Switzman v. Elbling and A.G. of Quebec

Switzman v. Elbling and A.G. of Quebec
Collection
Supreme Court Judgments
Date
1957-03-08
Report
[1957] SCR 285
Judges
Kerwin, Patrick; Taschereau, Robert; Rand, Ivan Cleveland; Kellock, Roy Lindsay; Locke, Charles Holland; Cartwright, John Robert; Fauteux, Joseph Honoré Gérald; Abbott, Douglas Charles; Nolan, Henry Grattan
On appeal from
Quebec
Subjects
Constitutional law
Courts
Decision Content
Supreme Court of Canada
SWITZMAN v. ELBING AND A.G. OF QUEBEC, [1957] S.C.R. 285
Date: 1957-03-08
JOHN SWITZMAN (Defendant)
APPELLANT
AND
FREDA ELBLING (Plaintiff)
RESPONDENT;
AND
ATTORNEY-GENERAL OF THE PROVINCE OF QUEBEC (Intervenant)
RESPONDENT.
ON APPEAL FROM THE COURT OF QUEEN'S BENCH FOR THE PROVINCE OF QUEBEC
1956, Nov. 7,8,9, 1957, Mar. 8
PRESENT: Kerwin C.J. and Taschereau, Rand, Kellock, Locke, Cartwright, Fauteux, 'Abbott and Nolan JJ.
Constitutional law—Criminal law—Property and civil rights—Matters of local or private nature in Province—Act Respecting Communistic Propaganda, R.S.Q. 1941, c. 52.
The Act Respecting Communistic Propaganda of the Province of Quebec, R.S.Q. 1941, c. 52, is ultra vires of the Provincial Legislature. Fineberg v. Taub (1939), 77 Que. S.C. 233, overruled.
Per Kerwin C.J. and Locke, Cartwright, Fauteux and Nolan JJ.: The statute is legislation in respect of criminal law which, under head 27 of
s. 91 of the British North America Act, is within the exclusive competence of the Parliament of Canada. Bédard v. Dawson et al., [1923] S.C.R. 681, distinguished.
Per Rand, Kellock and Abbott M.: The subject-matter of the statute is not within any of the powers specifically assigned to the Provinces by
s. 92 of the British North America Act and it constitutes an unjustifiable interference with freedom of speech and expression essential under the democratic form of government established in Canada.
Per Taschereau J., dissenting: The legislation is not in respect of criminal law but deals with property in the Province, under head 13 of s. 92 of the British North America Act. It is calculated to suppress conditions favouring the development of crime and to control properties in order to protect society against illegal uses that may be made of them. Bédard v. Dawson et al., supra, applied.
Courts—Supreme Court of Canada—Jurisdiction—Whether lis remains between parties—Intervention of Attorney-General.
The plaintiff sued for cancellation of a lease on the ground that the defendant, the lessee, had committed a breach of a provincial statute. The defendant, in his plea, contested the validity of the statute and gave notice of this contestation to the Attorney-General under art. 114 of the Quebec Code of Civil Procedure. The Superior Court gave judgment for the plaintiff on the claim for cancellation but dismissed a further claim made by her for damages; it also maintained the intervention and declared the statute valid and effective. This judgment was affirmed by a majority of the Court of Queen's Bench, Appeal Side. The defendant then appealed, by leave of the provincial Court, to the Supreme Court. The plaintiff took no part in the appeal, stating by her counsel that she would rely on the argument to be adduced on behalf of the intervenant.
Held (Taschereau J. dissenting) : The Court had jurisdiction to hear the appeal and should dispose of it. The appellant's claim in the intervention should be considered on the merits and, since the result of that claim affected the plaintiff's claim in the original action, it also should be decided. Coté v. The James Richardson Company (1906), 38 S.C.R. 41; Bédard v. Dawson et al., supra, applied.
Per Taschereau J., dissenting: Since the lease from the plaintiff to the defendant had expired long before the appeal was brought to this Court, and the claim for damages had been dismissed, the only issue that remained between the original parties was as to costs. The intervenant claimed nothing except a declaration that the statute was intra vires of the Province and this was not a reference in which the Court was called upon to express its opinion as to the validity of the statute in an abstract way but an ordinary action where the statute was challenged only in relation to the main action. The intervention was not an "aggressive" one as in Coté v. Richardson, supra.
APPEAL from a judgment of the Court of Queen's Bench for Quebec[1], affirming (Barclay J. dissenting) the judgment of Collins J. at trial. Appeal allowed.
Abraham Feiner, F. R. Scott and J. Perrault, for the defendant, appellant.
