Nagalingam c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Nagalingam c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2008-04-24
Référence neutre
2008 CAF 153
Numéro de dossier
A-170-07
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Date : 20080424 Dossier : A-170-07
Référence : 2008 CAF 153
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE NADON
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
PANCHALINGAM NAGALINGAM
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
Audience tenue à Toronto (Ontario), le 24 janvier 2008.
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 24 avril 2008.
MOTIFS DU JUGEMENT : LA JUGE TRUDEL
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE NADON
Date : 20080424
Dossier : A-170-07
Référence : 2008 CAF 153
CORAM : LE JUGE DÉCARY
LE JUGE NADON
LA JUGE TRUDEL
ENTRE :
PANCHALINGAM NAGALINGAM
appelant
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
intimé
MOTIFS DU JUGEMENT
LA JUGE TRUDEL
[1] La Cour statue sur l’appel d’une décision par laquelle le juge Kelen (2007 CF 229), qui était saisi d’une demande de contrôle judiciaire, a rejeté la demande présentée par Panchalingam Nagalingam (l’appelant) en vue de faire annuler l’avis donné par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le Ministre) en application de l’alinéa 115(2)b) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 (la Loi).
[2] Pour rendre sa décision, le juge Kelen a conclu, avec l’assentiment des deux parties, que la demande dont il était saisi soulevait « des questions graves de portée générale concernant le refoulement ou le renvoi du Canada de réfugiés qui sont interdits de territoire pour criminalité organisée » (au paragraphe 2 des motifs du jugement). Il a par conséquent certifié les deux questions suivantes :
1. Si, lorsqu’il rédige l’avis visé à l’alinéa 115(2)b) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, le ministre conclut que le réfugié qui est interdit de territoire pour criminalité organisée ne risque pas la persécution, la torture ou des peines ou traitements cruels et inusités à son retour dans son pays d’origine, est‑il pour autant dispensé de prendre en considération la nature et la gravité de ses actes passés, conformément à l’alinéa 115(2)b)?
2. Si le fait que le demandeur ne court aucun des risques mentionnés dans la question no 1 n’est pas déterminant, l’alinéa 115(2)b) de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés s’applique‑t‑il « en raison de la nature et de la gravité » des actes commis par l’organisation criminelle à laquelle appartient la personne devant être renvoyée ou des actes commis par cette personne (y compris les actes commis par l’organisation criminelle desquels elle a été complice)?
Question préliminaire
[3] Le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile est incorrectement désigné comme intimé dans l’intitulé de la cause. Avec le consentement des parties, j’ordonne par la présente que l’intitulé soit modifié pour remplacer le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration comme partie intimée.
Contexte
[4] L’appelant est un Tamoul du Sri Lanka qui est arrivé au Canada en 1994. Il s’est vu reconnaître le statut de réfugié au sens de la Convention en 1995 et il est devenu résident permanent en 1997.
[5] Le 24 août 2001, l’appelant a fait l’objet d’un rapport du ministre en application de l’ancienne Loi sur l’immigration, L.R.C. 1985, ch. I‑2 (l’ancienne Loi), selon lequel il était interdit de territoire au Canada pour criminalité organisée. Un des principaux facteurs qui a motivé le ministre à établir ce rapport était le fait que l’appelant faisait partie d’un gang tamoul appelé A.K. Kannan.
[6] En octobre 2001, l’appelant a été arrêté et placé en détention par les autorités de l’immigration à cause du danger qu’il représentait pour le public et du fait qu’il se soustrairait vraisemblablement à son enquête ou à une autre procédure en matière d’immigration. La Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (la Commission) a par la suite ordonné que l’appelant soit mis en liberté à certaines conditions. Cette décision a toutefois été annulée par le juge John O’Keefe le 17 décembre 2004 (2004 CF 1757).
[7] Le 28 mai 2003, la Commission a statué que l’appelant était interdit de territoire au Canada pour criminalité organisée en application de l’alinéa 37(1)a) de la Loi et a ordonné son expulsion. Le 12 octobre 2004, la juge Elizabeth Heneghan a rejeté la demande de contrôle judiciaire présentée par l’appelant relativement à cette décision (2004 CF 1397).
[8] Le 5 juillet 2003, l’appelant a été avisé qu’une décision serait rendue sur sa présence au Canada en vertu de l’alinéa 115(2)b) de la Loi, « compte tenu de la nature et de la gravité des actes commis ». L’appelant a présenté des observations et des éléments de preuve avec des lettres d’accompagnement datées du 8 août 2003 et du 11 novembre 2003.
[9] Le 20 juillet 2004, l’intimé a fait parvenir à l’appelant un document intitulé « Demande d’avis du ministre » daté du 13 juillet 2004. L’appelant a présenté d’autres observations au sujet des renseignements divulgués.
