Canada c. Bande indienne de Williams Lake

Canada c. Bande indienne de Williams Lake
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2016-02-29
Référence neutre
2016 CAF 63
Numéro de dossier
A-168-14
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20160229
Dossier : A-168-14
Référence : 2016 CAF 63
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE RYER
LE JUGE NEAR
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
représentée par le ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
demanderesse
et
LA BANDE INDIENNE DE WILLIAMS LAKE
défenderesse
et
LES TRIBUS COWICHAN
intervenantes
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), le 11 mai 2015.
Jugement rendu à l’audience à Ottawa (Ontario), le 29 février 2016.
MOTIFS DU JUGEMENT :
LE JUGE NEAR
Y ONT SOUSCRIT :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE RYER
Date : 20160229
Dossier : A-168-14
Référence : 2016 CAF 63
[TRADUCTION FRANÇAISE]
CORAM :
LA JUGE GAUTHIER
LE JUGE RYER
LE JUGE NEAR
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA
représentée par le ministre des Affaires autochtones et Développement du Nord Canada
demanderesse
et
LA BANDE INDIENNE DE WILLIAMS LAKE
défenderesse
et
LES TRIBUS COWICHAN
intervenantes
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE NEAR
Introduction [1] Notre cour est saisie d’une demande de contrôle judiciaire de la décision du Tribunal des revendications particulières (le Tribunal) rendue par son président, l’honorable Harry Slade, le 28 février 2014 (2014 TRPC 3). Par sa décision, le Tribunal a conclu que la défenderesse, la Bande indienne de Williams Lake (la bande) avait établi la validité de ses revendications particulières contre la demanderesse, la Couronne du chef du Canada (Canada) conformément aux alinéas 14(1)b) et 14(1)c) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières, L.C. 2008, ch. 22 (la Loi).
[2] Par les motifs exposés ci‑dessous, j’accueillerais la demande.
Contexte 1. Revendications particulières en vertu de la Loi [3] Le Tribunal constitué par la Loi a pour mission de se prononcer sur la validité des revendications particulières des Premières Nations et sur les indemnités afférentes : Loi, articles 3 et 6.
[4] Une Première Nation peut saisir le Tribunal d’une revendication particulière fondée sur l’un des motifs énumérés au paragraphe 14(1) de la Loi. En l’espèce, le Tribunal a conclu que la bande avait établi la validité de sa revendication au sens des alinéas 14(1)b) et 14(1)c) de la Loi. L’alinéa 14(1)b) permet à une Première Nation de déposer une revendication particulière fondée sur la violation d’une obligation légale de Sa Majesté découlant de la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5, ou de tout autre texte législatif « relatif aux Indiens ou aux terres réservées pour les Indiens ». L’alinéa 14(1)c) permet à une Première Nation de déposer une revendication particulière fondée sur la violation d’une obligation légale de Sa Majesté découlant de la fourniture ou de la non-fourniture de terres d’une réserve, notamment un engagement unilatéral donnant lieu à une obligation fiduciaire légale. Ces alinéas se lisent comme suit :
14. (1) Sous réserve des articles 15 et 16, la première nation peut saisir le Tribunal d’une revendication fondée sur l’un ou l’autre des faits ci-après en vue d’être indemnisée des pertes en résultant :
14. (1) Subject to sections 15 and 16, a First Nation may file with the Tribunal a claim based on any of the following grounds, for compensation for its losses arising from those grounds
[…]
…
b) la violation d’une obligation légale de Sa Majesté découlant de la Loi sur les Indiens ou de tout autre texte législatif — relatif aux Indiens ou aux terres réservées pour les Indiens — du Canada ou d’une colonie de la Grande-Bretagne dont au moins une portion fait maintenant partie du Canada;
(b) a breach of a legal obligation of the Crown under the Indian Act or any other legislation — pertaining to Indians or lands reserved for Indians — of Canada or of a colony of Great Britain of which at least some portion now forms part of Canada;
c) la violation d’une obligation légale de Sa Majesté découlant de la fourniture ou de la non-fourniture de terres d’une réserve — notamment un engagement unilatéral donnant lieu à une obligation fiduciaire légale — ou de l’administration par Sa Majesté de terres d’une réserve, ou de l’administration par elle de l’argent des Indiens ou de tout autre élément d’actif de la première nation;
(c) a breach of a legal obligation arising from the Crown’s provision or non-provision of reserve lands, including unilateral undertakings that give rise to a fiduciary obligation at law, or its administration of reserve lands, Indian moneys or other assets of the First Nation;
[…]
…
[5] Le paragraphe 14(2) de la Loi explique que, dans le cas des revendications particulières aux termes des alinéas 14(1)a) à 14(1)c), les mots « Sa Majesté » peuvent également englober le souverain de la Grande-Bretagne et de ses colonies. Cependant, lorsqu’une revendication particulière porte sur une obligation légale qui devait être exécutée sur un territoire situé aujourd’hui à l’intérieur des limites actuelles du Canada mais qui ne l’était pas à l’époque, les mots « Sa Majesté » n’englobent le souverain de la Grande-Bretagne et de ses colonies que dans la mesure où l’obligation légale ou toute obligation découlant de son inexécution ou de sa violation est devenue la responsabilité de la Couronne du Chef du Canada. Le paragraphe 14 (2) dispose (non souligné dans l’original) :
14. (2) Pour l’application des alinéas (1)a) à c) à l’égard d’une obligation légale qui devait être exécutée sur un territoire situé à l’intérieur des limites actuelles du Canada avant l’entrée de ce territoire au sein du Canada, la mention de Sa Majesté vaut également mention du souverain de la Grande-Bretagne et de ses colonies, dans la mesure où cette obligation, ou toute responsabilité en découlant, a été imputée à Sa Majesté, ou aurait été imputée à celle-ci n’eût été les règles ou théories qui ont eu pour effet de limiter un recours ou de prescrire des droits contre elle en raison de l’écoulement du temps ou d’un retard.
