R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd.

R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1998-04-30
Recueil
[1998] 1 RCS 706
Numéro de dossier
25326
Juges
Lamer, Antonio; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; McLachlin, Beverley; Iacobucci, Frank; Bastarache, Michel
En appel de
Ontario
Sujets
Droit administratif
Droit de l’environnement
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 25326
Contenu de la décision
R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd., [1998] 1 R.C.S. 706
Consolidated Maybrun Mines Limited et
J. Patrick Sheridan Appelants
c.
Sa Majesté la Reine Intimée
Répertorié: R. c. Consolidated Maybrun Mines Ltd.
No du greffe: 25326.
1998: 29 janvier; 1998: 30 avril.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Cory, McLachlin, Iacobucci et Bastarache.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit administratif ‑‑ Validité d’une ordonnance ‑‑ Contestation incidente d’une ordonnance administrative dans le cadre d’une procédure pénale ‑‑ Dans quelles circonstances une personne accusée de ne pas s’être conformée à une ordonnance administrative peut‑elle en soulever la validité de façon incidente? ‑‑ Principes applicables.
Droit de l’environnement ‑‑ Infraction -- Moyen de défense ‑‑ Validité d’une ordonnance administrative ‑‑ Arrêté pris en vertu d’une loi provinciale sur la protection de l’environnement pour prévenir un risque de contamination ‑‑ Personnes visées par l’arrêté ne se prévalant pas des mécanismes d’appel prévus à la loi et ignorant l’arrêté ‑‑ Personnes accusées de ne pas s’être conformées à l’arrêté ‑‑ Ces personnes peuvent‑elles soulever comme moyen de défense la validité de l’arrêté? ‑‑ Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141, art. 17, 146(1a).
La compagnie appelante est propriétaire d’une mine d’or et de cuivre et l’appelant P.S. est la tête dirigeante de cette compagnie. Après avoir visité la mine, les employés du ministère de l’Environnement de l’Ontario ont conclu qu’elle était abandonnée et que des transformateurs contenant des BPC présentaient un risque de contamination pour l’environnement. Malgré de multiples démarches pour que la compagnie remédie à la situation, l’état des lieux est demeuré inchangé. En 1987, un directeur régional du ministère a pris un arrêté, en vertu de l’art. 17 de la Loi sur la protection de l’environnement, et ordonné notamment aux appelants de construire un abri pour entreposer les transformateurs, de nettoyer le solage de béton souillé par des écoulements d’huile contaminée, et de mettre dans des barils les matériaux contaminés. Les appelants n’ont pas interjeté appel devant la Commission d’appel de l’environnement et ont choisi, pour l’essentiel, d’ignorer l’arrêté. Accusés par le ministère de ne pas s’être conformés à cet arrêté, les appelants ont soulevé son invalidité comme moyen de défense. Ils ont soutenu qu’il n’existait pas de motifs raisonnables et probables, tel que requis par le par. 17(2) de la Loi, de croire que la situation à la mine présentait un risque pour l’environnement. Après examen de la preuve, le juge du procès a conclu que seule l’ordonnance relative à la mise en barils et au remisage des matériaux contaminés était valide et il a condamné les appelants à une amende. La Cour de l’Ontario (Division générale) a accueilli l’appel de l’intimée concernant les chefs d’accusation relatifs au défaut de construire un abri et de nettoyer, et a rejeté l’appel des appelants relatif à leur déclaration de culpabilité. La cour a statué que le juge du procès avait, en examinant la validité de l’arrêté, excédé la compétence que lui confère la Loi sur la protection de l’environnement et usurpé les fonctions confiées à la Commission d’appel de l’environnement. La Cour d’appel a confirmé ce jugement.
Arrêt: Le pourvoi est rejeté.
La question de savoir si un tribunal pénal peut, de façon incidente, se prononcer sur la validité d’une ordonnance administrative dépend de la loi dont découle l’ordonnance. La façon appropriée de trancher cette question, compte tenu à la fois de l’intégrité du processus administratif et des intérêts des justiciables, est de placer au centre de l’analyse la recherche de l’intention législative quant au forum approprié. Ce faisant, il faut présumer que le législateur n’a pas voulu priver une personne visée par une ordonnance de l’occasion de faire valoir ses droits. Les termes de la loi dont découle le pouvoir de rendre une ordonnance, l’objectif de la loi, l’existence d’un droit d’appel, la nature de la contestation eu égard à l’expertise de l’instance d’appel et à sa raison d’être, et la sanction imposable pour le non-respect de l’ordonnance, sont des facteurs importants, mais non exhaustifs, qui permettent de cerner l’intention législative. En l’espèce, l’examen de la Loi sur la protection de l’environnement amène à conclure que le juge du procès n’avait pas compétence pour se prononcer sur la validité de l’arrêté. La personne accusée de ne pas s’être conformée à un arrêté pris en vertu de cette loi ne peut, en défense, chercher à attaquer de façon incidente la validité de l’ordonnance alors qu’elle ne s’est pas prévalue des mécanismes d’appel prévus par la Loi.
