Commission de la capitale nationale c. Brown

Commission de la capitale nationale c. Brown
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2008-06-13
Référence neutre
2008 CF 733
Numéro de dossier
T-1117-06
Contenu de la décision
Date : 20080613
Dossier : T‑1117‑06
Référence : 2008 CF 733
Ottawa (Ontario), le 13 juin 2008
En présence de monsieur le juge Simon Noël
ENTRE :
LA COMMISSION DE LA CAPITALE NATIONALE
demanderesse
et
Bob Brown, LA COMMISSION CANADIENNE DES DROITS DE LA PERSONNE et LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA (représentant TRAVAUX PUBLICS ET SERVICES GOUVERNEMENTAUX CANADA)
défendeurs
et
LE CONSEIL DES CANADIENS AVEC DÉFICIENCES
intervenant
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
I Introduction
[1] La demanderesse sollicite le contrôle judiciaire de la décision en date du 6 juin 2006 du Tribunal canadien des droits de la personne (le Tribunal), qui a jugé que la Commission de la capitale nationale (la demanderesse ou la CCN) et Travaux publics et Services gouvernementaux Canada (Travaux publics) exerçaient contre M. Bob Brown (le défendeur ou M. Brown) une discrimination fondée sur la déficience dans la fourniture de services, contrairement aux articles 5 et 15 de la Loi canadienne sur les droits de la personne (la Loi), L.R.C. 1985, ch. H‑6. Selon le Tribunal, la CCN n’a pas offert un accès universel à l’escalier de la rue York (l’escalier), situé entre la promenade Sussex et l’avenue Mackenzie, à Ottawa, installant plutôt un ascenseur au site de l’édifice Daly, situé à quelque 130 mètres de l’escalier.
[2] Conformément aux directives du Tribunal, Travaux publics a été ajouté comme tierce partie intimée le 9 décembre 2003. Puisque Travaux publics est mandataire de la Couronne et propriétaire de l’édifice Connaught, qui se trouve immédiatement au sud, entre l’escalier et l’ascenseur de l’édifice Daly, le Tribunal a jugé qu’il existe un lien suffisant entre la CCN et Travaux publics, deux entités de la Couronne, pour que soit imposée à Travaux publics l’obligation de prendre des mesures d’accommodement en faveur de M. Brown, à l’escalier ou à proximité de l’escalier.
[3] Cette décision rendue à l’encontre de Travaux publics est l’objet d’une autre demande de contrôle judiciaire, Procureur général du Canada (représentant Travaux publics et Services gouvernementaux Canada) c. Bob Brown, la Commission canadienne des droits de la personne et la Commission de la capitale nationale et le Conseil des Canadiens avec déficiences, n° du greffe T‑1132‑06. Les deux affaires ont été instruites ensemble au cours d’une période de trois jours, à Ottawa. Les motifs qui suivent ne se rapportent qu’au présent dossier. Les motifs du jugement rendu dans l’autre dossier, T‑1132‑06, précité, sont communiqués simultanément.
[4] Pour des raisons de commodité, la table des matières suivante expose les sujets qui seront examinés :
Table des matières
Paragraphe
I Introduction 1
A. L’adjonction d’un intervenant 5
II Le contexte factuel 6
A. Le quartier en général et l’escalier de la rue York 6
B. Les épures de la CCN visant à rendre l’escalier accessible 12
C. Autre mesure possible d’accommodement : l’ascenseur de l’édifice Daly 23
D. Bob Brown dépose une plainte relative aux droits de la personne 28
E. La procédure introduite devant la Commission canadienne des droits
de la personne (la Commission) 35
i) Le rapport d’enquête 35
ii) L’enquête complémentaire : le premier rapport Rapson, daté
du 14 juin 2001 41
iii) Le rapport d’enquête supplémentaire 47
F. Les mesures prises par la CCN après le dépôt de la plainte 48
G. Le deuxième rapport Rapson, daté du 15 mai 2003 58
III. La décision contestée 60
IV Les points en litige 64
V Les dispositions applicables 66
VI. La norme de contrôle 68
A. L’arrêt Dunsmuir : Principes généraux 69
B. L’application de l’arrêt Dunsmuir à la présente affaire 77
i) La norme de contrôle applicable à la question de savoir si 78
l’escalier de la rue York peut être considéré comme un « service » ou une « installation »
ii) La norme de contrôle applicable à la question de savoir s’il 81
y a inversion du fardeau de la preuve
iii) La norme de contrôle applicable à la question de savoir si 82
l’obligation de prendre des mesures d’accommodement comprend l’obligation de consulter
iv) La norme de contrôle applicable à la question de savoir si 90
le Tribunal a eu raison de préférer une perspective locale à une perspective globale
v) La norme de contrôle applicable à la question de savoir si 92
le Tribunal a eu raison de rejeter la solution de l’ascenseur de l’édifice Daly, sans faire la mise en balance qui s’imposait
VII. L’analyse 94
A. Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur de droit en disant que 94
l’escalier de la rue York constitue un service ou une installation au sens de l’article 5 de la Loi?
B. Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur de droit en disant que 98
l’établissement d’un commencement de preuve de discrimination n’a pas pour effet d’inverser le fardeau de la preuve en obligeant la partie intimée à prouver qu’une mesure d’accommodement a été prise, sans aller jusqu’à la contrainte excessive?
C. Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur de fait ou de droit en disant 105
que l’obligation de prendre des mesures d’accommodement comporte une obligation de consulter?
D. Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur de fait ou de droit en limitant 121
son analyse au pied de l’escalier au lieu d’adopter une perspective globale?
E. Le Tribunal a‑t‑il commis une erreur de fait ou de droit lorsqu’il 131
a rejeté la solution de l’ascenseur de l’édifice Daly, sans faire la mise en balance qui s’imposait?
VIII Les dépens 145
IX Le dispositif 146
A. L’adjonction d’un intervenant [5] Par ordonnance de la Cour, rendue le 17 janvier 2007, le Conseil des Canadiens avec déficiences (le CCD) a obtenu le statut d’intervenant, assorti de tous les droits de participation, dans le dossier T‑1117‑06 comme dans le dossier T‑1132‑06.
II Le contexte factuel
A. Le quartier en général et l’escalier de la rue York
[6] La CCN est une société d’État fédérale dont le mandat est défini par la Loi sur la capitale nationale, L.R.C. 1985, ch. N‑4 (la LCN). Sa mission et ses pouvoirs sont énoncés à l’article 10, dont l’alinéa (1)a) prévoit ce qui suit :
Mission de la Commission
10. (1) La Commission a pour mission :
a) d’établir des plans d’aménagement, de conservation et d’embellissement de la région de la capitale nationale et de concourir à la réalisation de ces trois buts, afin de doter le siège du gouvernement du Canada d’un cachet et d’un caractère dignes de son importance nationale;
[. . .]
Objects and purposes of Commission
10. (1) The objects and purposes of the Commission are to
(a) prepare plans for and assist in the development, conservation and improvement of the National Capital Region in order that the nature and character of the seat of the Government of Canada may be in accordance with its national significance; and
[. . .]
[7] Se fondant sur ce mandat, la CCN a entrepris au début des années 1990 de réaménager le quartier bordé par la rue Murray au nord, les rues Wellington et Rideau au sud, l’avenue Mackenzie à l’ouest et la promenade Sussex à l’est. L’objet de ce réaménagement urbain à long terme était de revitaliser ce quartier abandonné de la capitale du pays et d’accroître l’accessibilité entre la haute‑ville – vers le Château Laurier, la colline du Parlement et le parc Major – et la basse‑ville – vers le marché By. La carte de l’annexe « 1 » donne un aperçu du quartier et fait ressortir les quatre points d’accès entre la haute‑ville et la basse‑ville.
[8] Dans le cadre de ce plan global, et allant du sud au nord de ce quartier, la CCN a consenti, au début de 2000, un bail de longue durée du site de l’édifice Daly, au rond‑point des rues Wellington et Rideau, de l’avenue Mackenzie et de la promenade Sussex, à un promoteur privé, la Claridge Building Corporation. L’édifice Connaught, le bien‑fonds contigu, situé au nord du site de l’édifice Daly, est géré par Travaux publics, qui en est le propriétaire. La CCN n’a aucun pouvoir ni droit de regard sur l’édifice Connaught.
[9] Les terrains situés entre la rue York et la rue Murray appartiennent au gouvernement américain, car c’est là que se trouve la nouvelle ambassade des États‑Unis. Cependant, le terrain situé entre l’édifice Connaught et l’ambassade des États‑Unis, laquelle se trouve à l’intersection de la rue York et de la promenade Sussex, est géré par la CCN, qui en est la propriétaire. Il a servi à la construction de l’escalier de la rue York, pour établir un point additionnel d’accès entre la haute‑ville et la basse‑ville.
[10] Conçu en 1994 par les architectes qui avaient dessiné l’ambassade des États‑Unis, l’escalier a été construit entre septembre 1998 et juin 1999. Il comprend 45 marches qui longent le talus abrupt, sur 34 mètres, avec une pente de sept mètres, entre la promenade Sussex et l’avenue Mackenzie. Il débute par trois marches à la base, sur la promenade Sussex, suivies d’un palier de trois à cinq pieds, puis de six ensembles de sept marches, séparés par des paliers de 8 à 10 pieds.
[11] Construit comme adjonction à la nouvelle ambassade des États‑Unis, l’escalier est devenu une voie publique, surtout durant les festivals du printemps et de l’été, servant notamment de passage entre les deux rues, dans la capitale du pays.
B. Les épures de la CCN visant à rendre l’escalier accessible
[12] Dès les premières étapes de la conception, en 1994‑1995, les architectes de la CCN et des architectes de l’extérieur ont examiné les moyens de rendre l’escalier de la rue York universellement accessible, en accord avec la politique du Conseil du Trésor visant à rendre les immeubles fédéraux accessibles en 1995. Outre les principes qui allaient être énoncés dans la Politique de la CCN sur l’accès universel, version du 20 septembre 1996, la CCN a rédigé en 1995 un document de travail intitulé Accessibilité des parcs et espaces ouverts : Guide d’aménagement, qui expose les principes de conception des espaces extérieurs. Ces mesures s’inspiraient des sept principes reconnus de conception universelle, qui sont reproduits à l’annexe « 2 » des présents motifs.
