Canada c. Berhad

Canada c. Berhad
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour d'appel fédérale
Date
2005-08-04
Référence neutre
2005 CAF 267
Numéro de dossier
A-237-04
Notes
Fiche analytique
Contenu de la décision
Date : 20050804
Dossier : A-237-04
Ottawa (Ontario), le 4 août 2005
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
B.S. WARNA et D.A. HALL
appelants
et
BUDISUKMA PUNCAK SENDIRIAN BERHAD,
MARITIME CONSORTIUM MANAGEMENT SENDIRIAN BERHAD
intimées
JUGEMENT
L'appel est accueilli avec dépens, le jugement de la Cour fédérale est annulé et, ce jugement étant remplacé par celui qui aurait dû être rendu, l'action des demanderesses est rejetée avec dépens.
« Gilles Létourneau »
Juge
Traduction certifiée conforme
Christian Laroche, LL.B.
Date : 20050804
Dossier : A-237-04
Référence : 2005 CAF 267
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
B.S. WARNA et D.A. HALL
appelants
et
BUDISUKMA PUNCAK SENDIRIAN BERHAD,
MARITIME CONSORTIUM MANAGEMENT SENDIRIAN BERHAD
intimées
Audience tenue à Vancouver (Colombie-Britannique), les 20, 21 et 22 juin 2005
Jugement rendu à Ottawa (Ontario), le 4 août 2005
MOTIFS DU JUGEMENT : LE JUGE LÉTOURNEAU
Y ONT SOUSCRIT : LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
Date : 20050804
Dossier : A-237-04
Référence : 2005 CAF 267
CORAM : LE JUGE LÉTOURNEAU
LE JUGE SEXTON
LA JUGE SHARLOW
ENTRE :
SA MAJESTÉ LA REINE DU CHEF DU CANADA,
B.S. WARNA et D.A. HALL
appelants
et
BUDISUKMA PUNCAK SENDIRIAN BERHAD,
MARITIME CONSORTIUM MANAGEMENT SENDIRIAN BERHAD
intimées
MOTIFS DU JUGEMENT
LE JUGE LÉTOURNEAU
[1] Le 5 avril 2004, le juge Campbell de la Cour fédérale du Canada, concluait à la responsabilité civile du gouvernement fédéral et lui ordonnait de payer aux intimées des dommages-intérêts totalisant 4 344 859 $. Selon lui, les employés de l'État avaient fait preuve de négligence en détenant le navire des intimées, le Lantau Peak. Sa Majesté la Reine et deux inspecteurs de navires à vapeur font appel de ce jugement.
[2] À mon humble avis, l'appel doit être accueilli. Le jugement comporte plusieurs erreurs et il applique notamment le mauvais régime juridique aux circonstances de l'affaire. Par commodité, je donne une table des matières qui indique les divers points étudiés dans les présents motifs.
Table des matières
Paragraphe
Les faits et l'historique des procédures 3
La norme de contrôle applicable au jugement de première instance 21
Le régime juridique pertinent à la présente espèce 22
a) La Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (la Convention SOLAS) 23
b) Le Mémorandum d'accord sur le contrôle des navires par l'État du port dans la région Asie-Pacifique (le Mémorandum) 25
c) La Loi sur la marine marchande du Canada (1985) 26
Le fondement juridique de l'inspection et de la détention du navire 27
Le navire aurait-il dû être détenu par le préposé en chef des douanes conformément à l'article 329 de la Loi? 43
La norme de contrôle applicable aux décisions administratives contestées 53
a) le mécanisme de contrôle prévu par la loi 67
b) l'expertise relative des inspecteurs de navires à vapeur et du président
du Bureau 68
c) l'objet du texte législatif 71
d) la nature de la question 76
Application de la norme de contrôle aux faits : les décisions contestées étaient-elles raisonnables? 79
a) la télécopie envoyée par le capitaine du navire 81
b) l'inspection qui a conduit au constat de dangerosité du navire et
à sa détention 90
c) le rapport Elander 99
d) les certificats de navigabilité de la Société NK datés du 15 avril et
du 5 mai 1997 107
e) le rapport Flood 115
f) le rapport Vertinsky 117
La durée de la détention a-t-elle été excessive? 128
L'affirmation des intimées selon laquelle la décision du président rendue le 18 juillet 1997 n'était pas objective ou suscitait une crainte raisonnable de partialité 148
Dispositif 156
Les faits et l'historique des procédures
[3] À l'origine du présent appel, il y a l'inspection suivie de la détention durant plus de quatre mois, par les autorités canadiennes, du navire des intimées qui arborait le pavillon malaisien et qui est arrivé à Vancouver (Colombie-Britannique) en avril 1997.
