émission en même temps. Le CRTC autorise la substitution simultanée pour permettre aux radiodiffuseurs canadiens de générer des revenus publicitaires plus élevés; parce que la substitution simultanée permet aux stations de télévision locales de maximiser leurs auditoires à l’égard de certaines émissions, ces stations peuvent demander aux annonceurs des tarifs plus élevés pour les messages publicitaires diffusés durant ces émissions. Comme la diffusion au Canada du Super Bowl était assujettie au régime de la substitution simultanée, la population canadienne n’était pas en mesure de voir les messages publicitaires américains hautement médiatisés qui sont présentés lors de la télédiffusion du match par des stations américaines.
En 2013, le CRTC lance une vaste consultation publique afin d’examiner l’ensemble du cadre réglementaire applicable à la télévision au Canada. Durant cette consultation, il tient une audience publique visant à recueillir des commentaires sur la substitution simultanée, audience au cours de laquelle des Canadiennes et des Canadiens ont exprimé leur frustration devant l’impossibilité de voir les messages publicitaires hautement médiatisés présentés lors de la télédiffusion américaine du Super Bowl. En août 2016, le CRTC rend, en vertu de l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion , une ordonnance (« Ordonnance »), laquelle interdit la substitution simultanée du Super Bowl à compter du 1er janvier 2017 et est accompagnée de motifs l’appuyant (« Décision »). Cela signifiait que la population canadienne pourrait regarder la télédiffusion américaine de cet événement présentant les messages publicitaires américains. Bell et la NFL demandent ensuite, en vertu du par. 31(2) de la Loi sur la radiodiffusion , l’autorisation de faire appel devant la Cour d’appel fédérale de la Décision et de l’Ordonnance. L’autorisation d’appeler leur est accordée, mais leurs appels sont rejetés à l’unanimité.
Arrêt (les juges Abella et Karakatsanis sont dissidentes) : Les pourvois sont accueillis et la Décision et l’Ordonnance du CRTC sont cassées.
Le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin : L’Ordonnance a été rendue sur la base d’une interprétation erronée par le CRTC de l’étendue du pouvoir qui lui est conféré par l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion . Interprétée correctement, cette disposition autorise seulement la délivrance d’ordonnances de distribution obligatoire — c.‑à‑d. des ordonnances obligeant les fournisseurs de services de télévision à distribuer certaines chaînes dans le cadre des services par câble ou par satellite qu’ils offrent — selon des modalités précisées. Elle n’habilite pas le CRTC à imposer des modalités régissant la distribution de services de programmation d’une manière générale. Par conséquent, comme l’Ordonnance n’impose pas aux fournisseurs de services de télévision l’obligation de distribuer une chaîne qui diffuse le Super Bowl, mais impose plutôt une condition à ceux qui le font déjà, sa délivrance n’était pas autorisée en vertu de l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion .
La norme de contrôle applicable à l’Ordonnance et à la Décision du CRTC doit être déterminée conformément au cadre d’analyse établi dans l’arrêt Vavilov. Comme l’Ordonnance et la Décision du CRTC ont été contestées au moyen du mécanisme d’appel prévu au par. 31(2) de la Loi sur la radiodiffusion , lequel prévoit la possibilité d’interjeter appel devant la Cour d’appel fédérale, avec l’autorisation de celle‑ci, sur une question de droit ou de compétence, les normes de contrôle applicables en appel s’appliquent en l’espèce. Et parce que les points en litige dans les présents pourvois soulèvent des questions de droit qui concernent directement les limites du pouvoir conféré par la loi au CRTC, — la question de savoir si le CRTC avait ou non, en vertu de l’al. 9(1) h) le pouvoir de rendre l’Ordonnance, — et qui relèvent donc clairement du mécanisme d’appel prévu au par. 31(2) , la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.
