Canada (Procureur général) c. Allard

Canada (Procureur général) c. Allard
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-11-28
Référence neutre
2008 CF 1294
Numéro de dossier
T-1496-07
Contenu de la décision
Date : 20081128
Dossier : T-1496-07
Référence : 2008 CF 1294
Ottawa (Ontario), le 28 novembre 2008
En présence de Monsieur le juge Shore
ENTRE :
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
demandeur
et
DENIS ALLARD,
CLAUDE BÉRARD,
DANIEL BOUCHER,
STÉPHANE GERVAIS,
MARIO LAVOIE
et
CHRISTIANE LEVASSEUR
défendeurs
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I. Au préalable
[1] 55La décision n’est déraisonnable que si aucun mode d’analyse, dans les motifs avancés, ne pouvait raisonnablement amener le tribunal, au vu de la preuve, à conclure comme il l’a fait. Si l’un quelconque des motifs pouvant étayer la décision est capable de résister à un examen assez poussé, alors la décision n’est pas déraisonnable et la cour de révision ne doit pas intervenir (Southam, par. 56). Cela signifie qu’une décision peut satisfaire à la norme du raisonnable si elle est fondée sur une explication défendable, même si elle n’est pas convaincante aux yeux de la cour de révision (voir Southam, par. 79).
56 Cela ne signifie pas que chaque élément du raisonnement présenté doive passer individuellement le test du caractère raisonnable. La question est plutôt de savoir si les motifs, considérés dans leur ensemble, sont soutenables comme assise de la décision. Une cour qui applique la norme de la décision raisonnable doit toujours évaluer si la décision motivée a une base adéquate, sans oublier que la question examinée n’exige pas un résultat unique précis. De plus, la cour ne devrait pas s’arrêter à une ou plusieurs erreurs ou composantes de la décision qui n’affectent pas la décision dans son ensemble.
(Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, 2003 CSC 20, [2003] 1 R.C.S. 247.)
[2] 50Il est utile tout d’abord de bien différencier le processus de contrôle judiciaire selon la norme de la décision raisonnable et le processus fondamentalement différent du contrôle selon la norme de la décision correcte. Dans le contrôle selon la norme de la décision correcte, la cour peut faire son propre raisonnement pour arriver au résultat qu’elle juge correct. En revanche, lorsqu’elle décide si une mesure administrative est déraisonnable, la cour ne doit à aucun moment se demander ce qu’aurait été la décision correcte. La norme de la décision raisonnable donne effet à l’intention du législateur de confier à un organisme spécialisé la responsabilité principale de trancher la question selon son propre processus et ses propres raisons. La norme de la décision raisonnable n’implique pas que l’instance décisionnelle dispose simplement d’une « marge d’erreur » par rapport à ce que la cour estime être la solution correcte.
51 Il y a une autre raison pour laquelle les cours cherchant à déterminer si la décision est déraisonnable doivent éviter de se demander si elle est correcte. À la différence d’un examen selon la norme de la décision correcte, il y a souvent plus d’une seule bonne réponse aux questions examinées selon la norme de la décision raisonnable. Par exemple, lorsqu’une décision doit être prise en fonction d’un ensemble d’objectifs divergents, il se peut qu’aucun compromis ne soit supérieur à tous les autres. Même dans l’hypothèse où il y aurait une réponse meilleure que les autres, le rôle de la cour n’est pas de tenter de la découvrir lorsqu’elle doit décider si la décision est déraisonnable.
(Barreau du Nouveau-Brunswick c. Ryan, ci-dessus.)
[3] Dans Blagdon c. Canada (Commission de la Fonction publique, Comité d'appel), [1976] 1 C.F. 615, [1976] A.C.F. no 162 (QL), le juge Arthur L. Thurlow écrit :
[6] Il convient de souligner qu'un appel de ce genre ne porte pas sur les conclusions du jury de sélection mais sur la nomination ou la nomination proposée du candidat reçu et qu'en conséquence la question principale soumise au comité d'appel est de savoir si le choix du candidat reçu a été effectué conformément au principe du mérite. Le candidat non reçu qui interjette appel de la nomination ou de la nomination proposée du candidat reçu est fondé à exposer, s'il le peut, les raisons pour lesquelles il estime que le principe du mérite n'a pas été respecté; [...]
[4] Suivant la décision Blagdon, ci-dessus, le juge Marshall Rothstein, s’est prononcé dans Scarizzi c. Marinaki (1994), 87 F.T.R. 66, [1994] A.C.F. no 1881 (QL) :
[6] Il est évident que l'une des fonctions du Comité d'appel consiste à s'assurer, autant que possible, que les jurys de sélection respectent le principe du mérite dans la sélection de candidats pour des postes au sein de la fonction publique conformément à l'article 10 de la Loi. Il n'est toutefois pas autorisé à substituer son opinion à celle du jury de sélection en ce qui concerne l'évaluation ou l'examen d'un candidat. Ce n'est que lorsqu'un jury de sélection se fait une opinion à laquelle aucune personne raisonnable ne pourrait arriver qu'un comité d'appel peut modifier sa décision.
