Nassar c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)

Nassar c. Canada (Sécurité publique et Protection civile)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2021-04-29
Référence neutre
2021 CF 378
Numéro de dossier
T-783-20
Notes
Décision rapportée Une correction fut apportée le 26 octobre 2022
Contenu de la décision
Date : 20210429
Dossier : T‑783‑20
Référence : 2021 CF 378
[TRADUCTION FRANÇAISE]
Ottawa (Ontario), le 29 avril 2021
En présence de monsieur le juge Norris
ENTRE :
PAUL ABOU NASSAR
demandeur
et
LE MINISTRE DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ET DE LA PROTECTION CIVILE
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. APERÇU
[1] Le 28 octobre 2019, au moment de prendre un vol en partance du Canada à l’aéroport international Trudeau, le demandeur n’a pas déclaré avoir en sa possession 10 000 $ et plus en espèces, ce qu’il devait faire en vertu du paragraphe 12(1) de la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes, LC 2000, c 17 (la LRPCFAT). Lorsque cette omission a été révélée à la suite de questions posées par un agent de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), le demandeur a accepté d’acquitter sur‑le‑champ une pénalité de 250 $, comme le prévoit le Règlement sur la déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets, DORS/2002‑412. Le reste de la somme en question lui a été restitué et il a pu poursuivre son voyage.
[2] Un mois plus tard, le demandeur apprenait que, en raison de cette mesure d’exécution de la loi, son adhésion au programme des voyageurs dignes de confiance NEXUS avait été annulée. Il a demandé la révision de cette mesure.
[3] Dans une décision datée du 27 mai 2020, un conseiller principal en matière de programmes de la Direction des recours de l’ASFC a conclu, dans l’exercice des pouvoirs qui lui ont été délégués par le ministre de la Sécurité publique et de la Protection civile (le ministre), que le demandeur avait contrevenu à la LRPCFAT. Le conseiller principal en matière de programmes a aussi confirmé l’annulation de l’adhésion au programme NEXUS. Il a néanmoins jugé qu’une certaine atténuation s’imposait et il a réduit la période d’inadmissibilité du demandeur au programme NEXUS de six à deux ans à compter de la date de cette mesure d’exécution.
[4] Le demandeur sollicite aujourd’hui, en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC (1985), c F‑7, le contrôle judiciaire de la décision maintenant l’annulation de son adhésion. Il soutient que la décision devrait être annulée, parce qu’elle contrevient aux exigences en matière d’équité procédurale et qu’elle est déraisonnable.
[5] Comme je l’explique dans les motifs qui suivent, bien que je ne sois pas d’avis qu’il y ait eu manquement aux exigences en matière d’équité procédurale, je juge la décision déraisonnable. La demande doit donc être accueillie, la décision annulée et l’affaire renvoyée à un autre décideur pour réexamen.
II. LE CONTEXTE
A. L’article 12 de la LRPCFAT et la réglementation connexe
[6] Les dispositions législatives et réglementaires qui s’appliquent sont reproduites dans l’annexe jointe aux présents motifs.
[7] En substance, l’article 12 de la LRPCFAT oblige les gens qui entrent au Canada ou qui en sortent à déclarer les espèces ou les effets en leur possession effective ou dans leurs bagages lorsque ces espèces ou effets sont d’une valeur égale ou supérieure au montant réglementaire. Le paragraphe 2(1) du Règlement sur la déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets fixe ce montant à 10 000 $. Les dispositions réglementaires précisent la façon dont la déclaration doit se faire à l’arrivée ou au départ, ainsi que les pénalités applicables en cas de défaut de produire la déclaration requise.
B. Les incidents du 28 octobre 2019
[8] Le demandeur se trouvait dans la zone des départs de l’aéroport international Trudeau dans l’attente d’un vol à destination de Vienne lorsqu’il a été abordé par un agent de l’ASFC. L’agent affecté à l’équipe de déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces de l’ASFC lui a alors demandé combien d’espèces il avait en sa possession. Selon l’agent, le demandeur aurait répondu 6 000 $ en dollars américains. L’agent a prié le demandeur de l’accompagner en un lieu où ces espèces pourraient être comptées. Le demandeur a accepté. Une fois sur place, il a retiré une quantité de dollars américains de sa poche. Une fois comptées, les espèces en sa possession s’élevaient à 7 736 dollars américains. Au taux de change du jour, la somme équivalait à 10 100,12 dollars canadiens.
[9] L’agent a demandé au demandeur s’il avait d’autres espèces sur lui, et ce dernier a répondu non. L’agent a alors demandé à regarder dans son bagage de cabine. L’agent et le demandeur ne s’entendent pas sur la question de savoir qui a effectivement regardé dans ce sac, mais nul ne conteste qu’une enveloppe renfermant 1 450 € se trouvait dans une pochette intérieure à glissière. Au taux de change du jour, la somme équivalait à 2 100,61 dollars canadiens. Le demandeur avait également 85 dollars canadiens en sa possession. Au total, les espèces en sa possession s’élevaient à 12 285,73 $.