L’étendue du pouvoir conféré au CRTC par l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion doit être déterminée en interprétant cette disposition conformément à la démarche moderne d’interprétation des lois. Selon cette démarche, les termes d’une loi doivent être lus dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. Le pouvoir dont dispose le CRTC en vertu de l’al. 9(1) h), interprété en conformité avec son libellé, son contexte et son objet, se limite à la délivrance d’ordonnances obligeant les fournisseurs de services de télévision à distribuer certaines chaînes dans le cadre des services qu’ils offrent, et à assortir de certaines modalités ces ordonnances de distribution obligatoire. L’alinéa 9(1) h) ne confère pas au CRTC le pouvoir général d’imposer des conditions en dehors du contexte d’une ordonnance de distribution obligatoire. Le libellé de la disposition indique que le pouvoir principal délégué au CRTC est le pouvoir d’obliger les fournisseurs de services de télévision à distribuer certains services de programmation dans le cadre des services par câble ou par satellite qu’ils offrent, et que le pouvoir secondaire est celui d’imposer certaines modalités à l’égard de telles ordonnances de distribution obligatoire. Le contexte législatif entourant l’al. 9(1) h), notamment les pouvoirs énoncés à l’al. 9(1) b), à l’al. 9(1) g) et à l’art. 10, appuie cette conclusion sur la portée de celui‑ci; l’existence de ces pouvoirs particuliers milite contre une interprétation de l’al. 9(1) h) qui conférerait au CRTC un pouvoir général d’imposer des conditions à l’égard de toute distribution de services de programmation. Cette interprétation est également confirmée par l’objet pour lequel l’al. 9(1) h) a été édicté, ainsi que par l’historique législatif de cette disposition.
Étant donné que le CRTC ne vise pas, dans l’Ordonnance, à rendre obligatoire la distribution de certains services de programmation, mais plutôt à ajouter une condition aux fournisseurs de services de télévision qui distribuent une station canadienne qui diffuse le Super Bowl, cette Ordonnance ne pouvait être rendue en vertu du pouvoir délégué au CRTC par l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion . L’Ordonnance doit donc être cassée, tout comme la Décision; toutefois, aucune opinion n’est exprimée sur la question de savoir si le CRTC peut le faire en vertu d’un autre pouvoir prévu par la loi.
Les juges Abella et Karakatsanis (dissidentes) : Les pourvois devraient être rejetés. Le CRTC a raisonnablement interprété l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion , et son Ordonnance relative au Super Bowl était raisonnable et défendable au regard des faits et du droit.
Le contrôle des décisions administratives doit en règle générale se faire selon la norme de la décision raisonnable. Lors d’un examen fondé sur la norme de la décision raisonnable, la cour de révision se demande si, dans son ensemble, la décision est raisonnable eu égard aux motifs exposés, au contexte décisionnel et aux moyens invoqués pour la contester. Les cours de révision doivent porter une attention particulière aux conséquences de la décision, ainsi qu’aux implications et défis sur le plan de sa mise en œuvre dont a fait état le décideur. Parce que le fait pour la cour de révision de substituer son interprétation à celle du décideur administratif serait incompatible avec la réalisation d’un contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable, la cour de révision ne doit pas amorcer son analyse en se demandant comment elle aurait tranché la question. Elle doit plutôt déférer à toute interprétation raisonnable du décideur administratif, même lorsque d’autres interprétations raisonnables sont possibles.
Le cadre d’analyse appliqué par les juges majoritaires ne tient pas compte de l’importance de l’expertise du décideur et se traduit par une large application de la norme de la décision correcte. Aucune des exceptions justifiant le recours à la norme de la décision correcte ne s’applique à la décision du CRTC, et l’application de la norme de la décision raisonnable est conforme à la très grande expertise que possède le CRTC. Le CRTC est l’archétype de l’organisme administratif spécialisé, et son expertise est bien établie. Des pouvoirs étendus ont été conférés par la loi à cet organisme de réglementation, et un mandat exceptionnellement spécialisé l’oblige à prendre en compte et à mettre en équilibre des considérations d’intérêt public complexes dans le cadre de la réglementation d’une industrie tout entière. Le besoin de faire appel à un organisme expert pour mettre en équilibre de délicates questions d’intérêt public, et ce, dans un contexte hautement technique, est particulièrement évident dans la présente affaire, où le dossier d’instance renferme une série de mesures — avis publics, consultations et politiques — qui se sont étalées sur une période de presque trois ans et qui ont abouti à la décision en litige.