II. Procédure judiciaire
[5] Il s'agit d'une demande de contrôle judiciaire à l'encontre de la décision de Me Line Chandonnet du Comité d'appel de la direction générale des enquêtes de la Commission de la fonction publique (Commission), datée du 6 juillet 2007, accueillant les appels interjetés par les défendeurs, aux termes de l'article 21 de la Loi sur l’emploi dans la fonction publique, L.R.C. 1985, c. P-33 [abrogée, 2003, ch. 22, art. 284] (LEFP) (La nouvelle LEFP était mise en vigueur le 31 décembre 2005).
III. Faits
[6] Le 10 novembre 2004, le Service correctionnel du Canada (SCC) a affiché un avis de concours pour 60 postes de surveillant correctionnel de niveau CX-03, comportant 12 numéros de concours, soit un pour chaque établissement de la région du Québec.
[7] Sous le titre de « Qualités Requises et Critères de Présélection » et le sous-titre « Expérience », l’avis de concours prévoyait que les candidats devaient posséder l'expérience suivante : « Vaste expérience de l'exécution des fonctions relatives aux opérations correctionnelles, notamment les escortes et la gestion de cas de détenus (es) ».
[8] À la date limite pour soumettre une candidature, soit le 24 novembre 2004, 191 candidats ont soumis leur candidature en indiquant, sur leur demande d’emploi, le ou les numéros de concours pour lesquels ils désiraient poser leur candidature.
[9] Ces candidatures ont fait l’objet d’une évaluation dans le cadre d’un processus mené par le Comité de présélection et le Comité de sélection, autrement nommé jury de présélection et jury de sélection, également composé des membres, monsieur Serge Trouillard, madame Manon Bisson et monsieur André Courtemanche, lesquels avaient acquis plusieurs années d’expérience au sein du SCC.
[10] Le 8 décembre 2004, le Comité de présélection a élaboré les qualités requises par l'avis de concours de la façon suivante :
Il a été entendu que chacun des candidats devra démontrer clairement et précisément qu'il possède l'expérience suivante :
Expérience de 5 années dans l'exécution des fonctions relatives aux opérations correctionnelles cumulée au SCC et/ou dans un service correctionnel provincial ou territorial et/ou dans un centre résidentiel communautaire. En outre, mais inclus dans la période de 5 ans, 2 ans d’expérience cumulée dans un poste de CX-02 et/ou IPL et/ou ALC. (Affectations intérimaires, nominations à durée indéterminée et stages sont considérés).
[11] Suite à cette précision des qualités requises, le Comité de présélection a rejeté 35 candidatures, dont 17 candidatures ont été rejetées suite au fait que les candidats ne remplissaient pas l’exigence quant aux qualités requises dans l’avis de concours et 18 ont été rejetées suite au fait que les candidats n’avaient pas clairement démontré qu’ils les possédaient. Le 23 décembre 2004, les candidats non retenus lors de cette étape ont été avisés du rejet de leur candidature.
[12] Les 156 candidats présélectionnés ont été invités à subir l’examen des Connaissances. Parmi ceux-ci, 25 devaient réussir le test d’équivalence au Diplôme d’Études secondaires (DES). Il y a eu trois échecs au test d’équivalence et trois désistements à l’examen des Connaissances.
[13] Le demandeur a fait parvenir une copie de l’Énoncé des qualités, ainsi qu’une liste indiquant aux candidats les documents servant de base à l’établissement de l’examen des Connaissances. Une liste modifiée de ces documents d’étude a été soumise aux candidats, le 10 janvier 2005.
[14] Le 17 février 2005, les candidats ont reçu une lettre de convocation à l’examen des Connaissances, dont la date avait été fixée au 14 mars 2005. Parmi les 150 candidats convoqués à l’examen des Connaissances, 12 candidats ne se sont pas présentés, 5 se sont désistés du concours et 58 l’ont échoué.
[15] Le 27 avril 2005, les 74 candidats ayant réussi l’examen des Connaissances ont reçu une lettre de convocation pour l’évaluation des Capacités et des Compétences. Les candidats ont été avisés que quatre des cinq capacités figurant à l’Énoncé de qualités, dont certaines étaient non compensatoires, seraient évaluées à cette étape du processus. Il s’agissait des capacités suivantes : communiquer efficacement par écrit, gérer le personnel d’une manière productive et constructive, gérer diverses situations de nature complexe et gérer différentes activités en tenant compte des ressources financières.