14. (2) For the purpose of applying paragraphs (1)(a) to (c) in respect of any legal obligation that was to be performed in an area within Canada’s present boundaries before that area became part of Canada, a reference to the Crown includes the Sovereign of Great Britain and its colonies to the extent that the legal obligation or any liability relating to its breach or non-fulfilment became — or would, apart from any rule or doctrine that had the effect of limiting claims or prescribing rights against the Crown because of passage of time or delay, have become — the responsibility of the Crown in right of Canada.
2. Faits de base [6] Le Tribunal a rapporté de façon très fouillée les faits de cette affaire, et les faits pertinents quant à la présente demande ne sont, en gros, pas controversés. Je ne rappellerai donc que succinctement les détails importants.
[7] Les revendications portent sur des événements qui se sont produits à l’époque coloniale, avant que la Colombie-Britannique ne fasse partie du Canada. Les revendications portent sur les agissements de la colonie de la Colombie-Britannique (la colonie) et du gouvernement canadien à l’égard des terres situées près du lac Williams, en Colombie-Britannique.
[8] La bande est l’une des 17 communautés de la nation Secwepemc (Shuswap). Elle occupait traditionnellement un vaste territoire autour du lac Williams, se déplaçant dans ce territoire à diverses fins selon les saisons. Pour plus de facilité, j’ai retenu les mots [TRADUCTION] « terres du village » utilisé par la bande pour désigner ces terres qui couvrent, selon le paragraphe 4 des motifs du Tribunal : [traduction] « Williams Creek, l’île Scout, l’emplacement actuel du Stampede, le centre-ville de Williams Lake et un plateau au nord du centre-ville ». Il n’existe pas de description des limites des terres du village, puisqu’elles n’ont jamais été bornées ou arpentées.
[9] Au cœur des revendications de la bande se trouvent deux parcelles de terre totalisant 1 960 acres situées dans les limites des terres du village et désignés comme étant les lots 71 et 72 (les lots, ou les lots 71 et 72). Ces lots ont été arpentés et sont par conséquent clairement définis depuis 1883 environ. La bande a déposé une revendication devant le Tribunal à l’égard de ces lots, alléguant que la colonie n’avait pas rempli son obligation légale d’empêcher les colons de préempter des terres dans ces lots sur lesquels ses établissements étaient situés, et que le gouvernement canadien n’avait pas respecté ses obligations légales envers la bande après l’entrée de la Colombie-Britannique dans la Confédération.
[10] La revendication de la bande n’est pas une revendication fondée sur la propriété des terres du village. La possession et l’occupation des terres du village ne servent que de toile de fond afin de rechercher si les terres préemptées dans les lots faisaient partie d’un établissement indien soustrait à la préemption aux termes de la Proclamation no 15.
a) Événements antérieurs à 1871 [11] Le Tribunal, à partir du paragraphe 21 de ses motifs, présente de façon détaillée les preuves concernant l’élaboration par la Colombie-Britannique de politiques coloniales sur la création des réserves indiennes. Parmi ces preuves, il y a des communications remontant aussi loin que 1849 dont il ressort que les terres traditionnellement utilisées par les Indiens doivent leur être réservées.
[12] En 1858, la colonie de la Colombie-Britannique est constituée et James Douglas est nommé gouverneur. En février 1859, Douglas adopte la Proclamation no 13. Cette proclamation affirme que la Couronne détient en fief simple [traduction] « toutes les terres en Colombie-Britannique, avec les mines et minéraux qu’elles renferment ». Cette proclamation dispose également :
[traduction] L’exécutif a aussi le pouvoir de réserver, à tout moment, toute partie des terres inoccupées de la Couronne à toutes fins qu’il juge utiles.
[13] Une communication de Douglas à E.B. Lytton, secrétaire d’État pour les colonies, le 14 mars 1859, contient une proposition de politique sur les réserves indiennes. Le 1er octobre 1859, Douglas envoie une circulaire aux commissaires de l’Or et magistrats de la Colombie-Britannique pour les aviser de l’adoption imminente d’une loi qui autorisera les colons à enregistrer des préemptions sur les terres non arpentées de la Couronne, en précisant que certaines terres, incluant les villages indiens, seront soustraites à la colonisation.
