Committe for Monetary and Economic Reform c. Canada

Committe for Monetary and Economic Reform c. Canada
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2014-04-24
Référence neutre
2014 CF 380
Numéro de dossier
T-2010-11
Contenu de la décision
Date : 20140424
Dossier : T-2010-11
Référence : 2014 CF 380
[TRADUCTION FRANÇAISE CERTIFIÉE, NON RÉVISÉE]
Ottawa (Ontario), le 24 avril 2014
En présence de monsieur le juge Russell
ENTRE :
COMMITTEE FOR MONETARY AND ECONOMIC REFORM (COMER),
WILLIAM KREHM ET ANN EMMETT
demandeurs
et
SA MAJESTÉ LA REINE,
LE MINISTRE DES FINANCES,
LE MINISTRE DU REVENU NATIONAL,
LA BANQUE DU CANADA,
LE PROCUREUR GÉNÉRAL DU CANADA
défendeurs
MOTIFS DE L’ORDONNANCE ET ORDONNANCE
INTRODUCTION
[1] La Cour est saisie d’une requête fondée sur l’article 51 des Règles des Cours fédérales, DORS/98-106 [les Règles] par laquelle est sollicité l’appel de l’ordonnance du 9 août 2013 prononcée par le protonotaire Aalto[la décision] qui radiait la déclaration [la déclaration] modifiée des demandeurs sans autorisation de la modifier.
CONTEXTE
[2] Le demandeur, soit le Committee for Monetary and Economic Reform [le COMER], est un [traduction] « groupe de réflexion » économique, fondé en 1970, établi à Toronto et voué à la recherche et à des publications sur des questions touchant la réforme monétaire et économique au Canada. Les personnes physiques demanderesses sont des membres du COMER qui s’intéressent à la politique économique.
[3] Les demandeurs ont déposé un recours collectif envisagé qui est inédit dans lequel ils allèguent que les défendeurs ont eu une conduite illégitime, inconstitutionnelle et délictueuse en matière de politique et d’administration monétaire et budgétaire au Canada. Dans leur demande, les demandeurs sollicitaient un jugement déclarant notamment que les demandeurs sont tenus, en vertu de la Constitution et de la Loi sur la Banque du Canada, LRC, 1985, c B‑2 [la Loi sur la Banque] de prendre certaines mesures, ou de s’abstenir d’en prendre, relativement à leur traitement des questions budgétaires et monétaires, décrites plus amplement ci-après. Ils ont également demandé que la Cour, dans son jugement, déclare que les défendeurs, ainsi que certaines institutions monétaires et financières internationales sont [traduction] « impliqués dans un complot […] visant à rendre inopérante la Loi sur la Banque, de même que la souveraineté canadienne en matière de politique financière, monétaire et socio-économique […] » dont les conséquences sont préjudiciables pour les défendeurs et tous les Canadiens. Sur la foi de cette conduite délictueuse ainsi que des violations de la Charte et de la Constitution, les demandeurs réclament des dommages-intérêts de 10 000 $ pour chaque demandeur et, si la présente action devait être autorisée comme recours collectif, de 1 $ pour [traduction] « chaque citoyen/résident canadien », selon le dernier recensement.
[4] La déclaration produite s’intitule [traduction] « recours collectif ‑ envisagé » (voir le paragraphe 334.12 (1) des Règles), mais à ce jour, aucune requête en autorisation n’a été présentée en application du paragraphe 334.12(2) des Règles. Pour l’heure, l’instance dont la Cour est saisie n’est donc pas un recours collectif. Si la déclaration ou une partie de celle-ci est toujours recevable par suite de la requête en radiation, la question de l’autorisation devrait être tranchée de façon distincte. Si l’autorisation est refusée, la Cour devrait décider si la déclaration est recevable pour que l’instance soit poursuivie sous forme de recours individuel (voir l’article 334.2 des Règles). Dans la présente requête, cependant, la seule question à laquelle doit répondre la Cour est celle de savoir si la déclaration satisfait aux exigences que la loi prévoit à l’égard des déclarations.
[5] Les neuf conclusions recherchées dans la déclaration, sous forme de jugement déclaratoire, se rapportent à trois affirmations de base : premièrement, la Loi sur la Banque prévoit des prêts consentis sans intérêt aux gouvernements fédéral et provinciaux, ainsi qu’aux administrations municipales, dans le cadre des [traduction] « dépenses en capital humain », et les défendeurs ne se sont pas acquittés de leurs obligations légales de s’assurer que de tels prêts sont consentis, d’où des dépenses en capital plus faibles des gouvernements au détriment de tous les Canadiens; deuxièmement, le gouvernement du Canada [le gouvernement] a recours à des méthodes comptables défaillantes dans la description des finances publiques, d’où la sous-estimation des avantages liés aux dépenses en capital humain et l’érosion du rôle constitutionnel du Parlement en tant que gardien des fonds publics; et troisièmement, ces préjudices et d’autres encore découlent du fait que la politique budgétaire et monétaire canadienne est sous l’emprise d’intérêts privés étrangers vu la participation du Canada aux institutions monétaires et financières internationales.
