Chen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)

Chen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2004-11-08
Référence neutre
2004 CF 1573
Numéro de dossier
IMM-1467-04, IMM-577-04
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Recueil des arrêts de la Cour fédérale Chen c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l'Immigration) (C.F.) [2005] 3 C.F. 82
Date : 20041108
Dossiers : IMM-577-04 et IMM-1467-04
Référence : 2004 CF 1573
Vancouver (Colombie-Britannique), le lundi 8 novembre 2004
EN PRÉSENCE DE MONSIEUR LE JUGE RUSSELL
Dossier : IMM-577-04
ENTRE :
CHEN, Tsai-Cheng, PENG, Sheng-Chien, WU, Chin-Chung, LIN, Chin Yuan,
KUO, Nai Wei, WANG, Hsiu Shan, HSIEH, Tze-En, HUNG, Mei Ying,
KO, Ching Yi, KO, Yu Fan, KO, Yu Chu, HSU, Tase Yen, CHANG, Lien Fang,
CHEN, Yuan Hsing, LIN, Cheng-I, CHEN, Ping-Hung, HSIEH, Tsung-Jen,
CHEN, Yueh-Yin, FANG CHANG, Shu-Min, PUI, Kwan Kay, LAI, Yung-Liang,
CHANG, Ting Hui, CHANG, Fang Ming, LEI, Manuel Joao, LIN, Yung Nien,
HUANG HSU, Li-Mei, FANG, Ming-Tau, LIU, Kun Yung, CHEN, Kun-Wen,
TSENG, Hung Yu, CHANG, Mao, MENG, Lin Yu, TAI, Yu-Hu,
YANG, Cheng-Kang, CHEN, Wen Shing, YU, Chung-Wen, YU, Wei-Chung,
LIN, Shih Chun, CHANG, Lei-Fa, CHAO, Lin Shu, HSU, Pao Hua
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
Dossier : IMM-1467-04
ENTRE :
CHU, Kar Ho et PENG, Jang-Yang Alex
demandeurs
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L'IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DE L'ORDONNANCE ET ORDONNANCE
LA REQUÊTE
[1] Les principales mesures de redressement demandées dans la présente requête sont les suivantes : une ordonnance prévoyant que les demandes de contrôle judiciaire présentées dans les dossiers IMM-1467-04 et IMM-577-04 seront instruites comme des actions, la jonction et la réunion des actions converties avec les actions des dossiers IMM-10140-03 et IMM-576-04 et l'autorisation de modifier les procédures dans les quatre actions réunies pour constituer une action.
LES FAITS
[2] Les faits de la présente affaire ont déjà été exposés avec une exemplarité succincte et précise par Mme la juge Snider dans ses motifs d'ordonnance et ordonnance datés du 26 mars 2004 qui traitaient d'une demande antérieure d'injonction contre le ministre et il n'est pas utile de refaire ce récit en l'espèce.
LA CONVERSION
[3] Le pouvoir discrétionnaire permettant d'ordonner que les demandes de contrôle judiciaire présentées dans les dossiers IMM-1467-04 et IMM-577-04 (l'autorisation a été accordée) soient instruites comme s'il s'agissait d'actions est régi par l'article 18.4 de la Loi sur les Cours fédérales :
18.4 (1) Procédure sommaire d'audition - Sous réserve du paragraphe (2), la Cour fédérale statue à bref délai et selon une procédure sommaire sur les demandes et les renvois qui lui sont présentés dans le cadre des articles 18.1 à 18.3.
(2) Exception - Elle peut, si elle l'estime indiqué, ordonner qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action.
[4] La jurisprudence qui interprète ces dispositions est bien connue et les demandeurs et le ministre y renvoient dans leurs documents. Le point de départ habituel est l'arrêt de la Cour d'appel fédérale Canada (P.G.) c. Macinnis, [1994] 2 C.F. 464, dans lequel M. le juge Décary, s'exprimant au nom de la Cour, a dit ce qui suit aux pages 469 à 473 :
Toute tentative d'interprétation du paragraphe 18.4(2) doit commencer par la prise en considération de l'affirmation que le juge Muldoon a faite relativement au point de vue qui doit être adopté lorsqu'on veut mettre ce paragraphe en application :
L'article 18.4 de la Loi sur la Cour fédéraledispose clairement qu'en règle générale, une demande de contrôle judiciaire ou un renvoi présenté à la Section de première instance est instruit comme s'il s'agissait d'une requête. En vertu de cet article, ces matières doivent être entendues et jugées « à bref délai et selon une procédure sommaire » . Exceptionnellement, le paragraphe 18.4(2) prévoit qu'une demande de contrôle judiciaire peut être instruite comme s'il s'agissait d'une action. Cependant, c'est dorénavant par voie de requête qu'il est préférable de procéder et il ne faut pas déroger à ce principe en l'absence de motifs très clairs.
