Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail)

Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
1993-09-30
Recueil
[1993] 3 RCS 327
Numéro de dossier
22355, 22387
Juges
Lamer, Antonio; La Forest, Gérard V.; L'Heureux-Dubé, Claire; Sopinka, John; Gonthier, Charles Doherty; Cory, Peter deCarteret; Iacobucci, Frank
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 22355, 22387
Contenu de la décision
Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail), [1993] 3 R.C.S. 327
Ontario Hydro Appelante
c.
Commission des relations de travail de l'Ontario,
Society of Ontario Hydro Professional
and Administrative Employees,
Syndicat canadien de la fonction publique ‑‑ C.L.C.
Ontario Hydro Employees Union, Local 1000,
Coalition to Stop the Certification of
the Society on Behalf of Certain Employees,
Tom Stevens, C. S. Stevenson,
Michelle Morrissey‑O'Ryan et George Orr Intimés
et
Le procureur général du Canada Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec et
le procureur général du Nouveau‑Brunswick Intervenants
et entre
Syndicat canadien de la fonction publique ‑‑ C.L.C.
Ontario Hydro Employees Union, Local 1000 Appelants
c.
Ontario Hydro, Commission des relations
de travail de l'Ontario, Society of
Ontario Hydro Professional and Administrative
Employees, Coalition to Stop the Certification
of the Society on Behalf of Certain Employees,
Tom Stevens, C. S. Stevenson,
Michelle Morrissey‑O'Ryan et George Orr Intimés
et
Le procureur général du Canada Intimé
et
Le procureur général de l'Ontario,
le procureur général du Québec et
le procureur général du Nouveau‑Brunswick Intervenants
Répertorié: Ontario Hydro c. Ontario (Commission des relations de travail)
Nos du greffe: 22355, 22387.
1992: 9 novembre; 1993: 30 septembre.
Présents: Le juge en chef Lamer et les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé, Sopinka, Gonthier, Cory et Iacobucci.
en appel de la cour d'appel de l'ontario
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des compétences législatives ‑‑ Ouvrages à l'avantage général du Canada ‑‑ Sont déclarés à l'avantage général du Canada les ouvrages et entreprises destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique ‑‑ Validité et effet de la déclaration ‑‑ La loi fédérale en matière de relations de travail s'applique‑t‑elle aux employés qui travaillent dans des centrales nucléaires provinciales? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(29) , 92(10) c), 92A(1) c) ‑‑ Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16 , préambule, art. 18 .
Droit constitutionnel ‑‑ Partage des compétences législatives ‑‑ Paix, ordre et bon gouvernement ‑‑ Énergie atomique ‑‑ La loi fédérale en matière de relations de travail s'applique‑t‑elle aux employés qui travaillent dans des centrales nucléaires provinciales? ‑‑ Loi constitutionnelle de 1867, art. 91 ‑‑ Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16, art. 18 .
Ontario Hydro, une société appartenant à la province d'Ontario, produit de l'énergie électrique grâce à des centrales dont cinq centrales nucléaires. Ces centrales sont visées par l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique fédérale, qui prévoit que les ouvrages et entreprises «destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique» sont des ouvrages à l'avantage général du Canada. Chacun des réacteurs nucléaires d'Ontario Hydro est visé par un permis délivré conformément au règlement pris en application de la Loi. La Société intimée s'est fondée sur la Loi sur les relations de travail de l'Ontario pour présenter une demande d'accréditation comme agent négociateur exclusif d'une unité d'employés d'Ontario Hydro, dont ceux des centrales nucléaires. La Coalition intimée a contesté cette demande d'accréditation pour le motif que les employés des centrales nucléaires étaient régis par le Code canadien du travail . La Coalition a soutenu que la déclaration de l'art. 18 de la Loi, conjuguée au par. 91(29) et à l'al. 92(10) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 , avait pour effet d'assujettir les centrales nucléaires d'Ontario Hydro à la compétence fédérale exclusive en matière de relations de travail. La Commission des relations de travail de l'Ontario a statué qu'elle n'avait pas compétence relativement à l'unité de négociation proposée parce que celle-ci comprenait des employés qui travaillaient dans les centrales nucléaires et qui étaient régis par le Code canadien du travail . La Cour divisionnaire de l'Ontario a annulé la décision de la Commission. La Cour d'appel de l'Ontario à la majorité a annulé la décision de la Cour divisionnaire et rétabli la décision de la Commission.
