Makhija c. Canada (Procureur général)

Makhija c. Canada (Procureur général)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2010-02-11
Référence neutre
2010 CF 141
Numéro de dossier
T-662-07
Contenu de la décision
Cour fédérale
Federal Court
Date : 20100211
Dossier : T-662-07
Référence : 2010 CF 141
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 11 février 2010
En présence de monsieur le juge Martineau
ENTRE :
NEELAM MAKHIJA
demandeur
et
PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
[1] À la suite d’une enquête administrative, Michael Nelson, directeur des lobbyistes (le directeur), a conclu que le demandeur, M. Neelam Makhija, avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi sur l’enregistrement des lobbyistes, L.R.C. 1985 (4e suppl.), ch. 44 (la Loi), ainsi qu’à la deuxième et à la troisième règles du Code de déontologie des lobbyistes (le Code). Le demandeur conteste la légalité de chacune des conclusions de contravention à la Loi et au Code contenues dans les quatre rapports d’enquête de février 2007 (les décisions) que le directeur a soumis au Parlement.
[2] Pour les motifs ci-après exposés, la demande est accueillie en partie. La Cour déclare que les décisions sont illégales dans la mesure où elles concluent que le demandeur a contrevenu à la Loi. Par ailleurs, les conclusions de contravention aux règles du Code sont valides et légales, eu égard aux circonstances de l’espèce. La Cour refuse par conséquent d’accorder toutes les autres réparations réclamées par le demandeur dans la présente instance en contrôle judiciaire.
I CONTEXTE
[3] Le demandeur est ingénieur électronicien et président de NJM Initiatives Inc. (NJM), une société ontarienne basée à Oakville, qui fait la publicité de ses compétences en « technologie fédérale et qualification des investissements financiers » et en « promotion de propositions et représentation d’entreprise ». En octobre 2005, se fondant sur une information communiquée par des fonctionnaires d’Industrie Canada, le directeur a conclu qu’il avait des motifs raisonnables de croire que le demandeur avait contrevenu à la Loi et au Code dans le cadre des activités qu’il avait menées au nom de quatre sociétés de haute technologie de la Colombie‑Britannique, à savoir TIR Systems Inc. (TIR), Infowave Software Inc. (Infowave), Intrinsyc Software Inc. (Intrinsyc) et Wavemakers Inc. (Wavemakers) (les sociétés).
[4] En application du paragraphe 10.4(1) de la Loi, la Direction des enquêtes du Bureau du directeur des lobbyistes (le BDL) a entrepris quatre enquêtes sur les activités que le demandeur avait menées au nom des sociétés. Le BDL a examiné ce qui suit : la correspondance échangée entre la société en cause, le demandeur et les fonctionnaires fédéraux, la correspondance interne de l’Administration fédérale, les accords conclus entre la société et le gouvernement fédéral, les contrats et accords conclus entre la société et le demandeur ou NJM, les sommes versées par la société au demandeur ou à NJM, les rapports annuels et trimestriels de la société, l’information gouvernementale se rapportant au programme de financement en cause, le registre des lobbyistes et l’information accessible au public sur Internet.
[5] Au printemps de 2006, à l’issue des enquêtes en question, la Direction des enquêtes a soumis au directeur quatre rapports provisoires d’enquête, chacun concluant que le demandeur avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi parce qu’il s’était livré à des activités de lobbyiste sans s’être enregistré. Chacun des rapports d’enquête concluait également que le demandeur avait contrevenu à certains des principes et à certaines des règles du Code. Le 25 juillet 2006, le demandeur a reçu des exemplaires des rapports provisoires d’enquête et s’est vu offrir la possibilité de formuler des observations en réponse aux conclusions qu’ils contenaient. L’avocat du demandeur a déposé des observations écrites le 4 octobre 2006. Entre octobre et novembre 2006, l’avocat du demandeur a sollicité à deux reprises la possibilité d’être entendu par le directeur, qui a refusé d’entendre son témoignage de vive voix. Le demandeur a été informé qu’une fois achevés, les rapports d’enquête seraient déposés devant le Parlement.
[6] Au début de décembre 2006, le demandeur a déposé une requête interlocutoire en vue de faire interdire au directeur d’envoyer les rapports finaux d’enquête au registraire général du Canada (le registraire général). La requête a été rejetée par la Cour le 18 décembre 2006.
[7] Le registraire a rédigé quatre rapports finaux d’enquête, datés de février 2007 (les décisions). Comme les rapports provisoires d’enquête, les décisions concluaient que le demandeur avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi, à la troisième règle du Code et, dans un cas, à la deuxième règle du Code. Le directeur a soumis les décisions au président du Conseil du Trésor (qui agit à la place du registraire général aux fins de la Loi), et les décisions ont été déposées devant la Chambre des communes et devant le Sénat le 19 mars 2007 et le 20 mars 2007 respectivement. Les décisions ont été communiquées au demandeur le 21 mars 2007.
