Enge c. Canada (Affaires autochtones et Nord)

Enge c. Canada (Affaires autochtones et Nord)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2017-10-19
Référence neutre
2017 CF 932
Numéro de dossier
T-1427-15
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20171019
Dossier : T‑1427‑15
Référence : 2017 CF 932
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 19 octobre 2017
En présence de madame la juge Mactavish
INSTANCE PAR REPRÉSENTATION
ENTRE :
WILLIAM ENGE, EN SON PROPRE NOM ET AU NOM DES MEMBRES DE L’ALLIANCE MÉTIS NORTH SLAVE
demandeur
et
LE MINISTRE DES AFFAIRES INDIENNES ET DU NORD, LE GOUVERNEMENT DES TERRITOIRES DU NORD-OUEST, LE CONSEIL DES MÉTIS DE FORT SMITH, LE CONSEIL DES MÉTIS DE HAY RIVER, LE CONSEIL DES MÉTIS DE FORT RESOLUTION ET LA NATION MÉTIS DU TERRITOIRE DU NORD-OUEST
défendeurs
JUGEMENT ET MOTIFS
TABLE DES MATIÈRES
Par.
I. Introduction
1
II. Les parties métisses
17
III. L’historique des négociations en vue de la conclusion de l’accord de principe de la Nation
24
IV. Les discussions avec l’Alliance
33
A. L’affaire Mandeville
44
B. Les prétentions de l’Alliance
50
C. La fin des discussions
65
V. La décision à l’examen
69
VI. M. Enge a-t-il qualité pour présenter la demande en l’espèce au nom des membres de l’Alliance?
78
A. M. Enge était-il autorisé à agir au nom des membres de l’Alliance?
82
B. L’historique et l’objet de l’article 114 des Règles des Cours fédérales
93
C. La suffisance de l’autorité accordée à M. Enge
100
D. M. Enge a-t-il établi qu’il peut représenter les intérêts des membres de l’Alliance de façon équitable et adéquate?
119
VII. Les questions en litige
125
VIII. La source et la fonction de l’obligation de consulter
130
IX. L’argument de prématurité du G.T.N.-O.
148
X. L’obligation de consulter les membres de l’Alliance a-t-elle pris naissance en l’espèce?
157
A. La norme de révision
164
B. L’obligation de consulter dans le contexte des Métis
167
C. Comparaison entre l’Alliance et la Nation
175
D. Conclusion quant à savoir si l’obligation de la Couronne de consulter l’Alliance a pris naissance en l’espèce
189
XI. La Couronne a-t-elle bien évalué l’étendue de son obligation de consulter l’Alliance?
203
A. Le droit applicable à la nécessité d’une évaluation préliminaire de la solidité d’une revendication
206
B. La norme de révision applicable
211
C. L’évaluation par le Canada de l’étendue de son obligation de consulter l’Alliance
213
XII. Recours
248
XIII. Dépens
256
I. Introduction [1] William Enge est un Métis membre de la communauté métisse de la région du Grand lac des Esclaves des Territoires du Nord-Ouest. Il est également président de l’Alliance Métis North Slave (l’Alliance).
[2] M. Enge présente la demande de contrôle judiciaire en l’espèce en son propre nom et à titre de représentant des membres de l’Alliance. M. Enge affirme que les membres de l’Alliance et lui possèdent des droits ancestraux de récolte qui ont été reconnus et confirmés par les tribunaux aux termes du paragraphe 35(1) de la Loi constitutionnelle de 1982, constituant l’annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (R.-U.), c.11.
[3] Par la demande en l’espèce, M. Enge s’oppose au caractère suffisant de la consultation menée par le ministre des Affaires indiennes et du Nord auprès des membres de l’Alliance au sujet de l’accord de principe sur les terres et les ressources de la Nation Métis du Territoire du Nord-Ouest (l’accord de principe de la Nation) approuvé le 31 juillet 2015.
[4] M. Enge soutient que les membres de l’Alliance sont un peuple métis dont les droits ancestraux de récolte dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves, dans les Territoires du Nord-Ouest, seront lésés par un accord définitif négocié aux termes de l’accord de principe de la Nation. Il soutient également que le Canada a l’intention d’éteindre les droits ancestraux de récolte dont les membres de l’Alliance sont titulaires dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves, malgré le fait que l’Alliance et ses membres ont été en grande partie exclus des négociations en vue de la conclusion de l’accord de principe de la Nation.
[5] Selon M. Enge, la décision du Canada d’exclure l’Alliance des consultations reposait sur plusieurs erreurs de droit et était, de plus, déraisonnable. En raison de ces erreurs, les parties n’ont pu tenir des discussions justes et véritables sur la façon dont le Canada devrait tenir compte, avant de signer l’accord de principe de la Nation, des droits ancestraux dont sont titulaires les membres de l’Alliance.