L’objectif premier de la Loi est de prévenir la contamination de l’environnement dans la province. Cet objectif se reflète à la fois dans l’étendue des pouvoirs conférés au directeur et dans la création d’une instance d’appel qui vise à contrebalancer ces pouvoirs en accordant aux personnes touchées l’occasion de faire connaître leur point de vue et de faire valoir leurs droits dans les plus brefs délais. Le fait d’autoriser une personne visée par un arrêté à attaquer l’ordonnance de façon incidente au stade du processus pénal encouragerait un comportement contraire aux objectifs de la Loi et tendrait à miner son efficacité. À cet égard, les appelants ne peuvent opposer leur droit à une défense pleine et entière puisque rien n’indique que le processus d’appel établi par la Loi est inadéquat ou que la Commission n’est pas habilitée à remédier au défaut que les appelants invoquent à l’encontre de l’arrêté.
Quant au facteur relatif à la nature de la contestation, il importe peu que soit invoquée l’absence de compétence ab initio ou la perte de compétence. Ce qui importe c’est de savoir qui le législateur a voulu habiliter à entendre et à trancher la question soulevée. Puisqu’en l’espèce le législateur a mis sur pied une instance spécialisée pour entendre les questions relatives à l’environnement et adopter les mesures appropriées pour prévenir sa contamination, permettre que ces questions soient tranchées par un tribunal pénal plutôt que par la Commission d’appel de l’environnement, créée à cette fin, porterait atteinte au régime mis en place par la Loi. Enfin, les conséquences pénales prévues par la Loi ‑‑ des amendes ‑‑ ne permettent pas de conclure que l’intention du législateur était d’autoriser des contestations incidentes, au détriment des objectifs poursuivis par la Loi et de la compétence de la Commission.
Jurisprudence
Distinction d’avec l’arrêt: Re Mac’s Convenience Stores Inc. and Minister of the Environment for Ontario (1984), 48 O.R. (2d) 9; arrêts mentionnés: Wilson c. La Reine, [1983] 2 R.C.S. 594; R. c. Litchfield, [1993] 4 R.C.S. 333; R. c. Sarson, [1996] 2 R.C.S. 223; R. c. Domm (1996), 31 O.R. (3d) 540, autorisation de pourvoi refusée, [1997] 2 R.C.S. viii; Everywoman’s Health Centre Society (1988) c. Bridges (1990), 54 B.C.L.R. (2d) 273; McGee c. United States, 402 U.S. 479 (1971); Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Commission des accidents du travail du Québec c. Valade, [1982] 1 R.C.S. 1103; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte‑Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Khanna c. Procureur général du Québec (1984), 10 Admin. L.R. 210; R. c. Rice, [1980] C.A. 310; R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154; R. c. Campbell Chevrolet Ltd. (1984), 14 C.E.L.R. 25; R. c. Canchem Inc. (1989), 4 C.E.L.R. (N.S.) 237; R. c. Al Klippert Ltd. (1996), 43 Alta. L.R. (3d) 225; Yakus c. United States, 321 U.S. 414 (1944); McKart c. United States, 395 U.S. 185 (1969); United States c. Mendoza‑Lopez, 481 U.S. 828 (1987); R. c. Wicks, [1997] 2 W.L.R. 876; Director of Public Prosecutions c. Head, [1959] A.C. 83; U.E.S., Local 298 c. Bibeault, [1988] 2 R.C.S. 1048.
Lois et règlements cités
Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141, art. 1(1) «contaminant» [mod. 1983, ch. 52, art. 1(1)], 2, 7, 8, 16, 17 [abr. & rempl. idem, art. 6], 120 et suiv., 122(1), 123 [mod. 1981, ch. 49, art. 3], 143, 146(1a) [aj. 1986, ch. 68, art. 14], (3) [idem], (4) [idem].
Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1990, ch. E.19, art. 17, 186(2).
Doctrine citée
Mullan, David J. Administrative Law, 3rd ed. Scarborough, Ont.: Carswell, 1996.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1996), 28 O.R. (3d) 161, 89 O.A.C. 199, 133 D.L.R. (4th) 513, 105 C.C.C. (3d) 388, 19 C.E.L.R. (N.S.) 75, [1996] O.J. No. 881 (QL), qui a confirmé un jugement de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1993), 86 C.C.C. (3d) 317, 12 C.E.L.R. (N.S.) 171, [1993] O.J. No. 2935 (QL), qui avait accueilli l’appel de l’intimée et rejeté l’appel des appelants contre un jugement de la Cour de l’Ontario (Division provinciale) (1992), 73 C.C.C. (3d) 268 et 76 C.C.C. (3d) 94. Pourvoi rejeté.
Edward L. Greenspan, c.r., et Marie Henein, pour les appelants.
Lori Sterling et Jerry Herlihy, pour l’intimée.