Selon la norme de la décision raisonnable, Bell et la NFL ont le fardeau de démontrer que, globalement, la décision du CRTC est déraisonnable. Elles ne se sont pas acquittées du fardeau qui leur incombait. Les motifs fournis par le CRTC dans l’Ordonnance et dans la politique réglementaire qui l’accompagne exposent un raisonnement logique et convaincant, qui explique clairement les conséquences, ainsi que les implications et les défis sur le plan de la mise en œuvre qui ont motivé sa décision. Bien que Bell et la NFL soutiennent que l’expression « services de programmation » dans l’al. 9(1) h) ne saurait appuyer la délivrance d’une ordonnance comportant des modalités qui ne visent qu’une seule émission, il y a accord avec la conclusion portant que cette expression peut s’entendre d’une seule émission dans le présent contexte. En outre, l’Ordonnance imposait aux stations de télévision canadiennes une condition de distribution et, suivant les termes mêmes dans lesquels elle était formulée, cette ordonnance était structurée de façon à s’appliquer aux services de programmation — reflétant ainsi la manière dont la substitution simultanée est réalisée en pratique. Le raisonnement du CRTC reposait sur ses connaissances spécialisées et techniques, et il a abouti à une interprétation qui était raisonnable eu égard au contexte d’application particulier. De plus, le CRTC a de toute évidence examiné l’al. 9(1) h) en tenant compte du contexte dans lequel il s’appliquait, y compris non seulement des objectifs de la Loi sur la radiodiffusion , mais également du cadre législatif plus large. Le CRTC a clairement indiqué qu’il prenait sa décision à la lumière de décisions de politique générale ayant une portée beaucoup plus large et de l’obligation qui lui incombe de réglementer l’ensemble du système — et c’est ainsi qu’il l’a justifiée en définitive. Une cour de justice n’a pas pour rôle d’entreprendre une pondération de tels objectifs stratégiques concurrents et de substituer ses propres conclusions quant aux objectifs à atteindre dans l’intérêt public. Enfin, l’interprétation que donne le CRTC de l’al. 9)(1)h) n’entre pas en conflit avec la Loi sur le droit d’auteur et avec les obligations issues de traités du Canada. Le CRTC a raisonnablement interprété l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion , et son Ordonnance relative au Super Bowl était raisonnable.
Jurisprudence
Citée par le juge en chef Wagner et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin
Arrêt appliqué : Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; arrêts mentionnés : Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010‑167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010‑168, 2012 CSC 68, [2012] 3 R.C.S. 489; Bell Canada c. Canada (Procureur général), 2016 CAF 217; Bell Canada c. 7262591 Canada Ltd., 2018 CAF 174; Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, [2002] 2 R.C.S. 235; Rizzo & Rizzo Shoes Ltd. (Re), [1998] 1 R.C.S. 27; R. c. Barton, 2019 CSC 33, [2019] 2 R.C.S. 579.
Citée par les juges Abella et Karakatsanis (dissidentes)
Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653; Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010‑167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010‑168, 2012 CSC 68, [2012] 3 R.C.S. 489; McLean c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), 2013 CSC 67, [2013] 3 R.C.S. 895.
Lois et règlements cités
Loi d’interprétation , L.R.C. 1985, c. I‑21, art. 33(2) .
Loi sur la radiodiffusion , L.C. 1991, c. 11, art. 3 , Partie II, 5(1), 9, 10, 18(3), 26(2), 31(2), 32, 33.
Loi sur le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes , L.R.C. 1985, c. C‑22, art. 12(1) .
Loi sur le droit d’auteur , L.R.C. 1985, c. C‑42, art. 31(2) .
Loi sur les télécommunications , L.C. 1993, c. 38 .
Règlement sur la distribution de radiodiffusion, DORS/97‑555, art. 7, 17(1)g), 18(3)a), 19(2)d), 38(4) [abr. DORS/2015‑240, art. 7], 41(1)b), 46(3)b), 47(2)a.1), 49(2)a)(i), 51(3) [idem, art. 9].
Règlement sur le retrait et la substitution simultanée de services de programmation, DORS/2015‑240, art. 3, 4.
Doctrine et autres documents cités
Armstrong, Robert. Broadcasting Policy in Canada, 2nd ed., Toronto, University of Toronto Press, 2016.
Canada. Chambre des communes. Procès‑verbaux et témoignages du Comité permanent des Communications et de la culture, no 36, 2e sess., 33e lég., 4 mai 1987, p. 78.