[6] D’après les allégations, les dépenses en capital humain sont celles qui favorisent la santé, l’éducation et la qualité de vie des particuliers afin de leur permettre d’être des acteurs plus productifs sur le plan économique, grâce aux institutions comme les écoles, les universités et les hôpitaux. Les demandeurs sollicitent, sous forme de jugement déclaratoire, une conclusion portant que les alinéas 18i) et j) de la Loi sur la Banque exigent du ministre des Finances [le ministre] et du gouvernement qu’ils demandent des prêts sans intérêt – que consentira la Banque du Canada [la Banque] – dans le cadre de telles dépenses par tous les ordres de gouvernement (fédéral, provincial et municipal). En outre, ils sollicitent, sous forme de jugement déclaratoire, des conclusions portant que le ministre, le gouvernement et la Banque ont abdiqué leurs responsabilités d’origine législative et constitutionnelle parce qu’ils ont négligé de demander et d’accorder ces prêts sans intérêt, ce qui a eu une incidence négative et destructive sur les Canadiens et donné lieu à l’effondrement de l’économie du Canada et de ses institutions financières, à une augmentation de la dette publique, à une diminution des services sociaux, à un écart grandissant entre riches et pauvres et à la disparition continue de la classe moyenne.
[7] Les demandeurs sollicitent également, sous forme de jugement déclaratoire, deux conclusions sur la manière dont le ministre rend compte des finances publiques. Premièrement, dans leur déclaration, les demandeurs sollicitent une conclusion portant que le ministre est tenu de dresser la liste des dépenses en capital humain, y compris les dépenses en capital au titre des infrastructures, en tant qu’« actifs » plutôt que « passifs » dans la comptabilité budgétaire. D’après les allégations, du moment que les dépenses en capital humain sont traitées en tant que « passif » et « dette », sans valeur correspondante de l’actif, les gouvernements n’investiront pas dans l’infrastructure de capital humain. Deuxièmement, les demandeurs sollicitent dans leur déclaration, sous forme de jugement déclaratoire, une conclusion portant que le ministre est essentiellement tenu de ne pas déduire les crédits d’impôt lorsqu’il indique les recettes du gouvernement dans la comptabilité budgétaire. Le ministre doit plutôt dresser la liste de toutes les recettes avant le remboursement des crédits d’impôt aux contribuables, soit les particuliers et les entreprises, puis soustraire ces crédits et soustraire ensuite les dépenses totales en vue d’obtenir un « surplus » ou un « déficit » annuel. Dans la déclaration, il est allégué que la comptabilité du ministre, qui ne fait pas état du total des crédits d’impôt remboursés aux contribuables, est erronée, inexacte et ultra vires, et elle a pour effet d’exclure un débat réel sur les questions budgétaires par les députés élus en raison de la non-disponibilité ou de la non-divulgation d’un portrait financier exact. Les demandeurs allèguent que la méthode comptable du ministre contrevient au paragraphe 91(5) de la Loi constitutionnelle de 1867 (ils ont cependant précisé au cours des débats qu’il s’agissait du paragraphe 91(6), « Le recensement et les statistiques ») parce qu’elle donne lieu à une [traduction] « “statistique” inexacte et non disponible » et que cela contrevient à la [traduction] « garantie constitutionnelle que la Couronne peut seulement prélever des impôts, pour les dépenses projetées déclarées, comme il est indiqué dans le discours du Trône, sur consentement (à l’égard du pouvoir de taxation) de la Chambre des communes ». Au cours des débats, bien que la déclaration soit muette sur ce point, les demandeurs relient la dernière affirmation aux articles 53, 54 et 90 de la Loi constitutionnelle de 1867.