[8] Le 20 avril 2007, le demandeur a déposé quatre demandes distinctes de contrôle judiciaire à l’encontre des décisions, affirmant que le directeur a commis une erreur de droit en disant qu’il avait transgressé la Loi et le Code. Il sollicite une ordonnance annulant les décisions et enjoignant au registraire général de les retirer du Parlement du Canada. Le demandeur voudrait aussi que soit rendu un jugement déclaratoire disant qu’il n’est pas un lobbyiste au sens de la Loi et qu’il n’a pas contrevenu à la Loi ou au Code. Le 14 mai 2007, la Cour a ordonné la réunion des quatre dossiers sous le présent numéro du greffe.
[9] Le 25 mars 2008, la Cour a fait droit aux quatre demandes de contrôle judiciaire dans le jugement Makhija c. Canada (Procureur général), 2008 CF 327 (Makhija I), aux motifs que le directeur n’avait pas compétence pour enquêter sur la question de savoir si le demandeur avait transgressé la Loi et que « le directeur a tenté de justifier son enquête (qui en fait était une enquête sur une possible transgression de la Loi) sous le couvert d’une enquête portant sur une transgression présumée du code ». La Cour a par ailleurs estimé que « le demandeur, parce qu’il ne s’était pas enregistré, n’était pas soumis au code ». Ayant conclu que le directeur avait outrepassé sa compétence, la Cour a annulé les décisions et enjoint au directeur de prendre toutes les mesures nécessaires auprès du président du Conseil du Trésor pour faire enlever les quatre décisions qui avaient été déposées devant le Parlement.
[10] Le 15 décembre 2008, le jugement de la Cour a été infirmé par la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Makhija c. Canada (Procureur général), 2008 CAF 402, autorisation de pourvoi refusée [2009] C.S.C.R. no 47 (Makhija II). La Cour d’appel fédérale a jugé qu’une personne est assujettie au Code si elle se livre aux activités de lobbyiste visées au paragraphe 5(1) de la Loi. Le directeur a donc compétence pour mener une enquête en vue de déterminer si cette personne a contrevenu au Code indépendamment de la question de savoir si cette personne s’est enregistrée conformément à la Loi. La Cour d’appel fédérale a par conséquent décidé de renvoyer l’affaire au juge de première instance « en lui donnant pour directive de statuer sur la demande de contrôle judiciaire en partant du principe que le directeur avait le pouvoir d’enquêter sur la question de savoir si une infraction au Code avait été commise ».
[11] La question qui m’est soumise est celle de savoir si les conclusions que le demandeur a contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi, ainsi qu’à la troisième règle du Code et, dans un cas, à la deuxième règle du Code, devraient être annulées. J’ai invité les parties à formuler de nouvelles observations orales et écrites sur la question et c’est ce qu’elles ont fait. Les avocats ont accepté de restreindre les nouvelles observations aux questions qui n’avaient pas été examinées lors de la première audience. Une nouvelle audience a eu lieu à Montréal le 11 janvier 2010. J’ai examiné à la fois les nouvelles observations et les arguments présentés lors de la première audience pour rendre le présent jugement.
II LE CADRE LÉGISLATIF ET LE CADRE ADMINISTRATIF
[12] Avant de passer à l’examen des décisions, il vaut la peine d’examiner brièvement l’objet et le régime législatif de la Loi, qui a depuis été rebaptisée Loi sur le lobbying, ainsi que le Code. Il y a deux versions différentes de la Loi qui sont pertinentes en l’espèce : la Loi et le Code dans leur rédaction en vigueur au cours de la période où le demandeur a exercé ses activités pour le compte des sociétés régissent les obligations du demandeur. Les dispositions applicables de la Loi et du Code dans leur rédaction alors en vigueur sont reproduites à l’Annexe I. La Loi a par la suite été modifiée à plusieurs reprises. La Loi dans sa rédaction en vigueur à l’époque où le directeur a mené les enquêtes contestées régit la compétence du directeur; les dispositions applicables de cette version de la Loi, qui a été en vigueur entre le 20 juin 2005 et le 2 juillet 2008, sont reproduites à l’Annexe II.