[6] En conséquence, M. Enge soutient qu’il y a lieu de surseoir aux négociations visant la conclusion d’un accord définitif sur les terres et les ressources de la Nation Métis du Territoire du Nord-Ouest (l’accord définitif) jusqu’à ce qu’une consultation sérieuse puisse avoir lieu. Dans le cadre de cette consultation, il y a lieu d’examiner la possibilité de prendre des mesures d’adaptation nécessaires pour répondre aux préoccupations de l’Alliance concernant l’extinction des droits ancestraux de récolte de ses membres en tant que Métis vivant au nord du Grand lac des Esclaves.
[7] Le ministre des Affaires indiennes et du Nord (Canada) défendeur prétend que la présente affaire ne concerne pas fondamentalement le caractère suffisant de la consultation menée par la Couronne, mais qu’il s’agit plutôt d’une opposition à l’habilité de la Nation Métis du Territoire du Nord-Ouest (la Nation) à agir à titre de représentant adéquat du peuple métis dont les ancêtres autochtones étaient originaires de la région South Slave des Territoires du Nord-Ouest. Le Canada prétend également que l’obligation de consulter ne s’applique pas en l’espèce, les membres de la Nation faisant partie du groupe avec lequel le Canada est en cours de négociation. De façon subsidiaire, le Canada prétend que, si l’obligation de consulter s’applique en l’espèce, il s’en est acquitté adéquatement.
[8] Le Canada prétend également que M. Enge n’avait pas qualité pour présenter la demande en l’espèce à titre de représentant de l’Alliance. Selon le Canada, M. Enge ne s’est pas vu accorder par les membres de l’Alliance l’autorité de déposer la présente demande, et n’a pris aucune mesure efficace pour connaître leurs opinions dominantes en ce qui concerne l’accord de principe de la Nation. En conséquence, le Canada prétend que M. Enge n’a pas satisfait aux exigences de l’article 114 (la disposition des Règles des Cours fédérales portant sur les actions par représentation).
[9] Le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (G.T.N.‑O.), le Conseil des Métis de Fort Smith, le Conseil des Métis de Hay River et la Nation ont été désignés comme intimés dans le cadre de la présente demande.
[10] Le G.T.N.-O. reconnaît que l’Alliance avait le droit d’être consultée au sujet de l’accord de principe de la Nation. Il prétend toutefois que, de concert avec le Canada, il a consulté l’Alliance quant aux effets préjudiciables que l’accord de principe de la Nation pourrait avoir sur les droits ancestraux allégués des membres de l’Alliance. Le G.T.N.-O. affirme également qu’une consultation plus approfondie sera menée et, s’il y a lieu, des mesures d’adaptation seront prises à l’approche de la conclusion d’un accord définitif par les parties. Étant donné que la consultation de l’Alliance concernant l’accord définitif est en cours, le G.T.N.-O. prétend que la présente demande est prématurée.
[11] La Nation est une société enregistrée aux termes de la Loi sur les sociétés, L.R.T.N.-O. ch. S-11 des Territoires du Nord-Ouest. Il s’agit d’un organe représentatif dont le mandat est de servir et de protéger les intérêts des Métis indigènes de la région South Slave qui sont membres des trois conseils défendeurs : le Conseil Métis de Forth Smith, le Conseil Métis de Hay River et le Conseil Métis de Fort Resolution. La Nation et les trois conseils défendeurs seront appelés collectivement « la Nation » dans les présents motifs.
[12] La Nation indique qu’elle n’est pas partie aux consultations entre le Canada, le G.T.N.-O. et l’Alliance et qu’elle n’a pas l’obligation de consulter l’Alliance. La Nation fait également valoir que la façon dont le Canada ou le G.T.N.-O. a abordé le processus de consultation auprès de l’Alliance est indépendante de sa volonté.
[13] La Nation prétend toutefois que, bien que la demande de contrôle judiciaire présentée par M. Enge vise le caractère adéquat de la consultation, il s’agit, en réalité, d’une opposition au fondement légal ou à l’habilité de la Nation pour conclure l’accord de principe au nom des Métis des Territoires du Nord-Ouest. La Nation nie également que M. Enge avait qualité pour présenter la demande en l’espèce comme instance par représentation qu’il n’a pas satisfait aux exigences de l’article 114 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106. En conséquence, la Nation prétend qu’il y a lieu de rejeter la demande en l’espèce pour ce seul motif.
[14] Pour les motifs qui suivent, j’ai conclu que M. Enge a qualité pour présenter l’application en l’espèce au nom des membres de l’Alliance et que sa demande de contrôle judiciaire n’est pas prématurée. J’ai également conclu que l’Alliance avait le droit d’être consultée quant aux effets préjudiciables que l’accord de principe de la Nation pourrait avoir sur les droits ancestraux de ses membres. Je suis également convaincue que le Canada a commis une erreur en ne partageant pas avec l’Alliance son évaluation préliminaire de la solidité de la revendication des membres de l’Alliance.