Il est intéressant de se rappeler, à l'instar du juge Reed :
[...] [qu'] en matière de contrôle judiciaire le rôle du tribunal consiste à examiner la décision contestée, mais non à se substituer à l'instance qui l'a rendue.
Il faut aussi noter les commentaires du juge Strayer :
Pour ces motifs, je ne souscris pas à l'argument des intimés, à savoir qu'il y a des questions de fait techniques difficiles à trancher, lesquelles nécessiteront des plaidoiries et un procès ainsi que le contre-interrogatoire d'experts et d'autres personnes. En l'espèce, il n'incombe pas à la Cour de devenir une académie des sciences se prononçant sur des prévisions scientifiques contradictoires, ou d'agir en quelque sorte à titre de Haute assemblée pesant les préoccupations manifestées par le public et déterminant quelles préoccupations devraient être respectées. Indépendamment de la question de savoir si la société serait bien servie si la Cour assumait l'un ou l'autre de ces rôles, ce dont je doute sérieusement, il ne s'agit pas de rôles qui ont été confiés à la Cour dans l'exercice du contrôle judiciaire prévu par l'article 18 de la Loi sur la Cour fédérale [L.R.C. (1985), ch. F-7]. Par conséquent, je ne vais pas ordonner que cette affaire soit entendue à titre d'action. Je crois qu'il est possible de répondre à de nombreuses préoccupations des intimés si les parties mettent l'accent sur les questions véritables.
En général, c'est seulement lorsque les faits, de quelque nature qu'ils soient, ne peuvent pas être évalués ou établis avec satisfaction au moyen d'un affidavit que l'on devrait envisager d'utiliser le paragraphe 18.4(2) de la Loi. Il ne faudrait pas perdre de vue l'intention clairement exprimée par le Parlement, qu'il soit statuéle plus tôt possible sur les demandes de contrôle judiciaire, avec toute la célérité possible, et le moins possible d'obstacles et de retards du type de ceux qu'il est fréquent de rencontrer dans les procès. On a des « motifs très clairs » d'avoir recours à ce paragraphe, pour utiliser les mots du juge Muldoon, lorsqu'il faut obtenir une preuve de vive voix soit pour évaluer l'attitude et la crédibilité des témoins ou pour permettre à la Cour de saisir l'ensemble de la preuve lorsqu'elle considère que l'affaire requiert tout l'appareillage d'un procès tenu en bonne et due forme. L'arrêt rendu par la présente Cour dans l'affaire Bayer AG et Miles Canada Inc. c. Ministre de la Santénationale et du Bien-être social et Apotex Inc., où le juge Mahoney, J.C.A. s'est montré jusqu'à un certain point en désaccord avec la décision rendue par le juge Rouleau dans la même affaire, est un exemple récent de l'hésitation de la Cour à instruire une affaire par voie d'action plutôt qu'au moyen d'une demande.
Le juge Strayer, dans l'arrêt Vancouver Island Peace Society, et le juge Reed dans l'arrêt Derrickson, ont mentionné qu'il est important de se rappeler la vraie nature des questions auxquelles la Cour doit répondre dans une procédure de contrôle judiciaire, et de considérer la pertinence d'utiliser la preuve déposée par affidavit pour répondre à ces questions. Par conséquent, un juge commettrait une erreur en acceptant qu'une partie puisse seulement présenter la preuve qu'elle veut au moyen d'un procès si cette preuve n'était pas liée aux questions très précises auxquelles la Cour doit répondre. La complexité, comme telle, des questions de faits ne saurait être prise en considération si les affidavits contradictoires des experts qui s'appuient sur ces faits se rapportent aux questions soumises au tribunal plutôt qu'aux questions soumises à la Cour. Par conséquent, supposer qu'on pourra mettre au jour une preuve cachée n'est pas une raison suffisante pour ordonner la tenue d'un procès. Un juge peut être justifié de statuer autrement s'il a de bonnes raisons de croire qu'une telle preuve ne pourrait être mise au jour qu'au moyen d'un procès. Mais le vrai critère que le juge doit appliquer est de se demander si la preuve présentée au moyen d'affidavits sera suffisante, et non de se demander si la preuve qui pourrait être présentée au cours d'un procès pourrait être supérieure.
Nous ne croyons pas que la qualité de la preuve requise varie selon qu'il s'agisse d'une question liée à la Charte ou à d'autres questions. Il est exact que les faits constitutionnels sont inhabituels, en ce qu'ils se rapportent souvent à des tendances sociales. Mais avant qu'un juge conclue que des questions liées à la Charte nécessitent un procès, il faut des raisons de croire que la preuve déposée au moyen d'affidavits sera insuffisante. La présentation d'une requête n'équivaut pas à procéder dans un « vide factuel » , puisque la preuve par affidavit est possible. L'affirmation que les questions liées à la Charte ne peuvent être correctement tranchées qu'au moyen d'un procès bat en brèche les arrêts innombrables rendus par la présente Cour, la Cour suprême du Canada et d'autres cours àla suite d'une demande ou d'un autre moyen sommaire, ou lors de l'appel de ces décisions. Il n'y a absolument aucun motif d'accorder un traitement spécial aux litiges où la Charte est invoquée.