[16] Le 1 juin 2005, le SCC a informé les 30 candidats qu’ils avaient échoué à cette dernière étape du processus, de laquelle un candidat s’était désisté. Le lendemain, le demandeur a convoqué les derniers 43 candidats aux fins d’évaluation de leur capacité à communiquer verbalement de façon efficace et de leurs trois qualités personnelles suivantes : souci d’obtenir des résultats, esprit d’équipe et sensibilité à la diversité. Quant aux autres qualités personnelles, elles étaient évaluées par la prise de références. Tous les candidats ont réussi l’évaluation de la capacité à communiquer verbalement de façon efficace. Cependant, deux candidats n’ont pas réussi en ce qui a trait aux qualités personnelles. Enfin, 41 candidats se sont donc qualifiés dans le cadre de ce processus.
[17] Le 15 juillet 2005, le demandeur a informé tous les candidats des résultats du concours en leur soumettant des listes d’admissibilité établies et des résultats qu’ils avaient obtenus aux Capacités et aux Qualités Personnelles.
IV. La décision faisant l’objet de la demande
[18] Après avoir été informés des résultats du concours, les défendeurs ont interjeté appel des nominations, effectives ou imminentes, effectuées d’après une des listes d’admissibilité établies suite au concours, au Comité d’appel de la direction générale des enquêtes de la Commission de la fonction publique du Canada.
[19] Les appelants, soit les défendeurs dans la présente cause, ont soumis 23 allégations. Au début de l’audience des appels, les allégations étaient regroupées en quatre catégories : présélection, avantage indu, évaluation des capacités, évaluation des qualités personnelles. Le 6 juillet 2007, le Comité d’appel a accueilli l’appel des défendeurs en rejetant toutefois trois allégations.
[20] Premièrement, le Comité d’appel a rappelé l’étendue de ses pouvoirs d’intervention dans une décision prise par un Comité de sélection, c’est-à-dire qu’un Comité d’appel ne pourra intervenir que dans l’éventualité où le Comité de sélection se fait une opinion à laquelle aucune personne raisonnable ne pourrait arriver.
Présélection
[21] En ce qui concerne la présélection, le Comité d’appel a accueilli les quatre allégations des demandeurs. La première allégation était à l’effet que le Comité de présélection a erré en établissant des critères de présélection qui n’incluaient pas les éléments mentionnés dans l’avis de concours ainsi que dans l’énoncé de qualités, soit la gestion de cas et d’escorte.
[22] Le Comité d’appel a déterminé qu’au moment où il a procédé à l’élaboration de la définition, soit le 8 décembre 2004, le Comité agissait à titre de Comité de présélection et non comme Comité de sélection. Comme un comité de présélection, selon le demandeur, l’élaboration des qualités requises était une action du SCC, qui a le pouvoir de les définir. Cependant, le Comité d’appel a jugé qu’il avait tout de même juridiction pour examiner la justesse de la modification des termes de l’avis de concours et de l’énoncé de qualités par la définition du 8 décembre 2004. Le Comité d’appel a conclu que le Comité de sélection avait bel et bien changé les qualifications annoncées sur l’avis de concours, ayant pour effet d’augmenter le bassin de candidats potentiels :
[37] [...] On ne retrouvait plus dans cette définition, les notions de gestion de cas ou d’escorte. On y retrouvait, par ailleurs, les notions de CX-02, IPL et ALC, ce que l’on ne retrouvait aucunement dans l’Avis de concours ou dans l’Énoncé de qualités. Ceci a eu pour effet non seulement d’élargir le bassin de candidats, une fois le concours fermé, mais aussi de changer les données. Si les gens occupant des postes de CX-02, IPL ou ALC avaient su que leur classification, à elle seule, et le nombre d’années qu’ils avaient occupés dans ces postes, étaient suffisant pour la présélection, ceci aurait sûrement eu l’effet d’élargir le bassin de candidats [...]
[23] Le Comité d’appel est également arrivé à la conclusion que l’application des critères temporels était faite de façon quantitative et sans qu’aucune vérification n’ait été faite quant à savoir si les candidats possédaient les qualités requises. Ce sont les fonctions généralement effectuées dans le cadre des postes qui avaient servi de base :
[47] [...] On peut donc raisonnablement conclure que l’expérience de l’ALC est non seulement acquise avant la période de 2 ans, mais qu’en plus, la façon de procéder du Comité de sélection a permis de rejeter des candidatures qui pouvaient être plus méritoire que celles qui ont été retenus. Il n’était pas raisonnable pour le Comité de sélection de procéder d’une telle façon.
[24] Le Comité d’appel a également disposé de la deuxième et la troisième allégation suivant les mêmes motifs; le Comité de sélection a erré en accordant l’expérience de gestion de cas et des escortes de détenu à certains candidats qui ne l’ont pas mérité.
[25] À l’égard de la demande de madame Christiane Levasseur, le Comité d’appel a conclu que le Comité de présélection a erré en rejetant sa candidature à cette étape. Madame Levasseur a indiqué dans sa demande d’emploi qu’elle avait travaillé plus de 16 ans aux niveaux CX-01 et CX-02, en omettant toutefois de préciser la durée de son emploi à titre de CX-02. Le Comité d’appel a décidé que le Comité de présélection a erré en adoptant une approche rigide et mécanique dans l’analyse des candidatures à cette étape :
[73] [...] les membres du Comité de sélection se limitaient à l’évaluation de la durée du temps passé dans un poste selon un groupe et niveau spécifiques, plutôt qu’en termes de profondeur de l’expérience acquise, limitant l’évaluation du critère de ‘vaste expérience ’ à une évaluation quantitative.
