Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland

Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2005-04-21
Référence neutre
2005 CSC 20
Recueil
[2005] 1 RCS 292
Numéro de dossier
29805
Juges
McLachlin, Beverley; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Abella, Rosalie Silberman
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 29805
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, [2005] 1 R.C.S. 292, 2005 CSC 20
Date : 20050421
Dossier : 29805
Entre :
André Pelland
Appelant
c.
Procureur général du Québec et
Fédération des producteurs de volailles du Québec
Intimés
‑ et ‑
Procureur général du Canada et
Producteurs de poulet du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps et Abella
Motifs de jugement :
(par. 1 à 63) :
La juge Abella (avec l’accord de la juge en chef McLachlin et des juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel et Deschamps)
______________________________
Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland, [2005] 1 R.C.S. 292, 2005 CSC 20
André Pelland Appelant
c.
Procureur général du Québec et
Fédération des producteurs de volailles du Québec Intimés
et
Procureur général du Canada et
Producteurs de poulet du Canada Intervenants
Répertorié : Fédération des producteurs de volailles du Québec c. Pelland
Référence neutre : 2005 CSC 20.
No du greffe : 29805.
2004 : 9 décembre; 2005 : 21 avril.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Major, Bastarache, Binnie, LeBel, Deschamps et Abella.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des compétences législatives — Régime fédéral‑provincial de commercialisation du poulet — Constitutionnalité de la composante provinciale du régime — Le régime provincial s’applique‑t‑il à l’égard du poulet destiné au marché interprovincial? — Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche, L.R.Q., ch. M‑35.1 — R_glement sur la production et la mise en march_ du poulet, R.R.Q., ch. M‑35.1, r. 13.2 — Plan conjoint des producteurs de volailles du Qu_bec, R.R.Q., ch. M‑35, r. 126.
Droit constitutionnel — Délégation de pouvoirs de réglementation — Incorporation par renvoi de mesures législatives provinciales par l’office fédéral de réglementation — Régime fédéral‑provincial de commercialisation du poulet — Incorporation par renvoi par l’office fédéral de mesures législatives provinciales et délégation par celui‑ci à l’office de commercialisation provincial, au moyen d’un instrument de délégation de pouvoirs, de son pouvoir de réglementer le commerce extraprovincial et l’exportation — Est‑ce que la délégation administrative et l’incorporation par renvoi étaient constitutionnelles? — Est‑ce que seul le Parlement peut incorporer par renvoi des mesures législatives provinciales?
Les gouvernements fédéral et provinciaux ont convenu d’un régime de production et de commercialisation du poulet au Canada. Dans le cadre de ce régime, l’office de commercialisation fédéral a fixé un contingent global de production pour chaque province et l’office provincial a accepté d’autoriser les producteurs locaux à produire et mettre en marché une quantité globale de poulets ne dépassant pas celle que l’office fédéral a établie comme part provinciale de l’objectif national de commercialisation. L’office fédéral, au moyen d’une Délégation de pouvoir par le gouverneur en conseil, a délégué à l’office provincial son pouvoir d’attribuer et d’administrer les contingents fédéraux et de réglementer la commercialisation du poulet sur les marchés interprovincial et international. Le producteur se voit ainsi attribuer par l’office provincial un contingent unique, applicable à l’ensemble de sa production et de sa commercialisation, sans égard à la destination — intraprovinciale, extraprovinciale ou les deux — du produit. En l’espèce, l’appelant, producteur québécois de poulet, a considérablement dépassé le contingent qui lui a été attribué. Le gros de sa production était exportée en Ontario. Conformément aux dispositions pénales du règlement provincial, l’office provincial a automatiquement réduit à zéro le contingent de l’appelant et lui a imposé une amende. La Cour supérieure a rejeté l’argument de l’appelant selon lequel la loi québécoise est inconstitutionnelle au motif qu’elle touche au commerce interprovincial et elle a accordé une injonction interlocutoire. La Cour d’appel a confirmé cette décision.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