[4] Le navire était un vraquier non gréé, d'une jauge brute de 62 412 tonneaux. C'était un navire de catégorie « Capesize » . Il a été construit en 1977 au Japon, sous la surveillance de la société japonaise de classification Nippon Kaiji Kyokai (la Société NK). Le navire a été classifié à l'origine par la Société NK en mars 1978 et il est demeuré classifié par cette société durant l'intégralité de sa vie utile. Lors de sa vente aux intimées en 1996, le navire était âgé de près de dix-neuf ans. Une inspection préalable à la vente avait indiqué qu'il pouvait, avec un entretien adéquat, demeurer en service actif pour encore dix ans (voir les actes de procédure, volume 4, à la page 615), mais une évaluation plus réaliste de la durée de vie escomptée d'un tel navire donnait un chiffre qui était d'environ vingt ans (voir le témoignage de M. Akagi, répertoire, onglet 87, à la page 1 153). À la date de sa détention en 1997, le navire était engagé dans une bataille contre la corrosion, bataille qu'il finirait par perdre. Le 23 décembre 2000, il a été vendu au rebut (voir le dossier d'appel, volume 2, onglet 118, et les actes de procédure, volume 4, à la page 613). Au cours de son histoire, le navire avait servi dans le commerce mondial pour la Showa Line of Japan et il transportait en général du charbon ainsi que du minerai de fer depuis divers pays à destination du Japon.
[5] M. Biant Warna et M. David Hall, deux des appelants, étaient les inspecteurs de navires à vapeur du gouvernement qui avaient inspecté le navire et ordonné sa détention.
[6] Les intimées, Budisukma Puncak Sendirian Berhad (BPSB) et Maritime Consortium Management Sendirian Berhad (MCM), sont deux filiales entièrement contrôlées de Global Carriers Berhad, une société qui a son siège social en Malaisie. BPSB était à toutes les époques pertinentes le propriétaire du navire, puisqu'elle l'avait acheté en août 1996.
[7] Le navire n'était pas inconnu des inspecteurs canadiens de navires à vapeur. En janvier 1996, il avait été détenu à Vancouver par les inspecteurs Warna et Hall. La détention d'une semaine, en 1996, avait été ordonnée notamment parce que les hiloires du navire étaient corrodées et que le navire n'était pas apte à prendre la mer.
[8] Au cours des mois qui ont précédé son arrivée à Vancouver, le navire avait subi plusieurs inspections, notamment une inspection prenant la forme d'un contrôle par l'État du port, à Port Hedland, en Australie, le 20 janvier 1997. Il avait également été l'objet d'inspections et de vérifications de la part de la Société NK en Chine et au Japon avant son départ pour Vancouver le 23 mars 1997.
[9] Durant son voyage de Kawasaki, au Japon, jusqu'à Vancouver, les membres de l'équipage avaient remarqué que huit des membrures de la coque du navire, dans les cales nos 3 et 9, s'étaient détachées. Le 3 avril 1997, le capitaine du navire envoyait une télécopie à l'agent de l'affréteur à Vancouver pour lui dire que la dislocation des membrures était imputable à une corrosion avancée. À l'arrivée du navire à Vancouver, cinq autres membrures s'étaient détachées, pour un total de treize. À l'intérieur de chacune des cales, toutes les membrures disloquées, sauf une dans la cale no 3, étaient voisines; elles étaient sept dans la cale no 3 et six dans la cale no 9. Des dispositions furent prises, par l'entremise du consignataire du navire à Vancouver, pour que ces membrures soient réparées dès l'arrivée au Canada. Les intimées avaient aussi été priées de se préparer, dès l'arrivée, pour un contrôle par l'État du port.
[10] Le navire est arrivé à Vancouver le 5 avril 1997. Un réparateur est monté à son bord, avec les inspecteurs Warna et Hall. Les inspecteurs Warna et Hall ont procédé à une inspection de contrôle du navire par l'État du port et, à la suite de cette inspection, ils ont détenu le navire. Celui-ci a été mis en suspension d'affrètement le même jour.
[11] Le rapport d'inspection (formulaire A et formulaire B) rédigé le 5 avril 1997 mentionnait qu'une inspection de sécurité et une inspection canadienne des structures avaient été effectuées par les inspecteurs Warna et Hall, en conformité avec le Mémorandum d'accord de Tokyo sur le contrôle par l'État du port dans la région Asie-Pacifique, et que les anomalies suivantes avaient été relevées, dont plusieurs résultaient de la corrosion :
Le compas magnétique doit être réglé et compensé...
Échelles d'embarquement P & S : grues -
Les mains de fer sur les grues sont corrodées et doivent être remplacées
La serrure de la porte de cuisine qui donne sur la coursive doit être enlevée
Les poignées de la porte-écran de la cuisine qui donne sur le pont doivent être remplacées
Les portes de la cuisine doivent porter une marque indiquant la sortie vers le pont des embarcations
Fissuration de soudure et/ou déformation des membrures verticales, (i) sept membrures dans la cale no 3 et (ii) six membrures dans la cale no 9; la section touchée doit être découpée et remplacée.
Les raidisseurs latéraux des membrures principales à bâbord et à tribord de la cloison arrière de la cale no 1 qui sont détériorés dans leur partie inférieure doivent être coupés et remplacés. Plusieurs autres semelles de membrures principales et de raidisseurs latéraux des membrures des sections endommagées doivent être réparées.