[10] Étant en possession d’espèces de cette valeur totale, le demandeur était tenu de déclarer les fonds à l’ASFC de la manière prescrite. Comme il ne l’avait pas fait, l’agent a saisi l’argent en vertu du paragraphe 18(1) de la LRPCFAT. Toutefois, comme le prévoit le paragraphe 18(2) de cette loi, après que le demandeur eut accepté de payer la pénalité applicable de 250 $, l’agent a restitué le reste de la somme au demandeur, n’ayant pas de motifs de soupçonner qu’il s’agissait là de produits de la criminalité ou d’une somme destinée au financement d’activités terroristes. Il a également informé le demandeur de son droit de produire une déclaration d’opposition à la mesure d’exécution auprès de la Direction des recours de l’ASFC, en vertu de l’article 25 de la LRPCFAT.
[11] À l’époque, le demandeur était membre du programme des voyageurs dignes de confiance NEXUS. L’agent a alors confisqué sa carte NEXUS.
C. Le programme NEXUS des voyageurs dignes de confiance
[12] NEXUS est un programme canado‑américain qui vise les voyageurs préautorisés et à faible risque qui entrent au Canada ou aux États‑Unis aux postes désignés de la frontière aérienne, terrestre ou maritime. L’adhésion permet notamment d’entrer rapidement et facilement au Canada ou aux États‑Unis en passant par les bornes automatisées à libre‑service dans les aéroports et par les voies réservées aux postes frontaliers de la frontière terrestre.
[13] Le volet canadien du programme est régi par le Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane, DORS/2003‑323. Ce règlement a été pris en vertu de l’article 11.1 de la Loi sur les douanes, LRC 1985, c 1 (2e suppl.), qui habilite le ministre à « accorder à quiconque une autorisation lui permettant de se présenter selon un mode substitutif ». L’adhésion au programme NEXUS est un des moyens d’obtenir cette autorisation. Le Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane énonce les exigences auxquelles une personne doit satisfaire pour adhérer à NEXUS. Dans le cas qui nous occupe, la seule exigence d’importance est que l’adhérent jouisse « d’une bonne réputation ». Voir le Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane, alinéa 6.1a), qui incorpore, entre autres, les exigences énoncées à l’alinéa 5(1)b) du même règlement.
[14] Suivant le paragraphe 11.1(2) de la Loi sur les douanes, « [l]e ministre peut, sous réserve des règlements, modifier, suspendre, renouveler, annuler ou rétablir une autorisation ». Le paragraphe 22(1) du Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane prévoit que le ministre peut suspendre ou annuler une autorisation si, par exemple, la personne autorisée « ne remplit plus les conditions pour l’obtention de l’autorisation ».
D. L’annulation de l’adhésion du demandeur à NEXUS
[15] Le 22 novembre 2019, l’ASFC envoyait au demandeur une lettre type l’informant que son adhésion à NEXUS avait été annulée. Le document indiquait comme motif d’annulation que le demandeur ne satisfaisait plus aux [traduction] « critères d’admissibilité » de ce programme, parce qu’il avait [traduction] « contrevenu à la législation relative aux programmes des douanes et/ou de l’immigration ». Il était fait expressément mention de la mesure d’exécution du 28 octobre 2019. Bien que le document ne l’énonce pas en toutes lettres, il ne fait aucun doute que l’exigence à laquelle le demandeur ne satisfaisait plus était celle de la bonne réputation.
[16] La lettre indiquait également que le demandeur pouvait présenter une demande de révision de cette mesure d’exécution à la Direction des recours de l’ASFC. Le droit de solliciter une révision est prévu à l’article 23 du Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane.
E. La demande de révision du demandeur
[17] Le 5 décembre 2019, le demandeur a présenté, sur un portail en ligne, une demande de révision à la Direction des recours. Il a fourni les renseignements suivants à l’appui de sa demande de rétablissement de son adhésion à NEXUS :
Il est un homme d’affaires bien établi à Montréal dont les entreprises emploient plus de 1 500 personnes.
Il se déplace fréquemment pour des réunions d’affaires, des conférences et des expositions.
Le 28 octobre 2019, il était en route vers la Chine pour les affaires.
Il n’avait pas déclaré les fonds en sa possession le 28 octobre 2019, parce qu’il croyait avoir sur lui moins de 9 000 $ en dollars canadiens, [traduction] « qui est la limite légale pour ne pas devoir faire de déclaration ».