Arrêt (les juges Sopinka, Cory et Iacobucci sont dissidents): Les pourvois sont rejetés. Le Code canadien du travail s'applique aux employés d'Ontario Hydro qui travaillent dans le cadre des établissements nucléaires visés par l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique.
Les juges La Forest, L'Heureux‑Dubé et Gonthier: L'alinéa 92(10) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 autorise le Parlement à déclarer que des ouvrages d'une nature locale sont à l'avantage général du Canada. Tout ouvrage visé par une telle déclaration relève, en vertu du par. 91(29) , de la compétence législative du Parlement, tout comme si l'ouvrage qui en fait l'objet se trouvait expressément énuméré à l'art. 91 . La compétence législative sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada vise l'ouvrage en tant qu'affaire en marche ou unité de fonctionnement, ce qui comprend le contrôle exercé sur son exploitation et sa gestion. Les relations de travail constituent une partie essentielle de l'exploitation d'un ouvrage et font partie intégrante de la compétence exclusive que possède le Parlement pour légiférer relativement aux ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. Les lois d'application générale habilitent une province à influer sur l'exploitation d'un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada, mais la province ne peut légiférer relativement à l'ouvrage en tant qu'ouvrage. Les lois régissant les relations de travail au sein de ces ouvrages sont des lois relatives à cet ouvrage et ne relèvent donc pas de la compétence provinciale. Les objectifs actuels des relations de travail n'ont rien à voir avec la source de la compétence législative. Enfin, il n'est pas nécessaire d'examiner la différence possible, sur le plan de leur portée, entre les termes «entreprises» et «ouvrages» pour les fins des divers sujets énumérés au par. 92(10) . Un ouvrage au sens de l'al. 92(10) c) signifie un ouvrage en tant qu'affaire en marche et, pour gérer cette affaire en marche, le Parlement doit avoir le pouvoir de légiférer sur les relations de travail entre la direction et les employés qui exploitent l'ouvrage. Il n'existe, en conséquence, aucune différence logique ou pratique en ce qui concerne la nécessité de contrôler les relations de travail dans le cadre de la gestion d'une entreprise et celle de le faire dans le cadre de la gestion d'un ouvrage.
Le pouvoir déclaratoire ne devrait pas être interprété restrictivement de manière à être conforme aux principes théoriques du fédéralisme. La Constitution doit être interprétée telle qu'elle est et elle prévoit expressément le transfert au Parlement fédéral de la compétence provinciale sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. De plus, dans le présent pourvoi, le préambule de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique ne limite pas la compétence fédérale à des considérations de santé et de sécurité seulement. Bien que le préambule puisse énoncer le but dans lequel le Parlement a déclaré à l'avantage général du Canada des ouvrages destinés à la production d'énergie atomique, et qu'il puisse parfois donner des indices quant aux ouvrages qu'on a voulu viser par la déclaration, dès qu'un ouvrage est visé par une déclaration, c'est la Constitution qui régit la compétence législative qui en découle.
L'alinéa 92A(1) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 ne modifie pas la compétence qu'a le Parlement pour légiférer relativement aux centrales nucléaires. L'alinéa 92(10) c) vise les ouvrages créés en vertu d'autres chefs de l'art. 92 et l'art. 92A n'est pas différent à cet égard. Le danger pour l'autonomie provinciale en matière de production d'énergie électrique réside dans la possibilité que ces entreprises deviennent des entreprises purement fédérales, au sens de l'al. 92(10) a), du fait de leur raccordement ou de leur extension au‑delà des limites de la province. L'article 92A garantit aux provinces la gestion des emplacements et des installations destinés à la production d'énergie électrique, y compris la réglementation des relations de travail, qui pourraient par ailleurs être menacés par l'al. 92(10) a). Toutefois, cette disposition ne visait pas à empiéter sur la compétence prépondérante dont jouit le Parlement en vertu de son pouvoir déclaratoire (ou, quant à cela, de son pouvoir de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement du Canada) sur les «ouvrages et entreprises destinés à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique».