La composante législative provinciale du programme fédéral‑provincial de commercialisation du poulet est constitutionnelle et peut avoir pour effet de limiter la production de poulets destinés exclusivement au marché interprovincial. La composante législative provinciale du programme n’a pas pour objet fondamental de fixer des contingents ou des prix à l’égard de produits d’exportation ou de régir le commerce interprovincial ou l’exportation. Elle a plutôt pour but d’établir des règles permettant d’organiser la production et la mise en marché du poulet au Québec et de contrôler la production de poulets afin d’assurer le respect des engagements provinciaux pris dans le cadre de l’accord de coopération fédéral‑provincial. L’effet qu’elle peut avoir sur le commerce extraprovincial est accessoire. Les producteurs qui reçoivent un contingent de l’office provincial sont libres de vendre leurs produits comme ils l’entendent, sur le marché intraprovincial ou extraprovincial (au moyen d’un permis de l’office fédéral), ou par une combinaison des deux, à condition de ne pas dépasser leur contingent individuel. Le fait que le contingent de l’appelant ait été réduit à zéro n’avait rien à voir avec une tentative de la part de la province de réglementer le commerce interprovincial ou l’exportation; c’était seulement une sanction qui lui était infligée pour n’avoir manifestement pas respecté son contingent de production. [33-34] [37] [43-44]
La délégation de pouvoirs de réglementation et l’incorporation par renvoi de mesures législatives provinciales par l’office fédéral en vertu de la Délégation de pouvoir étaient constitutionnelles. La Délégation de pouvoir, qui satisfait tant à la lettre qu’à l’esprit de la disposition de la Loi sur les offices des produits agricoles permettant la délégation de pouvoirs, est incontestablement de celles qu’un ensemble bien établi de précédents a déclarées valides comme délégation administrative favorisant le fédéralisme coopératif. Lorsqu’on examine ensemble les dispositions législatives et réglementaires fédérales ainsi que la Délégation de pouvoir, il est clair que le Parlement a toujours eu l’intention de conserver son contrôle administratif sur l’office provincial par l’intermédiaire de l’office fédéral de commercialisation, et rien n’indique que la Délégation de pouvoir visait à étendre les pouvoirs législatifs provinciaux. Enfin, rien en l’espèce ne permet d’ériger en principe constitutionnel la prétention que seul le Parlement peut incorporer par renvoi des mesures législatives provinciales. [55] [57] [59]
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198; arrêts mentionnés : Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31; Carnation Co. c. Quebec Agricultural Marketing Board, [1968] R.C.S. 238; Reference re The Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Assn., [1971] R.C.S. 689; Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1978] 2 R.C.S. 545; Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42; Colombie‑Britannique (Milk Board) c. Grisnich, [1995] 2 R.C.S. 895; P.E.I. Potato Marketing Board c. H. B. Willis Inc., [1952] 2 R.C.S. 392; Coughlin c. Ontario Highway Transport Board, [1968] R.C.S. 569; Attorney General of Nova Scotia c. Attorney General of Canada, [1951] R.C.S. 31; Peralta c. Ontario, [1988] 2 R.C.S. 1045.
Lois et règlements cités
Accord fédéral‑provincial relatif à la mise en place d’un système global de commercialisation du poulet au Canada (1978).
Délégation de pouvoir par l’Office canadien de commercialisation des poulets en matière de contingentement, C.P. 1991‑1090, art. 2, 3, 4.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(2) , 92(10) , 92A .
Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche, L.R.Q., ch. M‑35.1, art. 1, 45, 64, 93(2), (3), (4), (5), (6), 94.
Loi sur les offices des produits agricoles, L.R.C. 1985, ch. F‑4, art. 16(1) , 21 , 22 .
Plan conjoint des producteurs de volailles du Québec, R.R.Q., ch. M‑35, r. 126.
Proclamation visant Les Producteurs de poulet du Canada, DORS/79‑158, art. 6(1), 9.
Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation des poulets (1990), DORS/90‑556, art. 2, 3, 4, 5(1), (3), 6, 7.
Règlement sur l’octroi de permis visant les poulets du Canada, DORS/81‑517.
Règlement sur la production et la mise en marché du poulet, R.R.Q., ch. M‑35.1, r. 13.2, art. 1, 53, 54, 90, 92.
Doctrine citée
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 1, loose‑leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1992.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Fish, Rousseau‑Houle et Chamberland), [2003] J.Q. no 3331 (QL), qui a confirmé une décision du juge Crôteau, [2001] J.Q. no 5828 (QL). Pourvoi rejeté.
Louis H. Lacroix, François Chevrette et Sébastien Locas, pour l’appelant.
Pierre‑Christian Labeau, pour l’intimé le procureur général du Québec.
Pierre Brosseau et Nancy Lemaire, pour l’intimée la Fédération des producteurs de volailles du Québec.
René LeBlanc, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
David K. Wilson et M. Lynn Starchuk, pour l’intervenant les Producteurs de poulet du Canada.
Version française du jugement de la Cour rendu par
1 La juge Abella — Il y a plus de 25 ans, la Cour a déclaré constitutionnel un programme fédéral‑provincial de production et de commercialisation des œufs. André Pelland, éleveur de poulets du Québec, dont la production est assujettie à un programme similaire, demande le réexamen de la constitutionnalité du programme.