[13] Cependant, la topographie particulière des lieux allait faire échouer l’idée de la CCN de rendre l’escalier universellement accessible. À titre d’exemple, le 22 novembre 1994, les représentants de la CCN avaient rencontré leurs homologues du Comité technique interministériel fédéral sur l’accessibilité (CTIFA), établi pour surveiller la mise en œuvre de la politique du Conseil du Trésor sur l’accessibilité des biens‑fonds fédéraux. Le CTIFA comprend notamment des architectes de Travaux publics et de la CCN. Les participants à cette réunion étaient trois représentants du CTIFA : Claude Charbonneau, Travaux publics; John Verity, Travaux publics, et Eric Hébert, CTIFA/CCN, et quatre représentants de la CCN : John Abel, Richard Fujarczuk, Alex Kilgour et Daniel Miron.
[14] Durant cette réunion du 22 novembre 1994, les participants avaient passé en revue plusieurs aspects touchant l’accès universel de l’escalier de la rue York, notamment le contexte de la planification, le contexte physique des lieux et le programme prévu pour l’escalier au stade de la conception. Parmi les méthodes envisagées pour rendre l’escalier universellement accessible, il y avait une rampe avec pente de 8 p. 100, une plate‑forme mécanique (genre funiculaire) et un ascenseur.
[15] La rampe a été exclue parce que la pente des rampes ne pouvait pas dépasser 5 p. 100 et qu’il n’était pas possible de ramener la pente de la rampe au‑dessous de 8 p. 100 en raison des contraintes physiques des lieux – la largeur et la pente du terrain. Les options mécaniques, à savoir funiculaire et ascenseur, ont également été l’objet de discussions à la réunion. Le personnel de la CCN a dit que, à la suite d’évaluations antérieures, ces options mécaniques avaient été exclues en raison des coûts de construction initiaux plus élevés et des frais d’entretien et d’exploitation continus, outre les répercussions financières des travaux de rénovation et d’entretien à long terme.
[16] Les participants à la réunion ont alors examiné plusieurs solutions possibles, autres que la rampe et les options mécaniques. La première solution en vue d’un accès universel consistait à obtenir la collaboration de l’ambassade des États‑Unis pour offrir un accès sans obstacle sur le périmètre du terrain de l’ambassade en améliorant les trottoirs de la promenade Sussex et de l’avenue Mackenzie adjacents à l’ambassade des États‑Unis, à l’édifice Connaught et au site Daly. Deuxièmement, le personnel de la CCN a décidé d’insister pour qu’un accès sans obstacle soit intégré au réaménagement du site Daly, reliant la promenade Sussex et l’avenue Mackenzie au niveau de la rue George. Finalement, les participants à la réunion ont tous reconnu la nécessité pour la CCN de consulter les groupes de défense des personnes handicapées, afin de connaître leurs points de vue sur le meilleur moyen possible d’offrir un accès universel dans le secteur.
[17] C’est la raison pour laquelle la CCN a sollicité l’opinion du groupe local, Ressources communautaires pour personnes handicapées, ainsi que de l’Association canadienne des paraplégiques (Bureau national de l’ACP), pour savoir comment serait reçu l’escalier de la rue York, avec ou sans rampe, une fois construit.
[traduction]
[...]
On a pensé que ces groupes de défense seront en mesure de comprendre et de reconnaître que la construction d’un ascenseur à cet endroit n’est pas pour la CCN une solution envisageable, sur le plan opérationnel ou économique. En effet, l’endroit n’est pas assez passant pour justifier un ascenseur.
[...]
[18] Le 13 décembre 1994, la CCN a tenu une réunion avec trois représentants du groupe Ressources communautaires pour personnes handicapées, à savoir J. Black, R. Hubley et Judy Lux, coordinatrice du Programme pour un environnement sans obstacles, Ressources communautaires pour personnes handicapées. Les participants représentant la CCN étaient J. Abel, A. Kilgour, D. Miron et E. Hébert, qui représentait aussi le CTIFA.
[19] Le procès‑verbal de cette réunion révèle notamment que l’intervention des groupes de défense des personnes handicapées était essentielle pour l’aménagement futur du secteur. Les participants sont arrivés à la conclusion suivante :
[traduction]
3. Conclusion
Le groupe a conclu que la rampe devrait être éliminée de l’aménagement de l’escalier York, au bénéfice d’une amélioration des itinéraires le long du boulevard de la Confédération, notamment un élargissement des trottoirs, une amélioration de l’éclairage et l’installation de haltes de repos et de fontaines d’eau potable. La collaboration de l’ambassade des États‑Unis devrait être obtenue pour que soient apportées toutes les améliorations possibles à l’intersection Sussex‑Mackenzie‑Murray, facilitant ainsi l’accès universel autour de l’extrémité nord du terrain de l’ambassade. Dans les plans futurs de réaménagement du site Daly, un accès sans obstacle devrait être intégré à l’extrémité nord du site afin de faciliter la circulation vers et depuis la rue George.