En plus des fonds que le demandeur savait avoir en sa possession, il y avait dans son bagage de cabine une enveloppe contenant des euros et des dollars américains pour une somme équivalant à 3 000 $ canadiens. C’était l’argent d’un précédent voyage que le demandeur avait oublié de retirer de son bagage à son retour chez lui. Il ne s’était pas rendu compte qu’il l’avait toujours dans son bagage le 28 octobre 2019. Le demandeur a fait la déclaration suivante : [traduction] « J’atteste qu’il s’agissait d’une erreur de bonne foi et d’un oubli de ma part et que je n’avais pas l’intention de cacher de l’information. »
[18] Dans une lettre datée du 18 décembre 2019, une agente principale des appels de la Direction des recours a accusé réception de la demande de révision. Le document indiquait que l’ASFC considérait le document présenté par le demandeur comme étant à la fois une demande de décision fondée sur l’article 25 de la LRPCFAT relativement à la possible contravention au paragraphe 12(1) de cette loi, et une demande de révision en vertu de l’article 23 du Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane relativement à la décision d’annuler l’adhésion à NEXUS. Des numéros de dossier distincts ont été attribués aux deux affaires.
[19] La lettre résumait le récit de l’agent ayant effectué la saisie au sujet des événements du 28 octobre 2019, ainsi que les observations du demandeur. Elle expliquait que la loi canadienne exigeait de ce dernier qu’il déclare les espèces en sa possession d’une valeur égale ou supérieure à 10 000 $. Tout manquement l’exposait [traduction] « à une saisie, à des pénalités et/ou à des poursuites ». La lettre expliquait ensuite ceci : [traduction] « [L]orsque vous voyagez à l’étranger, il est de votre responsabilité de connaître les exigences de l’ASFC en matière de déclaration et de vous y conformer. »
[20] La lettre ajoutait que la pénalité de 250 $ imposée par l’agent ayant effectué la saisie était la plus faible possible pour un manquement au paragraphe 12(1) de la LRPCFAT. Elle précisait que la décision de procéder de la sorte [traduction] « était fondée sur le fait que, bien que les espèces n’aient pas été déclarées, vous n’aviez pas tenté de dissimuler la somme trouvée dans votre bagage à main et sac messager. De plus, l’agent [qui avait saisi les fonds] ne soupçonnait pas que les espèces étaient un produit de la criminalité ou qu’elles étaient liées à des activités terroristes et/ou de blanchiment d’argent ».
[21] La lettre expliquait aussi pourquoi l’adhésion du demandeur au programme NEXUS avait été annulée :
[traduction]
Pour ce qui est de la décision d’annuler votre adhésion au programme NEXUS, l’alinéa 22(1)a) du Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane énonce que le ministre peut annuler une autorisation si la personne ne remplit plus les conditions d’autorisation. Un des critères d’admissibilité énoncés à l’alinéa 5(1)b) de ce même règlement est que le demandeur doit jouir d’une bonne réputation. Selon la définition du terme « bonne réputation » aux fins des programmes des voyageurs dignes de confiance de l’ASFC, les demandeurs font l’objet d’une évaluation quant au risque qu’ils peuvent présenter pour l’intégrité des programmes. Divers facteurs entrent en ligne de compte, comme la commission d’une infraction grave aux lois du Canada et des États‑Unis et, en particulier, aux lois appliquées par l’ASFC, laquelle mine l’assurance que peut avoir l’Agence que le demandeur se conformera à toutes les exigences de programme. Ainsi, un manquement à la Loi sur le recyclage des produits de la criminalité et le financement des activités terroristes et à ses règlements d’application justifierait l’annulation de l’adhésion à NEXUS.
Selon les politiques actuelles, l’adhérent à NEXUS qui a une mesure d’exécution à son dossier (une saisie) est inadmissible au programme NEXUS pendant six ans à compter de la date de cette mesure d’application de la loi.
[22] La lettre exposait ensuite les pénalités et autres conséquences d’une contravention au Règlement sur la déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets, dont l’inadmissibilité au programme NEXUS pendant six ans à compter de la date de la mesure d’exécution. Après avoir décrit comment les gens en possession d’espèces dépassant le montant réglementaire ont l’obligation de les déclarer à l’ASFC avant de quitter le Canada, l’agent a ajouté ce qui suit : [traduction] « Il faut aussi noter que la jurisprudence n’exige pas de preuve d’intention, puisqu’il s’agit d’un système de déclaration volontaire et qu’un régime de responsabilité stricte s’applique au défaut de déclarer ».
[23] Dans une lettre datée du 2 janvier 2020, la Direction des recours a fourni au demandeur copie du rapport circonstancié de l’agent ayant effectué la saisie sur les incidents du 28 octobre 2019. Le document expliquait au demandeur que le rapport lui était fourni parce qu’il [traduction] « pouvait [l’]aider à répondre plus adéquatement aux allégations faites par l’organisme d’application de la loi ». Le demandeur disposait de 30 jours pour produire toute information ou documentation supplémentaire qu’il jugeait utile pour les besoins de la décision sur son appel.