Contexte
2 Dans l’arrêt de principe qu’elle a rendu en 1978, maintenant appelé « Renvoi sur les œufs » (Renvoi relatif à la Loi sur l’organisation du marché des produits agricoles, [1978] 2 R.C.S. 1198), la Cour a unanimement confirmé la constitutionnalité d’un programme national de commercialisation agricole que le Parlement et les provinces ont élaboré conjointement à la suite de l’évolution de la jurisprudence de la Cour. Depuis, le Renvoi sur les œufs est devenu la référence en matière de programme fédéral‑provincial de commercialisation.
3 Après le prononcé de la décision dans le Renvoi sur les œufs, le gouvernement fédéral et les provinces ont conclu, en 1978, l’Accord fédéral‑provincial relatif à la mise en place d’un système global de commercialisation du poulet au Canada (« Accord fédéral‑provincial »).
4 Pour assurer une commercialisation efficace des poulets et un approvisionnement régulier de ce produit au consommateur canadien, l’Accord fédéral‑provincial vise à établir un régime de réglementation harmonieux dans lequel sont incorporées les compétences législatives des deux ordres de gouvernement. Les composantes fédérale et provinciale du programme ont pu être intégrées par application du par. 22(3) de la Loi sur les offices des produits agricoles, L.R.C. 1985, ch. F‑4 , qui habilite l’office fédéral de commercialisation à autoriser un organisme provincial à remplir toute fonction qui lui est attribuée en matière de commerce interprovincial ou d’exportation du produit réglementé. (Les dispositions législatives et réglementaires pertinentes sont reproduites en annexe aux présents motifs.) L’office fédéral a délégué ses pouvoirs à l’organisme provincial de commercialisation du poulet, la Fédération des producteurs de volailles du Québec (« Fédération »), en vertu de la Délégation de pouvoir par l’Office canadien de commercialisation des poulets en matière de contingentement, C.P. 1991‑1090, 13 juin 1991 (« Délégation de pouvoir »), laquelle autorise l’organisme provincial à attribuer et administrer les contingents fédéraux conformément au Règlement canadien sur le contingentement de la commercialisation des poulets (1990), DORS/90‑556, et aux règles applicables dans la province en cette matière.
5 Pour exécuter sa part des modalités de l’Accord fédéral‑provincial et conformément à ce qui est maintenant le par. 16(1) de la Loi sur les offices des produits agricoles , le gouvernement fédéral a créé un office de commercialisation du poulet, alors appelé Office canadien de commercialisation du poulet et maintenant connu sous le nom de « Les producteurs de poulet du Canada » (« PPC »). Cet office est expressément habilité par le par. 22(1) de la Loi sur les offices des produits agricoles à exécuter un plan de commercialisation et à prendre les ordonnances et règlements nécessaires à l’exécution du plan, sous réserve de l’approbation du gouverneur en conseil.
6 Au Québec, ce sont la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche, L.R.Q., ch. M‑35.1, et le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet, R.R.Q., ch. M‑35.1, r. 13.2, qui forment la composante provinciale du programme dont la constitutionnalité est contestée en l’espèce. Le Plan conjoint des producteurs de volailles du Québec, R.R.Q., ch. M‑35, r. 126, a été adopté en 1971 en vertu de ce qui est maintenant l’art. 45 de la loi provinciale. Administré par la Fédération, il régit la production et la mise en marché du poulet au Québec.
7 L’office fédéral a pour fonction d’évaluer le marché national et de fixer un contingent global de production pour chaque province. Il attribue à chacune un contingent de commercialisation correspondant à la part du marché canadien qu’elle détient.
8 Chaque organisme provincial adopte ensuite comme contingent de production intraprovincial la part exacte qui lui a été attribuée par l’office fédéral. Il accepte d’autoriser les producteurs locaux à produire et mettre en marché une quantité globale de poulets ne dépassant pas celle que l’office fédéral a établie comme part provinciale de l’objectif national de commercialisation. Pour produire et commercialiser des poulets au Québec, l’agriculteur doit être titulaire d’un contingent délivré par la Fédération et il ne peut produire une quantité supérieure à celle permise par son contingent pour la période visée. Le producteur se voit attribuer un contingent provincial unique applicable à l’ensemble de sa production et de sa commercialisation, sans égard à la destination du produit.
9 Pour faciliter l’intégration des contingents de production et de commercialisation, l’office fédéral délègue à l’organisme provincial, en l’occurrence la Fédération, son pouvoir de réglementer la commercialisation des poulets sur les marchés interprovincial et international. Une fois qu’ils ont obtenu de la Fédération un contingent de production et de commercialisation, les producteurs sont libres de choisir le marché où ils veulent vendre leur produit. Ni l’office fédéral ni l’organisme provincial n’établissent de contingents distincts pour la commercialisation intraprovinciale et la commercialisation extraprovinciale.