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Avis de consultation de radiodiffusion CRTC 2014-190, 24 avril 2014 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2014/2014-190.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_3_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Avis de consultation de radiodiffusion CRTC 2014-190-3, 21 août 2014 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2014/2014-190-3.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_4_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Avis de consultation de radiodiffusion CRTC 2015-330, 23 juillet 2015 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2015/2015-330.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_8_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Avis de consultation de radiodiffusion CRTC 2016-37, 3 février 2016 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2016/2016-37.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_11_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Bulletin d’information de radiodiffusion CRTC 2015-329, 23 juillet 2015 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2015/2015-329.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_7_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Décision de radiodiffusion CRTC 2005-195, 12 mai 2005 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2005/db2005-195.htm; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_1_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Ordonnance de radiodiffusion CRTC 2015-439, 24 septembre 2015 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2015/2015-439.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_9_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Ordonnance de radiodiffusion CRTC 2018-341, 31 août 2018 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2018/2018-341.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_13_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2013-372, 8 août 2013 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2013/2013-372.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_2_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015-24, 29 janvier 2015 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2015/2015-24.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_5_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015-25, 29 janvier 2015 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2015/2015-25.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_6_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015-513, 19 novembre 2015 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2015/2015-513.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_10_fra.pdf).
Canada. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes. Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2016-334 et ordonnance de radiodiffusion CRTC 2016-335, 19 août 2016 (en ligne : https://crtc.gc.ca/fra/archive/2016/2016-334.pdf; version archivée : https://www.scc-csc.ca/cso-dce/2019SCC-CSC66_12_fra.pdf).
Canada. Department of Communications. The Broadcasting Act 1988 : A Clause‑by‑Clause Analysis of Bill C‑136, Ottawa, 1988.
Canada. Réponse du Gouvernement au quinzième rapport du Comité permanent des Communications et de la culture, Ottawa, 1988.
Driedger, Elmer A. Construction of Statutes, 2nd ed., Toronto, Butterworths, 1983.
Dunbar, Laurence J. E., et Christian Leblanc. Révision du cadre réglementaire des services de radiodiffusion au Canada — Rapport final, Ottawa, Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, 2007.
Kain, Brandon. « Developments in Communications Law : The 2012‑2013 Term — The Broadcasting Reference, the Supreme Court and the Limits of the CRTC » (2014), 64 S.C.L.R. (2d) 63.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d’appel fédérale (les juges Webb, Near et Gleason), 2017 CAF 249, [2018] 4 R.C.F. 300, 154 C.P.R. (4th) 85, [2017] A.C.F. no 1252 (QL), 2017 CarswellNat 9838 (WL Can.). Pourvois accueillis, les juges Abella et Karakatsanis sont dissidentes.
Steven G. Mason, Brandon Kain et Richard Lizius, pour les appelantes.
Michael H. Morris et Ian Demers, pour l’intimé.
Sara Blake et Judie Im, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Stéphane Rochette, pour l’intervenante la procureure générale du Québec.
J. Gareth Morley et Katie Hamilton, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Kyle McCreary et Johnna Van Parys, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Personne n’a comparu pour l’intervenant le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes.
Christopher C. Rootham, pour l’intervenante Telus Communications Inc.
Argumentation écrite seulement par Karen Andrews, pour l’intervenant le Centre ontarien de défense des droits des locataires ‑ Programme d’avocats de service en droit du logement.
Matthew Britton et Jennifer M. Lynch, pour les intervenantes la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario, British Columbia Securities Commission et Alberta Securities Commission.
Laura Bowman et Bronwyn Roe, pour l’intervenante Ecojustice Canada Society.
David Corbett et Michelle Alton, pour les intervenants le Tribunal d’appel de la sécurité professionnelle et de l’assurance contre les accidents du travail (Ontario), Workers’ Compensation Appeals Tribunal (Territoires du Nord‑Ouest et Nunavut), le Tribunal d’appel des décisions de la Commission des accidents du travail de la Nouvelle‑Écosse, Appeals Commission for Alberta Workers’ Compensation et le Tribunal d’appel des accidents au travail (Nouveau‑Brunswick).
Argumentation écrite seulement par Gavin R. Cameron et Tom Posyniak, pour l’intervenante British Columbia International Commercial Arbitration Centre Foundation.
Terrence J. O’Sullivan et Paul Michell, pour l’intervenant le Conseil des tribunaux administratifs canadiens.
Argumentation écrite seulement par Susan L. Stewart, Linda R. Rothstein, Michael Fenrick, Angela E. Rae et Anne Marie Heenan, pour les intervenantes National Academy of Arbitrators, Ontario Labour‑Management Arbitrators’ Association et la Conférence des arbitres du Québec.
Steven Barrett, pour l’intervenant le Congrès du travail du Canada.
Argumentation écrite seulement par William W. Shores, c.r., et Kirk N. Lambrecht, c.r., pour l’intervenante l’Association nationale des organismes de réglementation de la pharmacie.