[20] Fort de la proposition des groupes de défense des personnes handicapées, M. John Abel, directeur, Section de l’aménagement et de l’utilisation du sol, à la CCN, avait envoyé le 20 décembre 1994 à M. Ned Arcement, ministre‑conseiller aux Affaires administratives, à l’ambassade des États‑Unis, une lettre dans laquelle il présentait les points se rapportant à l’escalier de la rue York et aux codes du bâtiment. La lettre renfermait les conclusions des deux réunions, celle tenue avec le CTIFA et l’autre avec les groupes de défense des personnes handicapées. Elle annonçait aussi la décision de la CCN de procéder à l’aménagement sans la rampe ou sans un ascenseur. Elle donnait le feu vert à la construction de l’escalier par l’architecte qui avait construit l’ambassade des États‑Unis.
[21] Outre les réunions de consultation et la correspondance susmentionnée entre l’architecte de la CCN et l’ambassade des États‑Unis, M. Eric Hébert, un représentant de la CCN et du CTIFA qui avait participé aux réunions de consultation du 22 novembre et du 13 décembre 1994, avait écrit à M. Alex Kilgour, l’architecte de la CCN pour le projet. Dans sa lettre, rédigée en français et portant la date du 9 janvier 1995, M. Hébert reconnaissait qu’il serait difficile d’intégrer, à l’emplacement, des mesures propres à rendre l’escalier accessible. La CCN allait donc devoir envisager des solutions de rechange à l’escalier dans le secteur avoisinant, notamment un élargissement des trottoirs et un accès universel au site Daly prévu. Ces itinéraires de substitution permettraient à tous les intéressés de prendre part aux événements organisés au parc Major, un lieu très fréquenté.
[22] Se fondant sur les conclusions des deux ensembles de consultations, d’abord avec le CTIFA, puis avec les représentants des groupes de défense des personnes handicapées, et gardant à l’esprit les inquiétudes de M. Hébert, les considérations de l’ambassade des États‑Unis et l’idée d’un accès commun avec l’édifice Connaught, la CCN a entrepris la construction de l’escalier, sans rampe ou sans élévateur adjacent, en s’engageant à apporter toutes les améliorations recommandées, notamment panneaux de signalisation adéquats, élargissement des trottoirs, pose de bancs, sans oublier un ascenseur au site Daly.
C. Autre mesure possible d’accommodement : l’ascenseur de l’édifice Daly
[23] La CCN a entrepris, après insertion d’une clause en ce sens dans l’accord définitif d’aménagement conclu avec la Claridge Building Corporation, le promoteur privé de l’emplacement de l’édifice Daly, l’installation d’un ascenseur autonome, universellement accessible, dont le grand public pourrait se servir 24 heures par jour. L’article 3 de l’accord d’aménagement du secteur Sussex/Mackenzie, daté d’avril 2002, prévoit ce qui suit :
[traduction]
3.1 Plans définitifs
5. Sans que soit restreinte la généralité de ce qui précède, le promoteur promet que les plans définitifs comprendront : a) un ascenseur au coin nord‑est de l’emplacement, qui sera construit en même temps que l’escalier de la rue George afin d’assurer un accès sans obstacle depuis la promenade Sussex jusqu’à l’avenue Mackenzie, à l’extrémité nord des terrains; [...]
[24] Dans une lettre en date du 16 mai 2003 adressée à M. Bill Malhotra, ingénieur, président de Claridge Homes Corporation, M. John Abel, de la CCN, s’est opposé à l’installation de l’ascenseur prévu pour le site Daly, un ascenseur d’utilisation et d’application restreintes (ascenseur LULA). Ce type d’ascenseur ne répondait pas aux normes minimales de l’industrie régissant l’installation d’un ascenseur pourvu d’une aire interne suffisante et de commandes faciles d’utilisation afin de répondre aux besoins des personnes ayant une déficience physique. M. Abel écrivait sans ambages :
[traduction]
L’appareil proposé n’est donc pas acceptable pour la CCN. Il faut un ascenseur qui réponde aux normes communiquées à vos consultants, portant à la fois sur les dimensions et sur l’accès sans obstacle, et qui soit suffisamment robuste pour résister aux contraintes d’une installation extérieure et à la forte fréquentation probable durant la Fête du Canada et les nombreuses autres manifestations qui ont lieu dans la capitale.
[25] Le 9 juin 2003, M. Abel écrivait aussi à M. Thomas Schweitzer dans le sillage de la réunion conjointe du 29 avril 2003, à propos des plans détaillés élaborés pour l’aménagement de la promenade Sussex et de la portion sud de l’avenue Mackenzie. M. Abel, évoquant ses inquiétudes à propos de l’ascenseur LULA, écrit ce qui suit :
[traduction]
Nous avons récemment reçu de Claridge la confirmation que la solution retenue est un ascenseur qui présente la superficie minimale de 1725 mm X 1370 mm, auparavant définie par la CCN, plutôt qu’un ascenseur de type LULA.