[8] Quatre des conclusions recherchées, sous forme de jugement déclaratoire, dans la déclaration ont trait à l’affirmation selon laquelle les défendeurs ont illégalement cédé le contrôle des politiques monétaires et budgétaires du Canada à des intérêts privés étrangers. Premièrement, les demandeurs sollicitent dans leur déclaration, une conclusion sous forme de jugement déclaratoire portant que l’alinéa 18m) de la Loi sur la Banque et son application sont inconstitutionnels, ce qui équivaut à une abdication de l’obligation des défendeurs de régir en matière de politique monétaire, financière et socio-économique et à une cession du contrôle à des entités privées internationales dont les intérêts ont préséance sur ceux des Canadiens. Deuxièmement, les demandeurs sollicitent dans leur déclaration une conclusion sous forme de jugement déclaratoire portant que le gouverneur de la Banque du Canada [le gouverneur], en ne divulguant pas les procès-verbaux des réunions avec les gouverneurs d’autres banques centrales et en ne permettant pas qu’ils fassent l’objet d’un examen du Parlement ou du public, a contrevenu au paragraphe 24 de la Loi sur la Banque et à la Constitution. Troisièmement, les demandeurs sollicitent dans leur déclaration une conclusion sous forme de jugement déclaratoire portant que le Parlement a abdiqué ses obligations et fonctions constitutionnelles en application des paragraphes 91(1A), (3), (14), (15), (16), (18), (19) et (20) de la Loi constitutionnelle de 1867 et de l’article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982, pour les raisons suivantes : il aurait permis au gouverneur de tenir secrets la nature et le contenu de ses réunions avec les dirigeants d’autres banques centrales; il n’aurait pas exercé le pouvoir prévu aux alinéas 18i) et j) de la Loi sur la Banque; et il a édicté l’alinéa 18m) de cette Loi. Enfin, les demandeurs sollicitent dans leur déclaration une conclusion sous forme de jugement déclaratoire portant que les fonctionnaires des défendeurs sont :
[traduction]
consciemment ou non, à divers degrés de connaissance et d’intention, impliqués dans un complot, avec la Banque des règlements internationaux [BRI], le Conseil de stabilité financière [CSF] et le Fonds monétaire international [FMI], visant à rendre inopérante la Loi sur la Banque, de même que la souveraineté canadienne en matière de politique financière, monétaire et socio-économique, et contournent de ce fait le gouvernement souverain du Canada, par l’entremise de son Parlement, au moyen de systèmes bancaires et financiers, lesquels complot et éléments d’une telle conduite délictuelle sont exposés, notamment, dans Hunt c Carey Canada Inc. [1990] 2 RCS 959 […]
[9] À cet égard, voici ce que les demandeurs allèguent dans leur déclaration :
• La Banque a été mise sur pied dans les années 1930 en vue d’accorder des prêts sans intérêt aux gouvernements fédéral et provinciaux pour des dépenses d’infrastructure et en capital humain et pour la préservation du contrôle souverain du crédit et de la monnaie dans le but de confirmer le contrôle national et public de la politique monétaire et économique;
• La Banque a consenti des prêts sans intérêt aux gouvernements fédéral et provincial ainsi qu’aux administrations municipales au [traduction] « début de sa création et à mi-chemin », mais a cessé de le faire en 1974 – après s’être jointe à la Banque des règlements internationaux (BRI) – en faveur de prêts portant intérêt qui sont consentis par des banques privées étrangères;
• La BRI, qui est censée favoriser la coopération et agir comme une [traduction] « banque pour les banques centrales », en fait, formule et dicte les politiques aux banques centrales;
• La BRI n’a pas à répondre de ses actes à un gouvernement, et ses réunions annuelles sont secrètes;
• Les politiques telles que les taux d’intérêt sont élaborées par la Banque, en consultation avec le Conseil de stabilité financière (CSF) ou selon les directives de celui-ci. Le CSF, établi en 2009, après le sommet du [traduction] « G-20 » à Londres, exerce également ses activités de manière opaque et sans avoir à répondre de ses actes;
• La Banque est la seule banque centrale des pays du G-8 qui est une banque [traduction] « publique » créée par voie législative et responsable devant le pouvoir législatif et exécutif du gouvernement, toutes les autres banques [traduction] « privées » n’étant pas directement régies par la loi ou directement responsables devant le pouvoir législatif ou exécutif de leur pays respectif;
• La Banque était entièrement indépendante des intérêts privés internationaux avant de se joindre à la BRI en 1974. Or, depuis ce temps, les intérêts financiers étrangers privés en sont graduellement venus à dicter, en grande partie, les activités de la Banque et la politique monétaire et financière du Canada;
• Après l’entrée du Canada dans la BRI, une entente ou une orientation a été établie au sein de l’organisation selon laquelle on ne ferait pas appel aux banques centrales membres pour la création ou le prêt d’argent sans intérêt; les gouvernements obtiendraient plutôt des prêts auprès de la BRI et par son entremise;
• La cession du contrôle à des intérêts privés étrangers est inconstitutionnelle, et l’entente ou la directive relative à l’interdiction de consentir des prêts sans intérêt aux gouvernements est contraire à la Loi sur la Banque;
• Ces actes illégaux ont entraîné des conséquences graves pour les citoyens canadiens, dont la montée en flèche d’un schisme entre riches et pauvres, l’élimination de la classe moyenne et une hausse correspondante de la criminalité liée à la pauvreté.
[10] Les demandeurs sollicitent également dans leur déclaration une conclusion, sous forme de jugement déclaratoire, portant que l’article 30.1 de la Loi sur la Banque, qu’ils qualifient de [traduction] « disposition d’inattaquabilité », a) ne s’applique pas pour empêcher le contrôle judiciaire, par voie d’action ou autrement, d’une mesure ultra vires sur le plan législatif ou constitutionnel, ou pour empêcher l’obtention de dommages-intérêts fondés par suite de ces mesures; ou b) s’il empêche le contrôle judiciaire et l’obtention de dommages-intérêts, il est inconstitutionnel et inopérant, puisqu’il porte atteinte au droit constitutionnel des demandeurs à un contrôle judiciaire et aux impératifs constitutionnels sous-jacents de la primauté du droit, du constitutionnalisme et du fédéralisme.