Brendan Van Niejenhuis et Andrea Gonsalves, pour l’intervenante Queen’s Prison Law Clinic.
Adam Goldenberg, pour l’intervenant Advocates for the Rule of Law.
Paul Warchuk et Francis Lévesque, pour l’intervenant Cambridge Comparative Administrative Law Forum.
Argumentation écrite seulement par J. Thomas Curry et Sam Johansen, pour les intervenantes l’Association canadienne des annonceurs et Alliance of Canadian Cinema, Television and Radio Artists.
James Plotkin et Alyssa Tomkins, pour l’intervenante la Clinique d’intérêt public et de politique d’internet du Canada Samuelson‑Glushko.
Guy Régimbald, pour l’intervenante l’Association du Barreau canadien.
Argumentation écrite seulement par Christian Leblanc et Michael Shortt, pour les intervenants Blue Ant Media Inc., la Société Radio‑Canada, DHX Media Ltd., le Groupe V Média inc., le Groupe de diffuseurs indépendants, Aboriginal Peoples Television Network, Allarco Entertainment Inc., BBC Kids, Channel Zero, Ethnic Channels Group Ltd., Hollywood Suite, OUTtv Network Inc., le Groupe Stingray Digital inc., TV5 Québec Canada, ZoomerMedia Ltd. et le Réseau de stations météorologiques Pelmorex (Télévision) inc. (37896).
Nicholas McHaffie, pour l’intervenante la Société de soutien à l’enfance et à la famille des Premières Nations du Canada.
Daniel Jutras, Audrey Boctor, Olga Redko et Edward Béchard Torres, en qualité d’amici curiae.
Version française du jugement rendu par
[1] Le juge en chef et les juges Moldaver, Gascon, Côté, Brown, Rowe et Martin — Pendant plus de 40 ans, le Super Bowl, qui se joue aux États‑Unis, a été diffusé au Canada conformément au régime de la « substitution simultanée » établi dans divers règlements pris en vertu de la Loi sur la radiodiffusion , L.C. 1991, c. 11 . En raison de ce régime, la population canadienne n’était pas en mesure de voir les messages publicitaires hautement médiatisés qui sont présentés lors de la télédiffusion du Super Bowl par des stations américaines.
[2] Au terme d’un long processus de consultations, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (« CRTC ») a décidé que la diffusion du Super Bowl devait être exemptée du régime de substitution simultanée à compter du 1er janvier 2017 (« Décision définitive ») afin que la population canadienne puisse regarder la télédiffusion américaine de cet événement et ainsi voir les messages publicitaires américains — messages publicitaires que le CRTC décrit comme constituant « un élément intégral de l’événement ». Il a mis en œuvre cette décision au moyen d’une ordonnance (« Ordonnance définitive ») rendue en vertu de l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion , disposition qui prévoit que le CRTC peut obliger les fournisseurs de services de télévision à « offrir certains services de programmation selon les modalités qu’il précise ».
[3] La principale question en litige dans les présents appels prévus par la loi consiste à décider si l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion confère au CRTC le pouvoir de rendre l’Ordonnance définitive. La Cour d’appel fédérale a répondu par l’affirmative à cette question. Appliquant la norme de la décision raisonnable, la cour a conclu que — compte tenu de « la déférence qui est due au CRTC lorsqu’il interprète ses lois habilitantes ainsi que le pouvoir discrétionnaire élargi conféré au CRTC par l’alinéa 9(1) h) » — « [l’]explication [du CRTC] quant à sa compétence pour rendre son ordonnance définitive est justifiée, transparente et intelligible, et elle appartient aux issues raisonnables pouvant se justifier en regard des faits et du droit » (2017 CAF 249, [2018] 4 R.C.F. 300, par. 28).
[4] Nous en arrivons à une conclusion différente. La norme de contrôle applicable doit être déterminée conformément au cadre d’analyse établi dans l’arrêt Canada (Citoyenneté et Immigration) c. Vavilov, 2019 CSC 65, [2019] 4 R.C.S. 653, que la Cour a entendu en même temps que les présents pourvois prévus par la loi afin de « se pencher sur le droit applicable au contrôle judiciaire des décisions administratives tel que traité dans l’arrêt Dunsmuir et les arrêts subséquents » (Vavilov, par. 6). Comme les appelantes ont contesté la Décision définitive et l’Ordonnance définitive du CRTC par le mécanisme d’appel prévu au par. 31(2) de la Loi sur la radiodiffusion , les normes de contrôle applicables en appel s’appliquent en l’espèce (Vavilov, par. 36‑52). Et parce que les points en litige dans les présents pourvois soulèvent des questions de droit qui concernent directement les limites du pouvoir conféré par la loi au CRTC et qui, de ce fait, relèvent clairement du mécanisme d’appel susmentionné, la norme de contrôle applicable est celle de la décision correcte.