L. Emery Beaulieu, Q.C., and Lucien Tremblay, Q.C., for the intervenant, respondent.
THE CHIEF JUSTICE :—This appeal was brought by John Switzman pursuant to leave granted by the Court of Queen's Bench (Appeal Side) for the Province of Quebec from its judgment (1) confirming that of the Superior Court cancelling and annulling a certain lease between the plaintiff, Freda Elbling, and the defendant Switzman and maintaining the intervention of the Attorney-General of the Province of Quebec and declaring "An Act to Protect the Province against Communistic Propaganda", R.S.Q. 1941, c. 52, to be intra vires of the Legislature of the Province of Quebec. It is quite true that if no lis exists between parties this Court will decline to hear an appeal, even though leave has been granted by a provincial Court of Appeal: Coca-Cola Company of Canada Limited v. Mathews[2], where the earlier cases are collected.. While, in the present case, it is suggested that the time has elapsed when the. appellant had any interest in the lease to him from Freda Elbling, and therefore as between those two parties it is argued that there was nothing left in dispute except the questions of costs, the intervention of the Attorney-General of the Province of Quebec, pursuant to art. 114 of the Quebec Code of Civil Procedure, raises an issue between him and the present appellant as to the constitutionality of the statute mentioned.
The plaintiff Freda Elbling presented no factum and took no part in the appeal, a letter being filed in this Court from her counsel to the attorneys for the appellant stating that he would rely upon the argument to be adduced on behalf of the intervenant. Mr. Beaulieu did not argue that we had no jurisdiction, or that we should not deal with the constitutionality of at least part of the statute, but both points were considered by the members of this Court and all except Mr. Justice Taschereau are of opinion that the appeal is competent and should be disposed of. No question as to the amount or value in controversy arises since the appeal is brought by leave and it cannot be said that there is no issue between the appellant and the Attorney-General of the Province of Quebec. The decision in Coté v. The James Richardson Company[3] is important as there it was decided that the demand as between the intervenant and the opposite party is that contained in the intervention. Here the appellant's claim in the intervention should be considered on the merits and, as the result therein affects the claim of the plaintiff in the original action, it also, under the circumstances, should be decided.
I am unable to agree with Mr. Beaulieu's contention that there is in issue the constitutional validity of only part of the statute. The order signed by the Attorney-General of the Province of Quebec, dated January 27, 1949, recites the provisions of both ss. 3 and 12 of that Act and in his intervention the Attorney-General asked the Court to declare the said Act in its entirety constitutional and valid and in full force and effect.
Section 1 provides :
This Act may be cited as Act Respecting Communistic Propaganda. Sections 3 and 12 read:
3. It shall be illegal for any person, who possesses or occupies a house within the Province, to use it or allow any person to make use of it to propagate communism or bolshevism by any means whatsoever.
12. It shall be unlawful to print, to publish in any manner whatsoever or to distribute in the Province any newspaper, periodical, pamphlet, circular, document or writing whatsoever propagating or tending to propagate communism or bolshevism.
Sections 4 to 11 provide that the Attorney-General, upon satisfactory proof that an infringement of s. 3 has been committed, may order the closing of the house; authorize any peace officer to execute such order, and provide a procedure by which the owner may apply by petition to a judge of the Superior Court to have the order revised. Section 13 provides for imprisonment of anyone infringing or participating in the infringement of s. 12. In my opinion it is impossible to separate the provisions of ss. 3 and 12.
The validity of the statute was attacked upon a number of grounds, but, in cases where constitutional issues are involved, it is important that nothing be said that is unnecessary. In my view it is sufficient to declare that the Act is legislation in relation to the criminal law, over which, by virtue of head 27 of s. 91 of the British North America Act, the Parliament of Canada has exclusive legislative authority. The decision of this Court in Bédard v. Dawson et al.[4] is clearly distinguishable. As Mr. Justice Barclay points out, the real object of the Act here under consideration is to prevent propagation of communism within the Province and to punish anyone who does so-with provisions authorizing steps for the closing of premises used for such object. The Bédard case was concerned with the control and enjoyment of property. I am unable to agree with the decision of Greenshields C.J. in Fineberg v. Taub[5]. It is not necessary to refer to other authorities, because, once the conclusion is reached that the pith and substance of the impugned Act is in relation to criminal law, the conclusion is inevitable that the Act is unconstitutional. The appeal should be allowed, the judgments below set aside and the action dismissed with costs, but there should be no costs as between the appellant and the respondent Elbling in the Court of Queen's Bench (Appeal Side) or in this Court. The intervention of the Attorney-General should be dismissed and it should be declared that the statute is ultra vires of the Legislature of the Province of Quebec in toto. The appellant is entitled, as against the Attorney-General, to his costs occasioned by the intervention in all Courts.