[15] Le Canada s’étant mépris sur la sévérité des effets qu’un accord définitif sur les terres et les ressources négocié conformément à l’accord de principe de la Nation pourrait avoir sur les droits ancestraux des membres de l’Alliance. Ayant mal compris l’étendue des effets qu’un tel accord pourrait avoir sur les droits ancestraux de récolte des membres de l’Alliance, le Canada a entamé sa consultation avec l’Alliance en se trompant fondamentalement sur la nature et de l’étendue de son obligation de consulter. De plus, sans comprendre complètement la gravité des effets éventuels qu’un accord sur les terres et les ressources aurait sur les droits visés à l’article 35 des membres de l’Alliance, le Canada ne pouvait évaluer adéquatement quelles mesures d’adaptation seraient indiquées, le cas échéant.
[16] En conséquence, la demande de contrôle judiciaire de M. Enge sera accueillie.
II. Les parties métisses [17] M. Enge est président de l’Alliance depuis 2004. L’Alliance est une société enregistrée aux termes de la Loi sur les sociétés. Elle représente les membres de la communauté ethnique contemporaine des Métis des Territoires du Nord-Ouest qui revendiquent leurs droits ancestraux en tant que Métis vivant au nord du Grand lac des Esclaves. Le principal objectif de l’Alliance consiste à protéger les droits ancestraux de ses membres dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves.
[18] L’Alliance prétend compter 283 membres issus d’une collectivité de 500 personnes environ. Je crois comprendre que les parties conviennent qu’un grand nombre de ces personnes ont des liens ancestraux avec le secteur situé au sud du Grand lac des Esclaves. Seuls les « Métis indigènes » peuvent devenir membres de l’Alliance. Depuis 2011, les règlements administratifs de l’organisme interdisent formellement aux personnes inscrites comme « Indiens » aux termes de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5 de devenir membres de l’Alliance.
[19] Aux termes des règlements administratifs de l’Alliance, est un [traduction] « Métis indigène » [traduction] « toute personne qui est un descendant des Métis des Territoires du Nord-Ouest, qui comprend la région North Slave, et qui est reconnue par la communauté des Métis indigènes de cette région comme un descendant des Métis qui habitaient, ou qui utilisaient et occupaient, les Territoires du Nord-Ouest, qui comprennent la région North Slave, avant que la Couronne du Canada n’assume le contrôle effectif de leur territoire traditionnel, qui comprend la région North Slave ».
[20] Les parties conviennent qu’il n’existe qu’une seule communauté métisse dans les Territoires du Nord-Ouest dont le territoire traditionnel englobe l’ensemble des Territoires du Nord-Ouest et la partie septentrionale des provinces limitrophes des Territoires du Nord-Ouest. Comme il a été mentionné précédemment, toutefois, l’Alliance n’est pas le seul organisme qui prétend représenter les intérêts de la communauté métisse. La Nation prétend également avoir un but semblable, bien qu’elle se concentre principalement sur la région située au sud du Grand lac des Esclaves, alors que les membres de l’Alliance prétendent posséder des droits ancestraux dans la région située au nord du Grand lac des Esclaves.
[21] Selon les statuts de la Nation, ses objectifs consistent notamment à promouvoir l’unité des Métis dans la région South Slave des Territoires du Nord-Ouest, ainsi qu’à élaborer et à mettre en œuvre des revendications territoriales pour les Métis, le droit inhérent à l’autogouvernance et l’évolution constitutionnelle. La Nation a également pour mandat de servir et de protéger les intérêts des Métis indigènes qui sont membres du Conseil des Métis de Fort Smith, du Conseil des Métis de Hay River et du Conseil des Métis de Fort Resolution. Ce mandat vise notamment la déclaration, la protection et la reconnaissance des droits ancestraux des Métis sur l’ensemble du territoire traditionnel de la Nation.
[22] La Nation insiste pour dire qu’elle représente les intérêts de tous les Métis des Territoires du Nord-Ouest sans égard à leur lieu de résidence actuel. Aux termes des règlements administratifs de la Nation, est un [traduction] « Métis indigène » la personne qui : [traduction]
a) habitait une communauté désignée (à savoir Forth Smith, Forth Resolution ou Hay River); et
b) utilisait ou occupait les terres de la région South Slave au plus tard le 31 décembre 1921;
c) est un descendant d’une personne visée aux alinéas a) et b);
d) est un descendant d’une personne inscrite comme Indien aux termes de la Loi sur les Indiens qui :
(i) d’une part, habitait une communauté désignée;
(ii) d’autre part, utilisait ou occupait les terres de la région South Slave au plus tard le 31 décembre 1921;
e) elle n’est pas inscrite comme Indien aux termes de la Loi sur les Indiens;
f) elle n’est pas inscrite à titre de bénéficiaire d’une autre revendication territoriale au Canada.