La compétence exclusive du Parlement sur les centrales nucléaires repose également sur le pouvoir qu'il a de légiférer sur des questions d'intérêt national, en vertu de la clause relative à la paix, à l'ordre et au bon gouvernement contenue à l'art. 91 de la Loi constitutionnelle de 1867 . Il n'y a pas de doute que la production, les applications et les usages de l'énergie atomique constituent une question d'intérêt national, dont le caractère et les répercussions sont principalement extraprovinciales et internationales, et dont les caractéristiques sont suffisamment distinctes pour justifier l'exercice du pouvoir résiduel fédéral. Ce qui a été dit dans le contexte d'un ouvrage assujetti au pouvoir déclaratoire s'applique également à un ouvrage sur lequel le Parlement a compétence en vertu de sa compétence générale à l'égard des questions d'intérêt national. Les relations de travail font partie intégrante de cette compétence.
Ontario Hydro n'échappe pas à l'application du Code canadien du travail pour le motif qu'elle est un instrument provincial établi pour promouvoir des fins provinciales.
Le juge en chef Lamer: La compétence législative fédérale sur des ouvrages comme les centrales nucléaires doit être soigneusement décrite de façon à respecter et à mettre en oeuvre le partage des compétences législatives, peu importe qu'elle découle du pouvoir déclaratoire dont jouit le Parlement en vertu de l'al. 92(10) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 , ou du pouvoir que l'art. 91 confère au Parlement de légiférer pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement (la «compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement»). En conséquence, la compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada doit être restreinte de façon à respecter les pouvoirs des législatures provinciales, tout en demeurant compatible avec la reconnaissance appropriée des intérêts fédéraux en cause. La compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement est également assujettie aux principes de fédéralisme relatifs au maintien d'un équilibre, ce qui a pour effet, en l'espèce, de limiter la compétence fédérale en cette matière aux dimensions d'intérêt national de l'énergie atomique (soit la production d'énergie nucléaire et les questions de sécurité qui s'y rattachent).
Le pouvoir de réglementer les relations de travail des employés d'Ontario Hydro qui participent à la production d'énergie nucléaire constitue une partie intégrante et essentielle du pouvoir déclaratoire du Parlement et de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. L'intérêt, énoncé dans le préambule de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, qu'a le Parlement dans le contrôle et la surveillance des applications et usages de l'énergie atomique révèle l'intérêt qu'il a dans la réglementation des questions de relations de travail au sein des établissements nucléaires. Cet intérêt impérieux ressort clairement des conditions des permis et du règlement d'application de la Loi qui a trait à la santé et à la sécurité et dont l'emploi et les relations de travail constituent un aspect important. Même si aucune de ses dispositions ne cherche à réglementer le processus de négociation collective, ou ne mentionne explicitement les conditions à inclure dans les conventions collectives, le Règlement tient compte des sujets qui préoccupent les patrons et les employés au moment de négocier et de rédiger une convention collective. Lorsque les personnes qui travaillent dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire sont syndiquées, l'intérêt fédéral s'étend au régime des relations de travail qui régit les relations entre l'employeur et les employés, par l'intermédiaire de leur agent négociateur. À l'échelon international, il est également constamment reconnu que la surveillance des personnes employées dans le cadre d'installations destinées à la production d'énergie nucléaire fait partie intégrante du maintien de la sécurité des établissements et des matières nucléaires.
De plus, le pouvoir déclaratoire que possède le Parlement, en vertu de l'al. 92(10) c), vise non seulement l'ouvrage mais aussi l'activité intégrée qui s'y exerce. On ne peut établir aucune distinction convaincante entre ce qu'on appelle l'«entreprise» de l'ouvrage et les «activités intégrées qui se rattachent» à cet ouvrage. Le pouvoir de réglementer un ouvrage et les activités intégrées qui s'y rattachent englobe à première vue la compétence de faire des lois relatives aux relations de travail. En l'espèce, les employés qui participent à la production d'énergie nucléaire dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro relèvent clairement de la compétence que possède le Parlement en matière de relations de travail. Leurs «activités normales ou habituelles» sont étroitement liées aux intérêts fédéraux dans le domaine de l'énergie nucléaire, puisque l'intérêt du gouvernement fédéral dans la production d'énergie nucléaire est celui qu'il porte à la santé et à la sécurité, des questions qui sont entièrement sous le contrôle quotidien des personnes qui exploitent des établissements nucléaires. L'aspect provincial des établissements nucléaires d'Ontario Hydro ne devrait pas masquer la nature essentiellement fédérale de leur exploitation.