Avantage indu
[26] Il y avait douze allégations ayant trait à l’avantage indu. En somme, les allégations portent sur le fait que certains des candidats retenus avaient joui d’une longue expérience comme surveillants correctionnels intérimaires, soit au poste CX-03. De plus, les surveillants correctionnels intérimaires avaient bénéficié de cours portant sur les mêmes sujets que ceux évalués lors des examens des Connaissances et de l’évaluation des Capacités et des Compétences. En raison de l’expérience accumulée à titre de surveillants correctionnels intérimaire ainsi que des cours qui leur avaient été offerts, ces candidats se sont vus octroyer un avantage indu, empêchant le fait que la sélection se fasse conformément au principe du mérite.
[27] Le Comité d’appel a accueilli toutes les allégations concernant l’avantage indu puisque les outils de sélection avaient été conçus à l’avantage d’une personne qui occupait déjà un poste de gestionnaire dans une institution carcérale :
[118] [...] À la lecture du problème, on peut se rendre compte qu’une personne œuvrant déjà dans le poste pouvait plus facilement répondre aux questions qu’une personne qui était tout à fait nouvelle dans le poste, ou qui n’avait aucune expérience de gestion dans un milieu carcéral. Une personne occupant déjà le poste était nettement favorisée.
Évaluation des capacités
[28] Le Comité d’appel a accueilli les prétentions à l’effet que le Comité de sélection n’avait pas raisonnablement évalué la capacité des candidats de communiquer verbalement de façon efficace. Le Comité d’appel a même conclu qu’il n’existe aucune preuve démontrant la raison pour laquelle les candidats se trouvaient au même niveau ayant tous obtenu presque la même note :
[156] La preuve démontre également que tous les candidats ont eu une note de 12, donc n’ont pas augmenté la note de passage, ou encore ont obtenu une note de 16. Il n’y a aucune note qui se situe entre ces deux notes. Mais, le ministère maintient que certains candidats étaient plus forts que d’autres à l’intérieur du même groupe. Pourquoi ces différences ne sont pas notées ? Je n’ai reçu aucune explication raisonnable de la part du Ministère à cet effet. Le Comité de sélection n’a pas su me démontrer qu’il avait raisonnablement évalué chacun des candidats, selon une norme uniforme [...]
Évaluation des qualités personnelles
[29] Le Comité d’appel a accueilli les allégations à l’effet que le Comité de sélection n’avait pas raisonnablement évalué la sensibilité à la diversité des candidats vu que la question ayant servi à évaluer ce critère visait uniquement la capacité des candidats à gérer le personnel :
[169] Il n’y a qu’une infime partie de la réponse qui touche à la différence (Indique à ses employés qu’il est essentiel d’être tolérant envers des gens qui ont des idées ou des approches différentes. Indique qu’on peut apprendre de chacun), et encore là, on ne parle pas d’avoir des approches différentes pour des motifs culturels ou religieux, mais plutôt parce que le nouvel employé provient du Quartier Général et qu’il n’a pas d’expérience au niveau des opérations et se borne à appliquer ce que les autres croient être des idées corporatives, théoriques et déconnectées. Il ne m’a aucunement été démontré comment une personne qui est en mesure d’intégrer un nouvel employé provenant du Quartier Général dans son unité, est sensible à la diversité telle qu’elle a été définie par le Comité de sélection.
V. Les dispositions pertinentes
[30] Le principe qui soutient toutes les nominations dans la fonction publique est celui du mérite, conformément au paragraphe 10(1) de la LEFP :
(1) Les nominations internes ou externes à des postes de la fonction publique se font sur la base d'une sélection fondée sur le mérite, selon ce que détermine la Commission, et à la demande de l'administrateur général intéressé, soit par concours, soit par tout autre mode de sélection du personnel fondé sur le mérite des candidats que la Commission estime le mieux adapté aux intérêts de la fonction publique.
(1) Appointments to or from within the Public Service shall be based on selection according to merit, as determined by the Commission, and shall be made by the Commission, at the request of the deputy head concerned, by competition or by such other process of personnel selection designed to establish the merit of candidates as the Commission considers is in the best interests of the Public Service.
[31] L’article 12 de la LEFP habilite la Commission à fixer des normes de sélection d’après lesquelles les candidats seront évalués par rapport aux exigences établies par le Ministère, en l’espèce, le SCC :
12. (1) Pour déterminer, conformément à l'article 10, les principes de la sélection au mérite, la Commission peut fixer des normes de sélection et d'évaluation touchant à l'instruction, aux connaissances, à l'expérience, à la langue, au lieu de résidence ou tout autre titre ou qualité nécessaire ou souhaitable à son avis du fait de la nature des fonctions à exécuter et des besoins, actuels et futurs, de la fonction publique.