[24] Le 17 janvier 2020, le demandeur a présenté d’autres observations en appui à son appel, au moyen du portail en ligne. Il n’est pas clair, d’après le dossier, s’il avait reçu ou non à ce stade la lettre du 18 décembre 2019. Le document lui avait été expédié par courrier recommandé, mais avait été retourné à la Direction des recours, portant la mention [traduction] « non réclamé ». Il avait été réexpédié au demandeur par la poste ordinaire avec une lettre d’envoi datée du 15 janvier 2020.
[25] Dans ses observations supplémentaires, le demandeur a repris les points résumés au paragraphe 17 ci‑dessus, en ajoutant ce qui suit :
Les espèces dans l’enveloppe trouvée dans son bagage de cabine s’élevaient à [traduction] « un peu plus » de 2 000 $ en dollars canadiens. (Cette remarque concorde avec celle de l’agent sur la valeur en euros dans l’enveloppe.)
Les autres espèces que le demandeur avait sur lui avaient été retirées de son compte personnel à la Banque HSBC.
Ce n’est qu’après les incidents du 28 octobre 2019 que le demandeur s’est rendu compte qu’il serait [traduction] « toujours signalé dans le système de l’ASFC et qu’il devrait faire l’objet d’une inspection » lors de chacun de ses déplacements. Il a déclaré ce qui suit : [traduction] « Je suis un grand voyageur et je me déplace souvent avec ma femme et mes cinq enfants. Dans mes deux derniers déplacements, j’ai dû subir une inspection complète, pendant que ma famille, notamment mes enfants d’un et de deux ans, m’attendait, ce qui nous a grandement incommodés. »
[26] Dans une lettre datée du 31 janvier 2020 (et reçue par la Direction des recours le 4 février 2020), le demandeur a produit d’autres observations supplémentaires aux fins de son appel. Il a aussi produit de la documentation à l’appui portant sur la valeur en dollars américains des espèces qu’il avait en sa possession. À la différence de ses observations antérieures, qu’il avait présentées au moyen du portail en ligne, il a envoyé ces observations supplémentaires et les pièces jointes par la poste. À ce stade, il avait évidemment reçu la lettre du 18 décembre 2019 de la Direction des recours, parce qu’il fait mention de la lettre d’accompagnement du 15 janvier 2020 (et de la lettre du 2 janvier 2020) dans sa correspondance.
[27] Le demandeur a dit avoir envoyé ses observations par écrit en partie pour [traduction] « éclaircir » son entretien avec l’agent de l’ASFC le 28 octobre 2019. Il a énoncé ce qui suit :
[traduction]
Comme je l’ai mentionné dans ma demande de révision, je croyais sincèrement transporter moins de 10 000 $ en dollars canadiens. J’avais dit à l’agent avoir l’équivalent de 9 000 $ en dollars canadiens, et ce n’est qu’en regardant dans mon bagage de cabine que je me suis rendu compte qu’il y avait là une enveloppe oubliée d’un voyage précédent en Europe et qui contenait quelques euros. J’avais oublié de la retirer avant de me rendre à l’aéroport.
[28] Dans une lettre datée du 12 février 2020, l’agente principale des appels a accusé réception de la lettre du demandeur (avec les pièces jointes). En réponse aux renseignements fournis par le demandeur sur la valeur (en dollars canadiens) des espèces trouvées en sa possession le 28 octobre 2019, elle a maintenu que la valeur totale en la possession du demandeur était de 12 285,73 $. Au sujet de l’affirmation réitérée par le demandeur selon laquelle il avait simplement oublié la valeur en espèces du contenu de son bagage de cabine, elle a déclaré ce qui suit :
[traduction]
Dans l’avis des circonstances de la saisie qui vous a été envoyé par courrier recommandé le 18 décembre 2019 et renvoyé par la poste ordinaire le 15 janvier 2020, il a déjà été expliqué que, dans le cas d’espèces non déclarées et saisies au niveau 1 pour lesquelles les conditions de mainlevée sont fixées à 250 $, la décision de procéder à ce niveau, qui est le plus bas, était fondée sur le fait que, bien que les espèces n’aient pas été déclarées, vous n’aviez pas tenté de dissimuler la somme trouvée dans votre bagage à main et sac messager. De plus, l’agent ne soupçonnait pas que les espèces étaient un produit de la criminalité ou qu’elles étaient liées à des activités terroristes et/ou de blanchiment d’argent ». Il incombe aux voyageurs de connaître la quantité d’espèces en leur possession.
[29] L’agente principale des appels a conclu sa lettre en garantissant au demandeur que ses observations et les éléments de preuve versés au dossier seraient examinés attentivement lors de la prise de décision. Dès que cette décision sera rendue, le demandeur serait avisé par courrier recommandé.
[30] Dans une lettre datée du 17 février 2020, le demandeur a présenté d’autres observations à l’appui de sa demande de révision. Il a réitéré qu’il était un homme d’affaires et il a donné des renseignements aux sujets de certaines de ses activités commerciales.