10 Ainsi, le programme fédéral‑provincial combine en un seul organisme, à savoir la Fédération, la compétence provinciale en matière de production et de commercialisation intraprovinciale et la compétence fédérale en matière de commercialisation extraprovinciale. Les contingents fédéraux et provinciaux sont harmonisés afin que la quantité totale de poulets produits au Canada ne dépasse pas le total national convenu pour la commercialisation.
11 Comme M. Pelland a produit 4 425 030 kg en sus des contingents qui lui ont été attribués pour les périodes visées, la Fédération a, conformément aux dispositions pénales prévues par le règlement provincial, automatiquement réduit son contingent à zéro et lui a imposé une amende de 2 433 766,50 $. La Fédération a également demandé une injonction interlocutoire.
12 Le juge Crôteau a accordé l’injonction : [2001] J.Q. no 5828 (QL). Il a estimé que M. Pelland avait produit et vendu environ 29 fois plus que son contingent et que cet excédent représentait près de la moitié du surplus de production au Québec pour les périodes visées.
13 Au nom de la Cour d’appel du Québec à l’unanimité, la juge Rousseau‑Houle (les juges Fish et Chamberland souscrivant à ses motifs) a débouté l’appelant au motif que l’arrêt rendu par la Cour dans le Renvoi sur les œufs a réglé la question constitutionnelle qu’il a soulevée : [2003] J.Q. no 3331 (QL).
14 À la suite de l’autorisation du pourvoi en octobre 2003, la juge en chef McLachlin a formulé les questions constitutionnelles suivantes :
1. La Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche, L.R.Q., ch. M‑35.1, et le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet, R.R.Q., ch. M‑35.1, r. 13.2, s’appliquent‑ils ex proprio vigore, d’une manière conforme à la Constitution, pour contingenter la production de poulets destinés en exclusivité au marché interprovincial?
2. Dans la négative, la Loi sur la mise en marché des produits agricoles, alimentaires et de la pêche, L.R.Q., ch. M‑35.1, et le Règlement sur la production et la mise en marché du poulet, R.R.Q., ch. M‑35.1, r. 13.2, s’appliquent‑ils néanmoins pour contingenter la production de poulets destinés en exclusivité au marché interprovincial en raison du par. 22(3) de la Loi sur les offices de commercialisation des produits de ferme, L.R.C. 1985, ch. F‑4 , et de la Délégation de pouvoir par l’Office canadien de commercialisation des poulets en matière de contingentement, C.P. 1991‑1090?
15 Selon moi, l’Accord fédéral‑provincial de 1978, tout comme le programme établi dans le Renvoi sur les œufs, reflète en les concrétisant la créativité constitutionnelle et la souplesse coopérative du fédéralisme canadien. En me fondant en grande partie sur une génération de jurisprudence constitutionnelle de la Cour, je suis d’avis de rejeter le pourvoi pour les motifs qui suivent.
Analyse
A. La constitutionnalité de la législation provinciale en matière de production et de commercialisation
16 M. Pelland admet qu’il a nettement dépassé son contingent. Il conteste cependant l’injonction interlocutoire obtenue par la Fédération au motif que la totalité de sa production est exportée en Ontario et ne fait pas l’objet d’une commercialisation au Québec. Il soutient que les dispositions législatives et réglementaires de la province en matière de commercialisation ne peuvent s’appliquer qu’à la production de poulets destinés aux marchés du Québec et non à la production de poulets réservés exclusivement aux marchés interprovinciaux.
17 M. Pelland ne fonde pas son argumentation sur le caractère véritable de la loi provinciale sur la commercialisation et du règlement provincial sur le poulet. Il exhorte plutôt la Cour à conclure que le contingentement de la production destinée à l’exportation ne relève pas de la compétence provinciale. Il ne conteste pas la validité du régime provincial, mais il soutient qu’il ne peut s’appliquer à la production de poulets destinés uniquement au marché interprovincial. Il propose à la place un régime à deux volets : un contingent fédéral pour la production à l’exportation et un contingent provincial pour le commerce intraprovincial.
18 M. Pelland se fonde sur les propos du juge en chef Laskin, dans le Renvoi sur les œufs, selon lesquels les dispositions législatives et réglementaires en cause dans cette affaire ne seraient pas valides si elles visaient à « limiter le commerce interprovincial ou d’exportation » (p. 1287). Cette remarque, toutefois, s’inscrivait dans l’examen de la question de savoir si les dispositions en cause étaient véritablement des questions de compétence provinciale. Comme il sera expliqué plus loin dans les présents motifs, le juge en chef Laskin a finalement conclu qu’elles l’étaient. La remarque de ce dernier ne saurait donc étayer la prétention que les dispositions provinciales jugées valides à l’issue de l’analyse de leur caractère véritable ne s’appliquent pas au commerce d’exportation.