[11] En outre, les demandeurs allèguent que les mesures illégales décrites ci-dessus portent atteinte aux droits que chaque Canadien tire de l’article 7 de la Charte, du fait de la réduction, de l’élimination ou du retard dans les domaines des soins de santé, de l’éducation et d’autres services; ainsi qu’aux droits à l’égalité que les Canadiens tirent de l’article 15 de la Charte, au droit constitutionnel sous-jacent à l’égalité, au principe constitutionnel sous-jacent du fédéralisme, aux dispositions relatives à l’égalité des chances prévue à l’article 36 de la Loi constitutionnelle de 1982 et au droit constitutionnel à ce que les lois ne soient pas rendues inopérantes par l’abdication de facto du Parlement de son devoir de gouverner.
[12] Les défendeurs ont déposé une requête visant à radier la déclaration. Les motifs à l’appui de la requête sont notamment les suivants :
i) la déclaration ne révèle aucune cause d’action valable à l’encontre des défendeurs ou de l’un d’eux en particulier;
ii) la déclaration est scandaleuse, frivole ou vexatoire;
iii) la déclaration constitue un abus de procédure;
iv) la déclaration ne révèle pas de faits qui pourraient démontrer que l’action ou l’inaction des défendeurs, ou de l’un d’entre eux, aurait entraîné la violation des droits des demandeurs au titre de la Charte des droits et libertés ou de la Constitution;
v) le lien causal entre, d’une part, l’action ou inaction alléguée des défendeurs ou de l’un d’entre d’eux et, d’autre part, la violation alléguée des droits des demandeurs, est trop incertain, conjectural et hypothétique pour appuyer une cause d’action;
vi) les demandeurs sollicitent dans leur déclaration le règlement judiciaire de questions qui ne relèvent pas de la compétence des tribunaux;
vii) la déclaration soulève des questions qui échappent à la compétence de la Cour fédérale.
[13] Les arguments des parties sur la requête en radiation ont été entendus le 5 décembre 2012, et le protonotaire Aalto a accueilli la requête le 9 août 2013 et radié la déclaration dans son intégralité, sans autorisation de la modifier. Le 16 août 2013, les demandeurs ont déposé la présente requête en application du paragraphe 51(1) des Règles pour interjeter appel de la décision du protonotaire.
DÉCISION VISÉE PAR LE CONTRÔLE
[14] Le protonotaire Aalto a souligné que, dans le cadre d’une requête en radiation, les allégations exposées dans la déclaration sont considérées comme étant vraies, et la question à trancher était de savoir si la déclaration était viciée au point de n’avoir aucune chance d’être accueillie (citant Operation Dismantle c La Reine, [1985] 1 RCS 441 [Operation Dismantle], au paragraphe 27; Hunt c Carey Canada inc., [1990] 2 RCS 959 [Hunt], et R c Imperial Tobacco Canada Ltée, 2011 CSC 42 [Imperial Tobacco], aux paragraphes 17, 21 et 25). Il a précisé que la déclaration a trois éléments centraux :
1. La Banque et la Couronne ont refusé d’accorder des prêts sans intérêt pour des dépenses en immobilisations;
2. La Couronne utilise des méthodes comptables défaillantes pour décrire les finances publiques, ce qui lui fournit une raison pour refuser d’accorder des prêts sans intérêt;
3. Ces préjudices et d’autres encore découlent du fait que la Banque est sous l’emprise d’intérêts privés étrangers.
[15] Il a d’abord examiné si le délit de faute dans l’exercice d’une charge publique avait été exposé relativement à l’allégation selon laquelle les défendeurs ont abdiqué leur responsabilité d’appliquer les mesures législatives. Il a souligné que chaque élément essentiel du délit doit être énoncé clairement et que de vagues généralisations ne suffisent pas. Il faut que la déclaration soit suffisamment précise (citant Administration portuaire de St. John’s c Adventure Tours Inc., 2011 CAF 198 [Administration portuaire de St. John’s]). Il a conclu que les allégations relatives à l’abdication de responsabilité et à la cession du contrôle à des entités étrangères étaient des « énoncés et [des] arguments généraux sur la politique économique » et qu’« ils ne permettent pas d’étayer la cause d’action ». Il a conclu que l’allégation de délit de faute dans l’exercice d’une charge publique était viciée au point de n’avoir aucune chance d’être accueillie, et elle a été radiée.