[10] Le 4 octobre 2005, le ministre a donné l’avis visé à l’alinéa 115(2)b). La Cour fédérale a par la suite confirmé cet avis le 28 février 2007, d’où le présent appel.
Dispositions législatives applicables
[11] Voici les dispositions législatives applicables :
Activités de criminalité organisée
37. (1) Emportent interdiction de territoire pour criminalité organisée les faits suivants :
a) être membre d’une organisation dont il y a des motifs raisonnables de croire qu’elle se livre ou s’est livrée à des activités faisant partie d’un plan d’activités criminelles organisées par plusieurs personnes agissant de concert en vue de la perpétration d’une infraction à une loi fédérale punissable par mise en accusation ou de la perpétration, hors du Canada, d’une infraction qui, commise au Canada, constituerait une telle infraction, ou se livrer à des activités faisant partie d’un tel plan;
Exclusion par application de la Convention sur les réfugiés
98. La personne visée aux sections E ou F de l’article premier de la Convention sur les réfugiés ne peut avoir la qualité de réfugié ni de personne à protéger.
Principe
115. (1) Ne peut être renvoyée dans un pays où elle risque la persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités, la personne protégée ou la personne dont il est statué que la qualité de réfugié lui a été reconnue par un autre pays vers lequel elle peut être renvoyée.
Exclusion
(2) Le paragraphe (1) ne s’applique pas à l’interdit de territoire:
a) pour grande criminalité qui, selon le ministre, constitue un danger pour le public au Canada;
b) pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité organisée si, selon le ministre, il ne devrait pas être présent au Canada en raison soit de la nature et de la gravité de ses actes passés, soit du danger qu’il constitue pour la sécurité du Canada.
Renvoi de réfugié
(3) Une personne ne peut, après prononcé d’irrecevabilité au titre de l’alinéa 101(1)e), être renvoyée que vers le pays d’où elle est arrivée au Canada sauf si le pays vers lequel elle sera renvoyée a été désigné au titre du paragraphe 102(1) ou que sa demande d’asile a été rejetée dans le pays d’où elle est arrivée au Canada.
Organized criminality
37. (1) A permanent resident or a foreign national is inadmissible on grounds of organized criminality for
(a) being a member of an organization that is believed on reasonable grounds to be or to have been engaged in activity that is part of a pattern of criminal activity planned and organized by a number of persons acting in concert in furtherance of the commission of an offence punishable under an Act of Parliament by way of indictment, or in furtherance of the commission of an offence outside Canada that, if committed in Canada, would constitute such an offence, or engaging in activity that is part of such a pattern; or
Exclusion – Refugee Convention
98. A person referred to in section E or F of Article 1 of the Refugee Convention is not a Convention refugee or a person in need of protection.
Protection
115. (1) A protected person or a person who is recognized as a Convention refugee by another country to which the person may be returned shall not be removed from Canada to a country where they would be at risk of persecution for reasons of race, religion, nationality, membership in a particular social group or political opinion or at risk of torture or cruel and unusual treatment or punishment.
Exceptions
(2) Subsection (1) does not apply in the case of a person
(a) who is inadmissible on grounds of serious criminality and who constitutes, in the opinion of the Minister, a danger to the public in Canada; or
(b) who is inadmissible on grounds of security, violating human or international rights or organized criminality if, in the opinion of the Minister, the person should not be allowed to remain in Canada on the basis of the nature and severity of acts committed or of danger to the security of Canada.
Removal of refugee
(3) A person, after a determination under paragraph 101(1)(e) that the person’s claim is ineligible, is to be sent to the country from which the person came to Canada, but may be sent to another country if that country is designated under subsection 102(1) or if the country from which the person came to Canada has rejected their claim for refugee protection.
[12] Voici les dispositions pertinentes de la Convention relative au statut des réfugiés, 28 juillet 1951, [1969] R.T. Can. 6 (la Convention) :
Article 1. – Définition du terme « réfugié » […]
F. Les dispositions de cette Convention ne seront pas applicables aux personnes dont on aura des raisons sérieuses de penser :
a) Qu'elles ont commis un crime contre la paix, un crime de guerre ou un rime contre l'humanité, au sens des instruments internationaux élaborés pour prévoir des dispositions relatives à ces crimes;
b) Qu'elles ont commis un crime grave de droit commun en dehors du pays d'accueil avant d'y être admises comme réfugiés;
c) Qu'elles se sont rendues coupables d'agissements contraires aux buts et aux principes des Nations Unies.
Article 33. ­– Défense d'expulsion et de refoulement
1. Aucun des États contractants n'expulsera ou ne refoulera, de quelque manière que ce soit, un réfugié sur les frontières des territoires où sa vie ou sa liberté serait menacée en raison de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques.