[14] Le 4 janvier 1860, Douglas adopte la Proclamation no 15, qui entre en vigueur le 12 janvier 1860. Cette loi vient réglementer la colonisation sur la partie continentale de la Colombie-Britannique et fixer les conditions auxquelles les colons peuvent enregistrer un droit sur les terres non arpentées de la colonie : Motifs du Tribunal, paragraphes 35 et 36. L’article 1 de la proclamation prescrit et limite les terres disponibles à la préemption :
[traduction] À compter de la date ici précisée, les sujets britanniques et les étrangers qui prêteront serment d’allégeance à Sa Majesté et à Ses Successeurs, pourront acquérir le droit de détenir et d’acheter, en fief simple, des terres de la Couronne en Colombie-Britannique, ces terres étant inoccupées, n’étant pas arpentées et n’étant pas réservées, et ne devant pas être à l’emplacement d’une ville existante ou proposée, ou ne devant pas être des terres aurifères destinées à l’exploitation minière, ni être une réserve indienne ou un établissement indien, aux conditions suivantes : …
(Non souligné dans l’original.)
[15] Entre avril 1860 et mai 1861, 680 acres de terres dans les lots ont été préemptés ou achetés de la Couronne : Mémoire des faits et du droit (MFD) de la demanderesse, Annexe 3 des présentes (avec les modifications apportées à l’audience et accepté par les deux parties). En mai 1861, le magistrat et commissaire de l’Or de Williams Lake, Phillip Nind, écrit à Douglas que [traduction] « la plupart des terres agricoles disponibles ont été préemptées et acquises, et il est probable qu’avant la fin de l’été, toutes les terres auront été prises ». Nind a demandé à recevoir des instructions sur l’établissement d’une réserve pour la bande. Douglas a répondu que Nind devrait délimiter une réserve de 400 à 500 acres [traduction] « […] à l’usage des Indiens à l’endroit où ils souhaitent posséder une section de terrain » : dossier de demande, vol. 1, onglet 1a à la page 126, paragraphe 4. Nind ne l’a pas fait, pour des raisons inconnues.
[16] Le 27 août 1861, la Pre-emption Consolidation Act (loi codifiée de préemption) est entrée en vigueur, remplaçant la Proclamation no 15. Les dispositions de la loi sur les établissements indiens étaient similaires à celles de la Proclamation no 15.
[17] Deux autres parcelles de terre situées dans les lots ont également été préemptées en novembre 1861 et en mars 1862, portant la superficie totale préemptée dans les lots à 1 000 acres. Aucune autre préemption concernant les lots ne ressort des éléments de preuve.
b) Événements consécutifs à l’entrée de la Colombie-Britannique dans la Confédération canadienne en 1871 [18] En 1871, la Colombie-Britannique est devenue une province canadienne en vertu des Conditions de l’adhésion de la Colombie-Britannique, LRC 1985, App II, no 10 (Conditions de l’adhésion), un document constitutionnel. L’article 1 des Conditions de l’adhésion dispose en partie : « Le Canada sera responsable des dettes et obligations de la Colombie-Britannique existantes à l’époque de l’Union ».
[19] L’article 13 des Conditions de l’adhésion dispose :
Le soin des Sauvages, et la garde et l’administration des terres réservées pour leur usage et bénéfice, incomberont au Gouvernement Fédéral, et une ligne de conduite aussi libérale que celle suivie jusqu’ici par le gouvernement de la Colombie-Britannique sera continuée par le Gouvernement Fédéral après l’Union. Pour mettre ce projet à exécution, des étendues de terres ayant la superficie de celles que le gouvernement de la Colombie-Britannique a, jusqu’à présent, affectées à cet objet, seront de temps à autre transférées par le Gouvernement Local au Gouvernement Fédéral au nom et pour le bénéfice des Sauvages, sur demande du Gouvernement Fédéral; et dans le cas où il y aurait désaccord entre les deux gouvernements au sujet de la quantité des étendues de terre qui devront être ainsi concédées, on devra en référer à la décision du Secrétaire d’État pour les Colonies.
[20] En 1876, une commission mixte du gouvernement canadien et de la Colombie-Britannique, la Commission mixte des réserves indiennes, a été constituée et chargée de l’attribution des réserves indiennes. Cette commission a été abolie en 1878, avant d’avoir pu terminer son travail. Elle n’a rien fait au sujet de l’attribution d’une réserve à la bande : dossier de demande, vol. 14, onglet O à la page 3 762, paragraphe 130.
[21] En novembre 1879, le chef de la bande a écrit à un journal, le British Daily Colonist, une lettre qui fut publiée avec commentaires, dans laquelle il affirmait que son peuple était menacé par la famine parce que [traduction] « Les Blancs ont pris toutes les terres et tout le poisson. ». Cette lettre demandait que le commissaire (Gilbert Sproat) se rende sans délai à Williams Lake afin d’attribuer des terres à la bande.