[16] Le protonotaire Aalto a également conclu que l’allégation de complot n’avait aucune chance d’être accueillie. Il a conclu que, dans sa rédaction actuelle, elle ne contient pas suffisamment de précisions concernant les parties soupçonnées d’avoir pris part au complot. Il a par ailleurs constaté la portée générale des énoncés selon lesquels « les [fonctionnaires] du défendeur sont consciemment ou non, à divers degrés de connaissance et d’intention, impliqués dans un complot ». Il a conclu que le délit de complot exige une entente entre deux personnes ou plus ayant l’intention de causer un préjudice par des moyens illégaux et qu’il n’y avait pas de faits substantiels permettant d’étayer l’allégation de complot.
[17] S’agissant de l’article 15 de la Charte, le protonotaire Aalto a conclu que, pour qu’une réclamation en vertu de cet article soit recevable, il doit y avoir un traitement différentiel entre les demandeurs et les autres ou une inégalité réelle (citant Withler c Canada (Procureur général), 2011 CSC 12 [Withler], aux paragraphes 41 et 63), et qu’en l’espèce les demandeurs n’avaient allégué dans leur déclaration l’existence d’aucune distinction fondée sur des motifs énumérés ou analogues. Soulignant que la déclaration était présentée au nom de tous les Canadiens, il a repris la conclusion tirée au paragraphe 161 de l’arrêt Office canadien de commercialisation des œufs c Richardson, [1998] 3 RCS 157 [Richardson], selon laquelle « [p]ourvu que le gouvernement fédéral traite sur un pied d’égalité tous les gens qui se trouvent au Canada, il ne fait pas preuve de discrimination ». Pour cette raison, il a conclu que l’allégation fondée sur l’article 15 devait être radiée.
[18] Le protonotaire Aalto a également conclu que l’article 7 de la Charte n’entrait pas en jeu parce qu’aucun lien causal n’était énoncé entre les politiques et mesures économiques du gouvernement et la violation du droit de chacun à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne. Dans leur déclaration, les demandeurs se limitent à alléguer une violation de ces droits « causée par la réduction, l’élimination et/ou le retard fatal dans les domaines des soins de santé, de l’éducation et d’autres dépenses et services liés au capital humain ». Il a appliqué l’analyse énoncée au paragraphe 59 de l’arrêt Blencoe c Colombie-Britannique (Human Rights Commission), [2000] 2 RCS 307 [Blencoe] : « Il serait inopportun de tenir le gouvernement responsable du préjudice causé par un tiers qui n’est aucunement un mandataire de l’État. » Il a également conclu, sur le fondement de l’arrêt Gosselin c Québec (Procureur général), 2002 CSC 1484 [Gosselin], au paragraphe 213, que les droits garantis par l’article 7 n’englobent pas de droits positifs. Une allégation fondée sur l’article 7 doit « découler d’une mesure gouvernementale emportant des conséquences juridiques, à savoir une mesure qui, en soi, prive le demandeur du droit à la vie, à la liberté ou à la sécurité de sa personne », et comme aucune violation privative ou interdiction de l’État se rapportant aux droits garantis par l’article 7 n’a été alléguée, cet élément de la déclaration devait être radié.
[19] Le protonotaire Aalto s’est ensuite penché sur la question de la compétence de la Cour pour examiner la déclaration. Il a rejeté la thèse des défendeurs selon laquelle la Cour n’a pas compétence pour se prononcer sur des allégations fondées sur la responsabilité civile délictuelle portées contre des autorités fédérales en concluant que le libellé des articles 2, 17 et 18 de la Loi sur les Cours fédérales est suffisamment général pour englober de telles demandes présentées contre des agents fédéraux et des fonctionnaires de la Couronne. Il a conclu qu’il n’est pas évident et manifeste que la Cour n’a pas compétence pour instruire les demandes dans lesquelles un jugement déclaratoire est sollicité.
[20] S’agissant de la qualité des demandeurs pour présenter la demande, le protonotaire Aalto a conclu qu’il n’était pas clair à la lumière des allégations qu’il y avait eu atteinte à un droit privé entraînant des préjudices de manière qui confère la qualité pour agir dans un intérêt privé. Il a toutefois adopté une approche souple, libérale et généreuse, comme l’exige la jurisprudence actuelle, et conclu qu’il n’était pas possible d’affirmer à cette étape-ci que le COMER ne satisfait pas au critère applicable à l’intérêt public. Si les allégations contenues dans la déclaration étaient modifiées suffisamment pour satisfaire aux règles relatives à la rédaction des actes de procédure, les allégations satisferaient à l’élément de question sérieuse à juger. De plus, il a conclu que le COMER a un intérêt véritable dans la politique économique et qu’il ne semblait pas y avoir d’autre manière raisonnable et efficace de soumettre la question à la Cour. C’est pourquoi le reste de la déclaration n’a pas été radié sur le fondement de la qualité pour agir.