12. (1) For the purpose of determining the basis for selection according to merit under section 10, the Commission may establish standards for selection and assessment as to education, knowledge, experience, language, residence or any other matters that, in the opinion of the Commission, are necessary or desirable having regard to the nature of the duties to be performed and the present and future needs of the Public Service.
[32] Le Commission peut revoir les qualités requises des candidats par le Ministère en vertu de l’article 12.1 de la LEFP :
12.1 La Commission peut réviser les qualifications établies par un administrateur général pour les nominations à tel poste ou telle catégorie de postes afin de faire en sorte que ces qualifications satisfassent au principe de la sélection au mérite.
12.1 The Commission may review any qualifications established by a deputy head for appointment to any position or class of positions to ensure that the qualifications afford a basis for selection according to merit.
[33] L’article 21 de la LEFP prévoit un mécanisme permettant aux candidats non reçus d’interjeter appel d’une nomination auprès d’un comité d’appel constitué par la Commission :
(1) Dans le cas d'une nomination, effective ou imminente, consécutive à un concours interne, tout candidat non reçu peut, dans le délai fixé par règlement de la Commission, en appeler de la nomination devant un comité chargé par elle de faire une enquête, au cours de laquelle l'appelant et l'administrateur général en cause, ou leurs représentants, ont l'occasion de se faire entendre.
(1) Where a person is appointed or is about to be appointed under this Act and the selection of the person for appointment was made by closed competition, every unsuccessful candidate may, within the period provided for by the regulations of the Commission, appeal against the appointment to a board established by the Commission to conduct an inquiry at which the person appealing and the deputy head concerned, or their representatives, shall be given an opportunity to be heard.
VI. Questions en litige
[34] Au préalable, pour répondre aux six dernières questions comme base, il faut comprendre le contexte préliminaire à l’intérieur duquel les premières deux se retrouvent :
Quelles sont les normes de contrôle applicables à la décision du Comité d’appel ?
Quel est le pouvoir d’intervention du Comité d’appel saisi d’un appel aux termes de l’article 21 de la LEFP ?
(1) Le Comité d’appel, a-t-il renversé le fardeau de preuve dans le cadre d’un appel interjeté aux termes de l’article 21 de la LEFP ?
(2) Le Comité d’appel, a-t-il erré en décidant que la présélection des candidats n’était pas faite sur le principe du mérite ?
(3) Le Comité d’appel, a-t-il erré en décidant que certains candidats ont bénéficié d’un avantage indu ?
(4) Le Comité d’appel, a-t-il erré en décidant que le Comité de sélection n’avait pas évalué les candidats de façon raisonnable quant à leur capacité de communiquer verbalement d’une façon efficace ?
(5) Le Comité d’appel, a-t-il erré en décidant que le Comité de sélection n’a pas évalué la sensibilité à la diversité ?
(6) La mauvaise qualité de l’enregistrement des audiences devant le Comité d’appel, constitue-t-elle un manquement aux principes de justice naturelle ?
VII. Analyse
A. Quelles sont les normes de contrôle applicables à la décision du Comité d’appel ?
[35] L’arrêt Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 SCC 9, [2008] 1 R.C.S. 190, a énoncé que le processus de contrôle judiciaire se déroule en deux étapes. Lors de la première étape, la Cour de révision vérifie selon la jurisprudence le degré de déférence face à une catégorie de questions particulières.
[36] En l’espèce, la jurisprudence a établi la norme de contrôle à l’égard de la catégorie des questions correspondant au processus de sélection dans la fonction publique. Procédant à l’analyse, la Cour d’appel fédérale a conclu dans Davies c. Canada (Procureur général), 2005 CAF 41, 330 N.R. 283 au paragraphe 23, que la norme de contrôle qui s’applique à une décision d’un comité d’appel sur des questions reliées au processus de sélection est la norme de la décision raisonnable. Cette norme de contrôle a été précisée dans quelques arrêts récents où la Cour d’appel fédérale a appliqué la norme de la décision raisonnable aux questions mixtes de fait et de droit, comme celle de savoir si les conclusions d’un comité d’appel reposaient sur la preuve (McGregor c. Canada (Procureur général), 2007 CAF 197, 366 N.R. 206 au par. 14; Canada (Procureur général) c. Clegg, 2008 CAF 189, 168 A.C.W.S. (3d) 109 au par. 18).
[37] Les questions de droit sont les suivantes : savoir sur qui repose la charge de la preuve dans le cadre d’une instance, la compétence d’un comité d’appel, les questions d’équité procédurale et de justice naturelle, ainsi que le choix et l’application de la norme appropriée par le tribunal administratif. La Cour d’appel fédérale a conclu que les questions exclusivement de droit doivent être examinées en fonction de la norme de la décision correcte (Clegg, McGregor et Davies, ci-dessus).