La complexité, comme telle, des questions de droit n'est pas un motif suffisant. Cette complexité reste la même, que ces questions soient débattues lors de l'instruction d'une demande ou d'une action.
Le temps, comme tel, n'est pas non plus un motif suffisant pour transformer une demande en action. Le volume de la preuve qui sera déposée par affidavit et le temps dont les avocats ont besoin pour présenter leur affaire n'ont pas de relation avec la façon dont l'instance est tenue. Nous sommes conscients que les demandes ont pris de plus en plus du temps de la Section de première instance, et que ce qui n'était pour un juge que le jour des requêtes est devenu plus souvent qu'autrement la semaine des requêtes. Le système a clairement besoin d'être adapté aux nouvelles exigences de l'ère post-Charte; mais la solution ne saurait être, parce que l'on battrait alors en brèche la volonté du Parlement, de diminuer le fardeau du juge des requêtes en transformant les demandes en actions.
Les motifs subjectifs qu'une partie pourrait avoir de désirer que la preuve soit présentée de vive voix ne sont pas non plus pertinents. Le désir d'une partie d'avoir son heure de gloire au prétoire n'est pas un motif pour accorder un procès.
En l'espèce, et en toute déférence, le juge des requêtes était, d'une part, trop préoccupé par la complexité des questions soulevées et par le fait qu'il y avait des questions liées à la Charte et, d'autre part, pas assez préoccupé par ce qui aurait dû être la question principale, à savoir si la preuve nécessaire pour trancher le litige pouvait être valablement produite par affidavit. Il y a là clairement matière à intervention de notre Cour.
Nous avons examiné les plaidoiries et les dossiers des deux demandes présentées antérieurement à la Section de première instance et sur lesquelles l'intimé a appuyé sa présente demande. Il y a effectivement des questions et des faits complexes, mais on ne nous a pas convaincus qu'une audience tenue de façon sommaire empêcherait les parties et la Cour d'instruire de façon appropriée la demande de contrôle judiciaire. Au contraire, il nous semble que les motifs de plainte de l'intimé sont entièrement liés à la procédure suivie par la Commission. Les questions de procédure étant très précisément de la compétence de la Cour, elles ne sont pas complexes au point de nécessiter la production de documents ou leur communication, des témoignages faits de vive voix et comportant contre-interrogatoire et, finalement, l'appareillage complet d'un procès.
[5] L'arrêt Macinnis représente une conception étroite du paragraphe 18.4(2) et exprime « l'hésitation de la Cour à instruire une affaire par voie d'action plutôt qu'au moyen d'une demande » . L'affaire propose une règle générale selon laquelle c'est « seulement lorsque les faits, de quelque nature qu'ils soient, ne peuvent pas être évalués ou établis avec satisfaction au moyen d'un affidavit que l'on devrait envisager d'utiliser le paragraphe 18.4(2) de la Loi » .
[6] Dans l'arrêt Drapeau c. Canada (ministre de la Défense nationale) (1995), 179 N.R. 398, une formation quelque peu différemment constituée de la Cour d'appel fédérale a adopté une conception beaucoup plus large à l'égard du paragraphe 18.4(2). M. le juge Hugessen, s'exprimant au nom de la majorité, a fourni les directives suivantes :
Le juge Chevalier et moi-même sommes d'avis qu'un juge des requêtes, saisi d'une requête visant à convertir une demande de contrôle judiciaire en une action conformément au paragraphe 18.4(2), ne commet pas d'erreur lorsqu'il prend en considération le caractère souhaitable de mesures visant à prévenir une multiplicité de procédures. Dans la présente affaire, le juge des requêtes était saisi de contestations visant une série de décisions prétendument rendues de mauvaise foi et au mépris des principes de justice naturelle, décisions qui auraient, semble-t-il, causé un préjudice au demandeur. Elle a estimé que, dans ces circonstances, il était « juste » de permettre au demandeur de réunir ces procédures dans une action unique. Nous partageons l'avis du juge des requêtes selon lequel l'arrêt rendu par la Cour d'appel fédérale dans l'espèce MacInnis c. Canada, [1994] 2 C.F. 464; 166 N.R. 57 (C.A.F.), porte sur des circonstances différentes et ne devrait pas être interprété comme une limite au pouvoir discrétionnaire d'un juge des requêtes dans les cas où la conversion est demandée pour des motifs autres que de prétendues contraintes de preuve. De l'avis de la Cour, le paragraphe 18.4(2) n'établit aucune limite quant aux facteurs qui peuvent à juste titre être pris en considération lorsqu'il s'agit de savoir s'il convient ou non de permettre qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action. Parmi ces facteurs, figurent certainement les commodités de l'accès à la justice et la prévention des coûts et délais inutiles.