[26] Cette correspondance entre M. Abel et M. Schweitzer comprenait un ensemble des dessins d’étude datés du 1er août 2003, à propos desquels M. Abel exprimait d’autres inquiétudes dans une lettre datée du 30 septembre 2003. Plus précisément, M. Abel y faisait observer que la vue claire et directe de l’ascenseur, au niveau de la promenade Sussex, était partiellement obstruée depuis le bureau prévu du concierge, et il refusait par conséquent l’approbation finale de l’aménagement jusqu’à ce que cet aspect soit rectifié.
[27] À la lumière de la correspondance ci‑dessus, les défauts ont été rectifiés et un ascenseur robuste, pourvu d’un accès sans obstacle, a été installé au site Daly, durant la construction de l’édifice Daly, et cet ascenseur est devenu pleinement opérationnel durant l’été de 2005. Cependant, c’était six ans après la construction de l’escalier et après le dépôt, par M. Bob Brown, d’une plainte relative aux droits de la personne.
D. Bob Brown dépose une plainte relative aux droits de la personne
[28] M. Brown est quadriplégique depuis 1972 et il se déplace en fauteuil roulant. Il est un résident de longue date du marché By. En 1998, année de la construction de l’escalier, il était le président du Comité consultatif de la ville d’Ottawa sur l’accessibilité (le Comité).
[29] Ce Comité, après examen des plans élaborés pour l’escalier, a trouvé qu’il y avait lieu de s’inquiéter parce que l’escalier n’était pas accessible aux personnes à mobilité réduite. Il s’écoula peu de temps avant que ne s’engage une polémique sur la place publique, M. Brown se décidant à écrire au rédacteur en chef du Ottawa Citizen, à la suite de communications entre M. Jim Watson, à l’époque maire de la ville d’Ottawa, et M. Marcel Beaudry, alors président de la CCN.
[30] La CCN a pris des mesures immédiates pour réagir à la controverse, à la fois dans les médias et auprès des groupes de défense des personnes handicapées. Le 17 mars 1999, elle a tenu une réunion avec le Comité sur l’accessibilité constitué par le groupe Ressources communautaires pour personnes handicapées (RCPH), un organisme à but non lucratif chargé d’évaluer les édifices de la région d’Ottawa‑Carleton pour améliorer l’accessibilité des personnes avec déficiences.
[31] Après un survol de ses plans initiaux visant à aménager une rampe ou un appareil élévateur à l’emplacement de l’escalier, et après les consultations qu’elle avait engagées avec ses architectes internes et des architectes de l’extérieur, ainsi qu’avec les groupes de défense des personnes handicapées, la CCN a expliqué que, si l’escalier était construit sans un accès universel, c’était parce que la configuration des lieux empêchait, à l’emplacement de l’escalier, l’installation de dispositifs sécuritaires d’accès universel.
[32] La CCN faisait aussi part de son intention de procéder à d’autres aménagements raisonnables, en élargissant les trottoirs et en installant une meilleure signalisation bien visible. Mais, aspect plus important, la CCN promettait aussi, d’une manière explicite, que le site Daly, qui faisait partie du réaménagement à long terme de tout le secteur, serait pourvu d’un ascenseur autonome universellement accessible.
[33] Pour M. Brown, cela ne suffisait tout simplement pas car ses doutes à propos de l’escalier lui‑même n’étaient pas dissipés. Par ailleurs, l’ascenseur du site Daly ne serait pas contigu à l’escalier, mais serait situé à une distance de quelque 130 mètres, entraînant ainsi une distinction illicite et des difficultés pour les personnes handicapées, et cela en contravention des principes de conception universelle, notamment les principes 1 et 6 :
PRINCIPE N° UN : Utilisation égalitaire : la conception est utile et commercialisable auprès de personnes ayant différentes capacités.
[. . .]
PRINCIPE N° SIX : Effort physique minimal : la conception permet une utilisation efficace et confortable, générant une fatigue minimale.
[Voir l’annexe « 2 » des présents motifs.]
[34] Le 31 août 1999, M. Brown a donc déposé auprès de la Commission canadienne des droits de la personne une plainte relative aux droits de la personne, dans laquelle il affirmait que la CCN exerçait contre lui une discrimination fondée sur la déficience en lui refusant, à l’emplacement de l’escalier, l’accès à des services et installations destinés au public. La plainte de M. Brown renfermait notamment ce qui suit :
[traduction]
Je me déplace en fauteuil roulant.
Le secteur de la promenade Sussex et de l’avenue Mackenzie n’est pas accessible aux usagers de fauteuil roulant.
[…]
Le secteur précis qui me cause des inquiétudes est l’escalier de la rue York.
[...]
J’ai appris que l’aménagement du site Daly comprend un ascenseur qui se trouve du côté nord du bien‑fonds. Cette solution projetée ne convient pas. L’accessibilité ne serait pas égale à celle dont bénéficieraient les personnes valides. Les heures d’accès seraient limitées et le trajet à parcourir pour accéder à ce secteur serait nettement plus long que celui des personnes valides.