La compétence fédérale sur les relations de travail ne s'applique pas à tous les employés d'Ontario Hydro. Seules les personnes employées dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire sont assujetties à la réglementation fédérale. Les autres demeurent assujetties à la compétence provinciale, conformément à l'al. 92A(1) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
Le fait que la province ait exercé pendant longtemps la compétence en matière de relations de travail sur les employés d'Ontario Hydro qui participent à la production d'énergie nucléaire n'empêche pas le Parlement d'exercer sa compétence à cet égard. Il n'y a pas de théorie du manque de diligence en matière de partage constitutionnel des compétences.
Les juges Sopinka, Cory et Iacobucci (dissidents): Le Parlement peut, en vertu de son pouvoir déclaratoire, décider en principe de soustraire à ce qui serait normalement la compétence d'une province un ouvrage ou une entreprise liée à un ouvrage, en déclarant que cet ouvrage ou cette entreprise est à l'avantage général du Canada, ou à l'avantage de deux ou plusieurs provinces. Cependant, la compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada n'est pas totale, mais porte seulement sur les aspects de l'ouvrage qui font partie intégrante de l'intérêt fédéral dans l'ouvrage en question. Cette restriction est compatible avec la façon traditionnelle d'aborder les questions de partage des compétences. La Loi constitutionnelle de 1867 établit un régime fédéraliste de gouvernement pour le Canada et elle devrait être interprétée de façon à empêcher que les pouvoirs du Parlement ou d'une législature provinciale subsument les pouvoirs de l'autre. Le pouvoir déclaratoire fédéral peut être exercé à l'égard des ouvrages qui tombent dans l'une ou l'autre catégorie de sujets attribuée aux provinces en vertu des art. 92 et 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 . Le Parlement n'a pas renoncé à son pouvoir déclaratoire sur les centrales nucléaires lorsque l'art. 92A a été ajouté à la Constitution en 1982.
Bien que la déclaration valide contenue à l'art. 18 de la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique ait eu pour effet de faire des centrales nucléaires d'Ontario Hydro des ouvrages relevant de la compétence exclusive du Parlement, le contrôle sur les relations de travail dans ces centrales ne fait pas partie intégrante de la réglementation efficace par le Parlement de l'intérêt qu'il a dans celles‑ci. Le préambule de la Loi énonce quel est l'intérêt fédéral dans l'énergie atomique ainsi que les paramètres de cet intérêt dans les activités des centrales nucléaires. L'intérêt fédéral dans ces centrales réside dans la production d'énergie nucléaire et toutes les questions de santé et de sécurité qui s'y rattachent. Rien dans la Loi, le Règlement ou les permis n'indique l'existence d'un intérêt dans les relations de travail. Les lois sur les relations de travail visent généralement à réglementer les relations industrielles ainsi qu'à garantir la paix industrielle et de meilleures conditions de travail pour les employés. Les deux problèmes possibles, en matière de relations de travail, qui pourraient avoir un effet sur l'exploitation sécuritaire d'une centrale nucléaire ‑‑ la dotation en personnel et les arrêts de travail ‑‑ sont atténués par les conditions des permis délivrés en vertu de la Loi. Par ailleurs, si le Parlement était préoccupé par des questions précises de sécurité, il pourrait légiférer relativement à ces questions en vertu de l'intérêt valide dans la sécurité, que lui confère sa compétence sur les ouvrages déclarés à l'avantage général du Canada. Cet empiétement nécessaire sur la compétence provinciale s'harmonise davantage avec les principes du fédéralisme que le fait de soustraire systématiquement les relations de travail à la compétence provinciale. L'article 92A de la Loi constitutionnelle de 1867 vient renforcer la conclusion que les relations de travail ne font pas partie intégrante de l'exercice de la compétence fédérale. Cet article prévoit expressément que les provinces ont compétence sur la gestion des emplacements destinés à la production d'énergie électrique, y compris ceux alimentés par des réacteurs nucléaires. De plus, Ontario Hydro est dans l'ensemble une entreprise provinciale. Le contrôle provincial des relations de travail paraît ainsi faire partie intégrante de la compétence provinciale sur les centrales nucléaires. Enfin, les relations de travail dans une entreprise provinciale devraient être réglementées par les provinces, pour la même raison que les relations de travail dans une entreprise fédérale doivent être réglementées par le fédéral.