[13] Le préambule de la Loi consacre les quatre principes fondamentaux suivants : l’intérêt public que présente la liberté d’accès aux institutions de l’État, la légitimité du lobbyisme auprès des titulaires d’une charge publique, l’opportunité d’accorder aux titulaires d’une charge publique et au public la possibilité de savoir qui se livre à des activités de lobbyiste et le fait que l’enregistrement des lobbyistes rémunérés ne doit pas faire obstacle à cette liberté d’accès. La Loi ne définit pas les termes « lobbyisme » ou « lobbying ». Il prévoit toutefois l’enregistrement public de toute personne qui, moyennant paiement, s’engage à communiquer avec le « titulaire d’une charge publique » au sujet des mesures énumérées dans la Loi. Parmi ces mesures, signalons celle qui est prévue au sous-alinéa 5(1)a)(v), en l’occurrence « l’octroi de subventions, de contributions ou d’autres avantages financiers par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom ». Par ailleurs, le paragraphe 2(1) de la Loi donne la définition suivante du « titulaire d’une charge publique » : « Agent ou employé de Sa Majesté du chef du Canada. La présente définition s’applique notamment : a) aux sénateurs et députés fédéraux ainsi qu’à leur personnel, b) aux personnes nommées à des organismes par le gouverneur en conseil ou un ministre fédéral, ou avec son approbation, à l’exclusion des juges rémunérés sous le régime de la Loi sur les juges et des lieutenants-gouverneurs, c) aux administrateurs, dirigeants et employés de tout office fédéral, au sens de la Loi sur les Cours fédérales, d) aux membres des Forces armées canadiennes, e) aux membres de la Gendarmerie royale du Canada ».
[14] Le Code vient compléter les exigences de la Loi en matière d’enregistrement. L’objet du Code est, ainsi qu’il est précisé dans son message introductif, de rassurer le public canadien au sujet des normes d’éthique élevées que doivent respecter les lobbyistes de façon à préserver et à faire croître la confiance du public dans l’intégrité, l’objectivité et l’impartialité de la prise de décisions du gouvernement. Le Code définit des normes de conduite que doivent impérativement respecter tous les lobbyistes qui communiquent avec des « titulaires de charge publique ».
[15] Dans le jugement Démocratie en surveillance c. Canada (Procureur général), 2004 CF 969, au paragraphe 23 (Démocratie en surveillance I), le juge Gibson résume comme suit la nature du Code :
Le Code des lobbyistes, élaboré et adopté en vertu de l'article 10.2 de la Loi sur l'enregistrement des lobbyistes, est reproduit intégralement dans la version en vigueur à tous les moments pertinents à l'annexe III des présents motifs; cette annexe contient aussi un « message du conseiller en éthique ». La nature de ce code n'est pas bien définie. Il ne s'agit certainement pas d'un texte législatif, ni d'un texte réglementaire pour l'application de la Loi sur les textes réglementaires. Cela étant dit, après son élaboration par le conseiller en éthique – un exercice qui, d'après ce dernier, a nécessité « de nombreuses consultations auprès d'un large éventail de personnes et de groupes intéressés à accroître la confiance du public dans l'intégrité du processus décisionnel de l'État » –, le Code a été examiné par un comité permanent de la Chambre des communes et publié dans la Gazette du Canada du 8 février 1997. Les avocats du défendeur (le conseiller en éthique) ne considèrent pas le Code des lobbyistes comme un texte de loi, mais je ne suis pas convaincu qu'ils aient tout à fait raison.
Bien que la nature juridique du Code ne soit pas en cause en l’espèce, je souscris aux propos du juge Gibson lorsqu’il affirme qu’on ne saurait affirmer que le Code n’est pas un texte de loi.
[16] Le directeur (désormais appelé commissaire au lobbying) est chargé de l’administration des dispositions de la Loi relatives à la divulgation de renseignements et à la tenue du registre public (le registre). Le BDL (désormais appelé Commissariat au lobbying) aide le directeur à s’acquitter de ses fonctions. Le contrôle d’application de la Loi et du Code relève de la Direction des enquêtes du BDL, qui a élaboré une série de mesures pour la conduite de ses activités. Une enquête administrative est ouverte sur réception d’une demande ou d’une plainte émanant du grand public, des médias, de députés ou d’organismes, ou lorsque les fonctionnaires du BDL estiment qu’une contravention à la Loi ou au Code a pu être commise. S’il ressort de l’enquête administrative qu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une contravention à la Loi ou au Code a été commise, le directeur en est informé.
[17] Lorsqu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une contravention à la Loi a été commise dans le délai de prescription de deux ans prévu au paragraphe 14(3) de la Loi, le directeur renvoie le dossier à la Gendarmerie Royale du Canada (la GRC) pour qu’elle mène une enquête. Le directeur et le BDL ne mènent pas eux-mêmes l’enquête. D’ailleurs, à l’époque qui nous intéresse, le directeur n’avait pas compétence pour enquêter sur les infractions à la Loi (voir les paragraphes 10.4(7) à (9) de la Loi). Il convient de signaler que, depuis le prononcé du jugement Makhija I, le législateur a modifié la Loi pour conférer expressément au directeur le pouvoir de faire enquête sur toute infraction à la Loi. Le paragraphe 10.4(1) actuel de la Loi sur le lobbying, L.R.C. 1985 (4e suppl.), ch.44, qui est entré en vigueur le 2 juillet 2008, est ainsi libellé :
Le commissaire [anciennement, le directeur] fait enquête lorsqu’il a des raisons de croire, notamment sur le fondement de renseignements qui lui ont été transmis par un parlementaire, qu’une enquête est nécessaire au contrôle d’application du code ou de la présente loi.