19 Contrairement à ce que prétend M. Pelland, j’estime que le caractère véritable de la loi provinciale sur la commercialisation et du règlement provincial sur le poulet se trouve au cœur du présent pourvoi. Pour déterminer si la composante provinciale du programme est inconstitutionnelle du fait qu’elle empiète sur un chef de compétence fédérale, il faut d’abord en établir le caractère fondamental.
20 Le juge LeBel a récemment examiné la méthode d’analyse à adopter, dans l’arrêt Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), [2002] 2 R.C.S. 146, 2002 CSC 31, par. 53‑54, lequel porte sur des dispositions de la Heritage Conservation Act, R.S.B.C. 1996, ch. 187 :
L’analyse du caractère véritable porte à la fois (1) sur l’objet de la législation et (2) sur ses effets. Premièrement, pour déterminer l’objet de la législation, la Cour peut examiner tant la preuve intrinsèque, telles les dispositions énonçant les objectifs généraux, que la preuve extrinsèque, tels le Hansard ou les comptes rendus des comités parlementaires.
Deuxièmement, dans son analyse de l’effet de la législation, la Cour peut examiner à la fois son effet juridique et son effet pratique. Autrement dit, elle examine tout d’abord les effets directs des dispositions de la loi elle‑même, puis les effets « secondaires » de son application : voir R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463, p. 482‑483. Le juge Iacobucci donne quelques exemples de cette démarche dans Global Securities Corp. c. Colombie‑Britannique (Securities Commission), [2000] 1 R.C.S. 494, 2000 CSC 21, par. 23 :
Les effets de la mesure législative peuvent également être pertinents pour déterminer si elle est valide, dans la mesure où ils en révèlent le caractère véritable. Par exemple, dans l’arrêt Saumur c. City of Quebec, [1953] 2 R.C.S. 299, la Cour a invalidé un règlement municipal qui interdisait la distribution de tracts, pour le motif qu’il avait été appliqué de façon à supprimer les opinions religieuses des Témoins de Jéhovah. De même, dans Attorney‑General for Alberta c. Attorney‑General for Canada, [1939] A.C. 117, le Conseil privé a invalidé une loi qui imposait une taxe aux banques, pour le motif que les effets de cette taxe étaient si graves que l’objet véritable de la loi ne pouvait qu’être lié aux opérations bancaires et non à la taxation. Cependant, de simples effets accessoires ne rendent pas inconstitutionnelle une loi par ailleurs intra vires. [Je souligne.]
(Voir aussi P. W. Hogg, Constitutional Law of Canada (éd. feuilles mobiles), vol. 1, § 15.5(d))
21 Dans le Renvoi sur les œufs, la Cour a analysé le caractère fondamental d’un programme analogue, en vertu duquel l’Office canadien de commercialisation des œufs établissait des contingents globaux pour chaque province. Ce programme a été créé par suite d’un accord entre le ministre fédéral de l’Agriculture, l’office de commercialisation fédéral et leurs homologues provinciaux, dans le but d’instaurer un système national complet de commercialisation des œufs. L’office fédéral était habilité à établir des contingents globaux pour les provinces et à imposer aux producteurs d’œufs des redevances ou frais de commercialisation, qui étaient perçus pour son compte par les organismes de commercialisation provinciaux. En Ontario, c’était la Commission de commercialisation des produits agricoles de l’Ontario qui fixait les contingents individuels de production d’œufs applicables aux producteurs ontariens, en fonction du contingent attribué à la province. La loi ontarienne interdisait en outre à quiconque ne détenait pas de contingent de produire des œufs.
22 Dans le Renvoi sur les œufs, la Cour a confirmé que la réglementation de la production agricole était essentiellement une question de nature locale relevant de la compétence provinciale en vertu du par. 92(10) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Elle a formulé les conclusions pertinentes suivantes : la compétence constitutionnelle en matière de commercialisation est partagée, mais la production agricole constitue de prime abord une question locale, de compétence provinciale; le programme provincial ne visait pas le commerce extraprovincial mais était réputé être coordonné et intégré à la réglementation établie sous l’autorité fédérale. Sa conclusion la plus pertinente est que les producteurs ne peuvent prétendre échapper à l’autorité provinciale en destinant toute leur production au commerce extraprovincial.