La plainte de M. Brown concerne donc le secteur tout entier, et ensuite l’escalier de la rue York.
E. La procédure introduite devant la Commission canadienne des droits de la personne (la Commission)
i) Le rapport d’enquête
[35] La Commission a enquêté sur la plainte du 31 août 1999 de M. Brown. Dans sa lettre de défense du 10 novembre 1999 adressée à la Commission, le président de la CCN décrivait les mesures prises pour rendre universellement accessible cet emplacement à la topographie assez compliquée. M. Beaudry écrivait que des croquis préliminaires avaient été dessinés pour l’intégration d’une rampe à l’escalier lui‑même, d’après les lignes directrices et normes établies. Malheureusement, à la suite de consultations menées en 1994 auprès de divers groupes de défense des personnes handicapées, dont le CTIFA et le groupe Ressources communautaires pour personnes handicapées, l’intégration d’une rampe avait été jugée non réalisable.
[36] M. Beaudry écrivait aussi que l’idée d’installer un ascenseur avait été examinée, puis rejetée, lorsqu’il a été constaté que le seul endroit où un tel ascenseur pouvait être installé forcerait les usagers à déboucher directement sur la rampe de service pour véhicules de l’édifice Connaught. On avait considéré que cette solution présentait un dangereux conflit entre fauteuils roulants et véhicules, en particulier les camions de livraison. La CCN allait donc intégrer, dans l’aménagement du site Daly, un accès sans obstacle. « Deux points d’accès – un ascenseur externe situé à l’extrémité nord du site Daly, et un autre à l’intérieur de l’édifice, offriront un accès facile entre l’avenue Mackenzie et la promenade Sussex, à environ 130 mètres au sud de l’escalier York ».
[37] L’enquêteur a tiré plusieurs conclusions sur l’accessibilité de l’escalier de la rue York, comme il est indiqué dans les paragraphes suivants du rapport d’enquête :
[traduction]
13. [Gerald] Lajeunesse, [l’architecte‑paysagiste en chef de la CCN], a exprimé l’avis que l’installation d’un ascenseur n’était pas réalisable car le seul endroit où un tel ascenseur pouvait être installé forcerait les usagers à déboucher directement sur la rampe de service pour véhicules de l’édifice Connaught.
[...]
14. Le plaignant dit qu’une rampe ne constituerait pas nécessairement le meilleur accès pour les personnes en fauteuil roulant, mais il croit qu’un ascenseur situé directement à cet endroit est plus indiqué. Il dit que les solutions proposées en matière d’accessibilité pour le site Daly, qui, affirme‑t‑il, se trouve à 130 mètres au sud de l’escalier, n’offrent pas une égalité d’accès. Le plaignant ne croit pas que les deux organisations consultées par la CCN soient autorisées à représenter les intérêts des personnes handicapées telles que lui‑même.
[38] L’enquêteur faisait aussi observer que les usagers en fauteuil roulant pouvaient accéder au secteur par un trottoir libre d’obstacles, et le plaignant a admis qu’une rampe n’était pas envisageable. En outre, la construction de l’escalier n’était pas une nécessité, mais constituait un moyen de mettre en valeur le centre‑ville. Finalement, d’autres solutions pratiques sont étudiées à mesure que l’emplacement se développe.
[39] Eu égard à ces conclusions, l’enquêteur a recommandé, dans un rapport daté du 13 juin 2000, que [traduction] « la Commission rejette la plainte parce que, au vu de la preuve, l’allégation de discrimination n’est pas fondée ». La preuve montrait que l’escalier n’était pas essentiel et que l’on pouvait accéder au secteur par d’autres itinéraires. Par ailleurs, la CCN avait considéré des modes d’accessibilité au cours de son processus de consultation, et les parties avaient reconnu qu’un accès direct à cet endroit particulier n’était pas recommandé. Finalement, la preuve montrait que le site était alors en cours d’aménagement et que la CCN était résolue à rendre ce secteur plus accessible.
[40] Par lettre datée du 25 juin 2000, M. Brown a prié la Commission de réexaminer les conclusions du rapport d’enquête. La Commission a renvoyé l’affaire pour complément d’enquête, avec la directive suivante :
i. obtenir un avis d’expert sur le moyen de rendre l’emplacement accessible aux usagers en fauteuil roulant;
ii. obtenir de l’expert et de la CCN des renseignements suffisants pour permettre à la Commission de dire si la CCN a rempli son obligation légale de répondre aux besoins des usagers en fauteuil roulant sans aller jusqu’à la contrainte excessive.
ii) L’enquête complémentaire : le premier rapport Rapson, daté du 14 juin 2001
[41] La Commission a obtenu un avis d’expert des Progressive Accessibility Re‑Form Associates (PARA), représentés par M. David Rapson, directeur de projet à l’Institut d’aménagement universel, une organisation semi‑autonome à but non lucratif rattachée à la Faculté d’architecture de l’Université du Manitoba. M. Rapson a communiqué deux rapports, dont le second sera examiné plus loin dans les présents motifs.