Le jugement de la Cour a été rendu par
//Le juge L’Heureux-Dubé//
1 Le juge L’Heureux-Dubé -- Le présent litige soulève la question de savoir si et, le cas échéant, dans quelles circonstances une personne accusée d’avoir fait défaut de se conformer à une ordonnance administrative peut soulever de façon incidente la validité de l’ordonnance. Il s’agit d’une question importante à l’égard de laquelle les tribunaux canadiens n’ont eu cependant jusqu’ici que très peu d’occasions de se prononcer.
2 On notera au départ que notre Cour s’est déjà exprimée sur la possibilité d’attaquer de façon incidente la validité d’ordonnances judiciaires (Wilson c. La Reine, [1983] 2 R.C.S. 594; R. c. Litchfield, [1993] 4 R.C.S. 333; R. c. Sarson, [1996] 2 R.C.S. 223). Dans l’affaire Litchfield, à la p. 349, le juge Iacobucci exprimait en ces termes le fondement de la règle empêchant les contestations incidentes à l’encontre d’ordonnances judiciaires:
La règle repose sur un solide raisonnement: elle vise à maintenir la primauté du droit et à préserver la considération dont jouit l’administration de la justice. L’incertitude résulterait si on permettait aux parties de gérer leurs affaires suivant la perception qu’ils ont de questions comme la compétence du tribunal qui rend l’ordonnance. De plus, [traduction] «l’administration ordonnée et pratique de la justice» exige que les ordonnances judiciaires soient considérées comme définitives et ayant force exécutoire à moins d’être annulées en appel (R. c. Pastro [(1988), 42 C.C.C. (3d) 485 (C.A. Sask.)], à la p. 497).
3 Pour cette raison, il a également été établi que, de façon générale, une cour supérieure ne sera pas justifiée de procéder à l’examen de la validité de l’ordonnance judiciaire pour laquelle une accusation d’outrage a été portée -- voir, notamment: R. c. Domm (1996), 31 O.R. (3d) 540 (C.A.), permission d’en appeler refusée, [1997] 2 R.C.S. viii; Everywoman’s Health Centre Society (1988) c. Bridges (1990), 54 B.C.L.R. (2d) 273 (C.A.).
4 La question soulevée par le présent litige est celle de savoir si la même immunité devrait être conférée aux ordonnances administratives compte tenu des différences importantes qui peuvent exister entre ces deux types d’ordonnances, notamment quant à leur nature juridique et la place des institutions qui les rendent à l’intérieur de la structure étatique.
I. Les faits
5 L’appelant Patrick Sheridan est la tête dirigeante de la compagnie Consolidated Maybrun, propriétaire d’une mine d’or et de cuivre située dans le nord de l’Ontario. Après quelques années d’exploitation au tout début des années 70, la mine est fermée jusqu’en 1975 en raison de la baisse du prix du minerai. Elle est alors rouverte pour une période de 18 mois, puis fermée à nouveau. La mine n’a jamais été rouverte depuis.
6 En 1985, des employés du ministère de l’Environnement de l’Ontario visitent la mine. Ils constatent que les installations ont été vandalisées, que des vitres ont été brisées, que des produits chimiques sont répandus à l’intérieur du laboratoire, que de l’eau s’est infiltrée et obstrue la mine et que l’accès aux installations n’est pas contrôlé. Ils remarquent également des traces d’huile contaminée aux biphényles polychlorés («BPC») provenant de plusieurs transformateurs électriques se trouvant à l’extérieur comme à l’intérieur des bâtiments. Sur la base de ces observations, ils concluent que la mine est abandonnée et que les transformateurs présentent un risque de contamination pour l’environnement.
7 Suite à ce constat, le ministère de l’Environnement communique avec la compagnie appelante afin qu’elle remédie à la situation. Malgré une rencontre avec l’électricien de l’appelante, M. Vernon, une visite du site en 1986 par des employés du ministère révèle que l’état des lieux est demeuré inchangé. Les tentatives subséquentes du ministère de communiquer par écrit et par téléphone avec l’appelante sont également vaines. Dans ces circonstances, le 22 avril 1987 le directeur régional du ministère avise les appelants de son intention de rendre un arrêté afin d’ordonner que les taches d’huile contaminée soient nettoyées, que les transformateurs soient entreposés dans un édifice sécuritaire construit à cette fin puis soumis à un triple rinçage et, enfin, que l’accès au site soit fermé. En outre, l’avis invite les appelants à répondre à l’intention du directeur et à lui faire des soumissions quant à l’ordonnance envisagée dans les 15 jours. Tout comme les lettres précédentes, l’avis demeure sans réponse et une inspection de la mine le 7 mai 1987 confirme qu’aucune mesure n’a été prise. L’appelante ne répond que le 11 mai, par la voix de M. Sheridan, qui exprime l’opinion que les mesures suggérées par le ministère sont [traduction] «ridicules» et qu’il appartient au ministère de procéder au nettoyage des BPC.