[22] En mars 1881, le gouvernement canadien a complété l’acquisition du domaine de Bates, signalé par le chef dans sa lettre et qui avait été mis en vente en 1880.
[23] En juin 1881, Peter O’Reilly, commissaire depuis juillet 1880, s’est rendu à Williams Lake afin de faire progresser le dossier de l’attribution de réserves à la bande. La bande se composait alors de 50 hommes, 38 femmes, 59 enfants, 211 chevaux et 39 bovins : dossier de demande, vol. 1, onglet 1a à la page 148.
[24] En juin 1881, le commissaire O’Reilly a attribué 14 réserves (les terres attribuées) aux Indiens de Williams Lake, pour un total se situant entre 4 100 acres et 4 600 acres : Motifs, paragraphes 14, 15, 311, 313; MFD de la demanderesse, paragraphes 1, 119, 129. Les terres attribuées comprenaient des terres provenant du domaine de Bates et d’autres terres publiques, et contenaient deux ruisseaux et un petit lac, ainsi que sept petits cimetières. La plupart des cimetières étaient situés dans les lots 71 et 72 ou à proximité de ceux-ci. Sauf en ce qui concerne les cimetières, les terres attribuées ne comprenaient aucune partie des terres du village.
3. Décision du Tribunal [25] Le Tribunal a conclu que la bande avait établi la validité de ses revendications particulières fondées sur des événements survenus avant et après l’adhésion de la Colombie-Britannique au Canada. Le Tribunal a tenu le gouvernement canadien responsable aux termes de l’alinéa 14(1)b) de la violation des obligations légales et de l’obligation fiduciaire légale par la colonie, et responsable en vertu de l’alinéa 14(1)c) de la violation d’une obligation fiduciaire légale par le gouvernement canadien.
[26] Les procédures devant le Tribunal ont été scindées en deux phases : la responsabilité et l’indemnisation, la phase d’indemnisation étant laissée en suspens dans l’attente de l’issue de la présente instance.
[27] Je discuterai les motifs du Tribunal de façon plus approfondie dans mon analyse.
Questions en litige [28] À mon avis, les questions déférées à la Cour consistent à rechercher :
s’il y a eu violation des obligations légales par la colonie; s’il y a eu violation de l’obligation fiduciaire légale par la colonie; si les violations ci-dessus sont survenues, si elles constituent des revendications valides en vertu de l’alinéa 14(1)b) de la Loi; si une revendication valide en vertu de l’alinéa 14(1)c) découlant d’une violation de l’obligation fiduciaire légale par le gouvernement canadien a été établie, et si les mesures subséquentes prises par le gouvernement canadien en créant une réserve pour la bande ont remédié à toute violation antérieure possible par l’ancienne colonie.
[29] À mon avis, la question déterminante sur laquelle la Cour doit se prononcer est de savoir si les actions du gouvernement canadien après l’entrée de la Colombie-Britannique dans la Confédération selon les Conditions de l’adhésion ont suffi à remédier à toute éventuelle violation antérieure par la colonie et, ce faisant, ont respecté toute obligation fiduciaire légale possible du gouvernement canadien envers la bande.
Observations des intervenantes [30] Les intervenantes, les tribus Cowichan, soutiennent que la colonie de la Colombie-Britannique a mis en réserve des terres visées par un règlement sur les revendications territoriales sous forme de terres domaniales de sorte qu’est née une obligation fiduciaire sui generis au sens de la jurisprudence Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 RCS 245 [Wewaykum]. Elles soutiennent que les mesures prises par la colonie en créant ces réserves satisfont aux quatre conditions légales d’établissement d’une réserve indienne consacrée par une jurisprudence de la Cour suprême du Canada, Conseil de la bande dénée de Ross River c. Canada, 2002 CSC 54, [2002] 2 RCS 816 [Ross River]. Les intervenantes ont affirmé que le défaut par la colonie d’achever l’établissement des réserves indiennes constitue une violation d’une obligation légale au sens des alinéas 14(1)b) et 14(1)c) de la Loi sur le Tribunal des revendications particulières. Le Tribunal n’a pas discuté de façon détaillée les facteurs de la jurisprudence Ross River, et la Cour n’est pas tenue de le faire non plus. À mon avis, cette question doit être remise à plus tard et à une affaire où elle est clairement soulevée. Lors des débats, les intervenantes ont également soutenu que la Cour doit aborder l’observation incidente du Tribunal au paragraphe 149 portant que les mots « réserve indienne » dans la Proclamation no 15 signifient que les terres sont « réservées » au sens de la politique coloniale et non dans le sens envisagé par la jurisprudence Ross River. Les parties ont confirmé à l’audience qu’il n’était pas nécessaire de répondre à cette question aux fins de l’appel en cause. J’abonde dans le même sens.