À l'instar de sa compétence découlant du pouvoir déclaratoire, la compétence qu'a le Parlement sur l'énergie atomique en vertu du volet de l'intérêt national justifiant l'exercice de la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement n'est pas totale et ne vise pas les relations de travail entre Ontario Hydro et les employés de ses centrales nucléaires. En l'absence de circonstances spéciales, les mêmes principes de fédéralisme relatifs au maintien d'un équilibre s'appliquent à la fois à la compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement et au pouvoir déclaratoire. Le Parlement fédéral n'a pas besoin de contrôler les relations de travail dans les établissements nucléaires d'Ontario Hydro pour exercer sa compétence sur l'énergie atomique. Les relations de travail ici en cause ne font pas partie de la matière unique, particulière et indivisible qu'est l'énergie atomique.
Il s'ensuit que c'est la Loi sur les relations de travail de l'Ontario qui, en vertu de la Constitution, s'applique aux relations de travail entre Ontario Hydro et les employés de ses centrales nucléaires. Toutefois, si le Code canadien du travail avait été applicable, Ontario Hydro n'aurait pas échappé à l'application de la législation ouvrière fédérale en vertu du principe de l'exclusivité des compétences.
Jurisprudence
Citée par le juge La Forest
Arrêt appliqué: Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; arrêts mentionnés: Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868; Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897; City of Montreal c. Montreal Street Railway Co., [1912] A.C. 333; Wilson c. Esquimalt and Nanaimo Railway Co., [1922] 1 A.C. 202; Canadian Pacific Railway Co. c. Corporation of the Parish of Notre Dame de Bonsecours, [1899] A.C. 367; Chamney c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 151; The Queen c. Thumlert (1959), 20 D.L.R. (2d) 335; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Union des facteurs du Canada c. Syndicat des postiers du Canada, [1975] 1 R.C.S. 178; Reference re Legislative Jurisdiction over Hours of Labour, [1925] R.C.S. 505; Re Code canadien du travail, [1992] 2 R.C.S. 50; Division Shur Gain, Canada Packers Inc. c. Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole du Canada, [1992] 2 C.F. 3; Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200; Luscar Collieries Ltd. c. McDonald, [1925] R.C.S. 460; Reference re Disallowance and Reservation, [1938] R.C.S. 71; Severn c. The Queen (1878), 2 R.C.S. 70; Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Attorney‑General for Ontario c. Winner, [1954] A.C. 541; R. c. Picard, Ex parte International Longshoremen's Association, Local 375 (1967), 65 D.L.R. (2d) 658; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Renvoi relatif au projet de loi 30, An Act to amend the Education Act (Ont.), [1987] 1 R.C.S. 1148; Canadian Industrial Gas & Oil Ltd. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1978] 2 R.C.S. 545; Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42; British Columbia Power Corp. c. Attorney‑General of British Columbia (1963), 44 W.W.R. 65; Re Tank Truck Transport Ltd. (1960), 25 D.L.R. (2d) 161 (H.C.), conf. par [1963] 1 O.R. 272 (C.A.); Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862; Denison Mines Ltd. c. Attorney‑General of Canada, [1973] 1 O.R. 797; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Alberta Government Telephones c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 2 R.C.S. 225.
Citée par le juge en chef Lamer
Arrêt examiné: Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862; arrêts mentionnés: Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868; Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Northern Telecom Canada Ltée c. Syndicat des travailleurs en communication du Canada, [1983] 1 R.C.S. 733; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; Four B Manufacturing Ltd. c. Travailleurs unis du vêtement d'Amérique, [1980] 1 R.C.S. 1031; Alberta Government Telephones c. Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes, [1985] 2 C.F. 472; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297; Central Canada Potash Co. c. Gouvernement de la Saskatchewan, [1979] 1 R.C.S. 42.