[23] Bien que la Nation prétende que 2 169 Métis indigènes partout au Canada peuvent être membres de l’organisme, elle a refusé de communiquer le nombre réel de ses membres. La Nation affirme qu’elle s’emploie actuellement à élaborer un questionnaire pour découvrir d’autres Métis indigènes qui sont admissibles à devenir membres de l’un de ses trois conseils membres. La Nation vérifie les renseignements fournis par les candidats à l’adhésion, y compris les renseignements relatifs à leur généalogie, tels que les extraits de naissance, les certificats de décès, les baptistaires et les documents historiques.
III. L’historique des négociations en vue de la conclusion de l’accord de principe de la Nation [24] En 1978, le Canada a accepté des revendications territoriales de la part de la Fraternité des Indiens des Territoires du Nord-Ouest et de l’Association des Métis des Territoires du Nord‑Ouest et a convenu d’entamer la négociation avec les deux groupes d’une seule revendication territoriale relative à un secteur englobant toute la vallée du Mackenzie. Cette négociation est désormais connue comme la « négociation relative aux terres et aux ressources des Dénés et des Métis ».
[25] En raison des nombreux liens familiaux et communautaires qui existent entre les Dénés et les Métis des Territoires du Nord-Ouest, le Canada a décidé que la meilleure approche consistait à négocier une seule revendication territoriale pour l’ensemble des peuples autochtones originaires des Territoires du Nord-Ouest plutôt qu’à adopter une approche fractionnelle, en tentant d’établir une distinction entre les Dénés et les Métis aux fins des négociations.
[26] Des négociations en vue d’un accord unique pour les Dénés et les Métis se sont déroulées tout au long des années 1980 et ont abouti à l’Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et Métis datée du 4 avril 1990 entre le Canada, la nation des Dénés et l’Association des Métis des Territoires du Nord-Ouest. Toutefois, ni la nation des Dénés ni l’Association des Métis des Territoires du Nord-Ouest n’a ratifié cet accord, et les négociations ont alors pris fin pour une certaine période.
[27] À la suite de l’échec de l’Entente sur la revendication territoriale globale des Dénés et des Métis, le Canada a entamé des négociations régionales portant sur des revendications territoriales à la demande des Métis, des Gwich’in et des Dénés du Sahtu. Ces négociations reposaient sur l’ébauche d’un accord avec les Dénés et les Métis et sur le choix de régions qui avait fait aux fins de la sélection de terres : nommément les régions de Gwich’in, du Sahtu, de North Slave, de South Slave et de Dehcho des Territoires du Nord-Ouest.
[28] Des accords sur les revendications territoriales ont été conclus avec les Gwich’in et les Dénés du Sahtu en 1992, et avec les Métis en 1993. Un accord sur les revendications territoriales et l’autonomie gouvernementale a été conclu par la suite avec la Première Nation tlicho en 2005. Cet accord portait en grande partie sur la région appelée North Slave.
[29] Dans la région South Slave, les Premières Nations (représentées par la Société tribale du Traité no 8 avec les Dénés de l’Akaitcho) ont revendiqué des droits fonciers issus de traités aux termes de la Politique sur les revendications particulières du Canada. Les revendications particulières (y compris les droits fonciers issus de traités) visent toutefois des obligations issues de traités inexécutées, et ne sont ouvertes qu’aux Premières Nations qui avaient signé des traités. Étant donné que les Métis de la région South Slave ne sont signataires d’aucun traité avec le Canada, ils ont été exclus du processus de négociation des revendications particulières.
[30] Pour remédier à cette situation, les négociations ont repris entre les Métis (représentés par le Conseil tribal des Métis de South Slave, une entité ayant précédé la Nation), le Canada et le G.T.N.-O. Ces négociations ont mené à la signature de l’Entente-cadre avec les Métis de South Slave en 1996. Selon le témoignage de Christie Morgan, une négociatrice principale du ministère des Affaires indiennes et du Nord Canada (maintenant appelé Affaires autochtones et du Nord Canada), le Canada négocie un accord avec la Nation qui repose, en grande partie, sur la politique sur les revendications territoriales globales du Canada. Cette politique a guidé les négociations des revendications territoriales régionales dans les Territoires du Nord-Ouest.
[31] Mme Morgan a également témoigné que les négociations de l’accord définitif visent à permettre aux Métis indigènes de la région South Slave des Territoires du Nord-Ouest qui sont admissibles à l’inscription aux termes de l’accord avec les Dénés et les Métis qui a échoué, mais qui n’étaient pas admissibles à la reconnaissance de titres issus de traités, de participer à un accord moderne sur les terres et les ressources avec le Canada.
[32] À partir de 1996, la Nation, le Canada et le G.T.N.-O. ont négocié activement les dispositions de l’accord de principe de la Nation, lequel, comme il a été mentionné précédemment, a été signé le 31 juillet 2015. L’accord de principe de la Nation servira de fondement à la négociation d’un accord définitif sur les terres et les ressources avec la Nation.