[5] Suivant cette norme, nous estimons que l’Ordonnance définitive a été rendue sur la base d’une interprétation erronée de l’étendue du pouvoir conféré au CRTC par l’al. 9(1) h). Interprétée correctement, cette disposition autorise seulement la délivrance d’ordonnances de distribution obligatoire — c.‑à‑d. des ordonnances obligeant les fournisseurs de services de télévision à distribuer certaines chaînes dans le cadre des services par câble ou par satellite qu’ils offrent — selon des modalités précisées. Elle n’habilite toutefois pas le CRTC à imposer des modalités régissant la distribution de services de programmation d’une manière générale. Par conséquent, comme l’Ordonnance définitive n’impose pas aux fournisseurs de services de télévision l’obligation de distribuer une chaîne qui diffuse le Super Bowl, mais impose plutôt une condition à ceux qui le font déjà, la délivrance de cette ordonnance n’était pas autorisée en vertu de l’al. 9(1) h) de la Loi sur la radiodiffusion .
[6] Nous sommes d’avis d’accueillir les pourvois et en conséquence de casser l’Ordonnance définitive et la Décision définitive.
I. Le contexte
A. Survol de la substitution simultanée au Canada
[7] Le CRTC est un organisme public indépendant qui surveille la radiodiffusion et les télécommunications au Canada. Selon le par. 5(1) de la Loi sur la radiodiffusion , le CRTC « réglemente et surveille tous les aspects du système canadien de radiodiffusion en vue de mettre en œuvre la politique canadienne de radiodiffusion ».
[8] Dans le cadre de la réglementation de l’industrie canadienne de la radiodiffusion, le CRTC veille principalement à ce que toutes les « entreprises de programmation » et toutes les « entreprises de distribution » détiennent une licence et se conforment aux modalités applicables à ces licences (Loi sur la radiodiffusion , art. 32 et 33 ).
[9] Les entreprises de programmation sont des radiodiffuseurs ou des stations de télévision qui « acquièrent, créent et produisent des émissions de télévision. Le CRTC leur délivre des licences les autorisant à desservir une région donnée à l’intérieur de la portée de leur émetteur » (Renvoi relatif à la Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2010‑167 et l’ordonnance de radiodiffusion CRTC 2010‑168, 2012 CSC 68, [2012] 3 R.C.S. 489 (« Cogeco »), par. 4). Bien que les signaux des stations de télévision locales puissent être captés gratuitement par toute personne disposant de l’équipement approprié, la plupart des Canadiennes et des Canadiens reçoivent ces signaux d’« entreprises de distribution » — qui sont essentiellement des fournisseurs de services de télévision comme Bell — dans le cadre de leur abonnement à un service de télévision par câble, par satellite ou sur Internet (Politique réglementaire de radiodiffusion CRTC 2015‑24, 29 janvier 2015 (en ligne), par. 3). Ces entreprises de distribution reçoivent les signaux de stations de télévision, et les retransmettent à leurs abonnés moyennant certains frais (Cogeco, par. 4).
[10] Vu la nature technique de ces termes, dans les présents motifs, nous appellerons « fournisseurs de services de télévision » les entreprises de distribution, et « stations de télévision » les entreprises de programmation. Dans certaines sources, jurisprudentielles et autres, les entreprises de programmation sont également appelées « radiodiffuseurs ».
[11] L’article 7 du Règlement sur la distribution de radiodiffusion, DORS/97‑555 (« Règlement sur la distribution »), précise que, en règle générale, les fournisseurs de services de télévision ne peuvent modifier ou retirer les signaux des stations de télévision au cours de leur retransmission. L’alinéa 7a) du Règlement sur la distribution prévoit une exception à cette règle dans le cas où la substitution simultanée du signal est faite en conformité avec le Règlement sur le retrait et la substitution simultanés de services de programmation, DORS/2015‑240 (« Règlement sur la substitution simultanée »). Le CRTC a pris le Règlement sur la substitution simultanée en novembre 2015, en vertu des pouvoirs que lui confère le par. 10(1) de la Loi sur la radiodiffusion .
[12] La substitut