À mon avis, cette disposition appuie ma conclusion que le directeur n’avait pas auparavant compétence pour faire enquête sur des contraventions à la Loi, sinon, il n’aurait pas été nécessaire de modifier la Loi.
[18] En revanche, pour ce qui est du Code, lorsqu’il existe des motifs raisonnables de croire qu’une infraction au Code a été commise, le directeur peut ordonner au BDL d’ouvrir une enquête. Il n’y a aucun délai de prescription en ce qui concerne la tenue d’une enquête relative à une contravention au Code. Aux termes de l’article 10.3 de la Loi, doivent notamment se conformer au Code les personnes tenues de fournir la déclaration prévue au paragraphe 5(1) de la Loi. En conséquence, lorsqu’il enquête pour déterminer si une personne a contrevenu au Code, le directeur doit d’abord déterminer si cette personne se livrait à des activités de lobbying qui l’obligeaient à s’enregistrer comme lobbyiste. Dans l’affirmative, cette personne est assujettie au Code, et le directeur peut ensuite décider si une contravention au Code a été commise. Cette interprétation va dans le sens de celle qu’a retenue la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Makhija II lorsqu’elle a conclu que le directeur avait le droit de faire enquête « pour vérifier si cette personne s’était conformée aux modalités du Code » et ce, peu importe que cette personne ait déposé ou non la déclaration réglementaire relativement aux « activités de lobbyiste » en question.
III LA NORME DE CONTRÔLE
[19] L’avocat du demandeur soutient que la présente demande de contrôle judiciaire soulève des questions d’interprétation législative qui débordent le cadre des compétences du directeur. L’avocat affirme que la norme de contrôle qui s’applique aux présentes décisions devrait donc être celle de la décision correcte. L’avocate du défendeur, pour sa part, soutient que la norme de contrôle appropriée est celle de la décision raisonnable.
[20] Dans l’arrêt Démocratie en surveillance c. Campbell, 2009 CAF 79 (Démocratie en surveillance II), la Cour d’appel fédérale explique, au paragraphe 23, que l’interprétation du Code par le directeur, qui est chargé de son application, « illustre bien la situation où un tribunal interprète une loi ou un autre texte à caractère normatif dont il a une connaissance approfondie ». Ainsi, à défaut d’autres considérations majeures, cela indique que la norme de contrôle applicable à cette question est celle de la raisonnabilité (Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, au paragraphe 54 (Dunsmuir)). De plus, l’application, par le directeur, de la Loi et du Code aux activités du demandeur soulève des questions mixtes de droit et de fait, qui sont assujetties à la norme de la décision raisonnable (Dunsmuir, précité). Toutefois, l’interprétation de l’article 5 de la Loi, en tant que « question de droit isolable », est assujettie à la norme de la décision correcte (Démocratie en surveillance II, précité, au paragraphe 22).
IV CONCLUSIONS DE FAIT TIRÉES PAR LE DIRECTEUR
[21] Comme les quatre décisions sont très semblables et qu’à certains égards, elles sont identiques, je vais les examiner ensemble. Dans chacune d’entre elles, le directeur donne une description détaillée des interactions entre le demandeur, NJM et la société en question.
[22] À l’automne 2000, le demandeur était en rapport avec plusieurs sociétés de haute technologie de la Colombie-Britannique pour savoir s’il y avait concordance entre leurs besoins en investissement et la contribution qu’elles pourraient recevoir par l’entremise de Partenariat technologique Canada (PTC), un organisme de service spécial d’Industrie Canada dont le mandat consiste à verser des contributions à remboursement conditionnel à des entreprises du Canada pour les aider à mettre sur le marché les résultats de leurs activités de recherche et de développement dans le domaine de la technologie. Pour appliquer son programme de soutien financier, PTC travaille en concertation avec le Conseil national de recherches du Canada (CNRC) et le Centre de recherches en communications (CRC).
[23] Le demandeur a organisé une série d’entrevues à Vancouver, en décembre 2000, entre diverses compagnies, y compris les sociétés, et les fonctionnaires fédéraux chargés d’appliquer le mécanisme de financement de PTC. À la suite de ces rencontres, chacune des sociétés a présenté une demande de financement à PTC en janvier 2001. La proposition de Wavemaker a été retenue en vue d’un financement immédiat lors de la réunion tenue par PTC le 6 février 2001. Les propositions de TIR, d’Infowave et d’Intrinsyc n’ont pas été retenues, mais on a réservé à plus tard leur examen en vue d’un financement éventuel.