[31] À la fin de mars 2020, la Direction des recours, à l’instar de presque tous les autres milieux de travail au Canada, a été obligée de modifier ses pratiques à cause de la pandémie de COVID‑19. Entre autres changements, elle s’est mise à envoyer la correspondance aux gens dont les appels étaient en instance par courriel plutôt que par courrier recommandé. C’est ainsi que, le 30 mars 2020, un message a été laissé sur la boîte vocale du demandeur pour lui demander de fournir son adresse courriel.
[32] Une note au dossier indique que le demandeur a rappelé le lendemain (31 mars 2020) et parlé à quelqu’un de la Direction des recours. (Le dossier ne fait pas état de l’auteur de cette note ou des autres notes que nous allons mentionner. Compte tenu du dossier dans son ensemble, il est toutefois raisonnable d’en déduire que ces notes ont été rédigées par l’agente principale des appels qui correspondait avec le demandeur, et je vais donc me fonder sur cette inférence dans le cadre de mon analyse.) Le demandeur a transmis son adresse électronique à l’agente principale des appels. Il lui a aussi dit vouloir [traduction] « expliquer les incidents comme ils s’étaient produits ». La note indique que l’agente a expliqué [traduction] « le processus » au demandeur. Celui‑ci a dit qu’il comprenait et qu’il attendrait d’autres instructions par courrier électronique. Il n’y a aucune autre indication au dossier au sujet de cet échange.
[33] Le 14 mai puis le 21 mai 2020, l’agente principale des appels a envoyé par courriel au demandeur des formulaires par lesquels il pouvait signifier son consentement à correspondre par courriel avec la Direction des recours. (Il a fallu expédier un second courriel, parce qu’un des numéros de dossier ne figurait pas sur le document de consentement du premier courriel.)
[34] Le 20 mai 2020, le demandeur a laissé un message à l’agente principale des appels, lui disant qu’il n’avait encore reçu aucun courriel de sa part.
[35] Le 21 mai 2020, l’agente principale des appels rappelait le demandeur et lui laissait un message pour lui suggérer de vérifier son dossier de courriels indésirables, car elle lui avait déjà envoyé deux courriels. (Il s’agit des courriels mentionnés précédemment au paragraphe 33.)
[36] On peut penser que le demandeur a trouvé les courriels de l’agente principale des appels puisque, le 25 mai 2020, il renvoyait par courriel son consentement dûment signé à correspondre par courrier électronique avec la Direction des recours.
[37] La décision de rejeter les appels du demandeur figure dans une lettre du 27 mai 2020 de Martin Bélanger, conseiller principal en matière de programmes de la Direction des recours. Cette lettre a été envoyée au demandeur par courriel. Les motifs de la décision sont exposés ci‑dessous.
[38] D’après une autre note au dossier, le 28 mai 2020, le demandeur a parlé à l’agente principale des appels avec qui il traitait. Il a dit avoir voulu présenter plus de documentation, ce qu’il pensait avoir la possibilité de faire après réception de la demande d’adresse électronique et son consentement à communiquer par courriel. Bien que la note ne le mentionne pas expressément, il semblerait que le demandeur venait juste de recevoir la décision par laquelle ses appels étaient rejetés lorsqu’il a pris contact avec l’agente.
[39] Le demandeur a dit que la documentation supplémentaire qu’il désirait présenter démontrerait la [traduction] « légitimité » des fonds en sa possession le 28 octobre 2019. L’agente lui a dit que personne n’ignorait que les espèces étaient légitimes. Le demandeur a ajouté ne pas avoir été conscient de toutes les espèces qu’il avait sur lui ce jour‑là. Il a précisé qu’il se déplaçait fréquemment et n’aime pas qu’on lui demande de s’arrêter, surtout lorsqu’il se trouve avec sa jeune famille. (Il faisait sans doute référence au fait d’avoir subi des inspections secondaires.) Il a dit à l’agente qu’il s’adresserait à la Cour fédérale, car il voulait que son nom soit retiré du système de l’ASFC. En fin de compte, l’agente a consigné son opinion selon laquelle, [traduction] « même s’il [le demandeur] avait présenté plus de documentation pour montrer la légitimité [des espèces], cela n’aurait rien changé ». On ne sait pas si elle a fait part de ce dernier point au demandeur à l’occasion de cet entretien.
III. LA DÉCISION FAISANT L’OBJET DU CONTRÔLE
[40] Dans la lettre du 27 mai 2020, le conseiller principal en matière de programmes de la Direction des recours a informé le demandeur du résultat des deux révisions ministérielles et lui a donné les motifs des décisions prises.
A. La contravention à la LRPCFAT
[41] Le conseiller principal en matière de programmes a conclu, au titre de l’article 27 de la LRPCFAT, qu’il y avait eu contravention à l’article 12 de cette loi. Il a également conclu que la somme de 250 $ versée pour la restitution des fonds serait confisquée.