[7] M. le juge Stone, qui avait siégé dans l'arrêt Macinnis, était manifestement préoccupé par cette conception parce qu'il a fourni une opinion dissidente marquante, bien que dans ses motifs il ne soutienne pas ouvertement la conception étroite de l'arrêt Macinnis, mais il se limite à la question précise de savoir si le fait de prévenir une multiplicité de procédures est une justification suffisante à l'égard de l'exercice du pouvoir discrétionnaire incorporé dans le paragraphe 18.4(2) :
À mon avis, le paragraphe 18.4(2) de la Loi sur la Cour fédérale n'a pas pour objet de permettre à un plaideur qui recherche un redressement au moyen d'une demande de contrôle judiciaire d'obtenir la conversion de ladite demande en une action simplement parce qu'il décide par la suite d'engager une action délictuelle en dommages-intérêts fondée sur les mêmes circonstances, même si, comme l'a estimé le juge de première instance, telle conversion permettrait d'éviter une multiplicité de procédures. Je suis d'avis que le paragraphe n'envisage pas une telle conversion dans ce genre de circonstances. J'interprète ce paragraphe dans le contexte tout entier des articles 18.1 à 18.5, et, àmon avis, son objet est de rendre la Cour plus apte à déterminer si le redressement particulier demandé, et accessible uniquement au moyen d'une demande de contrôle judiciaire, devrait être accordé ou refusé, et non de permettre à la Cour de convertir la demande en une action simplement parce que l'auteur de cette demande voudrait maintenant obtenir des dommages-intérêts par voie d'action délictuelle.
[8] Il est possible qu'il n'y ait pas d'incompatibilité entre la conception adoptée dans l'arrêt Macinnis et celle défendue dans l'arrêt Drapeau parce que, comme le juge Hugessen a expliqué dans l'arrêt Drapeau, « l'arrêt rendu par la Cour d'appel fédérale dans l'espèce MacInnis c. Canada [...] porte sur des circonstances différentes et ne devrait pas être interprété comme une limite au pouvoir discrétionnaire d'un juge des requêtes dans les cas où la conversion est demandée pour des motifs autres que de prétendues contraintes de preuve » .
[9] Étant donné que dans l'arrêt Drapeau la Cour d'appel fédérale a délibérément attiré l'attention sur l'arrêt Macinnis et nous a dit de quelle façon l'arrêt Macinnis ne devrait pas être interprété, il me semble que je suis tenu de suivre l'arrêt Drapeau et que je dois tenir pour acquis aux fins de la présente requête que « le paragraphe 18.4(2) n'établit aucune limite quant aux facteurs qui peuvent à juste titre être pris en considération lorsqu'il s'agit de savoir s'il convient ou non de permettre qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action » et que « [p]armi ces facteurs, figurent certainement les commodités de l'accès à la justice et la prévention des coûts et délais inutiles » .
[10] Cela ne signifie pas, il me semble, que je devrais renoncer à ce que l'arrêt Macinnis enseigne et « perdre de vue l'intention clairement exprimée par le Parlement, qu'il soit statuéle plus tôt possible sur les demandes de contrôle judiciaire, avec toute la célérité possible, et le moins possible d'obstacles et de retards du type de ceux qu'il est fréquent de rencontrer dans les procès » (pages 470 et 471), mais je pense que je dois renoncer à une interprétation de l'arrêt Macinnis qui tient pour acquis que les mots suivants signifient ce qu'ils semblent dire : « [e]n général, c'est seulement lorsque les faits, de quelque nature qu'ils soient, ne peuvent pas être évalués ou établis avec satisfaction au moyen d'un affidavit que l'on devrait envisager d'utiliser le paragraphe 18.4(2) de la Loi » (page 470).
LE CONTEXTE EN MATIÈRE D'IMMIGRATION
[11] Le ministre est, à mon avis, préoccupé à juste titre quant à l'intégrité du processus d'immigration et de la démarche de traitement des questions d'immigration maintenant incluses dans la Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés (LIPR) et le Règlement pris en vertu de cette loi. En fait, le ministre se demande si l'alinéa 74c) de la LIPR ( « le juge statue à bref délai et selon la procédure sommaire » ) empêche de convertir une affaire en matière d'immigration en une action et il fait une mise en garde selon laquelle, même s'il ne l'empêche pas, un point de vue extrêmement restrictif devrait être adopté à l'égard de la conversion dans le contexte de l'immigration parce que, pour citer le ministre, le [TRADUCTION] « développement de la pratique en matière d'immigration à la Cour fédérale démontre l'intention du Parlement de s'assurer que les affaires soient instruites par procédure sommaire réduisant par conséquent le volume des appels et les délais en résultant dans l'exécution de la loi d'immigration » . Le ministre prétend en outre ce qui suit :
[TRADUCTION]
Un thème constant dans la section 8 de la LIPR est que les affaires en matière d'immigration doivent être instruites par procédure sommaire et à bref délai. Un autre thème constant dans la LIPR et dans les Règles de la Cour fédérale en matière d'immigration et de protection des réfugiés est que les incohérences entre la LIPR et la Loi sur les Cours fédérales ou entre la LIPR et les Règles de la Cour fédérale en matière d'immigration et de protection des réfugiés doivent être résolues favorablement à la LIPR.