Toutes les membrures verticales des cales nos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 et 9 ayant des sections qui présentent une perte d'épaisseur supérieure à 17 p. 100, indiquées dans le rapport d'état de la coque, daté des 9 et 11 janvier 1995, doivent être découpées et remplacées.
Toutes les tôles de pont réparées avec des plaques de renfort, entre les hiloires des panneaux, doivent être réparées de manière permanente (sans renforts), plutôt qu'au moyen de plaques rapportées.
Les cales et hiloires du navire doivent être inspectées de nouveau par l'expert de la Société NK et les recommandations devront être suivies de réparations.
Tous les travaux ci-dessus doivent être effectués à la satisfaction de l'inspecteur de la sécurité des navires et de l'expert de la Société NK.
[12] Quatre des anomalies susmentionnées ont été expressément désignées comme anomalies justifiant une détention. Les membrures disjointes dans les cales nos 3 et 9 constituaient, elles aussi, des anomalies justifiant une détention, mais il n'en était pas fait mention dans le rapport, parce qu'il avait déjà été convenu que les membrures en cause seraient réparées dès l'arrivée à Vancouver.
[13] L'ordonnance de détention signée le même jour, délivrée en conformité avec les dispositions de la Loi sur la marine marchande du Canada, L.R.C. 1985, ch. S-9 (la Loi), indiquait que les anomalies structurelles étaient la raison de la détention et faisait état de « la règle 11 du chapitre 1 de la Convention SOLAS » , ce qui signifiait que le navire était jugé inapte à prendre la mer et serait considéré tel jusqu'à ce que les anomalies structurelles soient réparées et jusqu'à ce que les autorités de l'État du port jugent adéquates les réparations effectuées. Une visite de suivi effectuée par l'inspecteur Warna le 8 avril a conduit à la notation suivante :
[traduction]
Comme il a été convenu, toutes les sections soulignées indiquent une détérioration supérieure à 17 p. 100 dans le Special Survey Thickness Report no S/2 995/95, daté du 12 au 21 avril 1995, de la Shin Toyo Engineering Private Limited, Singapour. Les membrures verticales des cales nos 1, 2, 3, 4, 5, 7, 8 et 9 doivent être découpées et remplacées.
[14] Le rapport Shin Toyo auquel se réfère l'inspecteur Warna indique les mesures précises, obtenues par ultrasons, de l'épaisseur de l'acier des membrures des cales à la date à laquelle il a été rédigé, c'est-à-dire au cours d'une visite spéciale effectuée sur le navire à Singapour en avril 1995. Ces mesures donnent une idée de l'ampleur de la corrosion qui, à l'époque, rongeait les membrures de la coque du navire. Je me référerai aux conclusions du rapport plus tard lorsque j'examinerai si les décisions relatives à la sécurité du navire étaient ou non raisonnables.
[15] Entre le 5 avril 1997, date de l'inspection initiale et de la détention du navire, et le 12 août 1997, date de mainlevée de la détention du navire, il y a eu de nombreuses communications entre les appelants et les intimées concernant le statut du navire et les conditions qui allaient devoir être remplies avant que ne soit accordée mainlevée de sa détention. Il y a eu aussi, à un niveau supérieur, un échange de correspondance entre les autorités malaisiennes, représentantes de l'État du pavillon, et les autorités canadiennes, représentantes de l'État du port. Les intimées étaient préoccupées de ce que les autorités canadiennes insistent autant pour que les réparations soient effectuées à Vancouver, au lieu de laisser le navire partir sur son lest pour la Chine, où les réparations pourraient être effectuées à bien meilleur marché; elles ne voulaient faire que des réparations mineures à Vancouver. La chronologie suivante des événements résume les échanges qui ont eu lieu durant la détention de plus de quatre mois :
5 avril 1997
Le Lantau Peak arrive à Vancouver. Le capitaine Swa et un réparateur montent à bord avec les inspecteurs Warna et Hall. Une inspection de contrôle par l'État du port est effectuée et la détention du navire est ordonnée. Le Lantau Peak est mis en suspension d'affrètement.
6 avril 1997
À la demande des intimées, A. Elander évalue les âmes des membrures dans la coque no 3, laquelle est considérée comme représentative de toutes les coques.
7 et 8 avril 1997
Nouvelle visite de M. Warna sur le navire.
10 avril 1997
La Malaisie, État du pavillon, écrit à l'inspecteur Hall pour demander la libération du navire.
11 avril 1997
MCM écrit à l'inspecteur Hall et al. les informant de la différence de coût entre des réparations effectuées en Chine et des réparations effectuées au Canada.
15 avril 1997
La Société NK délivre un certificat de navigabilité conditionnel pour le Lantau Peak, pour qu'il puisse partir sur son lest vers la Chine et y faire effectuer les réparations.
18 avril 1997
Compensation du compas du navire et délivrance d'un certificat le confirmant.