23 Selon la Cour, les effets que le programme provincial de production et de commercialisation des œufs pouvait avoir sur le commerce extraprovincial n’avaient qu’un rapport secondaire avec l’objet général consistant à réglementer la production destinée à la commercialisation dans le contexte d’un accord de coopération fédéral‑provincial.
24 Même s’ils ne s’entendaient pas sur l’étendue exacte du chef de compétence provinciale en cause, le juge Pigeon, pour les cinq juges majoritaires, et le juge en chef Laskin, dans une opinion concordante minoritaire, ont tous deux conclu à la constitutionnalité de la composante provinciale du programme de commercialisation, car son objet ne dépassait pas la production et le commerce intraprovinciaux. Ils ont aussi reconnu que, si l’objet véritable de la loi provinciale avait été de réglementer le commerce interprovincial ou l’exportation, la loi aurait été ultra vires.
25 Le juge Pigeon a statué que, la production agricole étant de prime abord de compétence provinciale, la province peut imposer des contingents de production sans égard à la destination finale des produits. Un producteur ne peut se soustraire à la compétence de la province en matière de production en destinant ses produits au marché international ou extraprovincial :
Aucun exploitant ne peut prétendre échapper à l’autorité provinciale en destinant toute sa production au commerce extra‑provincial. Je ne vois aucun fondement à l’opinion selon laquelle une répartition des pouvoirs de réglementation se ferait au stade de la production, entre ce qui est destiné au commerce intra‑provincial et ce qui est destiné au commerce extra‑provincial. [Je souligne; p. 1295.]
26 C’est cette conclusion que M. Pelland cherche à faire infirmer, en se fondant principalement sur l’opinion minoritaire du juge en chef Laskin voulant que, si la loi provinciale avait principalement visé la réglementation d’intérêts extraprovinciaux, elle aurait outrepassé la compétence de la province. C’est la possibilité qu’une province recoure à son pouvoir réglementaire en matière de production pour « étouffer » le commerce interprovincial à sa source même qui est à l’origine de la réserve qu’a formulée le juge en chef Laskin à l’égard de l’opinion du juge Pigeon :
Il est vrai qu’une province ne peut limiter l’exportation de marchandises hors de la province et toute législation provinciale de commercialisation doit se plier à cette exigence. Comment alors, peut‑on se demander, pourrait‑elle être autorisée à atteindre cet objectif défendu en étouffant le commerce interprovincial à sa source même, au point de production? [p. 1286]
27 M. Pelland se fonde sur ce raisonnement pour affirmer que la Cour doit réexaminer la constitutionnalité d’un programme de commercialisation comme celui qui le régit, conclure à l’inconstitutionnalité de la composante provinciale du programme et restreindre la compétence des organismes de commercialisation provinciaux à la seule production pour la commercialisation dans la province.
28 Selon moi, la loi attaquée est constitutionnelle, que l’on applique l’opinion de la majorité dans le Renvoi sur les œufs ou celle de la minorité. Le juge Pigeon ne disconvenait pas du caractère ultra vires d’une loi provinciale visant à réglementer le commerce extraprovincial. Il a simplement statué que la production agricole constitue de prime abord une question provinciale :
À mon avis, le contrôle de la production, agricole ou industrielle, constitue de prime abord une question locale, de compétence provinciale. [p. 1293]
Il a toutefois assorti cette affirmation de la réserve suivante :
Cela ne veut pas dire qu’il s’agi[sse] d’un pouvoir illimité car, comme on l’a déclaré dans le Renvoi sur les œufs du Manitoba [[1971] R.C.S. 689] et l’arrêt Burns Foods [[1975] 1 R.C.S. 494], une province ne peut réglementer le commerce extra‑provincial. Mais la commercialisation ne comprend pas la production et, en conséquence, la réglementation provinciale de la production est de prime abord valide. En l’espèce, la réglementation provinciale ne vise pas le commerce extra‑provincial. Dans la mesure où elle l’atteint, elle vient compléter la réglementation établie sous l’autorité fédérale. À mon avis, cela est parfaitement légitime. Le contraire signifierait que notre Constitution empêche toute entente fédérale‑provinciale de coopération en vue d’établir un régime pratique de production et de commercialisation ordonnées et efficaces d’une denrée dont le commerce tant intra‑provincial qu’extra‑provincial a besoin d’être réglementé, comme en conviennent tous les gouvernements en cause. [Je souligne; p. 1296.]
Le juge en chef Laskin partageait pour l’essentiel ce point de vue :
Son objectif premier est de réglementer la mise en marché dans le commerce intra‑provincial. Bien que l’imposition de contingents de production en vue de limiter le commerce interprovincial ou d’exportation ne soit pas une réglementation valide de cette commercialisation, je ne suis pas persuadé que je doive interpréter dans ce sens l’art. 21a si on le regarde dans le contexte de The Farm Products Marketing Act de l’Ontario dont il fait partie. [Je souligne; p. 1286‑1287.]