[21] Toutefois, le protonotaire Aalto a ensuite conclu que la déclaration ne relevait pas de la compétence des tribunaux et il a radié les autres parties de la déclaration pour cette raison. Il a souligné que l’assujettissement à la compétence des tribunaux concerne la question de savoir si les tribunaux peuvent trancher la question : il faut examiner la question posée, son mode de présentation et à l’à‑propos d’une décision judiciaire (citant Ami(e)s de la Terre c Canada (Gouverneur en conseil), [2009] 3 RCF 201, aux paragraphes 24 à 26, 31, 33 à 34, et 38 [Ami(e)s de la Terre]; confirmé par 2009 CAF 297). Le protonotaire Aalto a également conclu que les questions en litige énoncées dans la déclaration étaient « de nature essentiellement politique », exigeant un examen de la politique économique, et il a posé la question suivante : « Quel critère juridique objectif pourrait-on appliquer pour interpréter ces dispositions lorsque les questions économiques soulevées relèvent de la politique gouvernementale? » Il a conclu qu’il n’appartient pas aux tribunaux de rendre un jugement déclarant que le gouvernement doit modifier cette politique s’il n’y a pas d’impératif législatif. Il a conclu que l’article 18 de la Loi sur la Banque est une disposition facultative dans la mesure où elle prévoit que la Banque « peut » exercer certains pouvoirs, ce qui signifie qu’elle dispose d’un pouvoir discrétionnaire et qu’elle peut faire jouer des considérations de principe dans la mise en œuvre de ces pouvoirs. Il n’existe pas, a-t-il conclu, d’obligation de consentir des prêts sans intérêt pour investir dans le capital humain.
[22] Le protonotaire Aalto a pris note des arguments des demandeurs selon lesquels « [r]ien dans notre régime constitutionnel ne soustrait les “questions politiques” au contrôle judiciaire » devant une allégation de violation de la Constitution (Chaoulli c Québec (Procureur général), [2005] 1 RCS 791, au paragraphe 183 [Chaoulli]), et pour que la Cour instruise une demande, il suffit que son objet présente « un aspect suffisamment juridique pour justifier l’intervention des tribunaux » (Renvoi relatif au Régime d’assistance publique du Canada (C.‑B.), [1991] 2 RCS 525 [Renvoi au RAPC]). Toutefois, la déclaration ne relevait pas de la compétence des tribunaux à son avis. Il a cité des parties de la déclaration dans lesquelles les demandeurs alléguaient que les motifs du ministre pour refuser un prêt étaient [traduction] « erronés tant sur le plan financier qu’économique » et qu’[traduction] « il est reconnu depuis longtemps que les dépenses et les investissements consacrés au capital humain sont les dépenses et les investissements les plus productifs qu’un gouvernement puisse faire ». Il a conclu que « [c]es quelques exemples tirés de la déclaration – et il y a en a de nombreux autres – relèvent du domaine de l’élaboration des politiques, et non du domaine juridique ».
[23] Vu sa conclusion que la demande ne relevait pas de la compétence des tribunaux, le protonotaire Aalto a également conclu qu’une autorisation de modifier ne permettrait pas de rectifier les lacunes et, par conséquent, l’autorisation de modifier n’a pas été accordée.
QUESTIONS EN LITIGE
[24] La question en litige en l’espèce est celle de savoir si la déclaration, ou une partie de celle-ci, devrait être reprise au motif qu’il n’est pas évident et manifeste qu’elle ne peut être accueillie.
NORME DE CONTRÔLE
[25] D’après la jurisprudence, je suis tenu d’examiner l’affaire depuis le début. En d’autres termes, je dois jeter un regard neuf, en ne faisant pas preuve de réserve à l’égard des conclusions dans la décision dont appel. Cela s’explique par le fait il s’agit d’un appel interjeté contre une ordonnance d’un protonotaire qui tranche une question (la radiation d’une déclaration) ayant une influence déterminante sur l’issue du principal : Canada c Aqua-Gem Investments Ltd., [1993] 2 CF 425 (CAF), à la page 463; Merck & Co., Inc. c Apotex Inc., 2003 CAF 488, au paragraphe 19; Merck & Co., Inc. c Apotex Inc., 2012 CF 454. Je soulignerais, au passage, que la Cour d’appel fédérale s’est demandé (sans se prononcer) à au moins une occasion s’il y avait toujours lieu de continuer à appliquer cette règle : Apotex Inc. c Bristol-Myers Squibb Company, 2011 CAF 34, au paragraphe 9. Or, vu que les parties ne m’ont pas présenté d’observations à ce sujet, et que la plupart, voire l’intégralité, des conclusions en l’espèce sont des conclusions de droit qui ne commandent pas la retenue selon les normes habituelles applicables à un appel énoncées dans l’arrêt Housen c Nikolaisen, [2002] 2 RCS 235, j’estime que l’affaire qui nous occupe ne se prête pas à un réexamen de la question en litige.