[12] Après avoir examiné les dispositions législatives et réglementaires mentionnées par le ministre, et la jurisprudence invoquée au soutien des arguments du ministre à l'égard d'une mise en garde particulière dans le contexte des litiges en matière d'immigration, je ne peux déceler aucune véritable incohérence entre le régime de la LIPR et les Règles de la Cour fédérale ni aucune preuve de l'intention du Parlement démontrant que, lors de l'examen d'une ordonnance suivant le paragraphe 18.4(2) de la Loi sur les Cours fédérales, des demandes d'immigration donnent lieu à des considérations particulières qui ne sont pas couvertes par ce que nous enseigne de façon générale l'arrêt Drapeau selon lequel « le paragraphe 18.4(2) n'établit aucune limite quant aux facteurs qui peuvent à juste titre être pris en considération lorsqu'il s'agit de savoir s'il convient ou non de permettre qu'une demande de contrôle judiciaire soit instruite comme s'il s'agissait d'une action » (page 399).
[13] Je partage l'opinion du ministre selon laquelle le paragraphe [TRADUCTION] « 18.4(2) prévoit la conversion d'une demande de contrôle judiciaire en une action à titre d'exception au paragraphe 18.4(1) » , mais que l'exception est destinée à être applicable dans tous les contextes et que toute considération particulière qui peut être soulevée lors de l'application du paragraphe 18.4(2) aux affaires en matière d'immigration, y compris des dispositions précises de la LIPR et de son Règlement, peut être traitée en suivant les directives générales de l'arrêt Drapeau.
[14] En outre, comme l'avocate a candidement reconnu lors de l'audition de la présente requête, le ministre a estimé qu'il était indiqué de consentir à la conversion en une action à d'autres occasions, montrant ainsi que la LIPR n'empêche pas qu'une demande de contrôle judiciaire en matière d'immigration soit instruite comme s'il s'agissait d'une action dans des circonstances appropriées.
LES MOTIFS INVOQUÉS
[15] Les demandeurs s'appuient sur divers motifs pour demander dans la présente affaire une ordonnance suivant le paragraphe 18.4(2), à savoir :
1. le dossier relatif à la preuve requis pour la mesure de redressement qu'ils demandent et le fondement juridique de cette mesure de redressement ne peuvent être établis et assemblés pour la Cour au moyen d'un affidavit;
2. il existe des questions de droit et de fait précis complexes dans les demandes qui ne peuvent être traitées de façon satisfaisante par un contrôle judiciaire et qui font que ces dossiers se prêtent à une instruction comme s'il s'agissait d'une action;
3. il existe des questions d'accès à la justice et de prévention des coûts et d'une multiplicité de procédures qui nécessitent la conversion en une action;
4. étant donné que la principale mesure de redressement demandée par les demandeurs est de nature déclaratoire, le processus de contrôle judiciaire n'offre pas les mesures de protection appropriées en matière de procédure. Ces mesures de protection ne peuvent être garanties que par une instruction comme s'il s'agissait d'une action;
5. l'intention des demandeurs de présenter une demande visant à faire autoriser un recours collectif nécessite la conversion en une action parce que le régime de recours collectif prévu par les Règles de la Cour fédérale (1998) (les Règles) (articles 299.1 à 299.42) s'applique aux actions, mais non aux demandes de contrôle judiciaire;
6. la décision juste, la plus expéditive et la moins coûteuse à l'égard des questions soulevées dans les demandes de contrôle judiciaire nécessite la conversion en une action, la jonction, la réunion et l'autorisation d'un recours collectif.
[16] Le ministre tente de s'opposer à la conversion dans la présente affaire parce que la renonciation aux procédures sommaires au bénéfice d'une action serait incompatible avec le régime et l'objectif de la LIPR et parce que, de toute façon, les demandeurs ne peuvent satisfaire au critère de conversion comme il a été établi par la jurisprudence pertinente.
[17] Le ministre prétend, en particulier, que le désir de faire autoriser un recours collectif suivant l'article 299.11 des Règles de la Cour fédérale (1998), n'est pas un motif de conversion et que les demandeurs doivent d'abord satisfaire au critère de conversion indépendamment de tout désir ou de toute intention de faire autoriser un recours collectif. Le ministre affirme que les Règles de la Cour fédérale [TRADUCTION] « n'envisagent pas une conversion d'une demande de contrôle judiciaire en une action aux fins de devenir un recours collectif, mais la possibilité de faire autoriser un recours collectif si le critère de conversion est satisfait » .
[18] Le ministre affirme en outre que tant dans le dossier IMM-577-04 que dans le dossier IMM-1467-04, il y a déjà un fondement probatoire suffisant pour permettre à la Cour de rendre une décision à l'égard des questions soulevées et de la mesure de redressement demandée par une procédure de contrôle judiciaire.