[24] Peu de temps après, le demandeur a signé avec chacune des sociétés un protocole d’entente pour le compte de NJM. Le protocole d’entente conclu avec TIR a été signé le 23 février 2001, avec Infowave, le 12 avril 2001, avec Intrinsync, le 26 mars 2001 et avec Wavemakers, le 23 février 2001. Chacun des protocoles d’entente comprenait le même préambule, dans lequel il était notamment précisé que NJM était engagée pour faciliter un processus de planification [traduction] « afin que TIR remplisse les conditions d’obtention d’un soutien financier d’organismes gouvernementaux », parmi d’autres services professionnels. Chaque société devait payer au demandeur une somme convenue dès la signature du protocole, ainsi que des honoraires représentant un pourcentage déterminé de la contribution financière du gouvernement au projet, dès l’approbation de la demande de financement par le gouvernement. Le protocole contenait la mise en garde suivante :
[traduction] Le rôle de NJM se termine avec la réalisation de l’objectif indiqué, c’est-à-dire l’observation des conditions requises pour un financement public. Cependant, à titre de service gratuit postérieur à l’approbation du financement, un contact continu sera maintenu avec la source de financement, jusqu’à l’achèvement ou la cessation du projet.
[25] Après la signature du protocole d’entente, le demandeur a ménagé une série de rencontres avec les sociétés et les fonctionnaires fédéraux concernés par le processus de financement de PTC et il a assisté à ces rencontres.
[26] Le 6 avril 2001, le demandeur a rencontré un administrateur de PTC ainsi qu’un employé du CNRC pour discuter de la proposition de TIR. Une entrevue entre TIR et PTC a été fixée au 2 mai 2001. Le demandeur, qui devait assister à cette entrevue, était qualifié par TIR de « représentant de TIR à Ottawa (consultant) ». Le demandeur a invité un gestionnaire du CRC à cette entrevue. Ce même mois, le demandeur a organisé d’autres entrevues entre TIR, l’agent d’investissement de PTC et un autre employé d’Industrie Canada. En septembre 2003, le demandeur a rencontré le directeur exécutif de PTC à propos de TIR. Il a alors négocié avec un agent d’investissement de PTC pour que des modifications soient apportées aux dispositions de financement insérées dans l’accord que TIR a finalement signé.
[27] Par ailleurs, entre 2001 et 2003, le demandeur a rencontré des agents d’investissement de PTC et d’autres représentants de PTC pour communiquer des renseignements sur Infowave, Intrinsync, Wavemakers et leurs produits. Pendant la même période, le demandeur a ménagé des entrevues entre PTC, d’autres employés d’Industrie Canada et chacune des sociétés.
[28] Le directeur exécutif de PTC (au nom du ministre de l’Industrie) a signé des accords de financement avec chacune des quatre sociétés. L’accord conclu avec TIR a été signé le 5 novembre 2001; il prévoyait l’attribution d’un financement maximum de 6 636 271 $. L’accord conclu avec Infowave a été signé le 8 décembre 2003; le financement maximum était fixé à 7 289 500 $. L’accord signé avec Intrinsync le 9 août 2002 prévoyait quant à lui un financement maximun de 6 636 271 $. Enfin, l’accord conclu avec Wavemaker a été signé le 24 octobre 2001; le financement maximum y était fixé à 4 418 283 $.
[29] Dans chacun de ces protocoles, l’article 6.11 prévoyait que toute personne intercédant pour Infowave en vue d’obtenir l’accord et l’un quelconque de ses avantages devait être enregistrée comme lobbyiste selon la Loi. En outre, avant la signature de l’accord entre TIR et PTC, TIR avait certifié à PTC que, si elle recourait à un lobbyiste aux fins de sa demande d’investissement, elle en informerait PTC, et qu’un tel lobbyiste se conformerait à la Loi. Durant la période considérée, ni le demandeur ni NJM ne figuraient dans le registre des lobbyistes.
[30] Chacune des sociétés a payé le demandeur pour ses services, soit directement, soit par l’entremise de NJM.
[31] Le 16 décembre 2003, NJM, le demandeur et TIR ont conclu une entente « de règlement et de libération » qui déchargeait le demandeur et par laquelle celui-ci reconnaissait avoir reçu une somme de 1 065 121,50 $.
[32] Intrinsyc a, au cours de l’année 2003, versé à NJM la commission de base de 2 000 $ prévue par le protocole d’entente ainsi que des versements totalisant 393 367,93 $. Toutefois, dans son rapport annuel de 2004, Industrie Canada a constaté qu’Intrinsync n’avait pas respecté l’accord de financement qu’elle avait signé du fait qu’elle avait recouru aux services d’un consultant externe. Intrinsync a été sommée de rembourser le gouvernement.
[33] Entre mars 2002 et janvier 2004, Wavemakers a versé à NJM la commission de base de 2 000 $, majorée de la TPS, prévue par le protocole d’entente ainsi que des versements totalisant 291 136,03 $. Le premier des chèques en question a été fait à l’ordre du demandeur lui-même, et les autres ont été signés en faveur de NJM.
[34] Les rapports entre Infowave et le demandeur étaient un peu plus chaotiques. Infowave a renoncé à son droit, prévu par le protocole, d’obtenir un service gratuit de liaison continue avec les sources de financement, et elle a prié NJM de ne pas exercer de telles activités à moins que la société ne le lui demande. Le demandeur a signé une lettre datée du 4 novembre 2003 dans laquelle il reconnaissait et acceptait ladite renonciation.