TASCHEREAU J. (dissenting) :—La cause qui est soumise à la considération de cette Cour, a pris naissance de la façon suivante: L'intimée, demanderesse en Cour Supérieure, a loué un immeuble situé dans la cité de Montréal à, un nommé Max Bailey, avec droit de sous-louer. Ce dernier, s'autorisant de ce droit, a cédé son bail à l'appelant dans la présente cause, et défendeur en Cour Supérieure.
L'intimée allègue dans son action en résiliation de bail, que l'appelant, sous-locataire, s'est servi et a permis qu'on se serve de l'immeuble en question, pour la diffusion de la doctrine communiste, et qu'il a ainsi violé une loi provinciale d'ordre public, intitulée "Loi protégeant la province contre la propagande communiste", S.R.Q. 1941, c. 52.
Le 27 janvier 1949, le procureur général de la province de Québec a en effet émis une ordonnance, tel que la loi l'autorise, prescrivant la fermeture de la maison pour toute fin quelconque, pour une période d'une année. La maison fut donc "cadenassée", et c'est maintenant la prétention de l'intimée qu'à cause de l'usage illégal que l'appelant en a fait, elle est en droit d'exiger la résiliation du bail, l'éviction de l'occupant, et des dommages qu'elle a évalués dans ses conclusions à $2,170.
L'appelant a admis s'être servi de l'immeuble pour la propagation de la doctrine communiste, mais a spécifiquement plaidé que ladite loi (S.R.Q. 1941, c. 52) est ultra vires de la législature de Québec, et qu'elle constitue un empiétement sur le pouvoir législatif de l'autorité fédérale qui seule pourrait légiférer en la matière. Comme la constitutionnalité d'une loi provinciale était attaquée, avis a été donné au procureur général de la province de Québec, suivant les dispositions de l'art. 114 C.P.C., et ce dernier a produit une intervention, où il a soutenu la validité complète de la législation.
M. le Juge Collins de la Cour Supérieure a maintenu l'action, annulé le bail, déclaré bien fondée l'intervention du .procureur général, et a reconnu en conséquence la validité de la loi. Ce jugement a été confirmé par la Cour du Banc de la Reine, avec la dissidence de M. le Juge Barclay.
Il se présente dans cette cause une première question très sérieuse qui mérite quelques observations. L'action en résiliation de bail a été instituée au mois de février 1949, et le bail se terminait, en raison de la clause de renouvellement dont on a pris avantage, le 30 avril 1950. Il s'ensuit que quand l'appel a été portée devant cette Cour en juillet 1954, le bail se trouvait expiré, et quant à l'appelant et l'intimée, il ne restait qu'à déterminer une question de frais. Il n'y a aucune somme d'argent en jeu, vu que le juge de première instance n'a pas accordé de dommages. Le "substratum", ce sur quoi reposait le litige, était donc disparu. C'est la jurisprudence constante qu'en pareil cas, cette Cour refuse d'entretenir l'appel vu qu'il ne reste rien à être décidé entre les parties: Glasgow Navigation Company v. Iron Ore Company[6] ; Moir v. The Village of Huntingdon et al.[7] ; McKay v. The Township of Hinchinbrook[8] ; Commissioner of Provincial Police v. The King[9]; Coca-Cola Company of Canada Limited v. Mathews [10]).
On soutient cependant qu'un autre litige subsiste entre l'appelant et l'intervenant, dans lequel doit être déterminée la validité de la législation contestée. Il s'agirait bien dans l'occurrence d'une intervention aggressive, dans laquelle l'intervenant soutient ses propres droits, et non pas d'une simple intervention accessoire faite dans l'interêt de l'une des parties et qui doit nécessairement tomber quand disparaît le "substratum" entre les principaux litigants, soit le demandeur et le défendeur: La Société Immobilière Maisonneuve Limitée v. Les Chevaliers de Maisonneuve[11]. Cette dernière cause, et la cause actuelle, se présentent sous un jour entièrement différent. Dans la cause des Chevaliers de Maisonneuve, supra, les intervenants réclamaient pour leur bénéfice, la propriété de certains biens, et demandaient qu'un titre leur soit consenti à cet effet. Il importait peu, par conséquent, qu'il n'y eut point d'appel sur l'action principale qui avait été rejetée, vu que la contestation devenait exclusivement entre le demandeur et les intervenants.