[42] Le conseiller principal en matière de programmes a d’abord résumé les circonstances de l’incident du 28 octobre 2019, comme elles avaient été consignées dans la preuve documentaire au dossier. Il a également récapitulé les observations et la documentation d’appui fournies par le demandeur.
[43] Le conseiller principal en matière de programmes explique ce qui a motivé sa décision en énonçant les principaux points, lesquels peuvent être résumés ainsi :
Le 28 octobre 2019, le demandeur avait en sa possession des espèces d’une valeur égale ou supérieure au montant réglementaire de 10 000 $.
Le demandeur a expliqué jouir d’une excellente réputation et avoir simplement oublié ces espèces dans son bagage de cabine. Toutefois, faire une déclaration erronée constitue une contravention à la LRPCFAT, même s’il s’agit d’une erreur commise hors de toute intention d’induire en erreur ou de tromper l’ASFC. L’absence d’intention de passer outre aux obligations de déclaration n’est pas un facteur qui joue au moment de décider s’il y a eu ou non contravention aux obligations en matière de déclaration.
Le demandeur n’a pas déclaré les espèces en sa possession, ce qui constituait une contravention à la loi applicable.
La pénalité prescrite de 250 $ était appropriée. Le conseiller principal en matière de programmes a fait remarquer que rien n’indiquait que les fonds avaient été cachés, que c’était là [traduction] « une première occurrence de non‑conformité » de la part du demandeur et qu’il n’y avait pas lieu de soupçonner qu’il s’agissait là d’un produit de la criminalité. Par ailleurs, il n’était pas prêt à abaisser la sanction, son but étant [traduction] « d’encourager la conformité dans les futurs déplacements transfrontaliers ». Il a ajouté : [traduction] « Les exigences de la Loi sont importantes, car elles contribuent aux efforts canadiens de détection et de dissuasion des mouvements illicites d’espèces et d’effets. »
[44] Le conseiller principal en matière de programmes conclut cette partie de la décision en expliquant comment le demandeur peut contester les décisions prises.
B. L’annulation de l’adhésion du demandeur à NEXUS
[45] Le conseiller principal en matière de programmes a également confirmé l’annulation de l’adhésion du demandeur au programme NEXUS. Toutefois, vu les circonstances de l’affaire, il a décidé [traduction] « d’offrir un allègement ». Ainsi, le demandeur pourrait demander à être réadmis au programme NEXUS à compter du 28 octobre 2021.
[46] Après avoir décrit le programme NEXUS en termes généraux, le conseiller principal en matière de programmes passe à l’alinéa 22(1)a) du Règlement de 2003 sur l’obligation de se présenter à un bureau de douane, où il est prévu que l’adhésion à un programme comme NEXUS peut être annulée si quelqu’un ne satisfait plus aux exigences d’admissibilité. Un des critères d’admissibilité à ce programme est l’obligation de jouir d’une bonne réputation. Le conseiller explique ainsi ce que cela signifie :
[traduction]
Selon la définition du terme « bonne réputation » aux fins des programmes des voyageurs dignes de confiance de l’ASFC, les demandeurs font l’objet d’une évaluation quant au risque qu’ils peuvent présenter pour l’intégrité des programmes. Divers facteurs entrent en ligne de compte, comme la commission d’une infraction aux lois du Canada et des États‑Unis et, en particulier, aux lois appliquées par l’ASFC, laquelle mine l’assurance que peut avoir l’Agence que le demandeur se conformera à toutes les exigences de programme.
[47] Le conseiller principal en matière de programmes fait ensuite simplement observer qu’il a été conclu que le demandeur a contrevenu à l’article 12 de la LRPCFAT, et il ajoute : [traduction] « Les événements ont été examinés en détail précédemment. » Cela clôt son analyse des événements du 28 octobre 2019 ou du lien avec la question de la réputation du demandeur.
[48] Le conseiller principal en matière de programmes passe ensuite aux conséquences à tirer de cette conclusion. Il dit avoir décidé, conformément au paragraphe 11.1(2) de la Loi sur les douanes, de maintenir l’annulation de l’adhésion du demandeur à NEXUS. Il dit avoir toutefois décidé [traduction] « d’offrir une atténuation » à celui‑ci. Il explique ainsi ces décisions :
[traduction]
Bien que l’on s’attende à ce que, en tant qu’adhérent à NEXUS, vous connaissiez les exigences de déclaration, les conséquences possibles des manquements à la LRPCFAT et les modalités du programme NEXUS, étant donné que vous avez un historique de conformité aux lois frontalières, que vous avez admis avoir commis une erreur, que les espèces n’ont pas été dissimulées et que l’adhésion à NEXUS faciliterait les déplacements dans votre domaine de travail, j’ai aussi opté pour une période d’inadmissibilité de deux ans à NEXUS après la saisie en vertu de la LRPCFAT. Cette période d’inadmissibilité sera là pour décourager suffisamment tout autre manquement en ce sens dans l’avenir, ainsi que pour la sauvegarde de l’intégrité du programme et de l’intention du législateur.