8 Le 2 juin 1987, le directeur rend un arrêté fondé sur l’art. 17 de la Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141 (maintenant L.R.O. 1990, ch. E.19). Il avise du même coup les appelants de leur droit, en vertu de l’art. 122 de la Loi sur la protection de l’environnement, d’en appeler à la Commission d’appel de l’environnement dans les 15 jours de la réception de l’arrêté, lequel enjoint les appelants Sheridan et Consolidated Maybrun de prendre des mesures pouvant être résumées comme suit:
1 -- Construire, conformément à certaines exigences indiquées dans l’arrêté, un abri pour entreposer les transformateurs contaminés;
2 -- Nettoyer ou ciseler («chip») les surfaces de béton présentant des traces de déversement de liquide contaminé aux BPC;
3 -- Mettre dans des sacs puis dans des barils les matériaux (sol, bois, métal) contaminés et entreposer les barils dans un abri sur la propriété;
4 -- Verrouiller et bloquer l’accès aux endroits où se trouvaient les transformateurs dans les sept jours;
5 -- Après construction de l’abri, procéder au triple-rinçage des transformateurs.
9 Pour l’essentiel, les appelants choisissent d’ignorer l’arrêté. La seule mesure prise est de clôturer les lieux où se trouvent les transformateurs et d’apposer des enseignes indiquant que l’accès au site est interdit. Cette mesure n’est toutefois pas complétée dans le délai imparti. Aucune des autres exigences de l’arrêté n’est satisfaite, aucun appel n’est déposé à la Commission et aucune tentative n’est faite pour obtenir une révision judiciaire de l’ordonnance.
10 Face à l’inaction des appelants, le ministère fait nettoyer le site et construire un abri pour les transformateurs, le tout au coût de 131 000 $. Le ministère décide également de porter des accusations en vertu du par. 146(1a) de la Loi sur la protection de l’environnement, telle que modifiée par L.O. 1986, ch. 68, par. 14(1) (maintenant le par. 186(2)). Ces accusations comportent quatre chefs distincts, soit le défaut de construire un abri pour entreposer les transformateurs, le défaut de mettre dans des barils les matériaux contaminés par les BPC, le défaut de nettoyer et ciseler le solage de béton souillé par des écoulements d’huile contaminée et, enfin, le défaut d’empêcher l’accès aux lieux où se trouvaient les transformateurs. Aucune accusation n’est portée à l’égard du défaut de rincer les transformateurs puisque cette procédure est désormais considérée inadéquate par le ministère de l’Environnement.
II. Les décisions antérieures
1. La Cour de l’Ontario (Division provinciale) (1992), 73 C.C.C. (3d) 268 et 76 C.C.C. (3d) 94
11 Au procès, les appelants soulèvent en défense l’invalidité de l’arrêté du 2 juin 1987. Au soutien de leur position, ils avancent qu’il n’existait pas de motifs raisonnables et probables, tel que requis par le par. 17(2) de la Loi sur la protection de l’environnement, de croire que la situation présentait un risque pour l’environnement. À cet égard, le juge de première instance est d’avis que la validité de l’arrêté peut être attaquée, mais uniquement pour défaut de juridiction. Étant donné que les appelants ont choisi de ne pas en appeler de l’arrêté devant la Commission, il ne saurait être question pour lui de se prononcer sur le mérite de l’arrêté.
12 Le juge permet néanmoins une preuve scientifique étendue relative aux dangers que présentent les BPC pour l’environnement et à la façon de prévenir adéquatement les risques associés aux BPC. Il conclut que l’ordre de construire un abri ne pouvait se justifier qu’à la lumière de la procédure de triple-rinçage. Or, cette procédure étant désormais reconnue comme inadéquate et abandonnée par le ministère, le juge conclut qu’il ne pouvait exister de motifs raisonnables et probables permettant de justifier la construction de l’abri. Quant à l’ordre de nettoyer et de ciseler les surfaces de béton, il conclut également que la preuve scientifique n’appuyait pas l’ordonnance et que celle-ci n’était ni nécessaire ni même souhaitable. En ce qui a trait à l’ordre de verrouiller les lieux dans les sept jours, il est d’avis que cet ordre était déraisonnable car il ne tenait pas compte de la nature du risque et des caractéristiques des lieux.
13 La seule ordonnance que le juge du procès accepte comme valide et susceptible d’entraîner la condamnation des appelants est celle relative à la mise en barils et au remisage des matériaux contaminés. À cet égard, cependant, il est d’avis que les appelants peuvent faire valoir une défense de diligence raisonnable en démontrant que le respect de l’ordonnance présentait un plus grand risque pour l’environnement que son non-respect. N’ayant pas réussi dans cette démonstration, les appelants sont condamnés sur ce seul chef. En conséquence, Consolidated Maybrun et M. Sheridan se voient imposer une amende de 5 000 $ et de 500 $ respectivement.