Ici, tel n'est pas le cas; l'intervenant ne réclame rien, sauf une déclaration que la loi est constitutionnelle, dans le but unique de faire déclarer la résiliation d'un bail. Il ne s'agit en aucune façon d'une "référence", où cette Cour serait appelée à se prononcer sur la validité ou sur l'invalidité d'une loi d'une façon purement abstraite, mais bien d'un cas concret, d'une action ordinaire, où n'est contestée la loi en question que par rapport à l'action principale. Dans ces cas, nous ne devons retenir que les points essentiels à la détermination de la cause: Winner v. S.M.T. (Eastern) Limited[12]. Comme dans le cas présent, il n'y a rien à déterminer dans l'action principale, il me semble rationnel de dire que nous ne pouvons juger de la validité de l'intervention et que nous ne devrions pas entretenir le présent appel. Je ne vois pas de matière essentielle nécessaire à un litige civil; il n'y a pas de fond dans ce procès.
Le seul point en litige est la résiliation du bail, et si l'appel était maintenu, il faudrait déclarer que le bail n'est pas résilié et, cependant, il y a six ans qu'il n'existe plus. Il ne s'agirait donc que d'une question de frais. Comme le disait Sir Lyman Duff dans Commissioner of Provincial Police v. The King, supra:
From that point of view the appeal had no practical object. Even if the appellant's technical objection to the proceeding by way of mandamus had been well founded, the licenses and number plates would still remain in the hands of the respondent; the purported suspension would still remain a void act and the only question for discussion on the appeal would be the academic technical question with regard to the propriety of proceeding by mandamus and the question of costs. Je n'oublie pas la décision de cette Cour dans la cause de Coté v. The James Richardson Company[13], où il a été décidé que l'intervention ne tombe pas nécessairement, si, à cause d'un défaut de juridiction, cette Cour ne peut être saisie de l'action principale. Il s'agissait dans cette cause non pas d'un débat purement académique, mais bien d'un cas où l'intervenant réclamait comme étant sa propriété, une certaine quantité de bois que le demandeur avait saisie entre les mains du défendeur, et qui avait une valeur d'au delà de $2,000. Il s'agissait, contrairement au cas qui nous occupe, d'une intervention agressive, où l'intervenant ne supportait pas les droits du défendeur, mais, au contraire, affirmait uniquement les siens.
Dans Coté v. Richardson, supra, le jugé est le suivant:
An intervention filed under the provisions of the Code of Civil Procedure of the Province of Quebec is a "judicial proceeding" within the meaning of section 29 of the Supreme and Exchequer Courts Act, and a final judgment thereon is appealable to the Supreme Court of Canada where the matter in controversy upon the intervention amounts to the sum or value of 82,000 without reference to the amount demanded by the action in which such intervention has been filed.
Sir Charles Fitzpatrick, alors juge en chef, parlant pour la majorité de la Cour, s'exprime d'une façon bien catégorique lorsqu'il dit, à la page 44:
The intervening party stands in the same position as a plaintiff. L'intervention n'est que l'exercice d'une action; Rousseau & Laisney, Vol. 5, p. 494, n. 8. When, as in the present case, the intervenant is a third party who comes into the case, not to maintain nor contest the principal demand, but to assert a right personal to himself, new issues are raised which may be disposed of independently of the main suit: Walcot v. Robinson, 11 L.C. Jur. 303.
A la page 46, il souligne qu'il s'agit d'une revendication de la part de l'intervenant, par conséquent, d'une intervention agressive, créant nécessairement un lis entre ce dernier et l'une des parties. Voici ce qu'il dit:
Here the proceeding in intervention is to all intents and purposes an action in revendication. Miller v. Déchène, 8 Q.L.R. 18.
Dans la même cause, à la page 52, l'honorable juge Girouard dit:
If an intervention is a mere incident, it seems to me impossible to conceive that it can survive the principal demand. Dans Mulholland v. Benning et al.[14], approuvé par cette Cour dans la cause de Coté v. Richardson, supra, la Cour du Banc de la Reine de la province de Québec, a décidé que le désistement de la demande principale ne peut mettre fin à une intervention, lorsque cette intervention a pour objet de revendiquer la chose saisie dans la demande principale. On voit donc que la Cour du Banc de la Reine de la province de Québec, conditionne l'existence d'une intervention à la revendication par l'intervenant d'un droit susceptible d'une appréciation pécuniaire.
La présente cause doit être distinguée de celle de Bédard v. Dawson et al.[15]. Dans cette dernière, la question de juridiction entre l'appelant et l'intervenant a été soulevée, à cause de l'absence devant cette Cour d'un appel sur le litige principal. Mais il existait tout de même un "substratum", car le litige principal subsistait toujours, vu que le dossier avait été retourné par la Cour d'Appel à la Cour Supérieure, pour preuve additionnelle, et était en conséquence susceptible d'être entendu de nouveau pour être déterminé finalement à la lumière du jugement rendu par la Cour Suprême sur l'intervention.