[35] Par lettre datée du 4 novembre 2003, Infowave informait NJM que l’accord de financement conclu avec PTC obligeait le demandeur à confirmer qu’il n’avait pas sollicité au nom d’Infowave l’accord conclu avec PTC. Le demandeur a confirmé ce fait. Infowave a prié le demandeur de communiquer immédiatement avec PTC pour voir s’il disposait d’une information [traduction] « ne concordant pas avec ces observations ».
[36] Le 24 mars 2004, le demandeur, en son propre nom et au nom de NJM, a signé un [traduction] « certificat de conformité » attestant qu’il n’avait pas sollicité l’accord conclu entre PTC et Infowave et qu’il ne s’était pas livré à des activités de lobbyiste au nom d’Infowave. Il reconnaissait qu’Infowave s’appuyait sur ce certificat dans ses rapports avec PTC.
[37] Le surlendemain, le demandeur a annulé le protocole, pour « des raisons personnelles », avec prise d’effet immédiate. Dans son rapport du troisième trimestre de 2004, Infowave écrivait que PTC allait réduire son financement de 15 p. 100, c’est-à-dire de 1,1 million de dollars, ce qui [traduction] « correspond au montant qu’Infowave devait payer à un expert-conseil pour son aide dans l’élaboration de la “carte routière technologique” de la société et de la demande de financement à PTC ». Par suite de l’annulation du protocole, NJM a reçu sa commission de base de 2 000 $, mais aucun autre paiement ne lui a été fait.
V MOTIFS AYANT CONDUIT LE DIRECTEUR À CONCLURE À UNE VIOLATION
[38] Dans les quatre décisions, après avoir tiré ses conclusions de fait, le directeur a examiné les observations qu’il avait reçues de l’avocat du demandeur par lettre datée du 4 octobre 2006. Cette lettre contenait des renseignements biographiques au sujet du demandeur, ainsi qu’un exposé de ses antécédents professionnels au cours des années quatre-vingt et quatre-vingt-dix. Dans la lettre, l’avocat du demandeur faisait valoir que PTC recherchait activement des projets en 2000 et avait communiqué avec le demandeur pour qu’il l’aide dans ses recherches. Le demandeur expliquait qu’à l’époque en cause, les obligations d’enregistrement énoncées dans la Loi ne s’appliquaient pas si un titulaire de charge publique adressait à un lobbyiste une demande écrite sollicitant son avis sur une question. Pareillement, l’avocat du demandeur écrivait que les rencontres de décembre 2000 avaient été organisées à la demande de représentants de PTC, qu’elles avaient été organisées au profit de PTC (pour que PTC puisse contacter diverses sociétés possibles) et que, à l’époque, le demandeur n’avait encore de lien contractuel avec aucune des sociétés. Le demandeur faisait également valoir que les rencontres ultérieures avaient été organisées au profit du représentant de PTC et non au profit des sociétés. Enfin, l’avocat du demandeur soutenait que son client n’avait jamais communiqué avec des représentants de PTC dans le dessein d’influer sur les décisions de financement prises par PTC. Il était nécessaire que le demandeur communique avec des titulaires d’une charge publique pour le fonctionnement du mécanisme de financement et ses échanges se limitaient à communiquer à PTC des renseignements sur les sociétés et sur leurs demandes. En bref, le demandeur ne croyait pas qu’il avait exercé des activités qui l’auraient contraint à s’enregistrer selon la Loi.
[39] Dans les quatre décisions, le directeur a analysé la portée de ses conclusions de fait et a conclu que le demandeur avait contrevenu à la Loi et au Code et ce, malgré les arguments de son avocat. Le directeur a relevé qu’il n’était pas rare pour des sociétés cherchant à obtenir de la part d’organismes publics une contribution remboursable d’engager un intermédiaire pour qu’il les aide à présenter leur demande. L’intermédiaire peut, ce faisant, organiser des entrevues entre l’entreprise concernée et les fonctionnaires, et communiquer avec les fonctionnaires au nom de l’entreprise. Le directeur a souligné que toute cette façon de faire était légitime, mais a rappelé que la Loi imposait certaines obligations à ceux qui entreprennent d’aider ainsi des entreprises moyennant rémunération.
[40] Le directeur a considéré le texte du paragraphe 5(1) de la Loi, qui, durant la période des activités menées par le demandeur au nom de TIR, prévoyait notamment ce qui suit :
5. (1) Est tenue de fournir au directeur, dans les dix jours suivant l’engagement, une déclaration, en la forme réglementaire, contenant les renseignements prévus au paragraphe (2) toute personne (ci-après « lobbyiste-conseil ») qui, moyennant paiement, s’engage, auprès d’un client, personne physique ou morale ou organisation :
a) à communiquer avec un titulaire de charge publique afin de tenter d’influencer :
[…]
(v) l’octroi de subventions, de contributions ou autres avantages financiers par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom,
(vi) l’octroi de tout contrat par Sa Majesté du chef du Canada ou en son nom;
b) à ménager pour un tiers une entrevue avec le titulaire d’une charge publique.