Citée par le juge Iacobucci (dissident)
The King c. Eastern Terminal Elevator Co., [1925] R.C.S. 434; Bell Canada c. Québec (Commission de la santé et de la sécurité du travail), [1988] 1 R.C.S. 749; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Courtois, [1988] 1 R.C.S. 868; Alltrans Express Ltd. c. Colombie‑Britannique (Workers' Compensation Board), [1988] 1 R.C.S. 897; Commission de transport de la Communauté urbaine de Québec c. Canada (Commission des champs de bataille nationaux), [1990] 2 R.C.S. 838; Reference re Waters and Water‑Powers, [1929] R.C.S. 200; The Queen c. Thumlert (1959), 20 D.L.R. (2d) 335; Quebec Railway Light & Power Co. c. Town of Beauport, [1945] R.C.S. 16; Commission du salaire minimum c. Bell Telephone Co. of Canada, [1966] R.C.S. 767; Reference re Industrial Relations and Disputes Investigation Act, [1955] R.C.S. 529; Chamney c. La Reine, [1975] 2 R.C.S. 151; Division Shur Gain, Canada Packers Inc. c. Syndicat national des travailleurs et travailleuses de l'automobile, de l'aérospatiale et de l'outillage agricole du Canada, [1992] 2 C.F. 3; General Motors of Canada Ltd. c. City National Leasing, [1989] 1 R.C.S. 641; Renvoi: Résolution pour modifier la Constitution, [1981] 1 R.C.S. 753; R. c. Crown Zellerbach Canada Ltd., [1988] 1 R.C.S. 401; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Citizens Insurance Co. of Canada c. Parsons (1881), 7 App. Cas. 96; Renvoi: Motor Vehicle Act de la C.‑B., [1985] 2 R.C.S. 486; Toronto Electric Commissioners c. Snider, [1925] A.C. 396; Construction Montcalm Inc. c. Commission du salaire minimum, [1979] 1 R.C.S. 754; Northern Telecom Ltée c. Travailleurs en communication du Canada, [1980] 1 R.C.S. 115; Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Pronto Uranium Mines Ltd. c. Ontario Labour Relations Board, [1956] O.R. 862; Central Western Railway Corp. c. T.U.T., [1989] 2 C.F. 186.
Lois et règlements cités
Acte à l'effet d'amender l'acte constitutif de la Compagnie Canadienne de Téléphone Bell, S.C. 1882, ch. 95, art. 4.
Code canadien du travail, L.R.C. (1985), ch. L‑2, art. 2 «entreprises fédérales», 2h), 4.
Loi constitutionnelle de 1867, art. 55 , 56 , 57 , 90 , 91 , 91(29) , 92(10) , (13) , (16) , 92A(1) c), (6) .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 50 .
Loi sur Bell Canada, L.C. 1987, ch. 19, art. 5 .
Loi sur la Société de développement du Cap‑Breton, L.R.C. (1985), ch. C‑25, art. 35 .
Loi sur la Société de l'électricité, L.R.O. 1990, ch. P.18.
Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16 , préambule, art. 9 (b), 18 .
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1980, ch. 228.
Loi sur les relations de travail, L.R.O. 1990, ch. L.2.
Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique, C.R.C. 1978, ch. 365, art. 7(2), (3), 8, 9(2), 11(1), 13(1), 17, 27, 28.
Traité sur la non‑prolifération des armes nucléaires, R.T. Can. 1970 no 1, art. III.
Doctrine citée
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Moull, William D. «The Legal Effect of the Resource Amendment ‑‑ What's New in Section 92A ». In J. Peter Meekison, Roy J. Romanow and William D. Moull, Origins and Meaning of Section 92A : The 1982 Constitutional Amendment on Resources. Montréal: Institute for Research on Public Policy, 1985, 33.
POURVOIS contre un arrêt de la Cour d'appel de l'Ontario (1991), 1 O.R. (3d) 737, 43 O.A.C. 184, 77 D.L.R. (4th) 277, 91 CLLC ¶ 14,014, qui a infirmé un jugement de la Cour divisionnaire (1989), 69 O.R. (2d) 268, 33 O.A.C. 302, 60 D.L.R. (4th) 542, 89 CLLC ¶ 14,044, qui avait annulé une décision de la Commission des relations de travail de l'Ontario, [1988] OLRB Rep. Feb. 187. Pourvois rejetés, les juges Sopinka, Cory et Iacobucci sont dissidents.
Neil Finkelstein, Jeffrey W. Galway et George Vegh, pour Ontario Hydro.
R. Ross Wells et Christopher M. Dassios, pour le SCFP ‑‑ C.L.C. Ontario Hydro Employees Union, Local 1000.
Kathleen A. MacDonald, pour l'intimée la Commission des relations de travail de l'Ontario.
Paul J. J. Cavalluzzo, pour l'intimée la Society of Ontario Hydro Professional and Administrative Employees.
Eric A. Bowie, c.r., Lewis E. Levy, c.r., et Roslyn J. Levine, pour l'intimé le procureur général du Canada.
M. Philip Tunley et John Terry, pour l'intervenant le procureur général de l'Ontario.
Alain Gingras et André Couture, pour l'intervenant le procureur général du Québec.
Bruce Judah, pour l'intervenant le procureur général du Nouveau‑Brunswick.