18 avril 1997
La Société NK Tokyo envoie une télécopie à la Société NK Vancouver confirmant leurs critères de corrosion de 25 p. 100 pour la semelle et de 7,5 mm minimum pour l'âme.
21 avril 1997
La Société NK délivre un autre rapport d'inspection indiquant que le navire est conforme à sa classification à condition que certaines réparations soient effectuées.
22 avril 1997
Réunion de négociation tenue, sous toutes réserves, dans les bureaux des appelants.
23 et 24 avril 1997
Une note d'information est préparée par B. Warna, révisée par D. Hall et le capitaine P. Nelson, puis envoyée à B. Streeter par le capitaine P. Nelson.
25 et 30 avril 1997
Ottawa informe la Malaisie que le navire sera libéré pour un voyage sur lest à condition que les membrures des cales nos 4, 5, 7 et 8 présentant une corrosion supérieure à 25 p. 100 soient remplacées et à condition que les autres anomalies mentionnées dans le rapport du 5 avril et justifiant une détention soient corrigées.
1er et 5 mai 1997
Nouvelle visite de l'inspecteur Warna sur le navire.
2 mai 1997
Lettre envoyée en Malaisie au nom de M. Streeter et demandant que les membrures dont la corrosion est supérieure à 33 p. 100 soient remplacées avant que le navire ne quitte Vancouver.
5 mai 1997
La Société NK délivre un autre certificat de navigabilité conditionnel.
6 mai 1997
Lettre de Transports Canada confirmant l'exécution des travaux sauf sur les membrues litigieuses.
Lettre de Transports Canada au ministère des Transports de la Malaisie.
8 mai 1997
La Société NK écrit au gouvernement malaysien pour lui exposer les critères de corrosion susmentionnés. Il est confirmé que ces renseignements ont été reçus à Ottawa le 13 mai 1997, par l'entremise d'une lettre de Campney et Murphy datée du 12 mai 1997.
14 mai 1997
L'avocat des intimées informe M. Streeter que le navire est prêt à prendre la mer pour Shanghai.
15 mai 1997
M. Jenkins écrit (au nom de M. Streeter) à la Malaisie pour rappeler que 180 membrures sont détériorées et ne répondent pas aux normes de classification.
23 mai 1997
MCM écrit à Ottawa pour préciser une nouvelle fois les normes et pour nier qu'elles ne soient pas observées.
2 juin 1997
Le capitaine Khoo écrit à la Société NK pour lui proposer que soit envoyée à Ottawa une autre lettre expliquant les critères de la société de classification.
3 juin 1997
La Société NK envoie une lettre à Ottawa dans laquelle elle précise clairement les critères en matière de corrosion.
18 juin 1997
M. Flood, architecte naval à Ottawa, propose les conditions auxquelles le Lantau Peak pourrait appareiller pour Shanghai.
23 juin 1997
La Malaisie envoie par télécopieur à Transports Canada les calculs effectués sur les modules des sections, fondés sur les épaisseurs présumées de 7 mm et 6 mm.
11 juillet 1997
En réponse à une demande du 8 juillet de MCM pour que le navire puisse être remorqué vers la Chine en vue de réparations, M. Hall expose les conditions auxquelles un tel voyage peut être entrepris.
15 juillet 1997
Lettre de la Société NK confirmant les instructions pour que soient évaluées toutes les cales.
18 juillet 1997
M. Streeter rend sa décision en appel, et il déclare notamment que les membrures dont l'âme présente une corrosion d'au moins 33 p. 100 dans les cales nos 4, 5, 7 et 8 doivent être remplacées avant le départ de Vancouver. Les réparations restantes seront effectuées après l'arrivée en Chine.
18 juillet 1997
Lettre de la Société NK au gouvernement malaysien à propos de l'évaluation.
22 et 23 juillet 1997
Les intimées retiennent les services de CR Cushing, de New York, pour une inspection structurelle des membrures des cales nos 4, 5, 7 et 8.
30 juillet 1997
Nouvelle visite de M. Warna sur le Lantau Peak.
Diverses dates
Les intimées font les travaux de réparation exigés à Vancouver.
11 août 1997
Nouvelle visite de M. Warna sur le Lantau Peak.
La Société NK délivre un rapport d'inspection de classification, un rapport d'inspection réglementaire et un certificat de navigabilité qui décrivent les travaux effectués à Vancouver et ceux devant être effectués en Chine.
12 août 1997
Mainlevée de la détention du Lantau Peak.
20 septembre 1997
Évaluation, en Chine, des cales à marchandises. Remise du rapport de Nantong Ocean Ship Engineering Co. Ltd. (rapport Nantong) concernant les mesures d'épaisseur.
10 octobre 1997
Les réparations additionnelles requises par le ministère des Transports sont achevées vers cette date en Chine. Le Lantau Peak peut de nouveau être affrété.
Les événements qui ont suivi la détention seront examinés plus attentivement plus loin dans les présents motifs, mais les éléments clés suivants méritent à ce stade d'être mentionnés.