B. Quel est le pouvoir d’intervention du Comité d’appel saisi d’un appel aux termes de l’article 21 de la LEFP ?
[38] Un comité d’appel remplit une fonction différente que celle d’un comité de sélection. Son devoir n’est pas d’évaluer de nouveau des candidats, mais à tenir une enquête afin de déterminer si la sélection a été effectuée conformément au principe du mérite :
[3] [...] Le rôle du Comité d'appel est de faire enquête afin de déterminer si la sélection faite par le jury a été faite de façon telle qu'on puisse dire qu'elle est, comme l'exige la Loi une "sélection établie au mérite". Si le comité arrive à la conclusion que la sélection faite par le jury satisfait à cette exigence, il doit rejeter l'appel même s'il est d'opinion que s'il avait été lui-même chargé de la tâche confiée au jury de sélection, le résultat aurait pu être différent. Dans le cas où un jury de sélection a accompli son travail en se conformant à la Loi et aux règlements et en cherchant honnêtement par les moyens qu'il juge appropriés à choisir le candidat le plus méritant, un Comité d'appel outrepasse ses droits s'il accueille l'appel de la décision du jury pour le motif que le jury n'a pas, dans l'accomplissement de sa tâche, utilisé les moyens que le Comité d'appel juge les plus appropriés.
(Ratelle c. Canada (Commission de la Fonction publique, Direction des appels), [1975] A.C.F. no 910 (QL), 12 N.R. 85 (C.A.F.).)
[39] Dans Blagdon, ci-dessus, le juge Thurlow a écrit :
[6] Il convient de souligner qu'un appel de ce genre ne porte pas sur les conclusions du jury de sélection mais sur la nomination ou la nomination proposée du candidat reçu et qu'en conséquence la question principale soumise au comité d'appel est de savoir si le choix du candidat reçu a été effectué conformément au principe du mérite. Le candidat non reçu qui interjette appel de la nomination ou de la nomination proposée du candidat reçu est fondé à exposer, s'il le peut, les raisons pour lesquelles il estime que le principe du mérite n'a pas été respecté [...]
[40] Suivant la décision Blagdon, ci-dessus, le juge Rothstein, s’est prononcé dans Scarizzi c. Marinaki, ci-dessus :
[6] Il est évident que l'une des fonctions du Comité d'appel consiste à s'assurer, autant que possible, que les jurys de sélection respectent le principe du mérite dans la sélection de candidats pour des postes au sein de la fonction publique conformément à l'article 10 de la Loi. Il n'est toutefois pas autorisé à substituer son opinion à celle du jury de sélection en ce qui concerne l'évaluation ou l'examen d'un candidat. Ce n'est que lorsqu'un jury de sélection se fait une opinion à laquelle aucune personne raisonnable ne pourrait arriver qu'un comité d'appel peut modifier sa décision.
Un comité d’appel n’a pas le droit de substituer son raisonnement au raisonnement du comité de sélection si ce raisonnement n’est pas dénué de fondement. Le juge Rothstein a appliqué ce principe aux faits devant lui : « À mon humble avis, le Comité d’appel a, en l’espèce, substitué son opinion sur la validité de la réponse à celle du jury de sélection et a ainsi commis une erreur de droit ». (Scarizzi, ci-dessus au par. 8).
[41] En déterminant que la norme de contrôle à l’égard d’une décision d’un comité d’appel sur des questions relatives au processus de sélection serait la norme de la décision raisonnable et non pas la norme de la décision correcte; un comité d’appel qui substituerait son opinion à celle d’un comité de sélection en appliquant la norme de la décision correcte commettrait une erreur de droit.
[42] Un comité d'appel devrait s'intéresser uniquement aux actes de la Commission face au choix des candidats au mérite compte tenu des qualités exigées par le Ministère-employeur (Canada (Procureur général) c. Perera (2000), 189 D.L.R. (4th) 519, 256 N.R. 57 au par. 20, autorisation de pourvoi devant la C.S.C. refusée, [2000] C.S.C.R. no 434). Lorsqu’un comité d’appel tranche sur les qualités requises des candidats, celui-ci déborde sa juridiction commettant ainsi une erreur de droit, révisable par cette Cour sous la norme de la décision correcte.
(1) Le Comité d’appel, a-t-il renversé le fardeau de preuve dans le cadre d’un appel interjeté aux termes de l’article 21 de la LEFP ?