À noter que tout futur cas de non‑conformité pourrait mener à l’annulation de votre adhésion pour une période allant jusqu’à six ans.
[49] Je m’arrête ici pour faire remarquer que le conseiller principal en matière de programmes a accordé un allègement plus important que ce qui était recommandé dans le résumé du cas et dans l’ébauche de motifs de décision qui lui avaient été soumis. Le ou les auteurs de ces documents avaient recommandé que le demandeur ne puisse demander à être réadmis au programme NEXUS avant le 28 avril 2024. Cette recommandation était fonction du moment où, avec le temps et sans autre contravention du demandeur, le nombre total de points de ce dernier dans le Système intégré d’exécution des douanes (SIED) serait réduit à un certain niveau. (Le dossier caviardé de la présente demande reste muet quant au niveau qui était prévu, et sur ce qui se passerait autrement alors.) Il sera question plus loin du résumé du cas et de l’ébauche de motifs de décision.
[50] Le conseiller principal en matière de programmes a conclu cette partie de la décision en expliquant comment le demandeur pourrait contester les décisions prises.
IV. LA NORME DE CONTRÔLE
[51] Comme il a été mentionné, le demandeur conteste à la fois le processus et le fond de la décision prise par le conseiller principal en matière de programmes.
[52] En ce qui concerne le processus, les parties en l’espèce sont du même avis quant à la question de savoir comment la cour de révision devrait juger si les exigences en matière d’équité procédurale ont été respectées. La cour de révision doit procéder à sa propre analyse du processus suivi par le décideur et établir s’il était équitable compte tenu de l’ensemble des circonstances, y compris celles mentionnées dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 aux para 21 à 28 : voir Chemin de fer Canadien Pacifique Ltée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 au para 54 et Elson c Canada (Procureur général), 2019 CAF 27 au para 31. En pratique, il s’agit de la même chose que d’appliquer la norme de contrôle de la décision correcte : voir Dunsmuir c Nouveau‑Brunswick, 2008 CSC 9 aux para 34 et 50; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 au para 54; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 au para 43. Cela dit, invoquer une norme de contrôle n’est pas vraiment pertinent en l’espèce (voir Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada aux para 50 à 55). Il en est ainsi, parce que, « [c]e qui importe, en fin de compte, c’est de savoir si l’équité procédurale a été respectée ou non » (Association canadienne des avocats en droit des réfugiés c Canada (Immigration, Réfugiés et Citoyenneté), 2020 CAF 196 au para 35). Il incombe au demandeur de démontrer qu’elle n’a pas été respectée.
[53] Pour ce qui est du fond de la décision, les parties conviennent, tout comme moi, que la présente affaire doit être examinée selon la norme de la décision raisonnable. Dans ses décisions antérieures à l’arrêt Vavilov, la Cour a invariablement appliqué la norme de la décision raisonnable aux décisions liées à l’annulation de l’adhésion au programme NEXUS : voir, par exemple, Sadana c Canada (Sécurité publique), 2013 CF 1005 au para 10, et Sodhi c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2018 CF 145 au para 15. Il est maintenant présumé que la norme de contrôle de la décision raisonnable s’applique aux décisions administratives, à certaines exceptions près. « Les cours de révision ne devraient déroger à cette présomption que lorsqu’une indication claire de l’intention du législateur ou la primauté du droit l’exige » (Vavilov au para 10). Il n’y a pas lieu de déroger cette présomption en l’espèce.
[54] L’application aux décisions administratives de la norme de contrôle de la décision raisonnable « vise à donner effet à l’intention du législateur de confier certaines décisions à un organisme administratif, tout en exerçant la fonction constitutionnelle du contrôle judiciaire qui vise à s’assurer que l’exercice du pouvoir étatique est assujetti à la primauté du droit » (Vavilov au para 82).
[55] L’exigence qu’une décision administrative soit raisonnable procède du principe fondamental selon lequel « l’exercice de tout pouvoir public doit être justifié, intelligible et transparent non pas dans l’abstrait, mais pour l’individu qui en fait l’objet » (Vavilov au para 95). Ainsi, le décideur administratif a l’« obligation de justifier, de manière transparente et intelligible pour la personne visée, le fondement pour lequel il est parvenu à une conclusion donnée » (Vavilov au para 96).