29 En toute déférence, je vois mal comment les motifs du juge en chef Laskin dans le Renvoi sur les œufs peuvent être utiles à M. Pelland ou constituer un terreau fertile pour la remise en cause de la constitutionnalité de la composante provinciale du programme visé. Dans un passage de cette opinion tout aussi applicable en l’espèce, le Juge en chef a écrit :
Il est clair que l’intention est d’intégrer les réglementations fédérale et provinciale, de façon à atteindre à la fois les producteurs qui vendent leur production dans une province donnée et ceux qui veulent l’exporter vers une autre province ou à l’extérieur du Canada. Il est certainement loisible aux autorités fédérales de fixer les parts provinciales respectives de la production canadienne d’œufs dans le but de réglementer le mouvement des œufs dans le commerce interprovincial ou d’exportation. La part ainsi fixée pour une province donnée met une limite aux propres politiques de commercialisation de cette province. En conséquence, le fait qu’une province ait adopté le même pourcentage ne la fait pas automatiquement sortir du commerce intra‑provincial. Cette adoption ne fournit qu’un point de repère dans la détermination de l’attitude provinciale à l’égard des contingents pour les producteurs provinciaux. Je ne pense pas que l’utilisation de ce point de repère équivaille à une incursion dans la compétence fédérale relative au commerce interprovincial. Elle constitue au contraire, et les termes du règlement attaqué le soulignent, une reconnaissance de cette compétence et une approbation du contrôle de ce commerce en vertu de la législation fédérale. En bref, elle tient compte du fait que certains producteurs de l’Ontario iront sur le marché interprovincial et d’exportation. [Je souligne; p. 1282‑1283.]
30 Sur le fond, aucune des deux opinions exprimées dans le Renvoi sur les œufs ne s’écarte du raisonnement déterminant formulé antérieurement par la Cour dans Carnation Co. c. Quebec Agricultural Marketing Board, [1968] R.C.S. 238, dans lequel le juge Martland a minutieusement passé en revue la jurisprudence de la Cour, notamment Reference re The Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198, pour conclure, dans la décision unanime :
[traduction] Selon les quatre juges dans le Renvoi relatif à l’Ontario, le fait qu’une opération ait entièrement lieu dans une province ne signifie pas nécessairement qu’elle soit de ce fait assujettie à l’autorité provinciale. La réglementation de certaines de ces opérations relatives à des produits destinés au commerce interprovincial peut constituer une réglementation du commerce interprovincial et, par conséquent, ne pas être du ressort de l’autorité provinciale.
Je conviens avec les quatre juges dans le Renvoi relatif à l’Ontario qu’une opération commerciale exécutée dans une province n’est pas nécessairement, de ce seul fait, assujettie uniquement à l’autorité provinciale, mais, à mon avis, le fait qu’une telle opération touche incidemment une entreprise qui se livre au commerce interprovincial ne la soustrait pas nécessairement à cette réglementation.
Je partage le point de vue du juge Abbott dans le Renvoi relatif à l’Ontario qu’il faut examiner chaque opération et chaque réglementation d’après les faits de l’espèce. [. . .] Elles ne visent pas directement à réglementer ou restreindre ces échanges. Rien ne permet de penser qu’en fait elles les réglementent ou les restreignent. Au plus, on peut dire qu’elles ont un certain effet sur les prix de revient au Québec d’une entreprise qui fait du commerce interprovincial, ce qui, en soi, ne suffit pas à les déclarer invalides. [Je souligne; p. 253‑254.]
31 Cette analyse met en relief la préoccupation que le juge en chef Laskin a exprimée dans le Renvoi sur les œufs et qui survient chaque fois qu’il y a chevauchement de compétences. Des lois relevant de la compétence d’un ordre de gouvernement débordent souvent sur celle d’un autre ordre ou ont des répercussions indirectes sur elle. C’est pourquoi la cour de révision doit se concentrer sur le caractère fondamental de la loi en cause, comme ce fut le cas dans Carnation, dans Procureur général du Manitoba c. Manitoba Egg and Poultry Assn., [1971] R.C.S. 689, dans le Renvoi sur les œufs, dans Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1978] 2 R.C.S. 545, et dans Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42.