DISPOSITIONS LÉGISLATIVES
[26] Les dispositions suivantes de la Loi sur la Banque s’appliquent en l’espèce :
Pouvoirs
18. La Banque peut :
[…]
i) consentir des prêts ou avances, pour des périodes d’au plus six mois, au gouvernement du Canada ou d’une province en grevant d’une sûreté des valeurs mobilières facilement négociables, émises ou garanties par le Canada ou cette province;
j) consentir des prêts au gouvernement du Canada ou d’une province, à condition que, d’une part, le montant non remboursé des prêts ne dépasse, à aucun moment, une certaine fraction des recettes estimatives du gouvernement en cause pour l’exercice en cours — un tiers dans le cas du Canada, un quart dans celui d’une province — et que, d’autre part, les prêts soient remboursés avant la fin du premier trimestre de l’exercice suivant;
[…]
m) ouvrir des comptes dans une banque centrale étrangère ou dans la Banque des règlements internationaux, accepter des dépôts — pouvant porter intérêt — de banques centrales étrangères, de la Banque des règlements internationaux, du Fonds monétaire international, de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement et de tout autre organisme financier international officiel, et leur servir de mandataire, dépositaire ou correspondant;
[…]
Agent financier du gouvernement canadien
24. (1) La Banque remplit les fonctions d’agent financier du gouvernement du Canada.
Honoraires
(1.1) La Banque peut, avec le consentement du ministre, exiger des honoraires pour remplir de telles fonctions.
Gestion de la dette publique
(2) Sur demande du ministre, la Banque fait office de mandataire du gouvernement du Canada pour la gestion de la dette publique, notamment pour le paiement des intérêts et du principal de celle-ci.
Encaissement des chèques du gouvernement canadien
(3) La Banque ne peut exiger de frais pour l’encaissement ou la négociation de chèques tirés sur le receveur général ou pour son compte et d’autres effets autorisant des paiements sur le Trésor, ni pour le dépôt au Trésor de chèques faits à l’ordre du gouvernement du Canada ou d’un ministère fédéral.
[…]
Immunité judiciaire
30.1 Sa Majesté, le ministre, les administrateurs, les cadres ou les employés de la Banque ou toute autre personne agissant sous les ordres du gouverneur bénéficient de l’immunité judiciaire pour les actes ou omissions commis de bonne foi dans l’exercice — autorisé ou requis — des pouvoirs et fonctions conférés par la présente loi.
Powers and business
18. The Bank may
[…]
(i) make loans or advances for periods not exceeding six months to the Government of Canada or the government of a province on taking security in readily marketable securities issued or guaranteed by Canada or any province;
(j) make loans to the Government of Canada or the government of any province, but such loans outstanding at any one time shall not, in the case of the Government of Canada, exceed one-third of the estimated revenue of the Government of Canada for its fiscal year, and shall not, in the case of a provincial government, exceed one-fourth of that government’s estimated revenue for its fiscal year, and such loans shall be repaid before the end of the first quarter after the end of the fiscal year of the government that has contracted the loan;
[…]
(m) open accounts in a central bank in any other country or in the Bank for International Settlements, accept deposits from central banks in other countries, the Bank for International Settlements, the International Monetary Fund, the International Bank for Reconstruction and Development and any other official international financial organization, act as agent or mandatary, or depository or correspondent for any of those banks or organizations, and pay interest on any of those deposits;
[…]
Fiscal agent of Canadian Government
24. (1) The Bank shall act as fiscal agent of the Government of Canada.
Charge for acting
(1.1) With the consent of the Minister, the Bank may charge for acting as fiscal agent of the Government of Canada.
To manage public debt
(2) The Bank, if and when required by the Minister to do so, shall act as agent for the Government of Canada in the payment of interest and principal and generally in respect of the management of the public debt of Canada.
Canadian Government cheques to be paid or negotiated at par
(3) The Bank shall not make any charge for cashing or negotiating a cheque drawn on the Receiver General or on the account of the Receiver General, or for cashing or negotiating any other instrument issued as authority for the payment of money out of the Consolidated Revenue Fund, or on a cheque drawn in favour of the Government of Canada or any of its departments and tendered for deposit in the Consolidated Revenue Fund.
[…]
No liability if in good faith
30.1 No action lies against Her Majesty, the Minister, any officer, employee or director of the Bank or any person acting under the direction of the Governor for anything done or omitted to be done in good faith in the administration or discharge of any powers or duties that under this Act are intended or authorized to be executed or performed.
[27] Les dispositions suivantes de la Loi constitutionnelle de 1867 s’appliquent en l’espèce :
Bills pour lever des crédits et des impôts
53. Tout bill ayant pour but l’appropriation d’une portion quelconque du revenu public, ou la création de taxes ou d’impôts, devra originer dans la Chambre des Communes.
Recommandation des crédits
54. Il ne sera pas loisible à la Chambre des Communes d’adopter aucune résolution, adresse ou bill pour l’appropriation d’une partie quelconque du revenu public, ou d’aucune taxe ou impôt, à un objet qui n’aura pas, au préalable, été recommandé à la chambre par un message du gouverneur général durant la session pendant laquelle telle résolution, adresse ou bill est proposé.