2. La Cour de l’Ontario (Division générale) (1993), 86 C.C.C. (3d) 317
14 Le juge Kurisko accueille l’appel de l’intimée concernant l’ordre de construire un abri ainsi que l’ordre de nettoyer les surfaces de béton et rejette l’appel incident des appelants. À son avis, le juge de première instance a excédé la juridiction que lui confère la Loi sur la protection de l’environnement en examinant la validité de l’arrêté sur lequel se fondent les accusations. Sa décision repose sur ce qu’il conçoit être l’intention de la législature en édictant la Loi sur la protection de l’environnement dans le contexte d’une société industrielle moderne soucieuse de la protection de l’environnement. Selon lui, la structure procédurale complète édictée par la Loi démontre que la législature n’a pas voulu qu’un accusé puisse court-circuiter les mécanismes d’appel mis en place et ignorer impunément un arrêté. Ces mécanismes d’appel seraient rendus inutiles si une personne accusée de n’avoir pas respecté un arrêté pouvait en attaquer la validité de façon incidente devant un tribunal pénal sans avoir formé un appel suivant la procédure prescrite. Le juge Kurisko conclut qu’en statuant sur la validité de l’arrêté, le juge du procès a usurpé les fonctions confiées à la Commission d’appel de l’environnement.
3. La Cour d’appel (1996), 105 C.C.C. (3d) 388
15 Au nom de la Cour d’appel, le juge Laskin rejette le pourvoi. À son avis, la règle énoncée dans l’arrêt Litchfield, précité, doit, avec certains assouplissements, trouver application dans le contexte d’une ordonnance administrative. À cet égard il conclut que les cinq facteurs suivants doivent être considérés pour déterminer si une attaque incidente peut être autorisée: (1) les termes de la loi; (2) l’objectif de la loi; (3) l’existence d’un droit d’appel; (4) la nature de la contestation; et (5) la sanction imposable pour défaut d’avoir respecté l’ordonnance.
16 En l’occurrence, les termes de la Loi n’autorisent ni n’interdisent d’attaquer de façon incidente la validité de l’arrêté. Il faut donc chercher à déterminer l’intention de la législature à cet égard. Selon lui, l’objectif de protection de l’environnement serait miné si l’on devait autoriser une cour, dans le cadre d’un procès sur une accusation pour non respect d’un arrêté rendu par le directeur, à se prononcer sur l’existence de motifs raisonnables et probables à l’appui de l’arrêté. La Loi cherche à protéger les intérêts de la société et du public en créant des infractions réglementaires plutôt que criminelles. Ces dispositions visent à encourager le respect des arrêtés pour le bénéfice général de la société. Par ailleurs, la Loi concilie ces intérêts avec ceux de personnes visées par un arrêté en prévoyant la possibilité d’un appel par voie de procès de novo devant la Commission dans les 15 jours.
17 Quant à la nature de la contestation, le juge Laskin fait une distinction entre l’absence de juridiction ab initio, qui peut être invoquée de façon incidente à l’encontre d’un arrêté, et l’erreur, même déraisonnable, commise par un directeur dans l’exercice de sa juridiction et qui est à l’abri d’une semblable attaque. En l’espèce, il conclut que le directeur avait juridiction pour rendre l’arrêté. Considérant le dernier facteur, le juge Laskin note que la sanction est une amende plutôt que l’emprisonnement.
18 En ce qui a trait à la défense de diligence raisonnable invoquée par les appelants, le juge Laskin conclut qu’elle ne saurait permettre à un accusé de plaider que l’arrêté était déraisonnable ou mal fondé afin de se soustraire aux obligations qui lui sont imposées par l’arrêté. Cela équivaudrait, en effet, à autoriser une attaque incidente de façon déguisée.
III. Les questions en litige
19 Il s’agit, essentiellement, de déterminer quel est le forum approprié pour décider de la validité d’une ordonnance administrative. Plus spécifiquement, le pourvoi soulève les deux questions suivantes:
1. Une personne accusée d’avoir fait défaut de se conformer à un arrêté rendu en vertu de la Loi sur la protection de l’environnement peut-elle, en défense, chercher à attaquer de façon incidente la validité de l’ordonnance alors qu’elle ne s’est pas prévalue des mécanismes d’appel prévus par la Loi?
2. Dans l’affirmative, l’arrêté rendu contre les appelants était-il en totalité ou en partie invalide?
IV. Les dispositions législatives pertinentes
20 Loi sur la protection de l’environnement, L.R.O. 1980, ch. 141
1 (1) Les définitions qui suivent s’appliquent à la présente loi.
. . .
«contaminant» Solide, liquide, gaz, son, odeur, chaleur, vibration, radiation ou une combinaison de ces éléments qui proviennent, directement ou indirectement, des activités humaines et qui peuvent, selon le cas :
(i) dégrader la qualité de l’environnement naturel relativement à tout usage que l’on peut en faire,
(ii) causer du tort ou des dommages à des biens, des végétaux ou des animaux,
(iii) nuire ou causer des malaises sensibles à quiconque,
(iv) altérer la santé de quiconque ou porter atteinte à sa sécurité,
(v) rendre des biens, des végétaux ou des animaux impropres à l’usage des êtres humains,
(vi) causer la perte de jouissance de l’usage normal d’un bien,
(vii) entraver la marche normale des affaires.