2. Le bénéfice de la présente disposition ne pourra toutefois être invoqué par un réfugié qu'il y aura des raisons sérieuses de considérer comme un danger pour la sécurité du pays où il se trouve ou qui, ayant été l'objet d'une condamnation définitive pour un crime ou délit particulièrement grave, constitue une menace pour la communauté dudit pays.
Article 1. - Definition of the term “refugee”
…
F. The provisions of this Convention shall not apply to any person with respect to whom there are serious reasons for considering that.
(a) He has committed a crime against peace, a war crime, or a crime against humanity, as defined in the international instruments drawn up to make provision in respect of such crimes;
(b) He has committed a serious non-political crime outside the country of refuge prior to his admission to that country as a refugee;
(c) He has been guilty of acts contrary to the purposes and principles of the United Nations.
Article 33. - Prohibition of expulsion or return ("refoulement")
1. No Contracting State shall expel or return ("refouler") a refugee in any manner whatsoever to the frontiers of territories where his life or freedom would be threatened on account of his race, religion, nationality, membership of a particular social group or political opinion.
2. The benefit of the present provision may not, however, be claimed by a refugee whom there are reasonable grounds for regarding as a danger to the security of the country in which he is, or who, having been convicted by a final judgement of a particularly serious crime, constitutes a danger to the community of that country.
Avis du délégué du ministre
[13] Le 4 octobre 2005, le délégué du ministre, G.G. Alldridge (le délégué), s’est dit d’avis, en vertu de l’alinéa 115(2)b) de la Loi, que l’appelant ne devait pas être présent au Canada en raison de la nature et de la gravité des actes qu’il avait commis (dossier d’appel 1, onglet 3, p. 001) (l’avis).
[14] Pour décider si le paragraphe 115(2) s’appliquait à l’appelant, le délégué a analysé ce qui suit :
a. la nature et la gravité des actes commis;
b. la menace à sa vie et le risque de traitements ou peines cruels ou inusités auxquels l’appelant serait exposé s’il était renvoyé dans son pays;
c. la question de savoir s’il existait des raisons d’ordre humanitaire suffisantes pour justifier la prise d’une mesure spéciale.
a. Nature et gravité des actes commis
[15] Pour aborder le premier volet de l’analyse, le délégué a particulièrement insisté sur les éléments de preuve tendant à démontrer que l’appelant était membre de l’A.K. Kannan et qu’il avait participé aux activités criminelles de ce groupe. Se fondant sur un rapport établi par le Toronto Police Street Violence Task Force, le délégué a fait remarquer que ce gang était impliqué dans divers actes criminels, dont [traduction] « des meurtres, des tentatives de meurtre, des voies de fait graves, des extorsions, des enlèvements, des fraudes, ainsi que des infractions relatives aux drogues et aux armes » (au paragraphe 19 de l’avis). Le délégué a également conclu que deux incidents au cours desquels des coups de feu avaient été tirés en direction de l’appelant et de sa famille n’étaient pas des actes de violence aléatoires, mais bien des mesures de représailles prises en raison du rôle d’homme de main joué par l’appelant au sein de l’A.K. Kannan (au paragraphe 28 de l’avis).
[16] Le délégué a également abordé plus précisément la question des activités criminelles de l’appelant. À cet égard, le délégué a fait observer que l’appelant avait écopé de relativement peu de condamnations au criminel et que deux de ces condamnations s’étaient traduites par de courtes périodes d’incarcération entre le 25 septembre 2000 et le 25 janvier 2001 (au paragraphe 27 de l’avis). Il a également fait observer qu’entre 1997 et 2000, l’appelant avait été accusé au criminel de possession et de dissimulation d’une arme (un couperet à viande), de menace de lésions corporelles, d’intimidation, de fraude, d’agression armée et de manquement aux conditions de son ordonnance de probation.
[17] Le délégué a par conséquent conclu ce qui suit :
[traduction] Il ressort de la preuve décrite ci‑dessus, notamment […] [du] rôle [de M. Nagalingam] au sein [du gang A.K. Kannan ], que, à mon avis, les actes commis par le gang A.K. Kannan sont graves. Par conséquent, M. Nagalingam ne devrait pas être présent au Canada. (Au paragraphe 29 de l’avis.)
[Non souligné dans l’original.]
b. Menace à la vie de l’appelant et risque de traitements ou peines cruels ou inusités
[18] L’appelant soutient que, s’il est renvoyé au Sri Lanka, il sera exposé à une menace à sa vie et à un risque élevé de torture ou de traitements ou peines cruels et inusités. Le délégué a repoussé cette prétention.