[42] Le premier rapport Rapson, en date du 14 juin 2001, était de portée restreinte en ce sens que M. Rapson n’avait pas visité personnellement les lieux, étant donné qu’un tel déplacement n’était pas financé par la Commission. Ce rapport reposait sur des photographies et sur une analyse détaillée des plans du quartier ainsi que de l’édifice Connaught. M. Rapson se fondait aussi sur des rapports de seconde main résultant de visites faites sur les lieux par des tiers, dont un concepteur d’Ottawa et une personne‑ressource, ainsi que deux membres de l’équipe d’examen de M. Rapson.
[43] Se fondant sur ces sources et la documentation, M. Rapson a tiré plusieurs conclusions, intitulées « Sommaire du problème ». D’abord, il reconnaissait que l’intégration d’une rampe à l’escalier serait impossible en raison de la largeur et de la pente des lieux. Deuxièmement, un appareil élévateur extérieur ne conviendrait pas non plus à cause de la circulation piétonnière, des conditions météorologiques ainsi que des coûts d’entretien et autres. Troisièmement, les autres itinéraires d’accès entourant les lieux, sur les trottoirs longeant la promenade Sussex, la rue Wellington, l’avenue Mackenzie et la rue Murray, semblaient excessivement longs pour une personne en fauteuil roulant, et l’éventuel ascenseur au bas de la rue n’était pas « suffisamment proche » de l’emplacement pour servir équitablement les personnes ayant un handicap.
[44] Quatrièmement, la CCN avait effectivement engagé des consultations pour examiner des modes d’accès. Cependant, M. Brown ne croyait pas que les deux organisations consultées par la CCN étaient autorisées à représenter les intérêts des personnes handicapées telles que lui‑même. M. Rapson a conclu que, si tel était le cas, il appartenait alors à la CCN d’élargir le processus de consultation pour y inclure une représentation plus large de personnes et d’organisations afin d’obtenir avis et commentaires sur l’endroit considéré. Selon M. Rapson, c’était là un problème qui n’avait pas été pris pleinement en compte dans le processus de consultation engagé par la CCN.
[45] Cinquièmement, M. Rapson concluait que la CCN n’avait pas observé trois des principes applicables de conception universelle, à savoir le Principe n° 1 – utilisation égalitaire; le Principe n° 2 – flexibilité d’utilisation, et le Principe n° 6 – effort physique minimal. En raison de ces conclusions, M. Rapson répondait ainsi aux deux questions de la Commission :
[traduction]
[...] la première question posée semble appeler une réponse évidente. Engager des consultations/négocier avec le propriétaire/gestionnaire de l’édifice Connaught pour améliorer les entrées/sorties existantes ainsi que l’ascenseur intérieur (pour qu’ils répondent aux normes actuelles d’accessibilité). [...]
Il semble que, lorsqu’elle a voulu suivre les principes de conception universelle, la CCN ne savait pas trop ce qu’englobe la notion de conception universelle. D’après les renseignements reçus, nous croyons que la CCN n’a pas rempli son obligation légale de répondre aux besoins des usagers en fauteuil roulant, sans aller jusqu’à la contrainte excessive.
[46] L’enquêteur a aussi obtenu des renseignements additionnels de la CCN et, avec les conclusions du premier rapport de M. Rapson, il a rédigé un rapport supplémentaire daté du 29 juin 2001.
iii) Le rapport d’enquête supplémentaire
[47] Les conclusions du rapport d’enquête supplémentaire sont fondées sur les constatations du premier rapport Rapson, résumées ci‑dessus. Étant donné ces constatations, le rapport d’enquête supplémentaire renfermait les recommandations suivantes :
[traduction]
11. S’agissant de la première question posée par la Commission, PARA [Progressive Accessibility Re‑Form Associates] dit que la CCN devrait engager des consultations et négocier avec les personnes compétentes de l’édifice Connaught en vue d’améliorer les entrées/sorties existantes ainsi que l’ascenseur intérieur.
12. S’agissant de la deuxième question, PARA est d’avis que la CCN n’a pas rempli son obligation légale de répondre aux besoins des usagers en fauteuil roulant, sans aller jusqu’à la contrainte excessive.
La plainte a été ultérieurement renvoyée au Tribunal.
F. Les mesures prises par la CCN après le dépôt de la plainte
[48] Après le dépôt de la plainte de M. Brown en août 1999, la CCN a entrepris un examen complet de l’endroit, ainsi que de tous les moyens possibles de rendre l’escalier accessible sur les lieux mêmes. À cette fin, le 23 avril 2002, la CCN a engagé le cabinet Robertson Architects and Associates (le consultant) pour qu’il procède à un nouvel examen des lieux et fasse des propositions sur la meilleure façon de rendre l’escalier accessible.