Version française des motifs rendus par
Le juge en chef Lamer --
I. Introduction
J'ai lu avec intérêt les motifs approfondis et bien réfléchis de mon collègue le juge Iacobucci et, bien que je sois d'accord avec la majeure partie de son analyse du droit applicable aux présents pourvois, je ne puis, en toute déférence, souscrire à la façon dont il tranche ces pourvois. Même si la Cour est saisie de deux pourvois, ils ne constituent essentiellement qu'un seul pourvoi et je vais les désigner, dans les présents motifs, par l'expression «le pourvoi».
Je suis d'accord avec le juge Iacobucci pour dire que la compétence législative du Parlement sur des ouvrages comme les centrales nucléaires n'est pas «totale», peu importe qu'elle découle d'une déclaration faite en vertu de l'al. 92(10) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 , ou du pouvoir du Parlement de légiférer, en vertu de l'art. 91 , pour la paix, l'ordre et le bon gouvernement (la «compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement»). La compétence fédérale sur ces ouvrages doit être soigneusement décrite de façon à respecter et à mettre en {oe}uvre le partage des compétences législatives sur lequel est fondé notre régime constitutionnel fédéral. Je partage entièrement l'avis du juge Iacobucci selon lequel, en vertu de l'al. 92(10) c), «[l]a compétence du Parlement sur un ouvrage déclaré à l'avantage général du Canada doit être restreinte de façon à respecter les pouvoirs des législatures provinciales, mais compatible avec la reconnaissance appropriée des intérêts fédéraux en cause» (p. 404). La compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement est également assujettie aux principes de fédéralisme relatifs au maintien d'un équilibre, ce qui a pour effet de limiter la compétence fédérale en cette matière «aux dimensions d'intérêt national de l'énergie atomique, [. . .] soit la production d'énergie nucléaire et les questions de sécurité qui s'y rattachent» (p. 425).
Toutefois, je ne suis pas d'accord avec le juge Iacobucci sur la façon de parvenir à cet équilibre; plus précisément, je suis d'avis que le pouvoir de réglementer les relations de travail des personnes employées dans le cadre des installations destinées à la production d'énergie nucléaire fait partie intégrante du pouvoir déclaratoire du Parlement et de sa compétence en matière de paix, d'ordre et de bon gouvernement. J'arrive à cette conclusion après avoir examiné les textes réglementaires nationaux et internationaux applicables à la production d'énergie nucléaire, les arrêts antérieurs de notre Cour et d'autres tribunaux relativement à la compétence constitutionnelle en matière de relations de travail, et l'effet de l'al. 92A(1) c) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
II. Analyse
A. Les textes réglementaires
a) La Loi sur le contrôle de l'énergie atomique
La production d'énergie nucléaire au Canada est régie par une loi (la Loi sur le contrôle de l'énergie atomique, L.R.C. (1985), ch. A‑16 (la «LCEA »)), son règlement d'application et les permis délivrés par la Commission de contrôle de l'énergie atomique conformément à cette loi et à son règlement d'application.
La déclaration, figurant à l'art. 18 LCEA , selon laquelle «[s]ont déclarés à l'avantage général du Canada les ouvrages et entreprises destinés: a) à la production et aux applications et usages de l'énergie atomique . . .» constitue la principale indication de l'intérêt du Parlement dans la production d'énergie atomique. Le préambule de la LCEA fait entrevoir l'étendue de cet intérêt:
Considérant qu'il est essentiel, dans l'intérêt national, de pourvoir au contrôle et à la surveillance de l'exploitation et des applications et usages de l'énergie atomique et de permettre au Canada de participer d'une manière efficace aux mesures de contrôle international de l'énergie atomique dont il pourra être convenu. . .
En toute déférence, je ne puis souscrire à l'opinion selon laquelle le préambule ne révèle pas un intérêt fédéral dans la réglementation des relations de travail. Je crois plutôt que la mention de l'intérêt du Parlement dans le «contrôle et [. . .] la surveillance [. . .] des applications et usages de l'énergie atomique» implique directement la réglementation des activités touchant ces applications et usages, et, de ce fait, la réglementation des personnes travaillant à la production d'énergie nucléaire. En fait, le juge Iacobucci reconnaît à la p. 416 que «la seule dimension fédérale des centrales nucléaires d'Ontario Hydro est la production d'énergie nucléaire, et toutes les questions de santé et de sécurité qui s'y rattachent» (je souligne). En toute déférence, je crois que toutes les questions qui se rattachent à la production d'énergie nucléaire se posent dans le contexte de la réglementation des relations de travail dans les centrales nucléaires, comme l'illustre la façon dont le contenu général du préambule est précisé dans la LCEA et son règlement d'application.