[43] Les deux parties sont d’accord que devant le Comité d’appel, le fardeau de preuve repose sur les défendeurs, appelants. C’est à eux de démontrer le bien-fondé de leurs allégations à l’effet que le principe du mérite a été entaché par le processus de sélection (Blagdon, ci-dessus au par. 6; McGregor, ci-dessus, au par. 17; Girouard c. Canada (Procureur général), 2002 CAF 224, [2002] A.C.F. no 816 (QL) au par. 12). Pour s’acquitter de ce fardeau, les appelants devraient démontrer qu’il existe une possibilité réelle ou une vraisemblance que les personnes les mieux qualifiées n’ont pas été nommées :
[15] Afin de parvenir, en vertu de l'article 21, à établir qu'il y avait violation du principe du mérite, les requérants devaient convaincre le comité d'appel que le mode de sélection choisi était « tel[-] qu'on puisse douter qu'il permette de juger du mérite des candidats », c'est-à-dire qu'il permette de juger si l'on avait trouvé « les personnes les mieux qualifiées ». La fonction principale d'un comité d'appel étant de s'assurer que les personnes les mieux qualifiées ont été nommées, il va sans dire que l'appelant, avant même de tenter de contester le mode de sélection choisi, devrait au moins alléguer (et finalement prouver) qu'il existe la possibilité réelle ou la vraisemblance que les personnes les mieux qualifiées n'ont pas été nommées.
(Leckie c. Canada, [1993] 2 C.F. 473, [1993] A.C.F. no 320 (QL); également McGregor, ci-dessus au par. 20.)
[44] Toutefois, le demandeur prétend que le Comité d’appel a transféré « le fardeau sur les épaules » du Comité de sélection (Mémoire du demandeur au par. 56). De ce fait, l’allégation du renversement du fardeau de preuve, constituant une erreur de droit, s’applique aux déterminations des questions de la présélection, de l’avantage indu et de l’évaluation des capacités.
[45] La question de savoir à qui incombe le fardeau de preuve dans le cadre d’un appel interjeté en vertu de l’article 21 de la LEFP étant une question de droit sera révisable par cette Cour d’après la norme de la décision correcte.
[46] À plusieurs reprises, le Comité d’appel a exprimé dans sa décision qu’il a été convaincu par la preuve : « la preuve présentée, par le représentant des appelants, démontre que… » (Décision au par. 51), « La preuve a démontré que… » (Décision aux par. 38, 68) ou « La preuve démontre … » (Décision aux paras. 56, 81, 86, 106, 119, 156). Le Comité d’appel a résumé de façon détaillée les faits allégués par les appelants ainsi que les réponses du Ministère et a examiné les méthodes d’évaluation appliquées par le Comité de sélection en motivant sa décision sur chacune des allégations. Même si ce n’était pas explicite, les appelants ont convaincu le Comité d’appel que l’évaluation des candidats par le Comité de sélection avait violé le principe du mérite.
[47] Comme spécifié dans l’arrêt McGregor, ci-dessus, le juge J. Edgar Sexton a écrit :
[27] Pour que l’appel fondé sur l’article 21 soit utile, il faut que l’appelant axe sa preuve sur les éléments précis du processus de sélection qui démontrent, selon lui, que le principe du mérite n’ait pas été respecté. Plus la cause de l’appelant est solide, plus le ministère d’embauche élaborera ce qu’on pourrait appeler un « fardeau tactique » en vue de présenter des éléments de preuve pour réfuter ceux sur lesquels l’appelant se fonde, de crainte d’une décision défavorable. Toutefois, ce fardeau tactique ne repose pas sur la loi mais sur le simple bon sens. En tout temps, c’est sur l’appelant que repose le fardeau ultime et la charge de persuader le comité d’appel que le jury de sélection n’a pas respecté le principe du mérite.
[48] Le Comité d’appel n’a pas renversé le fardeau de preuve et les appelants se sont déchargés de leur fardeau en prouvant « qu’il existe la possibilité réelle ou la vraisemblance que les personnes les mieux qualifiées n’ont pas été nommées » (Leckie, ci-dessus au par. 15).
(2) Le Comité d’appel, a-t-il erré en décidant que la présélection des candidats n’était pas faite sur le principe du mérite ?
[49] Le demandeur prétend que le Comité d’appel a erré en intervenant dans l’élaboration des qualités requises faite par le Comité de présélection, lequel, à titre d’instrument créé par le Ministère, a le seul pouvoir de définir les qualités requises pour un poste de la fonction publique (Mémoire du demandeur aux par. 19-20, 26). De plus, les qualités requises additionnelles par l’élaboration du Comité de présélection étaient raisonnables et liées au principe du mérite. Selon le demandeur, le Comité d’appel a erré en droit en substituant son opinion à celle du Comité de présélection au lieu d’appliquer la norme de contrôle de la décision raisonnable.
[50] Bien que le Comité d’appel a décidé que le Comité agissait à titre de Comité de présélection et non à titre de Comité de sélection lors de l’élaboration de la définition des qualités requises, le Comité d’appel s’est ensuite prononcé à l’effet que les qualités requises ajoutées n’étaient pas raisonnables et étaient contraires au principe du mérite.