IV. Les discussions avec l’Alliance [33] Le Canada et le G.T.N.-O., en plus de leurs négociations avec la Nation, ont jugé qu’il convenait également de consulter ceux que Mme Morgan a appelés [traduction] « les groupes autochtones voisins » dont les droits pourraient être touchés par un accord définitif sur les terres et les ressources. Cette consultation aurait pour but de vérifier [traduction] « s’il était possible de répondre à ces préoccupations dans le cadre de l’accord de principe de la Nation ou d’un accord définitif et la façon de le faire ».
[34] Afin de cerner les groupes pertinents aux fins de la consultation, le Canada a commencé par les groupes autochtones dont les droits ancestraux ou issus de traités revendiqués ou prouvés pouvaient porter sur la zone visée par l’accord (la zone de l’accord) proposée décrite dans l’accord de principe de la Nation. La zone de l’accord vise un vaste secteur situé dans l’Est des Territoires du Nord-Ouest, principalement au sud et à l’est du Grand lac des Esclaves. Une copie de la carte incluse dans l’accord de principe de la Nation, sur laquelle figure la zone de l’accord, est annexée aux présents motifs. Le Canada et le G.T.N.-O. étaient au courant que l’Alliance revendiquait des droits ancestraux de récolte dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves. En conséquence, l’Alliance a été reconnue à titre de groupe autochtone qu’il convenait que le Canada et le G.T.N.-O. consultent.
[35] Bien que M. Enge prétende que le Canada et le G.T.N.-O. n’ont pas consulté l’Alliance avant de conclure l’accord de principe de la Nation, les parties avaient en fait tenu des discussions. Même si le caractère adéquat de la consultation tenue est en litige, les parties ont effectivement correspondu au sujet des dispositions de l’accord de principe de la Nation. L’Alliance a de plus reçu des fonds pour l’aider à présenter les revendications de ses membres portant sur des droits ancestraux de récolte dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves, et a eu l’occasion de fournir aux deux gouvernements une documentation étayant ces revendications.
[36] L’Alliance a fourni aux deux gouvernements notamment cinq rapports (dont au moins un rapport qui avait été rédigé à la demande du Canada) décrivant l’histoire, l’ethnogenèse, les connaissances traditionnelles et les modes d’utilisation des terres des membres de l’Alliance. Il y a également eu deux réunions tenues en personne lors desquelles M. Enge et d’autres représentants de l’Alliance ont pu discuter des dispositions de l’accord de principe de la Nation et de mesures d’adaptation possibles avec des représentants du Canada et du G.T.N.-O..
[37] Alors que le Canada avait auparavant refusé de consulter l’Alliance, les deux paliers du gouvernement ont écrit conjointement à l’Alliance le 10 octobre 2012, en l’informant qu’elle serait consultée au sujet de l’accord de principe de la Nation et en demandant qu’on leur communique le nom de la principale personne-ressource aux fins du processus de consultation. L’Alliance a nommé par la suite M. Enge à titre de personne-ressource aux fins du processus de consultation.
[38] Dans la lettre du 10 octobre 2012, l’Alliance a également été invitée à [traduction] « décrire les effets préjudiciables que l’accord de principe de la Nation proposé pourrait avoir sur [les] droits ancestraux ou issus de traités éventuels ou prouvés [de vos membres] ». L’Alliance a répondu en fournissant une importante quantité de renseignements au Canada et au G.T.N.-O., y compris une documentation sur les droits de récolte de l’Alliance fondés sur l’article 35 et ses préoccupations quant aux dispositions de l’accord de principe de la Nation.
[39] Le 12 février 2013, le Canada a informé M. Enge par écrit qu’il avait examiné les renseignements fournis par l’Alliance pour étayer sa revendication de droits visés à l’article 35 et de droits fonciers et qu’il avait [traduction] « conclu que l’Alliance n’avait pas fourni d’éléments suffisants pour prouver l’existence d’une communauté Métis actuelle fondée sur des origines ancestrales dans la région North Slave et ayant des liens à la communauté Métis de cette région ». En conséquence, le Canada a affirmé que [traduction] « l’Alliance n’a[vait] pas démontré l’existence d’une revendication crédible aux droits des Métis visés à l’article 35 qui justifierait que l’Alliance soit reconnue à titre de communauté distincte titulaire de droits des Métis 35 visés à l’article 35 ».
[40] Le Canada et le G.T.N.-O., malgré leur prétention selon laquelle l’Alliance n’avait pas démontré que ses membres avaient une revendication crédible aux droits des Métis visés à l’article 35, ont écrit conjointement à l’Alliance, le 11 juin 2013, en vue de tenter d’entamer des consultations concernant l’accord de principe de la Nation. Ils ont fourni à l’Association une copie de l’ébauche de l’accord de principe de la Nation et ont fixé au 26 juillet 2013 la date limite pour l’examen du document par l’Alliance. Les deux gouvernements ont également offert des fonds à l’Alliance, jusqu’à concurrence de 11 500 $, pour appuyer le processus de consultation.