[56] Une décision raisonnable « doit être fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le décideur est assujetti » (Vavilov au para 85). La cour de révision « doit s’intéresser à la décision effectivement rendue par le décideur, notamment au raisonnement suivi et au résultat de la décision » (Vavilov au para 83). « La cour de révision doit s’assurer de bien comprendre le raisonnement suivi par le décideur afin de déterminer si la décision dans son ensemble est raisonnable. Elle doit donc se demander si la décision possède les caractéristiques d’une décision raisonnable, soit la justification, la transparence et l’intelligibilité, et si la décision est justifiée au regard des contraintes factuelles et juridiques pertinentes qui ont une incidence sur celle‑ci » (Vavilov au para 99). Une décision présentant ces qualités a droit à la déférence de la cour de révision.
[57] Il incombe au demandeur de démontrer que la décision est déraisonnable. Il doit établir que celle‑ci « souffre de lacunes graves à un point tel qu’on ne peut pas dire qu’elle satisfait aux exigences de justification, d’intelligibilité et de transparence » (Vavilov au para 100).
V. ANALYSE
A. Introduction – Clarification de la portée de la présente demande
[58] Comme il a été mentionné, la Direction des recours a procédé en tenant pour acquis que le demandeur sollicitait à la fois une décision sur la question de savoir s’il avait contrevenu à la LRPCFAT et un contrôle sur l’annulation de son adhésion au programme NEXUS. Le conseiller principal en matière de programmes a conclu que le demandeur avait contrevenu à la LRPCFAT. Il a également confirmé l’annulation de l’adhésion du demandeur au programme NEXUS. Le demandeur avait la possibilité de contester les deux décisions, mais la contestation devait dans ce cas emprunter deux voies différentes. D’une part, la conclusion selon laquelle il avait contrevenu à la LRPCFAT pouvait seulement être contestée par voie d’appel devant la Cour (voir l’article 30 de la LRPCFAT). D’autre part, la décision de maintenir l’annulation de l’adhésion au programme NEXUS pouvait être contestée par voie de demande de contrôle judiciaire présentée en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales. De plus, la contestation de la pénalité imposée pour contravention à la LRPCFAT devait se faire par voie de demande de contrôle judiciaire en vertu de ce même article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales.
[59] Le demandeur a seulement demandé le contrôle judiciaire de la confirmation de l’annulation de son adhésion à NEXUS. Il n’a pas interjeté appel de la conclusion selon laquelle il avait contrevenu à la LRPCFAT, ni ne sollicitait le contrôle judiciaire de la pénalité imposée. Par conséquent, cette conclusion devait être présumée valide en droit et en fait. Elle apporte un contexte important à la décision de maintenir l’annulation de l’adhésion au programme NEXUS. Il en sera question plus loin.
[60] Le demandeur lui‑même n’a pas produit d’affidavit à l’appui de sa demande, mais il ressort d’emblée du contexte que nous venons de résumer que ses préoccupations ont à voir non seulement avec l’annulation de son adhésion au programme NEXUS, mais aussi avec la possibilité de subir une inspection secondaire chaque fois qu’il rentre au Canada. Un certain nombre de ses doléances dans sa demande portent sur le caractère inéquitable et déraisonnable de cet état de choses et du défaut du conseiller principal en matière de programmes d’en tenir compte dans sa décision. Ces préoccupations peuvent être réelles, mais ne doivent pas venir déformer les questions dont la Cour est dûment saisie.
[61] Le demandeur n’a contesté ni la conclusion de contravention à la LRPCFAT ni l’imposition de la pénalité de 250 $, mais il sollicite bel et bien un contrôle judiciaire [traduction] « quant aux peines supplémentaires imposées par le ministre en plus des pénalités prévues par le Règlement sur la déclaration des mouvements transfrontaliers d’espèces et d’effets ». D’après lui, ces [traduction] « peines supplémentaires » sont l’annulation de son adhésion au programme NEXUS et son signalement dans la base de données SIED, lesquels ont pour conséquence un cortège d’inspections secondaires. Sans convenir nécessairement avec le demandeur que l’annulation de l’adhésion au programme NEXUS est une [traduction] « peine » pour manquement à la LRPCFAT, nul doute qu’elle découle d’une décision distincte de celle de la conclusion selon laquelle il a contrevenu à la LRPCFAT. C’est pourquoi la décision de maintenir l’annulation peut être contestée devant la Cour sans remise en question de la conclusion sur laquelle elle repose, soit celle de contravention à la LRPCFAT.
[62] Par ailleurs, il faut dire que le signalement du demandeur à des fins d’inspection secondaire est une conséquence automatique et indirecte de la mesure d’exécution prise le 28 octobre 2019 (voir Chen c Canada (Sécurité publique et Protection civile), 2019 CAF 170 aux para 42 à 45). Cette mesure a été confirmée par la conclusion selon laquelle le demandeur avait contrevenu à la LRPCFAT. Comme cette conclusion n’est pas contestée, rien ne permet à la Cour d’intervenir relativement au signalement qui découle de la mesure d’exécution initiale. En d’autres termes, faute d’un appel fondé sur l’article 30 de la LRPCFAT, la Cour n’est pas saisie de la question du renvoi possible du demandeur en inspection secondaire e