[51] Les comités de présélection et de sélection sont des organes « purement bureaucratiques » (Krawitz c. Canada (Procureur général) (1994), 86 F.T.R. 47, 51 A.C.W.S. (3d) 2 au par. 19). La LEFP ne mentionne pas la création de ces deux types de comités, tandis que le Règlement sur l'emploi dans la Fonction publique (2000), DORS/2000-80(Règlement) mentionne seulement les « jurys de sélection ». Les comités de présélection ne sont mentionnés ni dans la LEFP ni dans le Règlement. Les comités de présélection sont des instruments créés par le Ministère aux fins de préparer le Comité de sélection à entreprendre ses délibérations. Les comités de présélection appliquent les qualités requises du Ministère et peuvent rejeter les candidats qui ne les remplissent pas.
[52] Par contre, les comités de sélection sont des instruments utilisés par la Commission pour s'assurer que le principe du mérite est respecté compte tenu des qualités requises établies par le Ministère :
[33] Ainsi que le faisait observer le juge en chef Jackett dans l'arrêt Bauer c. Canada (Comité d'appel de la Commission de la fonction publique), [1973] C.F. 626 (C.A.), chacun des ministères du gouvernement canadien existe par l'effet d'une loi constitutive. La loi constitutive définit les fonctions qui seront exercées par le ministère et place à sa tête un ministre de la Couronne. C'est au ministre qu'il revient de gérer et de diriger le ministère. En l'absence d'une limite prévue par un texte législatif, le ministre a le pouvoir de fixer le nombre et les genres d'employés qui travailleront dans le ministère, ainsi que le pouvoir de choisir les employés en question.
[...]
[37] L'article 12 habilite la Commission à fixer les normes de sélection d'après lesquelles les candidats seront évalués au regard des conditions de candidature établies par le ministère pour un poste donné […]
(Davies, ci-dessus).
Le Ministère, à titre d’employeur, est le mieux placé pour évaluer ses besoins; donc, la définition d’un poste et la détermination des qualités requises afférentes relèvent exclusivement du Ministère (Canada (Procureur général) c. Mercer, 2004 CAF 301, 244 D.L.R. (4th) 382 au par. 16). En conséquence, un comité d’appel ne peut se prononcer que sur les qualités requises que le Ministère juge nécessaires ou souhaitables, puisqu’il s’agit d’une fonction relevant du pouvoir de gestion du ministre attribué par la loi habilitante à son égard (Perera, ci-dessus au par. 20). Un comité d'appel s'intéresse uniquement aux actes de la Commission découlant de son choix « au mérite » parmi les candidats possédant les qualités requises par le Ministère.
[53] En l’espèce, les membres du Comité de présélection et du Comité de sélection sont les mêmes. Le Comité d’appel a reconnu une distinction entre les deux comités malgré leurs compositions analogues :
[31] [...] En effet, pour des raisons purement techniques, le Comité n’ayant pas encore commencé à procéder à l’évaluation des candidatures, au moment où la définition a été élaborée, le Comité agissait donc à titre de Comité de présélection et non à titre de Comité de sélection.
[54] Le demandeur prétend que les pouvoirs inhérents d’un comité de présélection l’habilitaient à redéfinir les exigences établies par le Ministère dans l’énoncé de qualités (Mémoire du demandeur au par. 27).
[55] La jurisprudence plus subtile permet à un comité de présélection d’élaborer les qualités requises du Ministère de façon raisonnable pourvu que l’addition ne contrevienne pas au principe du mérite. Dans Bambrough c. Canada (Comité d'appel établi par la Commission de la Fonction publique), [1976] 2 C.F. 109, 12 N.R. 553 (C.A.F.), le juge Gerald Le Dain, a expliqué que dans certaines situations, un comité de présélection peut préciser davantage les qualités requises :
[12] [...] Toutefois, même s'il faut attribuer la formulation de ces qualités additionnelles à la Commission, je ne pense pas qu'en participant de la sorte à la définition des exigences d'un poste, la Commission excède ses pouvoirs implicites particulièrement lorsque, comme en l'espèce, elle le fait non seulement avec l'approbation, mais avec la participation active d'un agent du ministère concerné. En l'espèce, la Commission n'a pas tenté d'usurper ou d'empiéter sur le pouvoir du ministère de définir les qualités requises pour un poste.
[13] Le devoir statutaire de la Commission de nommer à des postes de la Fonction publique des personnes possédant les qualités requises, conformément au principe du mérite, doit au moins comporter le pouvoir implicite de participer, avec le ministère ou la direction concerné, à la formulation des qualités requises pour un poste. La Commission doit avoir le pouvoir de s'assurer que les qualités spécifiées correspondent à celles exigées par le poste et que l'énoncé de ces qualités donne une assise solide à un processus de sélection selon le mérite...
[56] Dans Canada (Procureur général) c. Blashford, [1991] 2 C.F. 44, 120 N.R. 223 (C.A.F.), le juge Louis Marceau a conclu que ni la Commission ni le Comité de présélection n’est habilité à intervenir, par ajout ou modification partielle, dans l’établissement des exigences fondamentales telles que définies par le Ministère concerné. Le juge Marceau a expliqué l’arrêt Bambrough et énoncé trois point