5. (1) Every individual who, for payment, on behalf of any person or organization (in this section referred to as the “client”), undertakes to
(a) communicate with a public office holder in an attempt to influence
[…]
(v) the awarding of any grant, contribution or other financial benefit by or on behalf of Her Majesty in right of Canada, or
(vi) the awarding of any contract by or on behalf of Her Majesty in right of Canada, or
(b) arrange a meeting between a public office holder and any other person, shall, not later than ten days after entering into that undertaking, file with the registrar, in the prescribed form and manner, a return setting out the information referred to in paragraphe (2).
[41] Le directeur a procédé à un examen approfondi pour déterminer si le demandeur s’était livré aux activités visées au paragraphe 5(1). Il a souligné que, selon le protocole conclu avec chacune des sociétés, NJM avait été engagée pour aider à obtenir [traduction] « un soutien financier » de la part d’organismes publics, et il a relevé que la liste des services devant être fournis par NJM comprenait [traduction] « la préparation de la proposition, sa présentation initiale, sa soumission ainsi que la discussion et la défense de celle-ci ». Le protocole prévoyait aussi que NJM assurerait [traduction] « une liaison permanente avec la ou les sources de financement » jusqu’à l’achèvement ou la cessation du projet. Le directeur a conclu en faisant valoir que ces mots attestaient l’intention des parties que NJM s’emploierait à influencer l’octroi d’une contribution, d’un contrat ou d’un avantage financier en faveur des sociétés.
[42] Dans les quatre décisions, le directeur a conclu que, de 2001 à 2003, le demandeur avait rencontré des agents d’investissement et d’autres fonctionnaires de PTC pour les renseigner sur la société en question et sur son produit. Il ressortait également de la preuve que le rôle du demandeur avait notamment consisté à ménager des entrevues entre les sociétés et des titulaires d’une charge publique. Dans chacune des décisions, le directeur a conclu que le demandeur avait « assuré la coordination entre les représentants du gouvernement et ceux [de la société en question] en déterminant les disponibilités des participants et en fixant ou modifiant la date et l’heure de la réunion ». Le directeur a fait observer que les rencontres de décembre 2000 avaient eu lieu avant la signature des protocoles d’entente, mais que le demandeur avait organisé au moins une rencontre de plus pour le compte de chacune des quatre sociétés après la signature des protocoles.
[43] Il ressortait enfin de la preuve que, dans les quatre cas, NJM et/ou le demandeur avaient été payés pour leur travail.
[44] Le directeur a par conséquent conclu que le demandeur avait contrevenu au paragraphe 5(1) de la Loi. Il a déclaré ce qui suit :
[traduction] Contre rémunération, il a agi en tant que lobbyiste-conseil. Il a organisé au moins une rencontre entre des titulaires d’une charge publique et des représentants de [la société en question]. Il a communiqué avec des titulaires d’une charge publique pour tenter d’influencer l’attribution d’une contribution financière par PTC. En vertu de la [Loi, le demandeur] était tenu de s’inscrire en tant que lobbyiste, mais ne l’a pas fait. Il aurait dû s’inscrire dans les dix jours suivant la signature du protocole d’entente avec [la société en question] […]
[45] Le directeur s’est également demandé si les activités que le demandeur avait exercées pour le compte des sociétés constituaient un manquement aux principes ou aux règles énoncés dans le Code. Le principe du « professionnalisme » oblige les lobbyistes à respecter la lettre et l’esprit du Code et de toutes les règles de droit applicables, y compris la Loi et ses règlements d’application. En contrevenant à la Loi, le demandeur avait, selon le directeur, violé ce principe dans chacun des quatre cas. De plus, les activités du demandeur menées au nom d’Infowave avaient été, selon le directeur, contraires aux deux principes restants, à savoir « intégrité et honnêteté » et « franchise ». Le directeur a toutefois fait observer qu’à l’époque en cause, un manquement aux principes du Code ne suffisait pas à lui seul pour qu’on conclue à une transgression du Code. Il fallait qu’une personne enfreigne au moins une des règles du Code pour qu’on puisse conclure qu’elle avait commis une infraction au Code.
[46] Le directeur a conclu que le demandeur avait transgressé dans chaque cas la troisième règle du Code, qui oblige les lobbyistes à informer leur client, employeur ou organisation des obligations auxquelles ils sont soumis en vertu de la Loi et du Code, comme le démontrait le fait non seulement que le demandeur ne s’était pas enregistré, mais qu’il avait aussi déclaré au directeur qu’il n’était pas obligé de s’inscrire conformément à la Loi. Le directeur a expliqué que, comme le demandeur était d’avis que ses activités n’étaient pas soumises à l’obligation de s’enregistrer selon la Loi, il s’ensuivait qu’il n’avait pas informé les sociétés des obligations que la Loi mettait à sa charge.