[41] La lettre du 11 juin 2013 indiquait que le Canada et le G.T.N.-O. étaient au courant que l’Alliance revendiquait des droits ancestraux de récolte dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves. Ils ont poursuivi en indiquant que [traduction] « [l’]ébauche de l’accord de principe de la Nation prévoit l’accord de droits de récolte non exclusifs […] aux membres des Métis […] pour l’ensemble la zone de l’accord proposée », laquelle, rappelons-le, se situe au sud et à l’est du Grand lac des Esclaves. La lettre indiquait également qu’[traduction] « [u]ne petite zone de chevauchement peut exister entre l’angle nord-ouest de la zone de l’accord proposée et le secteur à l’égard duquel l’Alliance revendique des droits ancestraux de récolte » [soulignement ajouté].
[42] En renvoyant à la clause de non-dérogation contenue dans l’ébauche de l’accord de principe de la Nation, la lettre indiquait ensuite qu’[traduction] « [a]u cours des négociations, le Canada et le G.T.N.-O. ont pris de soin de négocier un accord qui n’aurait aucune incidence sur les droits ancestraux ou issus de traités revendiqués par des groupes qui ne sont pas partie à l’accord définitif avec la Nation ». Cela dit, le Canada et le G.T.N.-O. ont demandé à l’Alliance de leur faire part de toute préoccupation qu’elle pouvait avoir dans l’éventualité où une partie quelconque de l’ébauche de l’accord de principe de la Nation ait des effets préjudiciables sur les droits ancestraux, revendiqués par les membres de l’Alliance, d’exercer la récolte dans des zones qui chevauchaient la zone de l’accord.
[43] Sous le couvert d’une lettre du 25 juin 2013, M. Enge a fourni au Canada et au G.T.N.-O. une copie du jugement de la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest dans l’affaire Enge c. Mandeville, 2013 NWTSC 33, [2013] N.W.T.J. No. 38 [Mandeville], en demandant si ce jugement changeait l’évaluation que le Canada avait faite de la solidité de la revendication de droits visés à l’article 35 par l’Alliance.
A. L’affaire Mandeville [44] L’affaire Mandeville vise une autre procédure entamée par M. Enge, celle-là devant la Cour suprême des Territoires du Nord-Ouest. Dans cette affaire, M. Enge a demandé le contrôle judiciaire d’une décision du ministre de l’Environnement et des Ressources naturelles des Territoires du Nord-Ouest par laquelle le ministre refusait d’accorder aux membres de l’Alliance une partie du quota annuel de récolte du caribou de Bathurst.
[45] Selon des éléments de preuve semblables à ceux qui ont été introduits devant notre Cour, la Cour dans l’affaire Mandeville a conclu que certains éléments de preuve établissaient, à première vue, l’existence dans la région du Grand lac des Esclaves d’une communauté contemporaine de Métis titulaire de droits à laquelle appartiennent M. Enge et les autres membres de l’Alliance : au paragraphe 207. De plus, la Cour a conclu que M. Enge avait présenté des éléments de preuve qui établissaient, à première vue, sa qualité de Métis du fait de son auto-identification de longue date comme Métis, de son lien ancestral avec un personnage métis historique et de son acceptation par d’autres membres de la communauté métisse : au paragraphe 213.
[46] La Cour a également conclu que M. Enge avait établi une bonne revendication à première vue de son droit et de celui des autres membres de l’Alliance de chasser le caribou, en fonction des droits qu’ils revendiquaient à titre de Métis ayant traditionnellement chassé dans la région du Grand lac des Esclaves : affaire Mandeville, au paragraphe 230. De plus, la Cour a conclu que la décision du ministre de refuser de permettre à M. Enge et aux autres membres de l’Alliance de participer à la récolte ancestrale limitée du caribou avait des effets préjudiciables non négligeables sur leurs droits ancestraux : au paragraphe 236.
[47] En outre, la Cour a conclu que le processus de consultation mené par le G.T.N.-O. en ce qui concerne la récolte du caribou en litige dans l’affaire Mandeville n’était pas raisonnable : au paragraphe 271. En conséquence, la Cour a conclu que le G.T.N.-O. avait commis une erreur en ne procédant pas à l’évaluation préliminaire de la solidité des revendications de M. Enge et des autres membres de l’Alliance, et des effets préjudiciables éventuels du refus de leur accorder une partie de la récolte ancestrale limitée du troupeau de caribous de Bathurst. Selon la Cour, le G.T.N.-O. avait commis une autre erreur dans l’exécution de son obligation de consulter, en raison de son défaut de mener un processus de consultation raisonnable : au paragraphe 282.
[48] Le Canada, après son examen de l’affaire Mandeville, a informé M. Enge qu’il avait modifié son évaluation préliminaire de la solidité de la revendication par l’Alliance de droits visés à l’article 35. Dans une lettre du 16 août 2013 adressée à M. Enge, le Canada a reconnu que l’Alliance [traduction] « a[vait] une revendication bien fondée à première vue du droit ancestral de chasser le caribou sur [les] terres ancestrales [de ses membres], et [a] droit à un degré de consultation approprié lorsque les mesures prises par la Couronne pourraient avoir des effets préjudiciables ce droit revendiqué ».