[16] Le 6 avril 1997, à la demande des intimées, M. Allan Elander, directeur de la société Elander Inspection Ltd., est monté sur le navire et y a effectué un test par ultrasons pour mesurer l'épaisseur des membrures transversales de la coque dans la cale no 3. Cette cale a été choisie parce que ses membrures étaient jugées représentatives de l'état des membrures transversales des cales du navire et qu'elles permettraient donc une évaluation du niveau de corrosion des membrures du navire (voir le dossier d'appel, volume 16, onglet 1, à la page 3273).
[17] Le 11 juillet 1997, l'inspecteur Hall exposait les conditions auxquelles le navire pourrait être remorqué vers la Chine en vue de réparations si, comme le demandaient les intimées, elles étaient autorisées à le faire.
[18] Par lettre datée du 18 juillet 1997, M. Bud Streeter, directeur général de la Sécurité maritime pour Transports Canada et président du Bureau d'inspection des navires à vapeur (le président), rendait sa décision dans l'appel formé par les intimées contre la décision initiale de détention. Dans sa décision, le président confirmait la plupart des conditions en vigueur pour un voyage du navire sur son lest vers la Chine, mais il modifiait les deux niveaux de corrosion qui devaient déclencher soit l'obligation d'effectuer certaines des réparations à Vancouver avant le départ, soit celle d'effectuer le reste des réparations en Chine dès l'arrivée dans ce pays. Aucune modification n'était apportée à l'obligation de réparer à Vancouver, avant le départ du navire, les membrures disjointes. Dans sa décision, le président écrivait que, pour que le navire retourne à Shanghai sur son lest, toutes les membrures présentant une corrosion de l'âme de 33 p. 100 ou davantage dans les cales nos 4, 5, 7 et 8 devaient être réparées à Vancouver avant le départ. Pour les membrures restantes présentant des niveaux élevés de corrosion, seules les membrures présentant une corrosion d'au moins 25 p. 100 (et non 17 p. 100) allaient devoir être réparées en Chine. La même norme de 25 p. 100 allait s'appliquer si les propriétaires du navire décidaient de faire effectuer les réparations à Vancouver afin de pouvoir faire le voyage de retour avec une pleine cargaison.
[19] Le compas du navire a été compensé le 18 avril 1997, mais les travaux restants exigés par les autorités canadiennes n'ont débuté qu'à la fin de juillet 1997. À la fin de juillet et au début d'août, le navire a été réparé à Vancouver dans la mesure requise pour qu'il puisse entreprendre le voyage sur son lest vers la Chine et que les réparations soient achevées dans ce pays. Après une inspection faite par l'inspecteur Warna le 11 août 1997, le navire a été libéré le 12 août 1997 et a levé l'ancre pour la Chine, où les réparations restantes étaient achevées vers la mi-octobre 1997.
[20] Comme il est indiqué précédemment, les intimées ont fait appel de la décision des inspecteurs auprès du président, en application du paragraphe 307(1) de la Loi, mais elles n'ont pas fait appel de cette décision de second niveau au ministre des Transports, comme elles auraient pu le faire en vertu du paragraphe 307(3) de la Loi. Elles ont plutôt, près d'un an et demi plus tard, déposé devant la Cour fédérale une action en responsabilité civile contre l'État pour cause de négligence. Le juge de première instance a statué en leur faveur, d'où le présent appel.
La norme de contrôle applicable à la décision du juge de première instance
[21] En appel, la Cour ne modifiera pas les conclusions de fait tirées par un juge de première instance ni ses conclusions portant sur des questions mixtes de droit et de fait à moins que ces conclusions ne révèlent une erreur manifeste et dominante. Pour les questions de droit cependant, c'est la norme de la décision correcte qui s'applique. Cette norme s'applique également au point de droit soulevé dans une question mixte de droit et de fait lorsque le point de droit peut être facilement isolé des faits : Housen c. Nikolaisen, [2002] 2 R.C.S. 235, aux paragraphes 8 et 10.
Le régime juridique pertinent à la présente espèce
[22] Pour bien comprendre la nature de la décision contestée, il importe de savoir ce qu'est le régime juridique régissant la décision d'inspecter et de détenir le navire des intimées. Ce régime comprend des instruments internationaux, des accords réciproques ainsi que la partie V de la Loi, principal texte législatif interne en la matière.
a) La Convention internationale de 1974 pour la sauvegarde de la vie humaine en mer (la Convention SOLAS)
[23] Cet instrument est la version la plus récente d'un régime international de sécurité maritime qui remonte à 1914. Le traité actuel, adopté le 1er novembre 1974 (1184 R.T.N.U. 2), est entré en vigueur au niveau international le 25 mai 1980. Le Canada est devenu partie contractante et a adhéré à la Convention SOLAS le 8 mai 1978. La Convention SOLAS établit des normes minimales pour la construction, l'équipement et l'exploitation des navires marchands et prévoit divers certificats que les navires doivent avoir à leur bord pour prouver qu'ils répondent à ces normes. Les États qui ont ratifié la Convention SOLAS donnent effet à la Convention en transposant ses exigences dans leur droit interne. Au Canada, les exigences de la Convention ont été transposées dans la Loi, ainsi que dans des règlements pris en vertu de la Loi. Par conséquent, même si l'on peut dire que le Canada n'a pas donné effet à la Convention SOLAS dans son intégralité, il a transposé une bonne partie de cette Convention dans son droit interne par l'entremise de la Loi.