[49] Le 17 juin 2002, Mme Danica Robertson, du cabinet Robertson Architects and Associates, a envoyé un courrier électronique à Mme Sherry Berg, de la CCN, accompagné d’un sommaire de cinq pages rédigé pour la CCN, intitulé « Étude de l’accès universel de l’escalier York », en date du 16 juin 2002. Son collègue Robert Martin a envoyé le même courriel, ce jour‑là, à M. Ray Charette, de Travaux publics. Les deux messages priaient leurs destinataires de réagir à la proposition du Sommaire du projet, exprimée dans les termes suivants :
[traduction]
Le meilleur moyen d’assurer l’accessibilité universelle du site consisterait à installer un appareil élévateur auquel on pourrait accéder depuis l’entrée‑livraisons voisine de l’édifice Connaught. On pourrait y entrer et en sortir par les portes existantes, ou près des portes existantes, à l’extrémité sud‑ouest de l’immeuble. Cet ascenseur relierait le niveau de la rue Sussex à l’escalier, sur le palier qui est déjà accessible au moyen d’une rampe.
[50] Mme Berg a répondu le même jour à Mme Robertson :
[traduction]
Danica,
[...]
Je crois que ce que vous proposez est une solution intéressante qui mérite d’être explorée (surtout si l’emplacement ne présente pas de contraintes qui feraient obstacle à sa mise à exécution) et nous devrions l’examiner avec les intéressés. La solution du site Daly serait une solution que nous pourrions examiner davantage.
[51] Par courriel daté du 27 juin 2002, M. Charette a répondu comme suit à la proposition de M. Martin d’installer un ascenseur à la paroi sud‑ouest de l’escalier, près de la rampe de l’édifice Connaught :
[traduction]
Monsieur Martin,
J’ai rencontré sur les lieux les représentants du groupe des occupants, ainsi que le représentant de la sécurité de l’édifice, afin d’évaluer cette solution, et plusieurs problèmes ont été évoqués.
· Augmentation des risques pour la sécurité à l’édifice Connaught, en raison d’un possible accès non autorisé, par les sorties du garage et du tunnel.
· Le rayon de braquage des véhicules de livraison sortant du tunnel arrive à trois pieds de la paroi sud‑ouest (escalier York).
· Les gros véhicules qui doivent accéder à la plate‑forme de chargement du tunnel ne pourront y accéder depuis la voie sud et par conséquent reculer dans la voie nord.
Ces camions gros‑porteurs mettraient le public en danger.
· Il y a, à la sortie du tunnel, une circulation importante qui constituerait pour le public un risque appréciable.
· La pente du terrain (voie de sortie) vers Sussex ne répond sans doute pas aux normes d’accessibilité.
En bref, cette solution mettrait le public fortement en danger et pourrait menacer la sécurité de l’édifice. Malheureusement, l’installation d’un appareil élévateur à cet endroit ne semble pas une solution acceptable.
[52] En raison de ces réactions au Sommaire du projet, les consultants ont réduit le nombre de solutions et rendu public un projet de rapport daté du 19 juillet 2002, intitulé [traduction] « Projet de rapport sur l’escalier de la rue York – Étude de l’accès universel ». Ce projet de rapport a été envoyé à la CCN et aux représentants des principaux groupes concernés, par lettre datée du 18 juillet 2002. Les destinataires étaient invités à une réunion le 23 juillet 2002 pour examiner le contenu du rapport, notamment les cinq options suivantes :
1) le maintien des itinéraires existants, à l’extrémité nord ou à l’extrémité sud du pâté de maisons;
2) la construction d’une plate‑forme élévatrice, à l’escalier;
3) la construction d’un appareil élévateur auquel on pourrait accéder depuis la rampe de service pour véhicules de l’édifice Connaught;
3)a le déplacement de la paroi sud de l’escalier et la construction d’un appareil élévateur directement contigu à l’escalier;
4) la construction d’un appareil élévateur à l’édifice Daly.
[53] Le consultant a exprimé une préférence pour la solution 3)a et dressé un budget détaillé faisant état d’une estimation préliminaire de 425 616 $, pour le déplacement de la paroi sud de l’escalier et l’installation d’un ascenseur.
[54] Agissant sur les conseils de l’un des conciliateurs de la Commission, la CCN n’a pas invité M. Brown à assister à cette réunion du 23 juillet 2002. Cependant, des membres d’organisations de défense des personnes handicapées étaient présents, dont : le collègue de M. Brown, M. Giles Warren (GW), Comité consultatif de la ville d’Ottawa sur l’accessibilité; Mme Elizabeth Norris (EN), Association canadienne des paraplégiques (ACP), bureau national; Mme Danielle Vincent (DV), Ressources communautaires pour personnes handicapées, et Mme Katie Paialunga (KP), Centre de vie autonome. Les autres participants à cette réunion étaient : Steve Fulcher (SF), ambassade des États‑Unis; Robert Martin (RM), Robertson Architects and Associates; et Danica Robertson (DR), Robertson Architects and Associates. Finalement, il y avait à la réunion cinq représentants de la CCN :
§ Gerry Lajeunesse (GL);
§ Eric Hébert (EH);
§ John Abel (JA);
§ Richard Furarczuk (RF) et
§ Shauna Trudeau (ST).
[55] Le procès‑verbal de la réunion révèle que les participants ont voté à l’unanimité en faveur de l’option 4, la construction d’un ascenseur à l’édifice Daly, qui était considéré comme un endroit plus sûr que l’installation d’un ascenseur à l’escalier.
[56] Plusieurs p