R. c. 974649 Ontario Inc.

R. c. 974649 Ontario Inc.
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2001-12-06
Référence neutre
2001 CSC 81
Recueil
[2001] 3 RCS 575
Numéro de dossier
27084
Juges
McLachlin, Beverley; L'Heureux-Dubé, Claire; Gonthier, Charles Doherty; Iacobucci, Frank; Major, John C.; Bastarache, Michel; Binnie, William Ian Corneil; Arbour, Louise; LeBel, Louis
En appel de
Ontario
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 27084
Contenu de la décision
R. c. 974649 Ontario Inc., [2001] 3 R.C.S. 575, 2001 CSC 81
Sa Majesté la Reine du chef de l’Ontario Appelante
c.
974649 Ontario Inc. faisant affaire sous le nom de
Dunedin Construction (1992) et Bob Hoy Intimés
et
Le procureur général du Canada,
le procureur général de la Colombie-Britannique,
le procureur général de l’Alberta et
la Criminal Lawyers’ Association of Ontario Intervenants
Répertorié : R. c. 974649 Ontario Inc.
Référence neutre : 2001 CSC 81.
No du greffe : 27084.
2000 : 6 décembre; 2001 : 6 décembre.
Présents : Le juge en chef McLachlin et les juges L’Heureux‑Dubé, Gonthier, Iacobucci, Major, Bastarache, Binnie, Arbour et LeBel.
en appel de la cour d’appel de l’ontario
Droit constitutionnel – Charte des droits ‑‑ Tribunal compétent – Tribunal des infractions provinciales – Le juge de paix agissant en vertu de la Loi sur les infractions provinciales a‑t‑il le pouvoir de condamner la Couronne aux dépens en cas de violation de la Charte? – Charte canadienne des droits et libertés, art. 24(1) ‑‑ Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1990, ch. P.33.
Les intimés ont été accusés, en vertu de la Loi sur la santé et la sécurité au travail de l’Ontario, de ne pas avoir respecté les règles de sécurité sur un chantier de construction. Ils ont demandé à la Couronne de leur communiquer, entre autres choses, une copie du formulaire autorisant l’engagement de poursuites. La Couronne a, à deux reprises, refusé de communiquer ce document, invoquant le secret professionnel de l’avocat. Le juge de paix qui a présidé le procès en vertu de la Loi sur les infractions provinciales (« LIP ») a conclu que le défaut de la Couronne de communiquer le formulaire en question constituait une atteinte aux droits garantis aux intimés par la Charte canadienne des droits et libertés . Le juge de paix a ordonné à la Couronne de communiquer le formulaire et de payer aux intimés les dépens afférents à leur requête en communication. La Couronne a communiqué le formulaire, mais a demandé avec succès à la Cour de l’Ontario (Division générale) l’annulation de l’ordonnance la condamnant aux dépens, pour le motif que le tribunal des infractions provinciales n’était pas un « tribunal compétent » au sens du par. 24(1) de la Charte pour rendre une telle ordonnance. La Cour d’appel de l’Ontario a estimé que le juge agissant en vertu de la LIP avait le pouvoir de rendre une telle ordonnance et a accueilli l’appel. Elle a renvoyé l’affaire à la Division générale pour que celle‑ci décide si, eu égard aux circonstances de l’espèce, le juge avait fait erreur en accordant les dépens.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté. Le juge de paix qui préside un procès en vertu de la LIP a le pouvoir de condamner la Couronne à payer les frais de justice en cas de violation de la Charte .
Si un acte du gouvernement est contraire à la Charte , l’art. 24 établit le droit d’obtenir réparation à cet égard. Le paragraphe 24(1) permet à « un tribunal compétent » d’accorder « la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances ». Un « tribunal compétent » est un tribunal qui a (1) compétence sur l’intéressé, (2) compétence sur l’objet du litige, et (3) compétence pour accorder la réparation demandée. Les tribunaux doivent interpréter l’art. 24 d’une manière propre à faciliter l’accès direct aux réparations convenables et justes prévues par la Charte , tout en respectant la structure et les pratiques du système judiciaire existant ainsi que le rôle qui appartient en exclusivité au Parlement et aux législatures, savoir celui de fixer la compétence des tribunaux judiciaires et administratifs.