[19] À l'égard de certains des détails des deux demandes, le ministre soulève les points suivants pour que la Cour les examine :
1. dans le dossier IMM-577-04, le demandeur demande une mesure de redressement de nature déclaratoire et un mandamus. Le contrôle se concentre sur le processus de délivrance de carte de résident permanent et sur la question de savoir s'il y a eu des retards déraisonnables dans le traitement des demandes de carte de RP. La question est théorique quant au mandamus parce que toutes les demandes de carte de RP ont maintenant été traitées;
2. de plus, dans le dossier IMM-577-04, la question de savoir si les dispositions de la LIPR qui traitent des exigences et des obligations en matière de résidence sont appliquées d'une manière rétroactive, en contravention des articles 7 et 15 de la Charte, soulève des considérations purement juridiques qui peuvent être tranchées suivant la LIPR;
3. à l'égard des demandes de mesures de redressement de nature déclaratoire en fonction du traitement des demandes de carte de RP et de la délivrance à l'étranger des titres de voyage, les représentants du ministre ont déjà, lors du contre-interrogatoire, témoigné à l'égard de la façon selon laquelle l'inventaire des cas se rapportant aux cartes de RP a été établi et ont déjà reconnu les erreurs commises au début du processus de délivrance des titres de voyage. Il y a eu en outre un contre-interrogatoire à l'égard des niveaux actuels de personnel et de l'inventaire des demandes de carte de RP à Vancouver. Par conséquent, [TRADUCTION] « la Cour dispose de suffisamment de preuve pour lui permettre d'accorder une combinaison de mesures de redressement extraordinaires » si, dans une procédure de contrôle judiciaire, elle estime nécessaire de le faire;
4. la Cour devrait instruire les demandes de contrôle judiciaire parce qu'une décision à l'égard de la question de la rétroactivité appliquée en contravention de la Charte, et du caractère approprié du mandamus, fournira un fondement à une requête sur un « point de droit » suivant l'article 220 des Règles et aidera les parties à préciser les questions de droit et de fait aux fins du recours collectif envisagé;
5. la décision de la Cour à l'égard des demandes de contrôle judiciaire sera utile pour trancher les actions existantes dans les dossiers IMM-576-04 et IMM-10140-03 et permettra aux parties de passer directement au règlement.
[20] En résumé, le ministre est d'avis que le fondement probatoire pour un contrôle judiciaire valable existe déjà. La conversion n'est pas nécessaire et ne fera que retarder la résolution des affaires en litige de même que les recours collectifs parallèles qui ont été envisagés.
ANALYSE
[21] Parmi les différents motifs invoqués par les demandeurs pour obtenir une ordonnance suivant le paragraphe 18.4(2), je considère que seulement ce qui suit est important selon les faits dont je dispose.
La preuve
[22] En tenant compte des mesures de redressement que les demandeurs tentent d'obtenir dans les demandes de contrôle judiciaire - en grande partie d'une nature déclaratoire (comme il est énoncé dans les demandes et dans leur exposé des arguments additionnel) - il y a dans le présent dossier des vides et des ambiguïtés à l'égard de la preuve qui, à mon avis, la rendent inadéquate pour un examen satisfaisant des motifs de la plainte et de la disponibilité des mesures de redressement demandées. Le fait que les questions de droit et de fait soient complexes, et qu'il existe des questions liées à la Charte et des questions constitutionnelles, ne regarde pas la Cour et, à mon avis, n'est pas pertinent. Ces sortes de questions peuvent adéquatement être traitées lors d'un contrôle judiciaire dans la mesure où le dossier contient un fondement probatoire approprié. Cependant, ma compréhension des affidavits et des contre-interrogatoires fournis jusqu'à maintenant me donne à penser que des faits essentiels ne peuvent être établis ou appréciés de façon satisfaisante selon le présent dossier.
[23] Par exemple, il y a au centre du litige la question des droits d'un résident permanent d'entrer et de rester au Canada et celle de la façon selon laquelle les circonstances d'ordre humanitaire mentionnées à l'alinéa 28(2)c) de la LIPR (y compris l'intérêt supérieur des enfants) ont été appliquées, ou ne l'ont pas été, dans la présente affaire.