Norme de contrôle [31] En l’espèce, la norme de la décision correcte joue en ce qui concerne les conclusions de la Cour sur les questions de droit. La norme de la décision raisonnable joue quant à toutes les autres conclusions : Canada c. Première nation de Kitselas, 2014 CAF 150, aux paragraphes 22, 35, 460 NR 185 [Kitselas]; Première nation de Lac La Ronge c. Canada, 2015 CAF 154, au paragraphe 20, [2015] ACF no 813 (QL) [Lac La Ronge].
Analyse 1. Violation d’une obligation légale [32] Le premier motif par lequel le Tribunal a conclu que la bande avait établi sa revendication en vertu de l’alinéa 14(1)b) est la violation par la colonie de son obligation légale, en l’occurrence la Proclamation no 15 : Motifs, aux paragraphes 136, 154 et 160.
[33] Pour tirer cette conclusion, le Tribunal répond à deux questions principales : d’abord, rechercher si la Proclamation no 15, qui établit un système de préemption permettant aux colons ainsi qu’aux Indiens d’acquérir des terres inoccupées, non-arpentées et non-réservées, constitue une « loi relative aux Indiens ou aux terres réservées pour les Indiens » au sens de ces mots dans l’alinéa 14(1)b); deuxièmement, rechercher si une obligation légale tirée de la Proclamation no 15 a effectivement été violée.
[34] Sur la première question, le Tribunal a conclu que la Proclamation no 15 constituait effectivement une « loi relative aux Indiens ou aux terres réservées pour les Indiens », parce qu’elle avait pour effet juridique d’empêcher que certaines catégories de terres, incluant les établissements indiens, soient acquises par préemption : Motifs, au paragraphe 152.
[35] Le Tribunal a conclu qu’aux fins de l’appréciation d’une revendication aux termes de l’alinéa 14(1)b), il n’était pas nécessaire que le texte législatif en cause porte entièrement sur les Indiens ou les terres réservées aux Indiens, en autant qu’une partie de ce texte législatif le fasse : Motifs, au paragraphe 145. La question pertinente, de l’avis du Tribunal, est de savoir si la loi « présente une relation ou a un rapport avec » les Indiens ou les terres réservées pour les Indiens : Motifs, au paragraphe 148.
[36] Le Tribunal a rejeté la thèse du gouvernement canadien portant que lorsqu’il faut rechercher si telle ou telle loi se situe dans le champ de l’alinéa 14(1)b), cela appelle une analyse du caractère véritable de celle loi. Le gouvernement canadien a soutenu qu’une telle analyse était nécessaire parce que le paragraphe 91(24) de la Loi constitutionnelle de 1867 (R.-U.), 30 et 31 Vict, ch. 3, reproduite dans LRC 1985, app II, no 5 [Loi constitutionnelle de 1867] utilise aussi les mots « aux Indiens ou aux terres réservées aux Indiens ». Le Tribunal a conclu que l’analyse du caractère véritable utilisée dans la jurisprudence portant sur le partage des compétences ne jouait pas quant à sa décision en vertu de l’alinéa 14(1)b) : Motifs, au paragraphe 145.
[37] En ce qui concerne la deuxième question, le Tribunal conclut que la colonie a violé la Proclamation no 15 : Motifs, aux paragraphes 154 et 160.
[38] Le Tribunal a relevé qu’un certain nombre de préemptions ont eu lieu dans la région du lac Williams, incluant de grandes parties des lots, à partir du 28 avril 1860 : Motifs, aux paragraphes 130 à 136. Le Tribunal a cependant conclu que les lots auraient dû être protégés de toute préemption aux termes de la Proclamation no 15, parce que ces terres faisaient partie d’un « établissement indien » au sens des politiques et lois coloniales : Motifs, aux paragraphes 114 et 136.
[39] Le Tribunal a conclu que « [l]e plan de la colonie qui visait à rendre les terres disponibles pour les préemptions tenait compte de la politique de protection des établissements indiens » : Motifs, au paragraphe 115. Le Tribunal a également conclu que cette politique de protection – reflétée dans la loi, en l’occurrence les Proclamations no 13 et no 15, et dans les orientations données aux responsables de la colonie – n’aurait pas été efficace si elle ne s’était appliquée qu’aux terres qui avaient été désignées par les représentants de la colonie : Motifs, au paragraphe 123. Le Tribunal a relevé que la Proclamation no 15 n’exigeait pas, à première vue, que les terres soustraites à la préemption soient délimitées, arpentées ou officiellement désignées pour bénéficier de la protection : Motifs, au paragraphe 118.
[40] Le Tribunal a conclu que Nind, « qui était sur le terrain » et chargé de s’assurer que les établissements indiens ne faisaient pas l’objet d’une préemption, connaissait la politique de protection des établissements indiens et la présence de la bande sur au moins une partie des terres du village. De plus, Nind avait reçu instruction de délimiter une réserve de 400 à 500 acres à l’usage de la bande : Motifs, aux paragraphes 124 à 127. Malgré cela, Nind n’a pas demandé à la bande quelles terres elle souhaitait réserver ni remis en question la légalité des préemptions exercées : Motifs, aux paragraphes 128 et 159.