Le pouvoir de réparation visé à l’art. 24 peut être accordé de façon explicite ou implicite dans une loi. L’approche « fonctionnelle et structurelle » appliquée pour déterminer si un tribunal a compétence pour accorder des réparations en vertu du par. 24(2) de la Charte est compatible avec l’approche générale permettant de reconnaître les pouvoirs implicites des organismes créés par une loi, avec le critère établi pour décider si un tribunal est compétent pour examiner les questions relatives à la Charte au regard du par. 52(1) de la Loi constitutionnelle de 1982 et avec les principes qui sous‑tendent l’art. 24 . L’approche fonctionnelle et structurelle permet de réaliser l’équilibre entre l’accès concret aux réparations prévues par la Charte et la déférence envers le rôle des législatures, en plus de favoriser l’accès direct et rapide aux réparations fondées sur la Charte devant des juridictions compétentes pour les accorder. Par ailleurs, sous réserve des limites d’ordre constitutionnel, le Parlement et les législatures peuvent priver explicitement ou implicitement un tribunal du pouvoir d’accorder soit toute réparation fondée sur la Charte soit l’une ou l’autre de ces réparations. Pour décider si le Parlement ou la législature concernée entendait exclure un pouvoir de réparation donné, on examine la fonction qu’il a demandé au tribunal d’accomplir, ainsi qu’aux pouvoirs et procédures dont celui‑ci a été doté.
L’application de cette approche à la LIP suggère que le tribunal des infractions provinciales a le pouvoir d’accorder les dépens en vertu du par. 24(1) . En tant que juridiction quasi criminelle, le tribunal des infractions provinciales constitue, du point de vue de la connaissance des faits, la juridiction privilégiée pour accorder des réparations fondées sur la Charte dans les affaires introduites devant lui, particulièrement lorsque la violation de la Charte est liée au déroulement du procès. La législature l’a doté de toute la panoplie des réparations du droit criminel pour suppléer aux lacunes de la compétence prévue par la loi et pour garantir que la réparation accordée en bout de ligne soit dans les faits convenable et juste. Le prononcé d’une condamnation aux dépens pour sanctionner la communication tardive d’éléments de preuve fait partie intégrante du rôle du tribunal des infractions provinciales en tant que cour de juridiction quasi criminelle. Le fait de diviser entre le tribunal des infractions provinciales et les cours supérieures le pouvoir d’ordonner des réparations fondées sur la Charte pourrait avoir pour effet, dans certains cas, d’empêcher concrètement l’accusé d’avoir accès à une réparation et à un tribunal compétent. Le tribunal des infractions provinciales dispose de ses propres règles de procédure détaillées et il suit les règles de preuve ordinaires. Les juges de paix doivent être indépendants. Ils reçoivent une formation juridique. Les décisions du tribunal sont susceptibles de révision par voie d’appel et des intervenants peuvent participer à cet appel. Diverses considérations tendent à indiquer qu’on peut confier sans risque au tribunal des infractions provinciales la responsabilité d’élaborer des ordonnances en matière de dépens en tant que réparation fondée sur la Charte .
En résumé, la fonction et la structure de la LIP indiquent que la législature entendait que le tribunal de la LIP examine les questions incidentes liées à la Charte qui surviennent dans le cours de ses procédures et qu’il est apte à résoudre. Sauf indication contraire, on peut donc présumer que les juges de la LIP possèdent le pouvoir d’ordonner à la Couronne de payer les frais de justice à titre de réparation pour les violations de la Charte découlant du défaut de communiquer la preuve en temps utile.
Jurisprudence
Arrêts suivis : Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863; Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Mooring c. Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), [1996] 1 R.C.S. 75; arrêts mentionnés : R. c. Mardave Construction (1990) Ltd., C. Ont. (Div. prov.), 10 janvier 1994; R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114; British Columbia Development Corp. c. Friedmann, [1984] 2 R.C.S. 447; Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd., [1997] 1 R.C.S. 32; Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357; Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177; Doyle c. La Reine, [1977] 1 R.C.S. 597; R. c. Pang (1994), 95 C.C.C. (3d) 60; Tataryn c. Succession Tataryn, [1994] 2 R.C.S. 807; Symes c. Canada, [1993] 4 R.C.S. 695; Douglas/Kwantlen Faculty Assn. c. Douglas College, [1990] 3 R.C.S. 570; Tétreault-Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration du Canada), [1989] 2 C.F. 245; Newfoundland Telephone Co. c. Terre‑Neuve (Board of Commissioners of Public Utilities), [1992] 1 R.C.S. 623; Canadien Pacifique Ltée c. Bande indienne de Matsqui, [1995] 1 R.C.S. 3; Bell Canada c. Canada (Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes), [1989] 1 R.C.S. 1722; Loi sur l’Office national de l’énergie (Can.) (Re), [1986] 3 C.F. 275; Interprovincial Pipe Ligne Ltd. c. Office national de l’énergie, [1978] 1 C.F. 601; Tétreault‑Gadoury c. Canada (Commission de l’emploi et de l’immigration), [1991] 2 R.C.S. 22; Cuddy Chicks Ltd. c. Ontario (Commission des relations de travail), [1991] 2 R.C.S. 5; Cooper c. Canada (Commission des droits de la personne), [1996] 3 R.C.S. 854; R. c. Rahey, [1987] 1 R.C.S. 588; R. c. O’Connor, [1995] 4 R.C.S. 411; R. c. Ouellette, [1980] 1 R.C.S. 568; R. c. Pawlowski (1993), 12 O.R. (3d) 709; R. c. Stinchcombe, [1991] 3 R.C.S. 326; R. c. Regan (1999), 137 C.C.C. (3d) 449; Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c. Tobiass, [1997] 3 R.C.S. 391; R. c. Jedynack (1994), 16 O.R. (3d) 612; R. c. Dodson (1999), 70 C.R.R. (2d) 65; R. c. Robinson (1999), 142 C.C.C. (3d) 303; R. c. Garofoli, [1990] 2 R.C.S. 1421; Kourtessis c. M.R.N., [1993] 2 R.C.S. 53.