[19] Tout en prenant acte du fait que le statut de réfugié avait été reconnu à l’appelant, le délégué a également fait observer qu’[traduction] « un changement significatif » s’était produit dans la situation au Sri Lanka. Le délégué a par conséquent conclu qu’il ne disposait pas de suffisamment d’éléments de preuve pour pouvoir conclure qu’il était plus probable que le contraire que l’appelant serait exposé à une menace à sa vie ou un risque élevé de torture ou de traitements ou peines cruels et inusités s’il retournait au Sri Lanka.
c. Considérations d’ordre humanitaire
[20] Malgré la présence au Canada de la conjointe de fait de l’appelant, de leur enfant né au Canada et d’autres membres de la famille, le délégué a conclu qu’il n’existait pas, dans le cas de l’appelant, de raisons d’ordre humanitaire justifiant la prise d’une mesure spéciale. Il écrit ce qui suit :
[traduction]
51. […] Il n’y a rien dans les éléments qui ont été portés à ma connaissance qui permette de penser que l’enfant a souffert de la séparation d’avec son père au cours des quatre dernières années qu’il a passées en prison et en détention ─ et cette remarque vaut aussi pour les autres membres de la famille de M. Nagalingam, y compris sa conjointe de fait […]
53. […] Il n’y a rien dans les éléments qui ont été portés à ma connaissance qui permette de penser qu’il est interdit aux membres de la famille de M. Nagalingam de vivre avec lui ou de lui rendre visite au Sri Lanka. Bien que je sois conscient du fait que M. Nagalingam a, au Canada, une conjointe et un enfant qui souffriraient de la séparation qu’entraînerait son renvoi du Canada, et compte tenu de l’adaptation à laquelle M. Nagalingam devrait faire face s’il devait repartir à neuf dans un pays étranger qu’il a quitté lorsqu’il avait 21 ans, l’implication de M. Nagalingam dans le milieu du crime organisé m’amène à conclure qu’il n’existe pas en l’espèce de raisons d’ordre humanitaire qui justifieraient la prise d’une mesure spéciale.
[21] Le délégué s’est pour cette raison dit d’avis qu’il n’était [traduction] « pas nécessaire de soupeser le risque auquel M. Nagalingam serait exposé avec la nature et la gravité des actes qu’il a commis et les facteurs d’ordre humanitaire, conformément aux principes de droit énoncés par la Cour suprême du Canada, car il n’y a tout simplement pas lieu de procéder à une telle pondération en l’espèce » (au paragraphe 55 de l’avis). Le délégué a par conséquent conclu que l’appelant ne devait pas être présent au Canada.
Décision de la Cour fédérale
[22] L’appelant a demandé le contrôle judiciaire de la décision prise par le délégué le 25 octobre 2005. Pour ce faire, l’appelant a saisi respectivement le 16 novembre 2005 et le 4 décembre 2005 la Cour fédérale et la Cour supérieure de l’Ontario de requêtes en sursis à l’exécution de la mesure de renvoi prise contre lui. Comme ces requêtes ont toutes les deux été rejetées en temps utile, l’appelant a été renvoyé du Canada en décembre 2005.
[23] Pour rejeter la demande à l’origine de l’appel dont notre Cour est saisie, le juge Kelen a abordé quatre questions, à commencer par celle de savoir si le délégué avait commis une erreur en concluant que l’appelant ne serait pas exposé à une menace à sa vie ou au risque de peines ou traitements cruels s’il était renvoyé au Sri Lanka. Sur ce point, le juge Kelen a écarté l’idée que le délégué n’avait tenu compte ni du statut de réfugié de l’appelant ni de tout autre élément de preuve pertinent pour conclure qu’il devait être renvoyé du Canada. Le juge Kelen a approuvé la décision du délégué sur cette question (au paragraphe 39 des motifs du jugement).
[24] La seconde question exigeait que l’on réponde à la question suivante :
Ayant décidé que l’appelant, qui est interdit de territoire pour criminalité organisée, n’est pas exposé à un risque, le délégué devait-il analyser « la nature et la gravité des actes commis » conformément à l’alinéa 115(2)b) de la Loi?
Suivant le juge Kelen, comme le délégué avait raisonnablement conclu que l’appelant ne risquait pas de subir un préjudice, les dispositions relatives au non‑refoulement prévues au paragraphe 115(1) ne s’appliquaient pas et il n’était donc pas nécessaire de « pondérer » les intérêts opposés conformément au paragraphe 115(2). Le juge Kelen a expliqué que ce n’était que si la conclusion du délégué selon laquelle l’appelant ne risquait pas de subir un préjudice était jugée manifestement déraisonnable que la Cour devait examiner l’analyse que le délégué avait faite de la nature et de la gravité des actes commis ou la mise en équilibre de cette analyse et du risque de préjudice consécutif au renvoi (Ibid., au paragraphe 47).