[41] Le Tribunal a relevé que l’objectif de la Proclamation no 15 ne pouvait être atteint sans qu’on ne prenne les mesures nécessaires pour relever les établissements indiens ou contester les préemptions qui avaient déjà été exercées. Nind, qui avait l’obligation d’appliquer la politique coloniale, n’a fait ni l’un ni l’autre. Par conséquent, la colonie a violé la Proclamation no 15 : Motifs, aux paragraphes 155 à 160.
[42] Le Tribunal n’a pas retenu la thèse de l’intimée portant que seule la violation d’une obligation légale positive peut établir une revendication aux termes de l’alinéa 14(1)b), et que la Proclamation no 15 n’obligeait pas expressément les responsables de la colonie à veiller à ce que les terres acquises par préemption n’empiètent pas sur les établissements indiens. Le Tribunal a conclu que dans la mesure où la colonie avait violé sa loi, la responsabilité est engagée en vertu de l’alinéa 14(1)b) : Motifs, aux paragraphes 153 et 154.
[43] Le gouvernement canadien soutient que le Tribunal a erré en concluant que les préemptions exercées dans les terres du village constituaient une violation de la Proclamation no 15 et que cette violation constituait une revendication valide aux termes de l’alinéa 14(1)b) de la Loi.
[44] Le gouvernement canadien maintient la thèse défendue devant le Tribunal portant que la colonie n’avait pas violé les lois coloniales puisque celles-ci ne lui imposaient aucune obligation légale positive à l’égard de la bande, comme une obligation de relever les établissements indiens ou de refuser les demandes de préemption lorsque celles-ci étaient faites à l’égard d’établissements indiens. Le gouvernement canadien soutient que les violations de la loi sur les préemptions qui pourraient avoir eu lieu étaient des violations par des colons, dont la colonie n’était pas responsable. Le gouvernement canadien ajoute que les lois sur les préemptions prévoyaient des voies de recours pour toute personne alléguant qu’une préemption était illégale.
[45] La bande soutien que le Tribunal a conclu de façon correcte et raisonnable que la colonie avait l’obligation, aux termes de ses lois et de ses politiques, de protéger et de délimiter les villages et établissements indiens ainsi que les terres environnantes afin de les réserver et d’empêcher la préemption de ces terres. Elle soutient que le Tribunal a correctement conclu que les objectifs des lois en matière de préemption ne pouvaient être atteints sans que la colonie ne prenne de telles mesures.
[46] La bande soutient que l’approche retenue par le gouvernement canadien quant à cette question est inappropriée car trop littérale, et soutient que le Tribunal a correctement tenu compte du contexte historique dans son interprétation de l’obligation légale consacrée par les lois sur la préemption. La bande soutient que la colonie a violé son obligation légale de protéger les établissements indiens – une obligation ayant pour source les lois sur la préemption et la politique coloniale exprimée dans la correspondance, les instructions données aux responsables et les promesses faites aux Indiens. En bref, la bande soutient que la colonie n’a pas respecté son obligation de mettre en œuvre ses lois et ses politiques sur le terrain.
[47] À mon avis, retenir la thèse de la bande pousserait trop loin l’interprétation des lois sur la préemption. Il est vrai que l’interprétation d’une disposition législative doit être fondée sur une analyse textuelle, contextuelle et téléologique de la loi : Hypothèques Trustco Canada c. Canada, 2005 CSC 54, au paragraphe 10, [2005] 2 RCS 601. Cependant, même si je retenais la thèse portant que l’un des objectifs de la loi sur la préemption était la protection des établissements indiens, il est douteux que la loi elle-même donne naissance à une obligation positive de la colonie envers la bande de s’assurer que les dispositions de la loi soient respectées. En substance, la bande affirme que le défaut de faire respecter les dispositions de la loi contre tous ceux qui y sont visés constitue une violation de la loi elle-même par la colonie. Je n’ai cependant pas à me prononcer sur cette question, puisque même si je devais retenir la totalité de la thèse de la bande, ma conclusion à l’égard de la question 4, à savoir que les actions ultérieures du gouvernement canadien ont remédié à toute violation possible par la colonie, est la question déterminante en l’espèce.
2. Violation de l’obligation fiduciaire [48] Le second motif par lequel le Tribunal a conclu que la bande avait établi sa revendication aux termes de l’alinéa 14(1)b) est une violation par la colonie d’une obligation fiduciaire.
[49] Dans un premier temps, le Tribunal a discuté la question de savoir si un manquement à une obligation fiduciaire entrait dans les prévisions de l’alinéa 14(1)b), relevant que le gouvernement canadien avait soutenu que les revendications en vertu de l’alinéa 14(1)b) se limitaient à la violation des obligations légales : Motifs, aux paragraphes 161 à 175. Bien que le Tribunal ne semble pas répondre explicitement à cette question, compte tenu de l’issue de cette affaire, la conclusion du Tribunal – portant que la violation de l’obligation fiduciaire peut effectivement fonder une revendication en vertu de l’alinéa 14(1)b) – est évidente.