Même si j'entretenais encore quelque doute sur l'interprétation à être donnée à cette dernière cause, il devrait nécessairement disparaître après les jugements rendus dans la cause des Chevaliers de Maisonneuve, supra, et surtout dans la cause de Winner, supra, d'où il ressort clairement, que quand il ne s'agit pas d'une référence, mais bien d'une intervention comme celle qui nous est soumise, il ne faut en retenir que ce qui est nécessaire pour la determination de l'action principale.
Parce que les points que je viens d'exprimer ne rencontrent pas les vues de la majorité de cette Cour, je crois qu'il devient nécessaire de dire ce que je pense de la validité de la loi dont on conteste la constitutionnalité.
Il ne fait pas de doute qu'en vertu de l'art. 91 de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord (s. 27), le droit criminel est une matière qui relève exclusivement de l'autorité fédérale, sur laquelle cette dernière seule a le pouvoir de légiférer. Et dans un cas comme celui-là, la théorie dite de l'"unoccupied field" ne peut trouver son application, et ne peut justifier une législature provinciale de s'arroger un pouvoir que la constitution lui refuse: The Fisheries Case[16] ; Attorney General for Alberta v. Attorney General for Canada et al.[17].
La loi dite "Loi protégeant la province contre la propagande communiste" stipule qu'il est illégal pour toute personne qui possède ou occupe une maison dans la province, de l'utiliser ou de permettre à une personne d'en faire usage pour propager le communisme ou bolchévisme par quelque moyen que ce soit. La loi autorise le procureur général, sur preuve satisfaisante d'une infraction, d'ordonner la fermeture de la maison pour une période n'excédant pas une année. Le recours conféré par la loi au propriétaire de la maison, est de présenter une requête à la Cour pour faire reviser l'ordonnance, en prouvant qu'il était de bonne foi, qu'il ignorait que la maison fût employée en contravention à la loi, ou que la maison n'a pas été employée pour les fins qu'on lui reproche.
L'appelant prétend que cette législation relève exclusivement du droit criminel, et qu'en conséquence, elle dépasse la compétence législative de l'autorité provinciale. Je m'accorderais volontiers avec lui, si la législature avait décrété que le communisme était un crime punissable par la loi, car il y aurait là clairement un empiétement dans le domaine fédéral, qui frapperait la législation d'illégalité et la rendrait "ultra vires" de la province. Mais tel n'est pas le cas qui se présente à nous. La législature, en effet, n'a érigé aucun acte au niveau d'un crime, et elle n'a nullement donné le caractère de criminalité à la doctrine communiste. Si la législature n'a pas le droit de créer des offenses criminelles, elle a le droit de légiférer pour prévenir les crimes, les désordres, comme la trahison, la sédition, les attroupements illégaux, déclarés des crimes par l'autorité fédérale, et pour faire disparaître les conditions qui sont de nature à favoriser le développement du crime. Pour atteindre ces buts, je n'entretiens pas de doute qu'elle peut validement légiférer sur la possession et l'usage d'un immeuble, car ceci est exclusivement du domaine du droit civil, et relève en vertu de l'art. 92 de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord (s. 13) de l'autorité provinciale.
La cause de Bédard v. Dawson et al., supra, présente beaucoup de similitude avec le litige actuel. Là encore la validité d'une loi provinciale intitulée "Loi concernant les propriétaires de maisons employées comme maisons de désordre", 10 Geo. V (1920), c. 81, a été attaquée. Cette loi déclarait qu'il était illégal pour toute personne qui possède ou occupe une maison ou bâtisse de quelque nature que ce soit, de l'utiliser ou de permettre à une personne d'en faire usage comme maison de désordre. Une copie certifiée de tout jugement déclarant une personne coupable d'un acte criminel, ou d'une infraction en vertu des arts. 228, 228a, 229 ou 229a de l'ancien Code criminel, constituait une preuve à première vue que la maison avait servi aux fins pour lesquelles la condamnation a été obtenue. Après avis donné à la partie intéressée, si cette maison continuait d'être employée comme maison de désordre, une injonction pouvait être dirigée contre le propriétaire ou le locataire, leur défendant de s'en servir ou de tolérer l'usage de cette bâtisse pour les fins susdites. La Cour pouvait ordonner, après un délai de dix jours, la fermeture de cette maison.