[25] Vu cette conclusion, le juge Kelen a expliqué qu’il n’était plus nécessaire d’examiner la question de la complicité et de se demander s’il fallait tenir compte de « la nature et de la gravité des actes commis » par l’organisation criminelle plutôt que par l’appelant personnellement. Il n’était par ailleurs pas nécessaire de se demander si le délégué avait commis une erreur en ne tenant pas compte du risque de persécution de l’appelant et, de façon générale, de la constitutionnalité de la disposition contestée. Reconnaissant toutefois qu’il pouvait avoir tort, le juge Kelen a poursuivi son analyse sur ces trois points (Ibid., au paragraphe 52).
[26] Sur la question de la complicité et du rapport entre celle-ci et l’application de l’alinéa 115(2)b), le juge Kelen a conclu que le délégué devait fonder son évaluation sur la nature et la gravité des actes commis par l’appelant lui‑même plutôt que sur les actes commis par le groupe auquel il était associé. À son avis, il n’y aurait lieu de tenir compte des actes commis par le groupe que s’il était démontré que l’appelant y avait participé personnellement et sciemment à titre de complice (Ibid., au paragraphe 65). Dans le cas qui nous occupe, le juge Kelen a estimé que le délégué avait commis une erreur en fondant son avis sur les actes criminels commis par l’A.K. Kannan sans jamais conclure expressément que l’appelant avait effectivement été « complice » des actes en question (Ibid., au paragraphe 68). Il a poursuivi en disant que, n’eût été son accord avec la conclusion déterminante du délégué sur la question du risque de préjudice, il n’aurait eu d’autre choix que de renvoyer l’affaire à un autre délégué pour qu’il détermine si l’appelant avait été complice des actes criminels graves commis par le gang aux fins de l’alinéa 115(2)b) de la Loi (Ibid., au paragraphe 68).
[27] Enfin, le juge Kelen a rejeté l’argument que le délégué avait négligé d’examiner le risque de persécution auquel serait exposé l’appelant ainsi que la constitutionalité de l’alinéa 115(2)b). Plus précisément, le juge Kelen a estimé que le délégué avait bien analysé la question du risque de persécution dans toute sa décision et que, comme l’appelant n’était pas exposé à un tel risque, les droits garantis à l’appelant par l’article 7 de la Charte ne s’appliquaient pas (Ibid., au paragraphe 74).
[28] En conséquence, le juge Kelen a rejeté la demande de contrôle judicaire et a certifié les questions qui sont énoncées au paragraphe [2] et sur lesquelles repose notre analyse, dont voici le plan schématique :
PLAN SCHÉMATIQUE
Analyse
A. Norme de contrôle............................................................ paragraphes 29-35
B. Question certifiée no 1...................................................... paragraphes 36-45
C. Question certifiée no 2..................................................... paragraphes 46-76
(1) Norme de preuve........................................... paragraphes 47-50
(2) Actes commis................................................. paragraphes 51-68
(3) Nature et gravité des actes............................ paragraphes 69-76
D. Application aux conclusions du délégué.......................... paragraphes 77-80
E. Réparations réclamées..................................................... paragraphes 81-82
Conclusions......................................................................... paragraphes 83-84
Analyse
A. Norme de contrôle
[29] Aux termes de l’alinéa 74d) de la Loi, le jugement consécutif au contrôle judiciaire n’est susceptible d’appel en Cour d’appel fédérale que si le juge certifie que l’affaire soulève une question grave de portée générale et énonce celle-ci. Sans la certification d’une « question grave de portée générale », l’appel ne peut être justifié. Toutefois, l’objet de l’appel est bien le jugement lui‑même, et non simplement la question certifiée (Pushpanathan c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1998] 1 R.C.S. 982, au paragraphe 25). Je me propose donc d’aborder toutes les questions soulevées par le présent appel (Baker c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 R.C.S. 817, au paragraphe 12 [Baker]).
[30] Comme il s’agit d’une décision consécutive à un contrôle judiciaire, les principes posés dans l’arrêt Housen c. Nikolaisen, 2002 CSC 33, s’appliquent : le choix de la norme de contrôle appropriée constitue une question de droit à laquelle s’applique la norme de contrôle de la décision correcte (Dr Q c. College of Physicians and Surgeons of British Columbia, 2003 CSC 19, au paragraphe 43 [Dr Q]). Enfin, si elle constate qu’il y a eu une erreur à cette étape de l’analyse, la Cour devra « corriger cette erreur, appliquer la norme de contrôle appropriée, et évaluer la décision [du délégué] ou renvoyer l'affaire à la lumière de cette correction » (Lai c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2005 CAF 125, au paragraphe 19; voir aussi l’arrêt Dr Q, précité, au paragraphe 43).