[49] La lettre du Canada indiquait toutefois que son évaluation modifiée [traduction] « ne représen[ait] pas une décision du Canada que l’Alliance Métis North Slave possède des droits visés à l’article 35. Il ressort clairement de la jurisprudence portant sur l’obligation de consulter qu’une évaluation de la solidité de la revendication aux fins de la consultation ne correspond pas à un processus de décision sur les droits ».
B. Les prétentions de l’Alliance [50] Dans une lettre du 15 août 2013, M. Enge a exposé les prétentions initiales de l’Alliance en ce qui concerne l’accord de principe de la Nation, en mentionnant les parties de l’accord qui soulevaient des préoccupations pour l’Alliance. M. Enge a également indiqué que l’Alliance s’inquiétait de ce que la définition de « Métis » figurant dans l’accord de principe de la Nation était de portée très large. Aux termes de l’accord de principe de la Nation, est un « Métis » tout [traduction] « Autochtone appartenant à la lignée des Cris, des Slaves ou des Chippewas (appelés collectivement “Dénés”) qui habitaient, utilisaient et occupaient toute partie de la zone de l’accord au plus tard le 31 décembre 1921, ou [tout] descendant d’un tel Autochtone ». M. Enge a également demandé si le Canada avait pour intention [traduction] « que la personne qui ne répond pas aux trois critères ne soit pas considérée comme Métis aux fins de l’accord définitif ».
[51] La lettre du 15 août 2013 de M. Enge soulevait la question précise de la façon dont les droits de récolte sont traités dans l’ébauche de l’accord de principe de la Nation. Il a demandé si le Canada avait l’intention [traduction] « d’éteindre les droits ancestraux, issus de la common law, de récolte des animaux sauvages, du poisson, des plantes et des arbres dans l’ensemble des Territoires du Nord-Ouest dont sont titulaires les Métis admissibles à l’inscription aux termes de l’accord définitif et d’accorder, aux termes de l’accord définitif, de nouveaux droits de récolte des animaux sauvages, du poisson, des plantes et des arbres qui ne peuvent être exercés que dans la zone de l’accord […] aux Métis admissibles à l’inscription aux termes de l’accord définitif? » De façon subsidiaire, M. Enge a demandé si le Canada avait pour intention [traduction] « que la certitude accordée aux termes du paragraphe 2.3.1 ne s’applique plus qu’aux droits ancestraux, issus de la common law, des membres actuels de la Nation et de ses conseils métis associés? ».
[52] Les préoccupations de l’Alliance ont fait l’objet de discussions lors des deux rencontres en personne entre l’Association, le Canada et le G.T.N.-O. Étaient présents à ces rencontres M. Enge et l’avocat de l’Alliance, ainsi que des représentants du Canada et du G.T.N.-O. La première de ces rencontres a eu lieu le 29 août 2013 et la seconde, le 24 octobre 2013. Ces rencontres avaient pour but de permettre au Canada et au G.T.N.-O. de discuter de l’ébauche de l’accord de principe de la Nation avec l’Alliance.
[53] À la rencontre du 29 août, les représentants de l’Alliance ont demandé un financement additionnel pour leur permettre de participer pleinement au processus de consultation. Le Canada a rejeté cette demande, mais a consenti à examiner les futures demandes de financement additionnel au fur et à mesure que les parties s’efforceraient de parvenir à un accord définitif.
[54] La principale préoccupation exprimée par les représentants de l’Alliance à la première rencontre consistait à interdire au Canada et au G.T.N.-O. d’éteindre unilatéralement les droits ancestraux de récolte des membres de l’Alliance qui avaient été reconnus par le tribunal dans l’affaire Mandeville. À cette fin, l’Alliance a proposé une modification aux dispositions portant sur les personnes qui devaient être liées par l’accord définitif.
[55] L’ébauche de l’accord de principe de la Nation disposait que l’accord accorderait une certitude quant à l’utilisation et à la propriété des terres situées dans les Territoires du Nord-Ouest par les personnes qui étaient [traduction] « admissibles à devenir membres aux termes de l’accord définitif ». Selon la disposition relative à l’[traduction] « admissibilité », au chapitre 3.1.1 de l’accord de principe de la Nation, [traduction] « [u]ne personne est “admissible à devenir membre” aux termes de l’accord définitif si a) elle est un Métis; ou b) elle a été adoptée durant son enfance, aux termes d’une loi ou selon une coutume de la Nation, par un Métis ou un descendant d’un Métis ». Le mot « Métis », tel qu’il est défini au chapitre premier de l’accord de principe de la Nation, s’entend de tout [traduction] « Autochtone appartenant à la lignée des Cris, des Slaves ou des Chippewas qui habitaient, utilisaient et occupaient toute partie de la zone de l’accord au plus tard le 31 décembre 1921, ou [de tout] descendant de tels peuples ».