[50] Le Tribunal entreprend ensuite son analyse du droit fiduciaire. Il relève que l’affirmation de la souveraineté de la Couronne fondait un rapport fiduciaire entre les Autochtones et la Couronne, citant la jurisprudence Wewaykum. Il conclut que la souveraineté de la Couronne a été affirmée en l’espèce, en s’appuyant sur la Proclamation no 13 et sur l’arrêt Delgamuukw c. Colombie Britannique, ([1997] 3 RCS 1010, au paragraphe 45, 220 NR 161 : Motifs, aux paragraphes 176 et 183 à 185.
[51] Le Tribunal reconnaît que ce ne sont pas tous les aspects de la relation fiduciaire qui donnent naissance à une obligation fiduciaire, et précise les deux cas dans lesquels une telle obligation peut exister en matière autochtone, citant Manitoba Metis Federation Inc. c. Canada (Procureur général), 2013 CSC 14, [2013] 1 RCS 623 [Manitoba Metis] : Motifs, aux paragraphes 177, 181 et 182. À l’occasion de l’affaire Manitoba Metis, la Cour suprême du Canada a défini ces deux cas comme suit :
[49] Dans le contexte autochtone, une obligation fiduciaire peut naître du fait que la « Couronne assume des pouvoirs discrétionnaires à l’égard d’intérêts autochtones particuliers » Nation haïda c. Colombie‑Britannique (Ministre des Forêts), 2004 CSC 73, [2004] 3 RCS 511, par. 18. Il est alors nécessaire de s’attacher à l’intérêt particulier qui est l’objet du différend (Bande indienne Wewaykum c. Canada, 2002 CSC 79, [2002] 4 RCS 245, au paragraphe 83. Le contenu de l’obligation fiduciaire de la Couronne envers les peuples autochtones varie selon la nature et l’importance des intérêts à protéger Wewaykum, par. 86.
[50] Une obligation fiduciaire peut également découler d’un engagement si les trois éléments suivants sont réunis :
(1) un engagement de la part du fiduciaire à agir au mieux des intérêts du bénéficiaire ou des bénéficiaires; (2) l’existence d’une personne ou d’un groupe de personnes définies vulnérables au contrôle du fiduciaire (le bénéficiaire ou les bénéficiaires); et (3) un intérêt juridique ou un intérêt pratique important du bénéficiaire ou des bénéficiaires sur lequel l’exercice, par le fiduciaire, de son pouvoir discrétionnaire ou de son contrôle pourrait avoir une incidence défavorable.
(Alberta c. Elder Advocates of Alberta Society, 2011 CSC 24, [2011] 2 RCS 261, par. 36)
…
[51] Comme nous l’avons vu, la première façon dont une obligation fiduciaire peut prendre naissance est le fait que la Couronne administre des terres ou des biens sur lesquels les Autochtones ont un intérêt (Guerin c. La Reine, [1984] 2 RCS 335, p. 384. L’obligation prend naissance (1) s’il existe un intérêt autochtone particulier ou identifiable, et (2) si la Couronne exerce un pouvoir discrétionnaire à l’égard de cet intérêt Wewaykum, par. 79-83; Nation haïda, par. 18.
Le premier cas défini ci-dessus est parfois appelé obligation fiduciaire « sui generis ». Le deuxième est parfois qualifiée d’obligation fiduciaire « générale » ou « ad hoc », et ne se limite pas au domaine autochtone.
[52] Le Tribunal s’est également livré à une longue analyse concernant l’honneur de la Couronne : Motifs, aux paragraphes 183 à 214. Le Tribunal a recherché : (1) si un manquement au principe de l’honneur de la Couronne avait eu lieu; et (2) si un tel manquement pouvait fonder une revendication aux termes de l’alinéa 14(1)b). Même s’il a conclu que la colonie ne s’était pas acquittée honorablement de ses obligations, le Tribunal a refusé de rechercher si ce manquement constituait une violation d’une obligation légale au sens de l’alinéa 14(1)b), parce que la revendication de la bande était valide pour d’autres motifs, c’est-à-dire une violation de la loi, tel qu’énoncé auparavant : Motifs, aux paragraphes 210 et 213.
[53] Passant à l’application du droit fiduciaire, le Tribunal a d’abord examiné l’obligation fiduciaire générale : Motifs, aux paragraphes 217 à 223. Le Tribunal a conclu que la colonie « devait, à titre de fiduciaire, privilégier les intérêts des Indiens sur leurs terres plutôt que les intérêts des nouveaux arrivants [sic] qui souhaitaient acheter des droits d’occupation des terres de la Couronne », et qu’elle a failli à cette obligation : Motifs, au paragraphe 224.