[31] Le 7 mars 2008, la Cour suprême du Canada a rendu une décision attendue depuis longtemps dans l’affaire Dunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9, dans laquelle elle a réexaminé la démarche à suivre en ce qui concerne le contrôle judiciaire des décisions des tribunaux administratifs. Parmi les éléments les plus frappants de l’arrêt de la Cour suprême, il y a lieu de mentionner sa décision de ramener de trois à deux les normes de contrôle applicables et de « fondre en une seule les deux normes de raisonnabilité » (Ibid., au paragraphe 45). Pour déterminer laquelle de ces deux normes il convient d’appliquer dans un cas donné, la Cour suprême a proposé une démarche en deux étapes :
Premièrement, la cour de révision vérifie si la jurisprudence établit déjà de manière satisfaisante le degré de déférence correspondant à une catégorie de questions en particulier. En second lieu, lorsque cette démarche se révèle infructueuse, elle entreprend l’analyse des éléments qui permettent d’arrêter la bonne norme de contrôle (Ibid., au paragraphe 62).
[32] Dans le cas qui nous occupe, s’inspirant de l’arrêt rendu par la Cour suprême du Canada dans l’affaire Suresh c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2002 CSC 1, au paragraphe 41 [Suresh], le juge Kelen a estimé que les conclusions de fait tirées par le délégué commandaient l’application de la norme de la décision manifestement déraisonnable (au paragraphe 18 des motifs du jugement). Compte tenu de l’arrêt Suresh, et de l’arrêt Dunsmuir, qui est plus récent, je suis d’accord avec le juge Kelen pour dire qu’il y a lieu de faire preuve d’un degré élevé de retenue à l’égard des conclusions de fait du délégué, de sorte que la norme de contrôle appropriée est celle de la décision raisonnable.
[33] Pour ce qui est des questions de droit, le juge Kelen a appliqué la norme de la décision correcte (au paragraphe 19 des motifs du jugement). Dans l’arrêt Dunsmuir, la Cour suprême explique que les questions de droit peuvent parfois donner lieu à l’application de l’une ou l’autre norme de contrôle. Voici, à ce propos, ce que le juge Bastarache et le juge Lebel écrivent au nom de la majorité :
55 Les éléments suivants permettent de conclure qu’il y a lieu de déférer à la décision et d’appliquer la norme de la raisonnabilité :
· Une clause privative : elle traduit la volonté du législateur que la décision fasse l’objet de déférence.
· Un régime administratif distinct et particulier dans le cadre duquel le décideur possède une expertise spéciale (p. ex., les relations de travail).
· La nature de la question de droit. Celle qui revêt « une importance capitale pour le système juridique [et qui est] étrangère au domaine d’expertise » du décideur administratif appelle toujours la norme de la décision correcte (Toronto (Ville) c. S.C.F.P., par. 62). Par contre, la question de droit qui n’a pas cette importance peut justifier l’application de la norme de la raisonnabilité lorsque sont réunis les deux éléments précédents.
[34] Dans le cas qui nous occupe, je constate que la Loi ne prévoit pas de clause privative, mais plutôt que le droit de saisir la Cour fédérale d’une demande de contrôle judiciaire est expressément prévu à condition d’obtenir une autorisation préalable (articles 72 à 75). Par ailleurs, les questions de droit qui sont posées dans le présent appel commandent l’interprétation et l’application de principes généraux de common law et de droit international au sujet desquels le délégué ne possède pas une expertise plus grande que la Cour. Je conclus donc que le juge Kelen a appliqué la norme de contrôle appropriée aux questions de droit soulevées dans la présente demande de contrôle judiciaire, en l’occurrence celle de la décision correcte.
[35] En conséquence, comme le juge Kelen n’a commis aucune erreur lorsqu’il a déterminé la norme de contrôle applicable, je passe maintenant à l’examen de la première question certifiée.
B. Question certifiée no 1
[36] Pour trancher les deux questions certifiées, il est nécessaire de bien comprendre le principe de droit international du non-refoulement, que l’on trouve à l’article 33(1) de la Convention et qui a été incorporé en droit canadien par le paragraphe 115(1) de la Loi. Le paragraphe 115(1) interdit en effet de renvoyer dans un pays où elle risque la persécution du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un groupe social ou de ses opinions politiques, la torture ou des traitements ou peines cruels et inusités, la personne protégée ou le réfugié au sens de la Convention.
[37] Bien que l’on reconnaisse que ce principe constitue la pierre angulaire du droit d’asile en droit international des réfugiés, la protection qu’il confère n’est pas absolue. D’ailleurs, le paragraphe 115(2), qui incorpore quant à lui l’article 33(2) de la Convention en droit canadien, permet expressément de déroger à ce principe dans le cas : a) de l’interdit de territoire qui, selon le ministre, constitue un danger pour le public au Canada pour grande criminalité ou b) de l’interdit de territoire pour raison de sécurité ou pour atteinte aux droits humains ou internationaux ou criminalité organisée qui, selon le ministre, ne devrait pas être présent au Canada en raison soit de la nature et de la gravité de ses actes passés, soit du danger qu’il constitue pour la sécurité du Canada.