La Cour Suprême du Canada, confirmant la Cour d'Appel de la province de Québec[18], a décidé que cette loi était constitutionnelle, et bien que la loi criminelle et les règles de procédure qui s'y rapportent soient du ressort exclusif du Parlement fédéral, le Parlement provincial avait droit de légiférer sur toutes les matières civiles en rapport avec le droit criminel, et de sanctionner ses lois par une pénalité.
Le jugé[19] de cette cause est le suivant:
The Quebec statute entitled "'An Act respecting the owners of houses used as disorderly houses," 10 Geo. V, c. 81, authorizing a judge to order the closing of a disorderly house, is intra vires the provincial legislature, as it deals with matter of property and civil rights by providing for the suppression of a nuisance and not with criminal law by aiming at the punishment of a crime. M. le juge Idington s'exprime dans ses raisons de la façon suivante[20]:
I have long entertained the opinion that the provincial legislatures have such absolute power over property and civil rights, as given them by section 92 of the B.N.A 'Act, item 13 thereof, that so long as they did not in fact encroach upon the powers assigned by the said 'Act to the Dominion Parliament it would be almost impossible to question any such exercise of power so given unless by the exercise of the veto power given the Dominion Government. That veto power was originally designed to prevent an improper exercise of legislative power by the provincial legislatures.
M. le juge Duff exprime ainsi son opinion[21] :
The legislation impugned seems to be aimed at suppressing conditions calculated to favour the development of crime rather than at the punishment of crime. This is an aspect of the subject in respect of which the provinces seem to be free to legislate. I think the legislation is not invalid.
De son côté, M. le juge Anglin trouve la loi constitutionnelle et s'exprime ainsi[22] :
The judgment of the Superior Court maintaining the intervention of the 'Attorney General on the other hand was confirmed and in that proceeding there is a final judgment upholding the constitutionality of the Quebec Statute (10 Geo. V, c. 81). Substantially for the reasons stated by Mr. Justice Greenshields, I am of the opinion that this statute in no wise impinges on the domain of criminal law but is concerned exclusively with the control and enjoyment of property and the, safeguarding of the community from the consequences of an illegal and injurious use being made of it—a pure matter of civil right. In my opinion in enacting the statute now under consideration the legislature exercised the power which it undoubtedly possesses to provide for the suppression of a nuisance and the prevention of its recurrence by civil process.
M. le juge Brodeur partage les mêmes vues et dit[23] :
Le parlement fédéral peut déclarer criminelle une action quelconque; mais cela ne saurait empêcher les provinces de légiférer sur la même matière en tant que les droits civils sont concernés.
Enfin, M. le juge Mignault n'est pas moins catégorique lorsqu'il affirme[24] :
C'est cette loi que l'appelante attaque prétendant qu'elle empiète sur la juridiction du parlement canadien sur le droit criminel. A mon avis, il n'y a pas là législation criminelle. La législature veut empêcher qu'on ne se serve d'un immeuble pour des fins immorales; elle ne punit pas l'offense .elle-même par l'amende ou l'emprisonnement, mais elle ne fait que statuer sur la possession et l'usage d'un immeuble. Cela rentre pleinement dans le droit civil. Dans une cause de Lymburn et al. v. Mayland et al.[25], le Conseil Privé a eu à décider de la constitutionnalité de la "Security Frauds Prevention Act, 1930, of Alberta". Cette loi stipulait que personne ne pouvait faire le commerce de valeurs mobilières, à moins d'être enregistré au département du procureur général. Effectivement cette loi défendait à une compagnie publique de vendre ses actions à moins que ce ne fut par l'intermédiaire d'une personne enregistrée, ou que la compagnie elle-même fut enregistrée. En vertu de la loi, le procureur général, ou son délégué, pouvait enquêter si quelque acte frauduleux avait été ou était sur le point d'être commis. La loi imposait des pénalités pour toute violation de ses dispositions, et, en vertu de l'art. 20 de la loi, c'était une offense de commettre un acte frauduleux qui n'était pas punissable en vertu des dispositions du Code criminel du Canada. Le Conseil Privé en est venu à la conclusion que cette loi était dans les limites des pouvoirs de la législature provinciale en vertu de l'art. 92 de l'Acte de l'Amérique britannique du Nord, qu'elle n'était pas invalide en ce qui concerne les compagnies fédérales parce qu'elle ne leur défendait pas de vendre à moins qu'elles ne soient enregistrées, mais les assujétissait simplement à certaines règles applicables à toutes les personnes faisant le commerce des valeurs mobilières. Le Conseil Privé a aussi conclu qu'il ne s'agissait pas là d'une tentative détournée pour empiéter sur le pouvoir législatif fédéral, en ce qui concerne le droit criminel.