16 Si une personne cause ou autorise le dépôt, l’émission ou le rejet d’un contaminant dans l’environnement naturel ou son addition à l’environnement, et que ce contaminant cause du tort ou des dommages à un terrain, à l’eau, à des biens ou des végétaux, le ministre, s’il est d’avis qu’il est dans l’intérêt public d’agir ainsi, peut ordonner à cette personne de prendre toutes les mesures nécessaires et de faire tout ce qui s’impose afin de réparer le tort ou les dommages causés.
17 (1) Dans les circonstances prévues au paragraphe (2), le directeur peut, par arrêté écrit, exiger d'une personne qui est propriétaire d'une entreprise ou d'une propriété, qui en assure la gestion ou en a le contrôle, de procéder à l'une ou plus des mesures suivantes_:
1. Avoir à portée de la main, en permanence ou pendant les périodes que précise l'arrêté, l'équipement, le matériel et le personnel prévus dans l'arrêté et aux emplacements qui y sont mentionnés.
2. Acquérir, construire, installer ou modifier les appareils, l'équipement et les installations prévus dans l'arrêté aux emplacements et de la façon visée dans l'arrêté.
3. Mettre en œuvre les procédures précisées dans l'arrêté.
4. Prendre les mesures nécessaires de façon à appliquer les procédures précisées dans l'arrêté dans le cas où un contaminant serait rejeté dans l'environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière.
(2) Le directeur peut prendre l'arrêté visé au présent article s'il est d'avis, en se fondant sur des motifs raisonnables et probables_:
a) que l'entreprise, la propriété ou l'un quelconque de ses éléments sont d'une nature telle que si un contaminant est rejeté dans l'environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière, il en résultera ou en résultera vraisemblablement une conséquence visée à la définition du terme «contaminant» au paragraphe 1 (1);
b) que les exigences précisées dans l'arrêté sont nécessaires ou souhaitables de façon à_:
(i) empêcher ou diminuer le risque de rejet du contaminant dans l’environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière,
(ii) empêcher, diminuer ou éliminer une conséquence visée à la définition du terme «contaminant» au paragraphe 1_(1) qui résultera ou résultera vraisemblablement du rejet du contaminant dans l'environnement naturel à partir de l'entreprise ou de la propriété ou sur cette dernière.
122 (1) Une personne à qui s'adresse un arrêté du directeur peut, au moyen d'un avis écrit signifié au directeur et à la Commission dans les quinze jours qui suivent la date où lui est signifiée une copie de l'arrêté, exiger d'être entendue par la Commission.
123 (1) L'audience tenue par la Commission est une nouvelle audience et la Commission peut confirmer, modifier ou révoquer l'action du directeur qui constitue l'objet de l'audience. Elle peut, par ordonnance, enjoindre au directeur de prendre les mesures qu'elle estime qu'il doit prendre conformément à la présente loi et les règlements et, à ces fins, la Commission peut substituer son opinion à celle du directeur.
(2) Une partie à une audience tenue devant la Commission en vertu du présent article peut faire appel de sa décision ou de l'ordonnance qu'elle rend sur une question de droit devant la Cour divisionnaire, conformément aux règles de pratique.
(3) Une partie à une audience tenue devant la Commission peut, dans les trente jours qui suivent la réception de la décision de la Commission ou la conclusion définitive de l'appel porté, le cas échéant, en vertu du paragraphe (2), interjeter appel par écrit devant le ministre de toute question autre qu'une question de droit. Le ministre confirme, modifie ou révoque la décision de la Commission en ce qui concerne la question en appel, selon ce qu'il estime dans l'intérêt public.
146 . . .
(1a) Quiconque ne se conforme pas à un arrêté pris en vertu de la présente loi est coupable d’une infraction.
. . .
(3) Quiconque commet une infraction prévue aux paragraphes (1), (1a) ou (1b) ou à l'article 147a est passible, sur déclaration de culpabilité, pour chaque journée ou partie de journée au cours de laquelle l'infraction est commise ou se poursuit, d'une amende d'au plus 5_000_$ à l'égard d'une première déclaration de culpabilité et d'une amende d'au plus 10_000_$ à l'égard de chaque déclaration de culpabilité subséquente.
(4) Lorsqu'une personne morale est déclarée coupable d'une infraction prévue aux paragraphes (1), (1a) ou (1b), l'amende maximale qui peut être imposée pour chaque journée ou partie de journée au cours de laquelle l'infraction est commise ou se poursuit est de 25_000_$ à l'égard d'une première déclaration de culpabilité et de 50_000_$ à l'égard de chaque déclaration de culpabilité subséquente, contrairement à ce que prévoit le paragraphe (3).
V. Analyse
1. Remarques générales
21 Avant de chercher à répondre à la question soulevée par le présent pourvoi, il peut être utile d’en préciser quelque peu les paramètres et d’examiner le contexte duquel cette question émerge.