[24] Le défendeur adopte la position qu'il existe déjà suffisamment de preuve au dossier pour permettre à la Cour de traiter de cette question. De façon générale, cependant, le dossier me donne à penser que le défendeur a indiqué par ses représentants et par les auteurs des affidavits déposés qu'une bonne partie des renseignements à l'égard de cette question n'est simplement pas disponible. Le ministre n'a pas indiqué de quelle façon de nombreux refus à l'égard de résidents permanents étaient fondés sur l'alinéa 28(2)c), quelles étaient les raisons de ces refus et si l'intérêt supérieur des enfants a été pris en compte. Alors, il semble qu'il y ait, à l'égard de cette question, un vide important dans la preuve quant à la réalité et quant au comportement systémique des fonctionnaires du ministre. Comme la juge Snider a signalé lorsqu'elle a examiné la demande d'injonction, le ministre n'est pas tenu de se charger de fournir les renseignements demandés au cours d'un contre-interrogatoire dans une instance de contrôle judiciaire et, comme les demandeurs ont signalé lors de l'audition de la présente requête devant la Cour, le ministre avait tout à fait le droit, compte tenu des procédures de contrôle judiciaire, de refuser de donner des engagements ou d'obliger ses représentants à se renseigner complètement avant de rendre des témoignages. De plus, le ministre a adopté la position - une fois de plus à juste titre à mon avis - que les transcriptions des contre-interrogatoires ne peuvent pas être utilisées dans d'autres instances et que les contre-interrogatoires ne pouvaient pas être ajournés. Les représentants du ministre ont reconnu jusqu'à maintenant qu'ils ont été négligents dans le traitement de certains aspects des considérations d'ordre humanitaire, mais en ce qui a trait aux motifs précis mentionnés dans les demandes, il n'existe pas suffisamment de preuve pour qu'une décision valable soit rendue.
[25] Alors, à mon avis, le dossier fournit un portrait inadéquat de la façon selon laquelle le ministre a traité des demandes fondées sur des considérations d'ordre humanitaire suivant l'alinéa 28(2)c) de la LIPR. La preuve à cet égard est nécessaire parce que les demandeurs affirment qu'ils étaient admissibles comme résidents permanents suivant l'alinéa 28(2)c) et qu'ils n'ont pas été traités conformément à cette disposition. Cela a également des conséquences, entre autres, quant aux questions se rapportant à l'article 7 de la Charte soulevées par les demandeurs.
[26] Il me semble que la Cour a besoin, à l'égard de cette question, d'éléments de preuve qui ne peuvent être obtenus que si l'affaire se poursuit en tant qu'action.
[27] Le dossier soulève des problèmes de preuve similaires à l'égard des effets et du statut de la fiche d'établissement IMM 1000 délivrée suivant l'ancienne Loi sur l'immigration et de son importance à titre d'attestation de statut suivant le paragraphe 31(3) de la LIPR.
[28] Le ministre reconnaît qu'il y a une difficulté importante entourant la question de la saisie des fiches d'établissement et que certains agents ne comprenaient pas la procédure appropriée. Il existe entre les parties un litige quant à la question de savoir si ces documents ont été incorrectement saisis dans certains cas.
[29] Cependant, le ministre affirme également que le statut de la fiche d'établissement IMM 1000 est une question notoire qui est exposée dans divers guides et effets réglementaires fournis par le ministre. Il affirme qu'avant la mise en application de la LIPR, la fiche d'établissement IMM 1000 était un document administratif et une question de politiques et procédures. Depuis la mise en application de la LIPR, le statut de ce document a été clarifié par règlement. Par conséquent, le ministre adopte la position que le litige à l'égard de la fiche d'établissement n'est pas une question de fait et que le statut d'un tel document est simplement une question d'interprétation de ce qu'il a dit sur cette question, ce qui est notoire.
[30] De toute façon, le ministre affirme que le refus de délivrer à l'étranger des titres de voyage n'est pas une question qui a été correctement soumise à la Cour dans les présentes demandes parce qu'un tel refus devrait être soumis à la SAI, qui a compétence pour trancher toute question de fait et de droit, et être ensuite soumis à la Cour au moyen d'une demande de contrôle judiciaire si les parties ne sont pas satisfaites.
[31] À mon avis, le fait que la position du ministre à l'égard des fiches d'établissement IMM 1000 soit énoncée dans divers documents publics ne fournit pas à la Cour les moyens de traiter des motifs invoqués par les demandeurs. Par exemple, les demandeurs contestent l'affirmation selon laquelle avant la mise en application de la LIPR les fiches d'établissement IMM 1000 étaient une question de commodité administrative. Il serait donc risqué pour la Cour de rendre une décision à l'égard de cette question sans que des éléments de preuve opérationnels et systémiques quant à la façon selon laquelle de tels documents étaient dans les faits traités deviennent notoires. Il est nécessaire en outre d'obtenir des éléments de preuve additionnels quant à la façon selon laquelle les fiches d'établissement ont été saisies et autrement traitées par les agents à l'étranger. Le ministre reconnaît qu'il existe dans le présent dossier une confusion importante à cet égard.
[32] La position des demandeurs est que le paragraphe 18(5) de la Loi sur les Cours fédérales ne les empêche pas de présenter la présente affaire directement à la Cour parce qu'il s'agit essentiellement d'une question pour laquelle la SAI n'a pas compétence. Ils affirment qu'un droit d'appel comme il est envisagé par l'alinéa 72(2)a) de la LIPR n'est pas enclenché dans la présente affaire. La confiscation physique de documents par des agents à l'étranger, qui selon ce que le ministre reconnaît était incorrecte dans certains cas et soulève des questions extrêmement litigieuses quant à ce qui s'est passé dans les faits, ne fait pas, selon les demandeurs, intervenir l'alinéa 72(2)a) de la LIPR et la compétence de la SAI. Par conséquent, rien n'empêche les demandeurs de s'adresser directement à la Cour dans la présente affaire.