[38] Appliquant ce principe à la première question en litige, je suis d’accord avec les parties pour dire que le juge Kelen a commis une erreur en statuant qu’il n’était pas nécessaire de procéder, en vertu du paragraphe 115(2) de la Loi, à une analyse de la nature et de la gravité des actes commis par l’appelant, étant donné que l’appelant n’était exposé à aucun risque s’il était renvoyé du Canada (au paragraphe 40 des motifs du jugement).
[39] Dans l’affaire Ragupathy c. Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), 2006 CAF 151 [Ragupathy], notre Cour propose un cadre d’analyse logique en ce qui concerne l’examen des éléments constitutifs de l’« avis de danger » prévu à l’alinéa 115(2)a). Plus précisément, notre Cour a expliqué qu’une fois que la personne protégée a été interdite de territoire pour grande criminalité, l’étape logique suivante consiste à vérifier si cette personne constitue un danger pour le public (au paragraphe 17). La Cour poursuit en expliquant ce qui suit :
18. Si le délégué estime que la présence au Canada de la personne protégée ne constitue pas un danger pour le public, cela met fin à l’analyse qu’exige le paragraphe 115(2). La personne en question n’est pas visée par l’exception à l’interdiction du refoulement des personnes protégées, prévue au paragraphe 115(1), et elle ne peut donc pas être expulsée. Par contre, si le délégué estime que la personne constitue un danger pour le public, il doit alors évaluer si, et dans quelle mesure, la personne risquerait d’être persécutée, torturée ou de subir d’autres peines ou traitements inhumains si elle était renvoyée. À cette étape‑ci, le délégué doit se prononcer sur la gravité du danger qu’entraîne la présence de la personne en question, dans le but de mettre en balance le risque et, apparemment, les autres circonstances d’ordre humanitaire, avec la gravité du danger que cette personne constituerait pour le public dans le cas où celle‑ci demeurerait au Canada.
[40] Bien que le juge Kelen signale à juste titre que le délégué s’est d’abord prononcé sur la nature et la gravité des actes commis pour ensuite conclure qu’il n’existait aucun risque que l’appelant subisse un préjudice s’il était renvoyé, il s’est mépris lorsqu’il a déclaré que l’arrêt Ragupathy permettait au délégué d’effectuer cette analyse dans l’ordre inverse (au paragraphe 46 des motifs du jugement). Suivant le juge Kelen, il était sans intérêt d’examiner la nature et la gravité des actes commis puisque le principal intéressé n’était exposé à aucun risque de préjudice en cas de retour dans son pays. Le juge Kelen a estimé que, dans ces conditions, le principe du non-refoulement consacré au paragraphe 115(1) de la Loi ne s’appliquait pas en l’espèce (au paragraphe 43 des motifs du jugement).
[41] À mon humble avis, le juge Kelen méconnaît l’économie de l’article 115, ainsi que les obligations générales que la Convention impose au Canada lorsqu’il conclut que le fait que l’appelant ne serait exposé à aucun risque s’il retournait au Sri Lanka est déterminant quant à son droit de ne pas être refoulé.
[42] La portée de l’article 115 fait en sorte que le principe du non-refoulement s’applique sans discontinuité à la personne protégée et au réfugié au sens de la Convention tant que l’une ou l’autre des deux exceptions qui y sont prévues ne s’applique pas. Ainsi, déterminer que le principe du non‑refoulement ne s’applique plus du simple fait que la situation dans le pays d’origine de la personne protégée ou du réfugié au sens de la Convention s’est améliorée revient à court-circuiter le processus.
[43] Le raisonnement suivi par le juge Kelen force essentiellement le délégué à déborder le cadre de ses attributions et à se prononcer sur le statut de réfugié de l’appelant au lieu de se contenter de répondre à la question de savoir si la nature et la gravité des actes que l’appelant a commis le privent des avantages que lui confère ce statut (en l’occurrence le droit de ne pas être refoulé). À cet égard, j’abonde dans le sens de l’intimé lorsqu’il affirme que la méthode proposée dans l’arrêt Ragupathy assure que le délégué ne déborde pas le cadre de ses attributions, car il ne lui appartient pas d’enlever à l’intéressé son statut de réfugié ou de modifier ce statut (mémoire de l’intimé, au paragraphe 71). En procédant de cette manière, on s’assure que le délégué n’usurpe pas le pouvoir conféré à la Section de la protection des réfugiés par le paragraphe 108(2) de la Loi en matière de perte du droit d’asile.