[54] Le Tribunal a conclu que tous les facteurs donnant naissance à une obligation fiduciaire générale étaient réunis :
Les politiques et les lois de la colonie exprimaient un engagement à agir dans les meilleurs intérêts des Indiens en faisant respecter l’interdiction de préemption des terres situées à l’intérieur des limites de leurs établissements, comme en fait foi la promesse faite par le gouverneur Douglas à un grand nombre d’Indiens à Cayoosh et à Lytton, que des réserves seraient créées. Les bénéficiaires de cet engagement étaient les tribus indiennes de la région dont les établissements n’avaient pas été jalonnés, ce qui inclut la bande; La bande avait un intérêt pratique important dans ses établissements, susceptible d’être affecté de façon défavorable par l’exercice du pouvoir discrétionnaire de la colonie.
[55] En ce qui a trait à la question de la violation, le Tribunal a conclu que la Couronne n’avait pas pris « les mesures les plus élémentaires » pour protéger les terres du village de la préemption ou pour annuler les préemptions contraires à la loi : Motifs, au paragraphe 222. Le Tribunal a relevé que pour que la Proclamation no 15 ne soit pas lettre morte, « il fallait donc préalablement délimiter les établissements indiens » : Motifs, au paragraphe 218.
[56] Le Tribunal conclut ensuite que la colonie était aussi liée à la bande à titre de fiduciaire sui generis, et que la colonie a manqué à son obligation en vertu de cette obligation : Motifs, aux paragraphes 224 à 235.
[57] Pour faire ce constat, le Tribunal s’est appuyé sur une jurisprudence de la Cour suprême, Wewaykum, qui enseigne qu’une obligation de fiduciaire – quoique limitée –peut exister à l’égard des terres indiennes avant même que n’aient été prises les mesures nécessaires à la création d’une « réserve » au sens de ce mot dans la Loi sur les Indiens, LRC 1985, ch. I-5. Par l’arrêt Wewaykum, la Cour suprême a conclu que cette obligation, qui porte sur les terres qui ont été « provisoirement » réservées, impose à la Couronne des obligations « de loyauté, de bonne foi dans l’exécution de son mandat, de communication complète de l’information, eu égard aux circonstances, et d’exercice de la prudence ordinaire dans l’intérêt des bénéficiaires autochtones de l’obligation » : paragraphe 86.
[58] Le Tribunal a conclu que ces obligations étaient imputées à la Couronne à l’égard des terres du village, parce que ces terres avaient été « provisoirement » réservées de la manière prévue par la jurisprudence Wewaykum, et que les deux critères du test consacré par la jurisprudence Manitoba Metis étaient réunis :
la bande avait un intérêt identifiable spécifique dans les terres du village; les lois de la colonie en matière de préemption constituaient l’exercice de son pouvoir discrétionnaire sur ces terres.
[59] Le Tribunal a conclu que la « prudence ordinaire » qu’appelle cette obligation imposait de s’assurer de l’étendue de l’établissement afin que les lois sur la préemption de la colonie puissent effectivement protéger l’établissement de la préemption. Parce que cette assurance n’a pas été obtenue, la colonie a manqué à ses obligations fiduciaires : Motifs, aux paragraphes 234 à 235.
[60] Le Tribunal a rejeté la thèse du gouvernement canadien portant que la revendication de l’intérêt sur les terres du village de la bande est fondée sur le titre ancestral, une question ne relevant pas de la compétence du Tribunal : Motifs, aux paragraphes 236 à 239. Le Tribunal a conclu que la bande se fondait sur l’occupation des terres non pas pour établir une revendication fondée sur un titre ancestral, mais plutôt parce que cette occupation est nécessaire pour établir sa revendication particulière, dans le même but que celui poursuivi dans l’affaire Kitselas.
[61] Le Tribunal a reconnu que la revendication de la bande en vertu de l’alinéa 14(1)b), de la façon dont la bande l’a formulée, s’appuie dans une certaine mesure sur l’article 1 des Conditions de l’adhésion, et que le gouvernement canadien a plaidé qu’il n’était pas approprié de s’appuyer sur cette disposition pour tenter d’établir une revendication coloniale. Le Tribunal a cependant conclu qu’il n’était pas nécessaire de se prononcer sur cette question : Motifs, aux paragraphes 240 à 243.
[62] Le gouvernement canadien soutient que la colonie n’avait pas d’obligation fiduciaire sui generis ou générale envers la bande.
[63] Sur la question de l’obligation fiduciaire sui generis, le gouvernement canadien soutient que la conclusion du Tribunal quant à la superficie constituant les terres du village n’est pas suffisamment spécifique pour donner naissance à une telle obligation. Il soutient également que les preuves ne vont pas dans le sens de la conclusion du Tribunal quant à la portée des terres du village, à l’effet que ces terres correspondent aux lots 71 et 72 ainsi qu’aux « terres attenantes dont la superficie est indéterminée » : Motifs du Tribunal, aux paragraphes 112 et 114. Il allègue également que le Tribunal n’a ni apprécié ni pondéré l’élément d’histoire orale, et omis de définir quel élément d’histoire orale sur lequel il s’est appuyé.
[64] Le gouvernement canadien soutient de plus que la colonie ne disposait de nul pouvoir