[47] S’agissant d’Infowave, le directeur a conclu que le demandeur avait transgressé la deuxième règle du Code. La deuxième règle du Code dispose que les lobbyistes doivent fournir des renseignements exacts et concrets aux titulaires d’une charge publique et ne doivent pas induire sciemment en erreur qui que ce soit. Le directeur a souligné que le demandeur avait signé au nom de NJM des déclarations confirmant qu’il n’avait pas sollicité l’accord conclu avec PTC et qu’il n’avait pas exercé d’activités de lobbyiste pour obtenir un financement de la part de PTC. Le directeur a conclu que le demandeur avait signé ces déclarations inexactes en sachant qu’Infowave se fonderait sur ces déclarations dans ses rapports avec PTC et autres organismes. Le directeur a par conséquent conclu que le demandeur avait induit sciemment en erreur Infowave, PTC et d’autres en erreur ou qu’il n’avait pas veillé à ne pas les induire en erreur.
[48] En résumé, le directeur a tiré les conclusions mixtes de droit et de fait suivantes :
a. Le demandeur s’était livré à des activités de lobbying au sens du paragraphe 5(1) de la Loi pour le compte des quatre sociétés et il devait donc s’enregistrer conformément à la Loi;
b. Le demandeur avait violé le paragraphe 5(1) de la Loi en ce qui concerne ses rapports avec les quatre sociétés en ne s’enregistrant pas;
c. Le demandeur a transgressé un ou plusieurs des principes du Code dans ses rapports avec les quatre sociétés, mais cette transgression ne constituait pas à elle seule une violation du Code;
d. Le demandeur avait transgressé la troisième règle du Code dans le cas des quatre sociétés en ne les informant pas des obligations que la Loi et le Code mettaient à sa charge;
e. En ce qui concerne ses rapports avec Infowave, le demandeur a transgressé la deuxième règle du Code en signant des déclarations portant qu’il ne se livrait pas à du lobbying, sachant qu’Infowave se fierait à ces déclarations.
VI LÉGALITÉ DES DÉCISIONS DU DIRECTEUR
[49] La Cour va maintenant examiner la légalité des décisions du directeur à la lumière des arguments que les parties ont d’abord soulevés dans la présente demande. La Cour tient également compte des arguments complémentaires formulés par les parties après le prononcé de l’arrêt de la Cour d’appel fédérale.
A – Obligation du demandeur de s’enregistrer
[50] Dans la présente demande de contrôle judiciaire, le demandeur affirme que le directeur a commis une erreur dans son interprétation de la Loi. L’avocat du demandeur soulève bon nombre des mêmes arguments que ceux que le directeur a examinés dans ses décisions.
[51] En premier lieu, l’avocat du demandeur affirme que son client ne s’est jamais livré aux activités de lobbying visées au paragraphe 5(1) de la Loi. Le demandeur n’a jamais communiqué avec un « titulaire d’une charge publique » pour tenter d’influencer l’octroi d’une subvention, d’une contribution, d’un contrat ou autre avantage financier. Toute communication que le demandeur a eue avec des « titulaires d’une charge publique » est qualifiée de communication [traduction] « strictement limitée à faire connaître les points saillants du projet et à faciliter, au sein des entreprises, la réponse aux questions soulevées par le processus d’examen de PTC ».
[52] Deuxièmement, le demandeur affirme qu’il n’était pas tenu de s’enregistrer suivant l’alinéa 4(2)c) de la Loi, dans sa rédaction en vigueur à l’époque en cause (une disposition qui permettait aux titulaires d’une charge publique d’obtenir l’avis d’un spécialiste sans que celui-ci soit tenu de s’enregistrer). Suivant le demandeur, le PTC a sollicité son aide, ce qui le soustrayait à l’obligation de s’enregistrer. Le demandeur signale en particulier que le PTC l’avait d’abord approché pour qu’il l’aide à financer des entreprises qui conviendraient à son programme de financement.
[53] Troisièmement, le demandeur fait valoir que les modifications apportées à la Loi, et entrées en vigueur le 20 juin 2005, révèlent que le législateur entendait cibler les [traduction] « tentatives directes » d’influencer des fonctionnaires. Dans le cas présent, tous les rapports que le demandeur a eus avec les représentants de PTC étaient accessoires aux obligations qu’il avait envers les sociétés et n’étaient donc pas des tentatives directes d’influencer des titulaires d’une charge publique.
[54] Enfin, le demandeur fait valoir que la Loi est un texte de nature pénale qui devrait donc être interprétée étroitement. Il souligne que les sanctions prévues par la Loi ne se limitent pas à des amendes et à des peines d’emprisonnement. En fait, le pouvoir du directeur de présenter ses rapports finaux d’enquête au registraire général pour dépôt devant le Parleme