Lord Atkin s'exprime de la façon suivante, à la page 323:
It was contended on behalf of the Attorney-General for the Dominion that to impose a condition making the bond fall due upon conviction for a criminal offence was to encroach upon the sole right of the Dominion to legislate in respect of the criminal law. It indirectly imposed an additional punishment for a criminal offence. Their Lordships do not consider this objection well founded. If the legislation be otherwise intro vires, the imposition of such an ordinary condition in a bond taken to secure good conduct does not appear to invade in any degree the field of criminal law.
Et plus loin, à la page 327, il dit ce qui suit:
In any case it appears to their Lordships, after reviewing the whole Act, that there is no ground for holding that the Act is a colourable attempt to encroach upon the exclusive legislative power of the Dominion as to criminal law. They have already given their reasons for holding that the Act cannot be considered invalid as destroying the status of Dominion companies. The provisions therefore of Part II of the Act appear to be competent Provincial enactments dealing with property and civil rights and have to be obeyed by persons subject to them.
Enfin, dans la cause The Provincial Secretary of Prince Edward Island v. Egan (1), la Cour Suprême du Canada a décidé que l'art. 84[26] du Highway Traffic Act, 1936 de l'Île du Prince Édouard était valide, malgré qu'il autorisait la confiscation par l'autorité provinciale de la licence de conducteur de toute personne conduisant son véhicule, alors qu'elle était sous l'influence de liqueurs enivrantes. On a soutenu qu'il s'agissait d'une offense criminelle prévue par l'art. 285(4) du Code criminel, et que cette loi provinciale imposait une sanction additionnelle. La Cour a rejeté ces prétentions et Sir Lyman Duff, alors juge en chef, a dit ce qui suit[27] :
It is, of course, beyond dispute that where an offence is created by competent Dominion legislation in exercise of the authority under section 91(27), the penalty or penalties attached to that offence, as well as the offence itself, become matters within that paragraph of section 91 which are excluded from provincial jurisdiction.
There is, however, no adequate ground for the conclusion that these particular enactments (section 84(1)(a) and (c)) are in their true character attempts to prescribe penalties for the offences mentioned, rather than enactments in regulation of licences.
Rinfret J. parlant pour lui-même et pour Crocket et Kerwin JJ. s'est exprimé de la façon suivante, it la page 414:
It cannot be open to contention for a moment that the imposing of such a penalty for enforcing a law of the competency of Prince Edward Island is an interference with criminal law, under section 91, subs. 27. Regina v. Watson (1890), 17 Ont. A.R. 221, at 249. It is not an additional penalty imposed for a violation of the criminal law. It provides for a civil disability arising out of a conviction for a criminal offence.
Et, plus loin, à la page 415, il ajoute:
It does not create an offence; it does not add to or vary the punishment already declared by the Criminal Code; it does not change or vary the procedure to be followed in the enforcement of any provision of the Criminal Code. It deals purely and simply with certain civil rights in the Province of Prince Edward Island. Such legislation can rely upon the decision, in this Court, of Bédard v. Dawson and the Attorney-General for Quebec [supra].
Hudson J. partage les mêmes vues à la page 417:
The section in question does not create a new offence but makes provision in regard to the licence which has been issued under the provincial authority. I do not think that this can be regarded as an addition to any punishment or penalty provided for in section 285 of the Criminal Code. The situation seems to be analogous to that dealt with by the Judicial Committee in Lymburn v. Mayland [supra].
Et, it la page 418, Taschereau J. dit:
This section merely provides for a civil disability arising out of a conviction for a criminal offence. The field of criminal law is in no degree invaded by this legislation which is aimed at the suppression of a nuisance on highways. There can be no doubt that the control of the roads and highways and the regulation of traffic thereon is assigned by the B.N.A. Act to the Legislatures of the Provinces.
Je suis clairement d'opinion que si une province peut validement légiférer sur toutes les matières civiles en rapport avec le droit criminel, si elle peut adopter des lois destinées à supprimer les conditions qui favorisent le crime, et contrôler les propriétés afin de protéger la société contre tout usage illégal qu'on peut en faire, si elle a le pouvoir incontestable de réglementer les courtiers dans leurs transactions financières pour protéger le public contre la fraude, si, enfin, elle a le droit d'imposer des incapacités civiles comme conséquence d'une offense criminelle, je ne vois pas pourquoi elle n'aurait pas également le pouvoir de décréter que ceux qui prêchent et écrivent des doctrines de nature à favoriser la trahison, la violation des secrets officiels, la sédition, etc., soient privés de la jouissance des immeubles d'où se propagent ces théories destinées à saper à ses bases, et renverser l'ordre établi.