[33] À mon avis, les divergences entre les parties à l'égard de même cette question de compétence ne peuvent être résolues dans le présent dossier parce que la question de ce qui s'est passé dans les faits à l'égard des documents saisis et celle de la possible renonciation aux droits d'appel n'ont pas été examinées suffisamment à fond dans la preuve recueillie jusqu'à maintenant et ne peuvent pas être adéquatement traitées suivant la procédure de contrôle judiciaire.
[34] Le traitement par le ministre des questions se rapportant aux considérations d'ordre humanitaire et aux fiches d'établissement IMM 1000 n'épuise pas les points en litige entre les parties, mais ces questions, à mon avis, sont au centre du litige et des motifs invoqués dans les demandes et je ne crois pas qu'il existe un fondement probatoire permettant qu'elles soient traitées dans le contexte d'un contrôle judiciaire.
La décision juste, la plus expéditive et la moins coûteuse à l'égard du bien-fondé
[35] Les demandeurs mentionnent le mandat général prévu par l'article 3 des Règles de la Cour fédérale (1998) à titre d'un autre fondement justifiant que l'instruction d'une action soit ordonnée à l'égard de la présente requête. En théorie du moins, l'arrêt Drapeau semble proposer que de telles considérations puissent être pertinentes et que les « commodités de l'accès à la justice et la prévention des coûts et délais inutiles » peuvent être prises en compte.
[36] Cependant, selon les faits et les prétentions dont je dispose, je ne peux pas dire, sauf quant aux questions se rapportant à la preuve, si l'accès à la justice et la prévention des coûts et des délais sont mieux défendus par une action que par un contrôle judiciaire. Normalement, on s'attend à ce qu'une procédure sommaire coûte moins cher et prenne moins de temps, mais si les questions se rapportant à la preuve ne peuvent être adéquatement traitées au moyen d'un contrôle judiciaire, alors une décision juste à l'égard du bien-fondé nécessitera que l'instruction d'une action soit ordonnée.
[37] Dans la présente requête, les considérations qui ont déjà été traitées à l'égard des questions se rapportant à la preuve sont applicables en l'espèce et il n'est pas nécessaire de discuter plus à fond des coûts et des délais.
[38] La question d'éviter une multiplicité de procédures était une question très litigieuse dans l'arrêt Drapeau. Selon les faits de cet arrêt, le juge Stone, dans sa dissidence exprimée de vive voix, a rejeté le raisonnement du juge des requêtes qui permettait la conversion en un procès afin d' « éviter une multiplicité de procédures, compte tenu de l'intention déclarée du requérant d'engager une action en dommages-intérêts » .
[39] Dans l'arrêt Drapeau, la majorité a rejeté l'appel et a conclu expressément qu' « un juge des requêtes, saisi d'une requête visant à convertir une demande de contrôle judiciaire en une action conformément au paragraphe 18.4(2), ne commet pas d'erreur lorsqu'il prend en considération le caractère souhaitable de mesures visant à prévenir une multiplicité de procédures » .
[40] Dans la présente affaire, évidemment, il ne faut pas oublier que les demandeurs sont des demandeurs types dans une demande de contrôle judiciaire dans laquelle il est expressément demandé que la Cour ordonne que la demande [TRADUCTION] « soit instruite comme un recours collectif envisagé en vertu de l'article 299.11 des Règles de la Cour fédérale (1998) » .
[41] Il s'agit également d'une affaire dans laquelle, dans une lettre datée du 8 septembre 2004 adressée à la Cour qui traitait d'une conférence de gestion de l'instance demandée par l'avocat des demandeurs, l'avocate du défendeur a déclaré catégoriquement qu'une [TRADUCTION] « comparaison des observations écrites dans les demandes de contrôle judiciaire et les Déclarations montre que les demandes de contrôle judiciaire et les actions sont fondées sur des motifs similaires. La principale différence entre les actions et les contrôles judiciaires se trouve dans les mesures de redressement demandées » .
[42] Cette prétention a été présentée par le ministre comme une raison pour agir par des contrôles judiciaires de façon à ce que les questions majeures dans les actions puissent être établies à l'avance d'une façon sommaire qui [TRADUCTION] « donnerait à tous les intéressés une possibilité de cerner les questions de fait et de droit dans le recours collectif envisagé. La décision de la Cour dans le contrôle judiciaire peut même trancher les actions et permettre aux parties de passer directement au règlement » .
[43] Toutefois, en présence de problèmes de preuve inhérents aux demandes de contrôle judiciaire, ces mots de l'avocate du ministre me semblent être un argument haute