22 Il importe au départ de préciser que la question des «attaques incidentes» à l’encontre d’ordonnances administratives met en cause des considérations distinctes de celles rencontrées traditionnellement en matière de contrôle judiciaire. En effet, dans les affaires impliquant le pouvoir de contrôle des cours supérieures, il s'agit généralement de déterminer si la cour doit faire preuve de retenue judiciaire à l'égard d'une décision émanant d'une instance administrative. Bien que les ordonnances administratives du type de celle qui nous préoccupe ici puissent faire l’objet d’un contrôle judiciaire par les cours supérieures, le problème auquel nous sommes confrontés suppose, notamment, qu’aucune demande de révision n’ait été formulée par la partie touchée. Ainsi, la question qui se pose est plutôt celle de savoir si un tribunal pénal, qui n’est pas nécessairement une cour supérieure, peut se prononcer sur la validité d’une ordonnance administrative alors que l’objet premier du litige dont il est saisi est une accusation de nature pénale.
23 Le problème dont nous sommes saisis fait appel, il est vrai, à des considérations qui ne sont pas entièrement étrangères à celles qui sous-tendent le pouvoir de contrôle et de surveillance des cours supérieures. Dans les deux cas, c’est la légalité des actes de l’Administration qui est soulevée. Aux États-Unis, la question des attaques incidentes dans le cadre de procédures pénales a été résolue par le moyen de la doctrine dite de l’épuisement des recours (exhaustion doctrine) qui vise principalement à protéger l’intégrité des mécanismes administratifs mis en place par la loi. Voir en particulier l’arrêt McGee c. United States, 402 U.S. 479 (1971). Notre propre droit administratif connaît une doctrine similaire relativement à la discrétion dont jouissent les cours supérieures dans l’exercice de leur pouvoir de surveillance et de contrôle. Voir: Harelkin c. Université de Regina, [1979] 2 R.C.S. 561; Commission des accidents du travail du Québec c. Valade, [1982] 1 R.C.S. 1103; Abel Skiver Farm Corp. c. Ville de Sainte-Foy, [1983] 1 R.C.S. 403; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3. Bien que j’examine plus loin la jurisprudence américaine sur la question des attaques incidentes, je me permets simplement de souligner à ce stade qu’il serait faux de penser que les considérations qui sous-tendent la doctrine de l’épuisement des recours dans le contexte du contrôle judiciaire n’ont aucune pertinence pour la question dont nous sommes saisis. Cela n’est cependant pas suffisant pour priver le problème qui nous est soumis de son originalité propre et pour permettre de le résoudre en y transposant directement des principes développés dans un autre contexte, soit le pouvoir de contrôle et de surveillance des cours supérieures.
24 Par ailleurs, s’il est vrai que nous ne sommes pas dans un contexte de contrôle judiciaire, nous ne sommes pas non plus confrontés à la situation d’un tribunal siégeant en appel d’une décision administrative. En fait, à l’évidence, la question des attaques incidentes se pose précisément lorsqu’aucun droit d’appel devant le tribunal chargé d’entendre l’accusation n’est prévu par la loi en question. Cela ne signifie pas nécessairement, comme on le verra par la suite, qu’aucun droit d’appel n’existe par ailleurs devant une autre instance et que l’existence d’un droit d’appel ou son absence n’est pas un facteur à prendre en considération. Mais le problème soulevé par les attaques incidentes exige au départ de tenir compte du fait que le législateur a choisi de ne pas conférer au tribunal chargé d’entendre l’accusation le pouvoir d’entendre un appel à l’encontre de l’ordonnance administrative. Sous cet angle, la question est donc de savoir dans quelle mesure, en l’absence d’un droit d’appel qui donnerait expressément juridiction au juge du procès, le principe de légalité permet à un tribunal pénal, ici une cour provinciale, de considérer la validité de l’ordonnance administrative à laquelle une personne est accusée de ne pas s’être conformée.
25 Il ne fait aucun doute que le principe de légalité entendu, en particulier, comme la soumission de l’Exécutif à l’autorité de la loi, représente une composante essentielle de notre structure constitutionnelle. Ce principe exige que les citoyens concernés aient la possibilité de porter à l’attention des tribunaux les excès de l’Administration, en particulier lorsque des sanctions pénales sont en jeu. Il explique, notamment, le fait qu’une partie qui se voit opposer un texte réglementaire puisse attaquer de façon incidente la validité de ce texte comme c’est communément le cas, par exemple, en matière de réglementation municipale -- voir R. c. Greenbaum, [1993] 1 R.C.S. 674; R. c. Sharma, [1993] 1 R.C.S. 650; Khanna c. Procureur général du Québec (1984), 10 Admin. L.R. 210 (C.A. Qué.); de même que R. c. Rice, [1980] C.A. 310, relativement, cette fois, à un règlement adopté par un conseil de bande. Le principe de légalité n’implique toutefois pas que l’on puisse ignorer les procédures par lesquelles il est réalisé, ni ne confère nécessairement à un individu la faculté de s’adresser à n’importe quelle instance pour en assurer le respect.