[…]
Application aux législatures des dispositions relatives aux crédits, etc.
90. Les dispositions suivantes de la présente loi, concernant le parlement du Canada, savoir : — les dispositions relatives aux bills d’appropriation et d’impôts, à la recommandation de votes de deniers, à la sanction des bills, au désaveu des lois, et à la signification du bon plaisir quant aux bills réservés, — s’étendront et s’appliqueront aux législatures des différentes provinces, tout comme si elles étaient ici décrétées et rendues expressément applicables aux provinces respectives et à leurs législatures, en substituant toutefois le lieutenant-gouverneur de la province au gouverneur général, le gouverneur général à la Reine et au secrétaire d’État, un an à deux ans, et la province au Canada.
Autorité législative du parlement du Canada
91. Il sera loisible à la Reine, de l’avis et du consentement du Sénat et de la Chambre des Communes, de faire des lois pour la paix, l’ordre et le bon gouvernement du Canada, relativement à toutes les matières ne tombant pas dans les catégories de sujets par la présente loi exclusivement assignés aux législatures des provinces; mais, pour plus de garantie, sans toutefois restreindre la généralité des termes ci-haut employés dans le présent article, il est par la présente déclaré que (nonobstant toute disposition contraire énoncée dans la présente loi) l’autorité législative exclusive du parlement du Canada s’étend à toutes les matières tombant dans les catégories de sujets ci-dessous énumérés, savoir :
[…]
1A. La dette et la propriété publiques. (45)
[…]
3. Le prélèvement de deniers par tous modes ou systèmes de taxation.
4. L’emprunt de deniers sur le crédit public.
[…]
6. Le recensement et les statistiques.
[…]
14. Le cours monétaire et le monnayage.
[…]
16. Les caisses d’épargne.
[…]
18. Les lettres de change et les billets promissoires.
19. L’intérêt de l’argent.
20. Les offres légales.
[…]
Appropriation and Tax Bills
53. Bills for appropriating any Part of the Public Revenue, or for imposing any Tax or Impost, shall originate in the House of Commons.
Recommendation of Money Votes
54. It shall not be lawful for the House of Commons to adopt or pass any Vote, Resolution, Address, or Bill for the Appropriation of any Part of the Public Revenue, or of any Tax or Impost, to any Purpose that has not been first recommended to that House by Message of the Governor General in the Session in which such Vote, Resolution, Address, or Bill is proposed.
[…]
Application to Legislatures of Provisions respecting Money Votes, etc.
90. The following Provisions of this Act respecting the Parliament of Canada, namely, — the Provisions relating to Appropriation and Tax Bills, the Recommendation of Money Votes, the Assent to Bills, the Disallowance of Acts, and the Signification of Pleasure on Bills reserved, — shall extend and apply to the Legislatures of the several Provinces as if those Provisions were here re-enacted and made applicable in Terms to the respective Provinces and the Legislatures thereof, with the Substitution of the Lieutenant Governor of the Province for the Governor General, of the Governor General for the Queen and for a Secretary of State, of One Year for Two Years, and of the Province for Canada.
Legislative Authority of Parliament of Canada
91. It shall be lawful for the Queen, by and with the Advice and Consent of the Senate and House of Commons, to make Laws for the Peace, Order, and good Government of Canada, in relation to all Matters not coming within the Classes of Subjects by this Act assigned exclusively to the Legislatures of the Provinces; and for greater Certainty, but not so as to restrict the Generality of the foregoing Terms of this Section, it is hereby declared that (notwithstanding anything in this Act) the exclusive Legislative Authority of the Parliament of Canada extends to all Matters coming within the Classes of Subjects next hereinafter enumerated; that is to say,
[…]
1A. The Public Debt and Property. (45)
[…]
3. The raising of Money by any Mode or System of Taxation.
4. The borrowing of Money on the Public Credit.
[…]
6. The Census and Statistics.
[…]
14. Currency and Coinage.
[…]
16. Savings Banks.
[…]
18. Bills of Exchange and Promissory Notes.
19. Interest.
20. Legal Tender.
[…]
[28] Les dispositions suivantes de la Loi constitutionnelle de 1982 s’appliquent en l’espèce :
Vie, liberté et sécurité
7. Chacun a droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de sa personne; il ne peut être porté atteinte à ce droit qu’en conformité avec les principes de justice fondamentale.
[…]
Égalité devant la loi, égalité de bénéfice et protection égale de la loi
15. (1) La loi ne fait acception de personne et s’applique également à tous, et tous ont droit à la même protection et au même bénéfice de la loi, indépendamment de toute discrimination, notamment des discriminations fondées sur la race, l’origine nationale ou ethnique, la couleur, la religion, le sexe, l’âge ou les déficiences mentales ou physiq