Lois et règlements cités
Charte canadienne des droits et libertés, art. 24 .
Loi constitutionnelle de 1982, art. 52 .
Loi d’interprétation, L.R.O. 1990, ch. I.11, art. 4.
Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1990, ch. P.33, art. 2(1), 90.
Règles de la Cour d’appel relatives aux appels interjetés en vertu de la Loi sur les infractions provinciales de l’Ontario, Règl. de l’Ont. 721/94, règle 21(1).
Rules of the Ontario Court (Provincial Division) in Provincial Offences Proceedings, R.R.O. 1990, Règl. 200.
Doctrine citée
Drinkwalter, W. Douglas, and J. Douglas Ewart. Ontario Provincial Offences Procedure. Toronto : Carswell, 1980.
Halsbury’s Laws of England, vol. 44(1), 4th ed. (reissue). By Lord Hailsham of St. Marylebone. London : Butterworths, 1995.
Hogg, Peter W. Constitutional Law of Canada, vol. 2, loose‑leaf ed. Scarborough, Ont. : Carswell, 1997 (updated 2000, release 1).
Macaulay, Robert W., and James L. H. Sprague. Practice and Procedure Before Administrative Tribunals, vols. 3 and 4. Toronto : Carswell, 1988 (loose-leaf updated 2001, release 1).
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Ontario (1998), 42 O.R. (3d) 354, 166 D.L.R. (4th) 593, 114 O.A.C. 258, 130 C.C.C. (3d) 1, 39 C.C.E.L. (2d) 1, 58 C.R.R. (2d) 1, [1998] O.J. No. 4735 (QL), qui a accueilli un appel d’une décision de la Cour de l’Ontario (Division générale) (1995), 25 O.R. (3d) 420, 101 C.C.C. (3d) 48, [1995] O.J. No. 2330 (QL), qui avait fait droit à la demande de contrôle judiciaire présentée par l’appelante. Pourvoi rejeté.
Hart Schwartz et Line Forestier, pour l’appelante.
Norman A. Keith et Rebecca K. Saturley, pour les intimés.
Nancy L. Irving et Peter De Freitas, pour l’intervenant le procureur général du Canada.
George H. Copley, c.r., pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Argumentation écrite seulement par James A. Bowron, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Kent Roach, pour l’intervenante la Criminal Lawyers’ Association of Ontario.
Version française du jugement de la Cour rendu par
Le Juge en chef –
I. Introduction
1 Le présent pourvoi soulève la question de savoir si le juge agissant en vertu de la Loi sur les infractions provinciales de l’Ontario, L.R.O. 1990, ch. P.33 (« LIP »), peut condamner la Couronne aux dépens pour cause de violation de la Charte canadienne des droits et libertés . Bien qu’il s’agisse à première vue d’une question d’ordre procédural, elle n’en est pas moins importante. Dans la mesure où il est difficile ou impossible d’obtenir réparation en cas de violation de la Charte , celle-ci cesse de protéger efficacement les droits des Canadiens.
2 Les intimés ont été accusés, en vertu de la Loi sur la santé et la sécurité au travail, L.R.O. 1990, ch. O.1, de ne pas avoir respecté les règles de sécurité sur un chantier de construction. Des poursuites ont été intentées. Les intimés ont demandé à la Couronne de leur communiquer, entre autres choses, une copie du formulaire autorisant l’engagement de poursuites. Les inspecteurs du ministère du Travail remplissent systématiquement ce formulaire lorsqu’ils décident de l’à‑propos de porter des accusations en vertu de la Loi sur la santé et la sécurité au travail. La Couronne a, à deux reprises, refusé de communiquer ce document, invoquant le secret professionnel de l’avocat. Le juge de paix qui a présidé le procès en vertu de la LIP a conclu que le défaut de la Couronne de communiquer le formulaire en question constituait une atteinte aux droits garantis par la Charte aux intimés.