[24] La Convention SOLAS établit un équilibre entre la compétence de l'État du pavillon et celle de l'État du port. La conformité aux obligations internationales est vérifiée au moyen d'inspections et de visites qui sont effectuées par les représentants de l'administration maritime de l'État du port, par les représentants de l'administration maritime de l'État du pavillon ou par des organisations désignées par l'État du pavillon, par exemple les sociétés de classification reconnues : voir Gold, Chircop et Kindred, Maritime Law (Toronto : Irwin Law Inc., 2003) aux pages 198 et 199. Comme c'était le cas dans cette affaire, les inspections, dans les eaux canadiennes, de navires arborant le pavillon canadien ou un pavillon étranger sont effectuées par le Service canadien d'inspection des navires à vapeur.
b) Le Mémorandum d'accord sur le contrôle des navires par l'État du port dans la région Asie-Pacifique (le Mémorandum)
[25] Le Mémorandum est un accord non contraignant qui a été conclu à Tokyo le 1er décembre 1993 par les autorités maritimes de divers États de la région Asie-Pacifique, dont le Canada. Il vise à harmoniser et à coordonner le processus du contrôle des navires par l'État du port ainsi que le rôle des États du pavillon, des États du port, des armateurs et des sociétés de classification afin d'assurer la conformité aux obligations internationales, par exemple celles que prévoit la Convention SOLAS. Le Canada exerce son rôle d'inspection que lui confère le Mémorandum en conformité avec la partie V de la Loi.
c) La Loi sur la marine marchande du Canada (1985)
[26] Comme il est indiqué plus haut, la Loi est le principal texte législatif de droit interne portant sur la navigation et la marine marchande. C'est par ce texte qu'il est donné effet à l'adhésion du Canada aux instruments internationaux. Dans le même esprit, c'est par les pouvoirs de réglementation prévus par la Loi que le Canada s'acquitte de ses engagements en vertu du Mémorandum en ce qui a trait aux inspections : voir Gold, précité, à la page 230. La Loi est aussi, comme nous le verrons, la source des pouvoirs en vertu desquels les décisions contestées ont été rendues en l'espèce.
Le fondement juridique de l'inspection et de la détention du navire
[27] Les appelants ont fait valoir devant le juge de première instance qu'ils avaient agi selon les dispositions de l'article 310 de la Loi. Cet article est ainsi formulé :
310. (1) Un inspecteur de navires à vapeur peut, dans l'exercice de ses fonctions, monter à bord de tout navire, à des heures convenables, inspecter le navire, ses machines ou son équipement et examiner le certificat ou brevet du capitaine, d'un officier de pont ou d'un officier mécanicien; si le navire lui paraît dangereux, ou dans le cas d'un navire à passagers, inapte au transport de passagers, ou si les machines ou l'équipement lui paraissent défectueux au point d'exposer sérieusement au danger les personnes à bord, il doit détenir ce navire.
310. (1) A steamship inspector, in the performance of his duties, may go on board any ship at all reasonable times and inspect the ship, or any of the machinery or equipment thereof, or any certificate of a master, mate or engineer, and if he considers the ship unsafe, or, if a passenger ship, unfit to carry passengers, or the machinery or equipment defective in any way so as to expose persons on board to serious danger, he shall detain that ship.
(2) Un inspecteur de navires à vapeur peut détenir un navire à l'égard duquel l'une des dispositions de la présente loi n'a pas été observée, s'il juge que les circonstances le justifient.
(2) A steamship inspector may detain any ship in respect of which any of the provisions of this Act have not been complied with, if, in his opinion, detention is warranted in the circumstances.
(3) Durant la visite qu'il opère d'un navire en vertu du présent article, un inspecteur de navires à vapeur peut poser au propriétaire ou à son agent, au capitaine ou au chef officier mécanicien, ou à toute autre personne se trouvant à bord et ayant la direction du navire, ou paraissant l'avoir, toute question pertinente qu'il juge à propos concernant le navire ou un accident qui lui est survenu; ces personnes doivent répondre à la question d'une manière complète et conforme à la vérité.
(3) When, under this section, a steamship inspector visits any ship, he may ask the owner or his agent, the master or chief engineer, or any other person on board and in charge or appearing to be in charge any pertinent question concerning the ship, or concerning any accident that has happened thereto, that he thinks fit, and every such person shall fully and truly answer every question.
(4) Un inspecteur de navires à vapeur peut exiger que les machines d'un navire soient mises en marche, afin de pouvoir se rendre compte de leur état.
[Non souligné dans l'original.]