[56] Le chapitre 2.4.1 de l’accord de principe de la Nation indique que [traduction] « [l]’accord définitif disposera que la Nation déclare et garantit au gouvernement, en ce qui concerne les sujets traités dans l’accord définitif, qu’elle a l’autorité de conclure l’accord définitif au nom des personnes qui sont admissibles à devenir membres aux termes de l’accord définitif conformément au chapitre sur l’admissibilité et l’inscription » [italiques ajoutées].
[57] L’Alliance ne reconnaît pas que la Nation a le mandat ou l’autorité de conclure un accord définitif au nom de toutes les personnes qui sont [traduction] « admissibles à devenir membres » aux termes de l’accord. Selon l’Alliance, cette garantie consisterait en un faux énoncé des faits, étant donné que l’Alliance n’est pas une société membre de la Nation et qu’elle n’a pas participé aux négociations relatives à l’accord de principe de la Nation entre le Canada, le G.T.N.-O. et la Nation. L’Alliance a donc demandé la modification de l’accord de principe de la Nation pour que le passage « admissibles à devenir membres », à la disposition relative à la« certitude » (chapitre 2.3.1), soit remplacé par « qui sont membres » pour que la disposition modifiée se lise « [l]’accord définitif accordera une certitude quant à l’utilisation et à la propriété des terres et des ressources dans les limites des Territoires du Nord-Ouest et du Parc national Wood Buffalo par les Métis qui sont membres de la Nation et des Conseils Métis » [soulignement ajouté].
[58] Est également pertinente la clause de « non-dérogation » (chapitre 2.5.1) de l’accord de principe de la Nation, selon laquelle [traduction] « [l]es dispositions de l’accord définitif ne sont pas interprétées de manière à [...] avoir une incidence [...] sur tout droit ancestral d’un peuple autochtone, à l’exception des personnes qui sont admissibles à devenir membres aux termes de l’accord définitif » [soulignement ajouté].
[59] L’Alliance, en demandant que le passage « admissibles à devenir membres » soit supprimé de la disposition relative à la « certitude » et de la clause de « non-dérogation » de l’accord de principe de la Nation, s’inquiétait de ce que le défaut de modifier le texte n’ait pour effet que les dispositions éteignent au moins certains droits que possèdent les membres de l’Alliance à titre de Métis habitant au nord du Grand lac des Esclaves, du seul fait que l’appartenance de ces membres à la lignée des Dénés les rendrait « admissibles à devenir membres » aux termes de l’accord définitif. Cette extinction de droits se produirait, de plus, sans que les représentants élus des membres de l’Alliance n’aient participé aux négociations.
[60] Selon la prétention du Canada, si une personne était titulaire de droits ancestraux dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves à titre de membre d’un autre peuple autochtone (sans égard à ses autres liens ancestraux avec la région South Slave des Territoires du Nord-Ouest), l’habilité de cette personne à exercer ses droits ancestraux ne devrait pas être touchée par un accord définitif en raison de la clause de « non-dérogation » de l’accord. La personne qui n’a de liens ancestraux qu’avec la région South Slave, et qui remplit les critères d’admissibilité prévus dans l’accord définitif, serait toutefois liée par la décision collective de ratifier l’accord. Ce serait le cas que la personne ait choisi ou non de s’aligner sur un autre organisme tel que l’Alliance.
[61] L’avocat de M. Enge a affirmé que les modifications proposées au texte de l’accord de principe de la Nation répondraient à deux principaux intérêts de l’Alliance. En premier lieu, elles veilleraient à ce que les droits ancestraux des membres de l’Alliance, y compris leur droit d’exercer la récolte dans le secteur situé au nord du Grand lac des Esclaves, ne puissent être éteints que si ces membres de l’Alliance avaient demandé d’être inscrits, et avaient été acceptés aux fins de leur inscription, aux termes de l’accord définitif. Ainsi, aucun droit ne serait éteint par application du droit, puisqu’un choix manifeste devrait être exercé par les personnes ayant choisi d’être visées par l’accord.
[62] M. Enge a ajouté que cette mesure d’adaptation permettrait également aux Métis de South Slave de procéder à conclure leur accord définitif.
[63] Le Canada et le G.T.N.-O. ont rejeté, à la rencontre du 24 octobre 2013, la modification proposée par l’Alliance au texte de l’accord de principe de la Nation au motif qu’elle n’était pas conforme à l’approche du Canada à la négociation d’accords de cette nature, selon laquelle les accords visaient à traiter des droits de toutes les personnes admissibles à l’inscription aux termes de l’accord en cause.
[64] L’Alliance a ensuite proposé de participer à titre de partie aux négociations postérieures à l’accord de principe de la Nation en vue de la conclusion d’un accord définitif, de sorte à garantir que les membres de l’Alliance participent sérieusement aux négociations qui visaient l’extinction de leurs droit