32 En examinant l’essence de la composante provinciale du programme fédéral‑provincial de commercialisation du poulet de 1978, on constate d’emblée qu’elle est fonctionnellement identique aux dispositions législatives ontariennes relatives à la commercialisation et la production des œufs sur lesquelles portait le Renvoi sur les œufs. Comme dans cette affaire, les parties conviennent que le programme fédéral‑provincial de commercialisation du poulet fait intervenir les par. 91(2) et 92(10) de la Loi constitutionnelle de 1867 , le premier conférant compétence au gouvernement fédéral en matière d’échanges et de commerce et le second, aux gouvernements provinciaux en matière d’ouvrages et entreprises de nature locale.
33 Je le répète, après la répartition du contingent national de production de poulets entre les provinces, le producteur doit être titulaire d’un contingent individuel de production pour produire du poulet dans sa province. Dans chaque province, les producteurs ne reçoivent qu’un seul contingent individuel de commercialisation et de production.
34 Le règlement provincial établit les contingents en fonction de la superficie exploitée, liant manifestement le contingentement à la production physique au Québec. Ce contingent n’établit pas de distinction entre ce qui peut être mis en marché dans la province et ce qui peut l’être à l’extérieur; c’est à chaque producteur de décider du marché où écouler ses produits, après avoir obtenu les permis nécessaires (Règlement sur l’octroi de permis visant les poulets du Canada, DORS/81‑517). Les producteurs de poulets du Québec sont libres de vendre leurs produits comme ils l’entendent, sur le marché intraprovincial ou extraprovincial, ou par une combinaison des deux, à condition de ne pas dépasser leur contingent individuel.
35 Les producteurs provinciaux désireux d’exporter leur produit doivent seulement obtenir un contingent de commercialisation et de production de la Fédération et un permis de l’office fédéral. Les producteurs ne peuvent, sans permis, se livrer à la commercialisation interprovinciale ou internationale de poulets. Les conditions de délivrance de ce permis ne sont toutefois pas excessives. L’office fédéral est tenu de le délivrer lorsqu’il reçoit une demande valide. Les producteurs, quant à eux, doivent se conformer aux lois applicables et soumettre régulièrement des rapports au sujet de leurs ventes extraprovinciales. Aucune limite quantitative d’exportation n’est indiquée sur le permis et, théoriquement, la seule limite applicable est celle qui découle du contingent attribué par la Fédération.
36 Il importe de souligner qu’après examen des dispositions législatives provinciales en cause dans le Renvoi sur les œufs, le juge en chef Laskin et le juge Pigeon ont conclu à leur constitutionnalité, parce qu’elles ne visaient pas à régir ou restreindre directement l’exportation et qu’elles n’avaient pas non plus cet effet. Il en va de même pour le programme provincial en l’espèce.
37 La composante législative provinciale du programme fédéral‑provincial de commercialisation du poulet n’a pas pour objet fondamental de fixer des contingents ou des prix à l’égard de produits d’exportation ou de régir le commerce interprovincial ou l’exportation. Comme dans le Renvoi sur les œufs, les dispositions législatives provinciales en l’espèce ont pour but d’établir des règles permettant d’organiser la production et la mise en marché du poulet au Québec et de contrôler la production de poulets afin d’assurer le respect des engagements provinciaux pris dans le cadre de l’accord de coopération fédéral‑provincial. L’effet qu’elles peuvent avoir sur le commerce extraprovincial est accessoire.
38 En toute déférence, je ne vois aucun fondement rationnel pour démanteler un système fédéral‑provincial intégré qui a fait ses preuves. Comme les provinces n’ont pas compétence en matière de commerce extraprovincial de produits agricoles, le Parlement a autorisé la création d’offices de commercialisation fédéraux et la délégation de pouvoirs réglementaires à des organismes de commercialisation provinciaux pour la commercialisation sur les marchés interprovincial et international. Les deux ordres de gouvernement légifèrent dans leur champ de compétence respectif afin de créer un régime de réglementation unifié et cohérent. Le système de contingents vise à maintenir l’équilibre entre l’offre et la demande et à atténuer l’instabilité intrinsèque des marchés. Il ne peut, dans la poursuite de cet objectif, soustraire à son application les producteurs qui cherchent à échapper aux limites de production en destinant la totalité ou une partie de leur production au commerce extraprovincial.
39 M. Pelland nous invite aussi à nous inspirer de l’analyse de la Cour dans Central Canada Potash, mais j’estime en toute déférence que cet arrêt ne s’applique pas en l’espèce. Il porte sur « la nature et [le] caractère véritables » du programme en cause (p. 75). En fait, le juge en chef Laskin y confirme la décision rendue dans le Renvoi sur les œufs. Le litige portait sur la constitutionnalité du règlement provincial de la Saskatchewan qui fixait le quota de production de potasse de chaque producteur uniquement en fonction de la capacité de production. Il était