(4) A steamship inspector may require that the machinery of a ship be put in motion so that he may satisfy himself as to its condition.
Le paragraphe 310(1) donne à l'inspecteur de navires à vapeur le pouvoir de monter à bord de tout navire et de l'inspecter. Il lui donne aussi le pouvoir discrétionnaire d'évaluer la sécurité du navire. Si le navire lui paraît dangereux, il a alors l'obligation de le détenir. Le mot « navire » est défini d'une manière libérale dans l'article 2 de la Loi, comme il suit : « les bâtiments de toutes sortes employés à la navigation et non mus par des avirons » . Certaines parties de la Loi sont exclues de cette définition, mais elles ne nous concernent pas ici.
[28] Le paragraphe 310(2) donne à l'inspecteur un autre pouvoir discrétionnaire, celui de détenir un navire à l'égard duquel la Loi n'a pas été observée.
[29] Les intimées ont fait valoir devant le juge de première instance qu'une lecture de la Loi, ainsi que du Décret sur la sécurité des navires non canadiens, C.R.C., ch. 1452 (1978) (le Décret), permet d'affirmer que la partie V de la Loi, dans laquelle se trouve l'article 310, ne s'applique pas à leur navire. Par conséquent, de dire les intimées, la Loi ne conférait pas à l'inspecteur de navires à vapeur le pouvoir légal de détenir le navire.
[30] Le Décret est un règlement pris en vertu de l'article 481 (aujourd'hui l'article 420) de la Loi. Les deux dispositions sont rédigées de manière identique. Je reproduis donc la disposition actuelle :
420. (1) Le gouverneur en conseil peut ordonner que la présente partie ou que l'une quelconque de ses dispositions s'applique à un navire ou à une classe de navires immatriculés ailleurs qu'au Canada, pendant que ce navire ou un navire de cette classe se trouve dans les eaux canadiennes.
420. (1) The Governor in Council may direct that this Part or any of the provisions thereof shall apply to any ship or class of ship registered elsewhere than in Canada while within Canadian waters.
[31] Le Décret dit que l'application de l'article 110 de la Loi (qui prévoit que certains navires doivent être dotés d'officiers mécaniciens détenant un certificat) et de la partie VIII de la Loi (les dispositions qui concernent la sécurité des navires, aujourd'hui la partie V de la Loi; l'article 310 est compris dans la partie V) s'étend dans certains cas aux navires immatriculés ailleurs qu'au Canada. Par exemple, le Décret étend l'application de ce qui est aujourd'hui la partie V de la Loi aux navires immatriculés ailleurs qu'au Canada qui, entre autres, sont utilisés ou exploités en un lieu dans les limites des eaux canadiennes : voir l'alinéa 3c) du Décret.
[32] Le juge de première instance a estimé, avec raison selon moi, que le navire des intimées répondait à ce critère puisqu'il venait à Vancouver pour prendre une cargaison de charbon. Il s'est donc fondé sur le sous-alinéa 6a)(ii) du Décret pour dire que la partie V de la Loi avait été observée et donc que l'article 310, dans la partie V, ne s'appliquait pas. Ce sous-alinéa est ainsi rédigé :
6. Un navire non à passagers ou un navire à passagers transportant 12 passagers au plus est censé avoir observé les dispositions de la Partie VIII de la Loi [maintenant la Partie V de la Loi] et des règlements établis en exécution de cette partie
a) quant à la coque et aux machines, si le navire a à son bord(i) un certificat valide de sécurité de construction pour navire de charge délivré selon la Convention de sécurité, ou
(ii) un certificat valable délivré par une société de classification reconnue constatant que le navire est coté, et
b) quant à l'équipement de sauvetage et au matériel d'extinction d'incendie, si le navire a à son bord un certificat valide de sécurité du matériel d'armement pour navire de charge délivré selon la Convention de sécurité,
dans la mesure où ces dispositions sont prévues dans la Convention de sécurité ou les règles de la société de classification, selon le cas.
[Non souligné dans l'original.]
6. A non-passenger ship or a passenger ship that carries not more than 12 passengers shall be regarded as complying with those provisions of Part VIII of the Act [now Part V of the Act] and the regulations thereunder dealing with
(a) the hull and machinery, if the ship has on board(i) a valid Cargo Ship Safety Construction Certificate issued under the Safety Convention, or
(ii) a valid certificate issued by a recognized classification society showing that the ship is in class; and
(b) life saving and fire extinguishing equipment, if the ship has on board a valid Cargo Ship Safety Equipment Certificate issued under the Safety Convention,
to the extent that those provisions are requirements of the Safety Convention or classification society rules, as the case may be.