Comme il ressort clairement de l'analyse que je fais ci‑après du règlement pris en application de la LCEA , la Commission de contrôle de l'énergie atomique jouit d'un vaste pouvoir de réglementation qui permet essentiellement de contrôler et de surveiller la production d'énergie atomique. Par exemple, l'al. 9b) LCEA permet à la Commission de prendre des règlements en vue de «développer, contrôler, surveiller et autoriser par l'attribution de licences, la production et les applications et usages de l'énergie atomique». C'est par ce pouvoir de réglementation que la Commission a établi clairement l'intérêt fédéral dans les questions de relations de travail dans le domaine de l'énergie nucléaire; c'est la question que je vais maintenant examiner.
b) Le Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique
Le Règlement sur le contrôle de l'énergie atomique, C.R.C. 1978, ch. 365, traduit un intérêt fédéral important dans l'emploi des hommes et des femmes qui exploitent les centrales nucléaires d'Ontario Hydro. Même si aucune de ses dispositions ne cherche à réglementer le processus de négociation collective, ou ne mentionne explicitement les conditions à inclure dans les conventions collectives applicables à ces travailleurs, le Règlement montre d'une façon plus générale que l'intérêt du Parlement dans la santé et la sécurité dans les centrales nucléaires est en grande partie un intérêt dans l'emploi des personnes qui exploitent ces centrales.
Une demande de permis présentée à la Commission de contrôle de l'énergie atomique, en vertu du par. 7(2) de la partie I du Règlement, en vue de faire usage d'une substance prescrite doit, à la demande de la Commission, donner une «g) une description des qualités, de la formation et de l'expérience de toute personne qui doit utiliser la substance prescrite». Le permis accordé par la Commission peut stipuler les conditions concernant les mesures à prendre pour éviter de recevoir des doses de rayonnements excessives (al. 7(3)a)), les directives à donner aux travailleurs en ce qui concerne les dangers des rayonnements et les règles à observer (al. 7(3)c)), les mesures à prendre pour prévenir le vol, la perte ou l'utilisation non autorisée de la substance prescrite (al. 7(3)f)), ainsi que les qualités, la formation et l'expérience que doit avoir toute personne qui doit faire usage ou surveiller l'utilisation de substances prescrites (al. 7(3)g)).
Des dispositions similaires régissent la délivrance de permis d'exploitation d'un établissement nucléaire décrit dans la partie II du Règlement.
Lorsqu'un permis est délivré, il faut tenir des dossiers indiquant les noms de toutes les personnes qui participent à l'utilisation et à la manutention de substances prescrites, la dose de rayonnements reçue par toute personne et les examens médicaux exigés en vertu du Règlement (partie III, par. 11(1)).
La partie IV du Règlement porte sur la sécurité et interdit la divulgation non autorisée de divers types de renseignements au sujet des substances prescrites et des établissements nucléaires (par. 13(1)). De plus, afin de tenir secrets certains renseignements, la Commission peut désigner des lieux comme «lieux protégés» dans lesquels les personnes non autorisées ne pourront pas entrer.
La partie V du Règlement traite d'hygiène et de sécurité; l'art. 17 exige d'informer les travailleurs sous rayonnements de la dose de rayonnements reçue et des examens à subir, et il interdit d'employer certaines personnes en qualité de travailleurs sous rayonnements. En fait, la partie V porte presque exclusivement sur les employés des établissements nucléaires comme ceux d'Ontario Hydro.
La partie VI, qui est la partie générale du Règlement, impose aux titulaires de permis plusieurs obligations en matière d'emploi, notamment celles de fournir le matériel et les vêtements de sécurité, et de donner un avertissement suffisant à toute personne (ce qui comprendrait les employés) pour qui une fuite de matière radioactive peut constituer un risque. Les employés sont également tenus de prendre des précautions en matière de sécurité et d'utiliser le matériel et les vêtements de sécurité.
À mon avis, on peut prévoir comment ces obligations strictes et détaillées qui incombent aux titulaires de permis comme Ontario Hydro peuvent se refléter dans les conventions collectives conclues entre la direction et les employés d'établissements nucléaires, plus particulièrement en ce qui a trait au contrôle de la dose de rayonnements, aux avis à donner et à la protection à assurer en la matière. Les diverses restrictions quant aux personnes qui peuvent travailler dans une centra