[44] En résumé donc, voici les principes applicables à la décision prise par le délégué en vertu de l’alinéa 115(2)b) de la Loi et les étapes à suivre pour arriver à cette décision :
(1) La personne protégée et le réfugié au sens de la Convention bénéficient du principe du non-refoulement reconnu par le paragraphe 115(1) de la Loi, sauf si l’exception prévue à l’alinéa 115(2)b) s’applique;
(2) Pour que l’alinéa 115(2)b) s’applique, il faut que l’intéressé soit interdit de territoire pour raison de sécurité (article 34 de la Loi), pour atteinte aux droits humains ou internationaux (article 35 de la Loi) ou pour criminalité organisée (article 37 de la Loi);
(3) Si l’intéressé est interdit de territoire pour l’une ou l’autre de ces raisons, le délégué doit décider si l’intéressé ne devrait pas être autorisé à demeurer au Canada à cause de la nature et de la gravité des actes commis ou du danger qu’il constitue pour la sécurité du Canada;
(4) Une fois cette décision prise, le délégué doit procéder à une analyse fondée sur l’article 7 de la Charte. À cette fin, le délégué doit vérifier si, selon la prépondérance des probabilités, l’intéressé sera exposé à une menace à sa vie ou à un risque à sa sécurité ou à sa liberté s’il est renvoyé dans son pays d’origine. Cette analyse se fait simultanément et le réfugié au sens de la Convention ou la personne protégée ne peut s’autoriser de son statut pour réclamer l’application de l’article 7 de la Charte (Suresh, précité, au paragraphe 127).
(5) Poursuivant son analyse, le délégué doit mettre en balance la nature et la gravité des actes commis ou le danger pour la sécurité du Canada et le degré de risque, en tenant également compte de tout autre facteur d’ordre humanitaire applicable (Suresh, précité, aux paragraphes 76 à 79; Ragupathy, précité, au paragraphe 19).
[45] Ceci étant dit, je me propose de répondre par la négative à la première question certifiée, étant donné que le délégué n’a pas suivi les étapes qui viennent d’être suggérées pour former son avis.
C. Question certifiée no 2
[46] Pour répondre à la seconde question certifiée, je me propose d’analyser les éléments suivants :
(1) La norme de preuve à laquelle il faut satisfaire pour que l’appelant tombe sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 115(2)b);
(2) La question de savoir si les actes dont il est question à l’alinéa 115(2)b) sont ceux qui sont commis par l’organisation criminelle dont l’intéressé est membre ou ceux qui ont été commis dans le contexte de la criminalité organisée par l’intéressé, soit directement, soit comme complice;
(3) Les exigences minimales appropriées auxquelles il faut satisfaire avant qu’on puisse considérer que la nature et la gravité de l’acte commis sont telles que l’auteur de cet acte ne devrait plus être autorisé à demeurer au Canada.
(1) Norme de preuve prévue à l’alinéa 115(2)b) de la Loi : motifs raisonnables
[47] Il est important de déterminer la norme de preuve à laquelle il faut satisfaire pour que l’appelant tombe sous le coup de l’exception prévue à l’alinéa 115(2)b), car une erreur à ce chapitre aura indéniablement des incidences sur l’interprétation des règles de droit et sur l’examen de la preuve.
[48] Ainsi que nous l’avons déjà signalé, les paragraphes 115(1) et (2) de la Loi incorporent le principe du non-refoulement et ses exceptions en droit canadien.
[49] Bien que le paragraphe 115(2) ne réaffirme pas explicitement la norme minimale de preuve des « raisons sérieuses » énoncée à l’article 33(2) de la Convention, il confère effectivement au ministre le pouvoir discrétionnaire de décider « si, selon le ministre, [l’intéressé] ne devrait pas être présent au Canada ». À mon avis, compte tenu de l’économie de l’article 115 de la Loi, ce pouvoir discrétionnaire s’accorde avec la norme des raisons sérieuses (ou norme des motifs raisonnables). En règle générale, les décisions discrétionnaires commandent un degré élevé de retenue judiciaire. Je m’empresse cependant d’ajouter que « il faut que le pouvoir discrétionnaire soit exercé conformément aux limites imposées dans la loi, aux principes de la primauté du droit, aux principes du droit administratif, aux valeurs fondamentales de la société canadienne, et aux principes de la Charte » (Baker, précité, au paragraphe 56).
[50] Je conclus donc que la norme appropriée lorsqu’il s’agit de trancher une question en vertu du paragraphe 115(2) de la Loi est celle des motifs raisonnables. Ce faisant, je constate que cette norme a déjà été définie comme :
[…] une norme qui, bien qu'elle soit moindre qu'une prépondérance des probabilités, évoque néanmoins une croyance authentique quant à une possibilité sérieuse fondée sur des éléments de preuve dignes de foi (Procureur général du Canada c. Jolly, [1975] C.F. 216 (C.A.F.).
(2) Actes commis par l’app