[33] Le juge de première instance a accepté la conclusion des intimées et conclu, en droit, que la Loi, en particulier la partie V et, par conséquent, l'article 310, ne conférait pas le pouvoir légal de saisir et détenir le navire. Selon lui, ce pouvoir devait plutôt être cherché dans le Mémorandum et dans la Convention SOLAS. Étonnamment, il est arrivé à cette conclusion après avoir admis que tous les intéressés croyaient que la mesure prise était une mesure de contrôle par l'État du port, que la détention elle-même relevait de l'article 310 de la Loi, que l'ordonnance de détention avait été rendue en vertu de la Loi et que l'appel formé par les intimées devant le président contre l'ordonnance de détention rendue par les inspecteurs était un appel à l'encontre d'une décision prise en vertu de l'article 310 : voir les paragraphes 91 à 93 de son jugement.
[34] En fait, je suis d'avis que, si le juge de première instance en est venu à exclure l'application de la Loi, c'est parce qu'il n'a pas bien interprété l'objet du Décret et qu'il n'a pas bien compris la Loi.
[35] Je suis convaincu que l'ensemble de la partie V, qui concerne la sécurité des navires, notamment les pouvoirs d'inspection destinés à s'assurer de l'aptitude d'un navire à prendre la mer (article 310), s'applique aux navires non canadiens, soit en raison de la définition étendue du mot « navire » à l'article 2 de la Loi, soit en raison de l'application de la partie V aux navires non canadiens par l'effet du Décret.
[36] Le Décret établit, au sous-alinéa 6a)(ii), une présomption réfutable de conformité aux exigences de la partie V de la Loi pour les navires non canadiens qui détiennent un certificat valide délivré par une société de classification reconnue. Naturellement, les conditions qui ont cours à bord d'un navire peuvent changer après qu'est délivré le certificat. La coque ou les machines d'un navire peuvent être endommagées au cours d'un chargement ou en mer, ou peuvent se détériorer, entraînant du même coup un problème de sécurité que la partie V de la Loi a pour objet de résoudre. Autrement dit, un certificat valide n'est pas une fin en soi, encore moins une protection contre des inspections de sécurité. Ce point est d'ailleurs attesté par le fait que le Règlement 10 de la Convention SOLAS, par exemple, prévoit que la coque, les machines et l'équipement d'un navire de charge « seront inspectés de telle façon et ensuite aux intervalles de temps jugés nécessaires par l'Administration, de manière à s'assurer que leur état est en tout point satisfaisant » . La disposition impose des inspections à des intervalles qui ne peuvent pas dépasser cinq ans. Outre ces inspections périodiques, un pétrolier âgé de dix ans ou plus doit subir au moins une inspection intermédiaire durant la période de validité de son certificat de sécurité de construction pour navire de charge.
[37] Le paragraphe 328(3) de la Loi va dans le même sens. Un navire de charge non canadien qui détient un certificat valide de sécurité du matériel d'armement pour navire de charge ou un certificat valide de sécurité de construction pour navire de charge ou un certificat de dispense se rapportant à l'un ou l'autre des certificats susdits est soustrait à une inspection, mais seulement pour les aspects dont traitent lesdits certificats. Par ailleurs, selon le paragraphe 328(3), cette dispense ne s'applique plus lorsqu'il est nécessaire de déterminer que l'état du navire et de son équipement correspond essentiellement aux renseignements donnés dans les certificats. Je ne vois dans le Décret aucune disposition qui exclut, expressément ou implicitement, le régime général des inspections de sécurité des navires à vapeur. Plus précisément, le Décret ne dispense pas, ni ne prétend dispenser, un navire étranger de se soumettre à des inspections de sécurité en application de l'article 310 de la Loi.
[38] La Loi ne renferme aucune disposition autorisant le gouverneur en conseil à prendre des règlements soustrayant les navires aux inspections de sécurité et les armateurs à l'obligation de se conformer aux règlements de sécurité. L'article 421 de la Loi donne au ministre le pouvoir, dans certains cas, de soustraire les navires étrangers aux obligations prévues par la Loi, mais ce pouvoir n'autorise aucune dispense d'application des dispositions relatives à la navigabilité d'un navire lorsque le navire est dangereux ou qu'il est inapte à prendre la mer en raison de l'état de sa coque, de son équipement ou de ses machines. L'article 421 de la Loi est ainsi rédigé :
421. (1) Nonobstant toute autre disposition de la présente partie, le ministre peut, sur la recommandation du président, dispenser un navire canadien ou le propriétaire d'un tel navire de l'observation de l'une quelconque des dispositions de la présente partie ou de ses règlements d'exécution qui se rapportent à l'inspection des navires à vapeur, exception faite des dispositions visant les installations radio sur les navires, dans tout cas particulier d'urgence où le ministre peut le juger nécessaire ou opportun pour l'intérêt public, dans la mesure, de la manière et aux conditions qu'il peut juger appropriées aux circonstances; mais le ministre ne peut dispenser un navire ou un propriétaire de l'observation de l'une quelconque de ces dispositions dans une mesure ou d'une manière qui permettrait à un navire de prendre la mer ou d'accomplir un voyage ou un trajet en état d'innavigabilité, c'est-à-dire inapte, en raison de l'état défectueux de sa coque, de son équipement ou de ses machines, ou de l'insuffisance de son équipage, de sur