26 Finalement, en cherchant réponse au problème des attaques incidentes à l’encontre d’ordonnances administratives, il faut tenir compte du rôle et de l’importance des structures administratives dans l’ordonnancement des divers secteurs d’activités qui caractérisent la société contemporaine. La multiplication des mécanismes réglementaires et des structures administratives correspondantes reflète la volonté de l’État d’intervenir dans des sphères d’activités dont la complexité croissante, que ce soit dans des domaines comme l’économie, les moyens de communication, la technologie de la santé ou l’environnement, fait appel à une expertise en constante évolution et requiert des instruments normatifs qui permettent une intervention ponctuelle, rapide et répondant aux circonstances particulières de la situation. L’efficacité de ces instruments dépend dans une bonne mesure des sanctions pénales qui assurent leur autorité. Comme l’écrivait le juge Cory dans l’affaire R. c. Wholesale Travel Group Inc., [1991] 3 R.C.S. 154, à la p. 233:
Les réalités et les complexités d’une société industrielle moderne associées au besoin réel de protéger tous les membres de la société et, en particulier, ceux qui sont vulnérables font ressortir l’importance cruciale des infractions réglementaires au Canada aujourd’hui. Notre pays ne pourrait tout simplement pas fonctionner sans réglementation très étendue.
27 Afin d’assurer l’intégrité de ces structures administratives tout en cherchant à protéger les droits des personnes affectées par les actes de l’Administration, il est loisible au législateur de mettre en place des mécanismes internes et de prévoir des forums appropriés pour permettre à ces personnes de faire valoir leurs droits. En considérant les exigences qui découlent du principe de légalité et les droits d’une personne accusée de ne pas s’être conformée à une ordonnance administrative, il importe de ne pas isoler l’instance pénale de l’ensemble du processus mis en place par le législateur.
2. Les principes applicables
a) La jurisprudence
28 Comme l’a souligné le juge Laskin de la Cour d’appel, la jurisprudence canadienne sur la question des attaques incidentes à l’encontre d’ordonnances administratives est étonnamment mince. Elle fournit néanmoins certains guides pour cerner la façon appropriée de répondre au problème sous étude.
29 Dans l’affaire R. c. Campbell Chevrolet Ltd. (1984), 14 C.E.L.R. 25 (C. prov. Ont.), le juge Geiger a statué qu’une personne accusée de ne pas s’être conformée à un arrêté rendu en vertu de l’art. 6 de la Loi sur la protection de l’environnement ne pouvait soulever en défense la validité de l’arrêté. À son avis, une personne faisant l’objet d’un tel arrêté devait plutôt se prévaloir du droit d’appel devant la Commission que lui confère la Loi et, par la suite, du droit d’appel à la Cour divisionnaire.
30 La décision dans l’affaire R. c. Canchem Inc. (1989), 4 C.E.L.R. (N.S.) 237 (C. prov. N.-É.), semble également défavorable aux attaques incidentes dans le cadre de poursuites pénales pour défaut de s’être conformé à une ordonnance administrative. Bien que la décision ne soit pas explicite à cet égard, je note cependant que l’Environmental Protection Act, S.N.S. 1973, ch. 6, qui était en cause dans cette affaire, prévoyait à son art. 53 un droit d’appel de l’ordonnance administrative. Suivant les termes de cet article, le juge siégeant en appel, et dont la décision était finale, pouvait se prononcer sur toute question de droit ou de fait, notamment sur la question de la nécessité de l’ordonnance pour la protection de l’environnement.
31 Les appelants, de leur côté, invoquent les propos du juge Saunders dans l’affaire Re Mac’s Convenience Stores Inc. and Minister of the Environment for Ontario (1984), 48 O.R. (2d) 9 (C. div.). S’exprimant au sujet du pouvoir prévu à l’art. 16 de la Loi sur la protection de l’environnement d’ordonner le nettoyage de sols contaminés, le juge Saunders écrivait, à la p. 13:
[traduction] Si le ministre fait faire les travaux, il ne pourra recouvrer ses frais en s’adressant au tribunal compétent que s’il en a ordonné l’exécution en conformité avec l’art. 143. En l’espèce, le pouvoir d’ordonner l’exécution des travaux, prévu à l’art. 143, se fonde sur la compétence du ministre de prendre l’arrêté visé à l’art. 16. Dans le cadre d’une action intentée par le ministre pour recouvrer ses frais, les requérants pourraient faire valoir qu’ils n’ont ni causé ni autorisé l’émission et que celui-ci n’avait donc pas compétence pour prendre l’arrêté visé à l’art. 16. De la même façon, je serais d’avis, compte tenu du sujet et de l’économie de la loi, que la personne poursuivie pour avoir omis de se conformer à l’arrêté pris en vertu de l’art. 16 pourrait se défendre en soutenant qu’elle n’a ni causé ni autorisé la pollution en cause. [Je souligne.]
32 Dans le présent litige, le juge Laskin a écarté ce passage comme un simple obiter. Il l’a également distingué du cas sous étude en affirmant qu’à l’époque où l’affaire Re Mac’s C