L'expérience, il nous est permis d'en prendre une connaissance judiciaire, nous enseigne, en effet, que des Canadiens, il y a moins de dix ans, malgré les serments d'allégeance qu'ils avaient prêtés, n'ont pas hésité au nom du communisme à violer les secrets officiels, et à mettre en péril la sécurité de l'État. La suppression de la diffusion de ces doctrines subversives par des sanctions civiles, est sûrement aussi importante que la suppression des maisons de désordre. Je demeure convaincu que le domaine du droit criminel, exclusivement de la compétence fédérale, n'a pas été envahi par la législation en question, et qu'il ne s'agit que de sanctions civiles établies pour la prévention des crimes et la sécurité du pays.
On a aussi prétendu que cette législation constituait une entrave à la liberté de la presse et à la liberté de parole. Je crois à ces libertés : ce sont des droits indéniables dont bénéficient heureusement les gens de ce pays, mais ces libertés ne seraient plus un droit, et deviendraient un privilège, si on permettait à certains individus d'en abuser et de s'en servir pour diffuser des doctrines malsaines, qui conduisent nécessairement it de flagrantes violations des lois établies. Ces libertés, dont jouissent les citoyens et la presse, d'exprimer leurs croyances, leurs pensées et leurs doctrines, sans autorisation ou censure préalables, ne sont pas des droits absolus. Elles sont nécessairement limitées, et doivent s'exercer dans le cadre de la légalité. Quand les bornes sont dépassées, elles deviennent abusives, et la loi doit alors intervenir pour exercer une action répressive, et protéger les citoyens et la société.
Le même raisonnement doit nécessairement servir à rencontrer l'objection soulevée par l'appelant it l'effet que la loi attaquée, est une entrave à la libre expression de pensée de tout individu, candidat à une élection. Les idées destructives de l'ordre social et de l'autorité établie, par des méthodes dictatoriales, n'ont pas plus de droits en temps électoraux qu'en aucun autre temps. Cette loi, dans l'esprit de certains, peut paraître sévère, il ne m'appartient pas d'en juger la sagesse, mais la sévérité d'une loi adoptée par le pouvoir compétent ne la marque pas du caractère d'inconstitutionnalité.
Pour toutes ces raisons, je suis d'avis que le présent appel doit être rejeté avec dépens payables par l'appelant à l'intervenant. Je ne crois pas qu'il doit y avoir d'ordonnance en ce qui concerne les frais devant cette Cour entre l'appelant et l'intimée.
RAND J. :—By 1 Geo. VI, c. 11, passed by the Legislature of the Province of Quebec and entitled "An Act to Protect the Province against Communistic Propaganda" (now R.S.Q. 1941, c. 52), the following provisions are enacted:
3. It shall be illegal for any person, who possesses or occupies a house within the Province, to use it or allow any person to make use of it to propagate communism or bolshevism by any means whatsoever.
12. It shall be unlawful to print, to publish in any manner whatsoever or to distribute in the Province any newspaper, periodical, pamphlet, circular, document or writing whatsoever propagating or tending to propagate communism or bolshevism. The word "house" is defined to extend to any building or other construction whatever. By s. 4 the Attorney-General,
... upon satisfactory proof that an infringement of section 3 has been committed, may order the closing of the house against its use for any purpose whatsoever for a period of not more than one year; the closing order shall be registered at the registry office of the registration division wherein is situated such house, upon production of a copy of such order certified by the Attorney-General.
When a house is closed, an owner who has not been in possession may apply to the Superior Court to have the order revised upon proving that in good faith he was ignorant of the use being made in contravention of the Act or that the house has not been so used during the twelve months preceding the order. Conversely, after an order has been so modified or terminated, the Attorney-General may, on application to the same Court, obtain a decree reviving it. No remedy by resort to a Court is extended to the person in possession against whom the order has become effective. The Attorney-General may at any time permit reoccupation on any conditions thought proper for the protection of the property and its contents or he may revoke the order.
The action in this appeal was brought by an owner against a tenant to have a lease set aside and for damages on the ground of the use of the leased premises for the illegal purpose so defined and their closure under such an order. As the validity of the Act was challenged by the defence, the Attorney-General intervened and that issue became the substantial question in the proceedings.
In addition to the closure, a large quantity of documentary matter was seized and removed. In the order both ss. 3 and 12 are recited and the concluding paragraph is in these terms :
Je, soussigné, procureur général de la province de Québec, croyablement informé des infractions