3 Il a ordonné à la Couronne de communiquer le formulaire et de payer aux intimés les dépens afférents à leur requête en communication. La Couronne a communiqué le formulaire, mais a demandé avec succès l’annulation de l’ordonnance la condamnant aux dépens pour le motif que le tribunal des infractions provinciales n’était pas un « tribunal compétent » au sens du par. 24(1) de la Charte pour rendre une telle ordonnance. La Cour d’appel de l’Ontario a estimé que le juge agissant en vertu de la LIP avait le pouvoir de rendre une telle ordonnance et a accueilli l’appel. La Couronne se pourvoit contre cette ordonnance auprès de notre Cour.
4 Je conclus que les juges qui président les procès en vertu de la LIP de l’Ontario ont le pouvoir de condamner la Couronne aux dépens en cas de violation de la Charte .
II. Les dispositions constitutionnelles et législatives pertinentes
5 L’article 24 de la Charte est ainsi rédigé :
24. (1) Toute personne, victime de violation ou de négation des droits ou libertés qui lui sont garantis par la présente charte, peut s’adresser à un tribunal compétent pour obtenir la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances.
(2) Lorsque, dans une instance visée au paragraphe (1), le tribunal a conclu que des éléments de preuve ont été obtenus dans des conditions qui portent atteinte aux droits ou libertés garantis par la présente charte, ces éléments de preuve sont écartés s’il est établi, eu égard aux circonstances, que leur utilisation est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice.
6 L’article 90 de la Loi sur les infractions provinciales, L.R.O. 1990, ch. P.33, prévoit ce qui suit :
90 (1) Ne portent pas atteinte à la validité d’une instance :
a) les irrégularités ou les vices de fond ou de forme dans l’assignation, le mandat, l’avis d’infraction, l’avis d’infraction de stationnement, la promesse de comparaître ou l’engagement;
b) les divergences entre l’accusation énoncée dans l’assignation, le mandat, l’avis d’infraction de stationnement, l’avis d’infraction, la promesse de comparaître ou l’engagement et celle énoncée dans la dénonciation ou le procès‑verbal.
(2) Si le tribunal estime que le défendeur a été induit en erreur par une irrégularité, un vice ou une divergence mentionnées au paragraphe (1), il peut ajourner l’audience et rendre l’ordonnance qu’il juge appropriée, y compris ordonner le paiement de dépens aux termes de l’article 60.
III. Les décisions des juridictions inférieures
A. Cour de l’Ontario (Division provinciale) (23 mars 1995)
7 Le juge de paix Harris a conclu que la Couronne avait manqué à son obligation en matière de communication de la preuve en ne produisant pas le formulaire autorisant l’engagement de poursuites qui était demandé, mais il a refusé d’ordonner l’arrêt des procédures ou d’annuler les accusations. Il a plutôt ordonné la production du document aux intimés et leur a accordé la somme de 2000 $ au titre des dépens. Il a tiré cette conclusion en s’appuyant sur l’affaire R. c. Mardave Construction (1990) Ltd., C. Ont. (Div. prov.), 10 janvier 1994, dans laquelle il a été jugé que la communication du formulaire par le ministère du Travail était un aspect essentiel de l’obligation de communication complète et intégrale de la preuve par la Couronne.
B. Cour de l’Ontario (Division générale) (1995), 25 O.R. (3d) 420
8 Le juge McRae de la Cour de l’Ontario (Division générale) a annulé cette ordonnance pour le motif que le tribunal des infractions provinciales n’a pas compétence, en vertu du par. 24(1) de la Charte , pour condamner la Couronne aux dépens en cas de violation des droits garantis à l’accusé par la Charte . Se référant à l’arrêt Mills c. La Reine, [1986] 1 R.C.S. 863, le juge McRae a conclu que la juridiction de jugement dans le cadre d’une instance fondée sur la LIP peut constituer un « tribunal compétent » pour accorder une telle réparation en vertu du par. 24(1) , seulement si elle a compétence sur l’intéressé ainsi que sur l’infraction ou l’objet du litige et si elle possède le pouvoir d’accorder la réparation demandée. Comme les deux premiers éléments de ce critère étaient clairement respectés, il a fait porter son analyse sur le dernier point, la question de savoir si le juge présidant un procès en vertu de la LIP a le pouvoir, indépendamment de la Charte , de prononcer une ordonnance relative aux dépens.
9 Le juge McRae a conclu que la LIP ne conférait pas compétence pour adjuger les frais de justice. En fait, il a souligné que l’historique et l’économie de la LIP faisaient ressortir l’intention claire du législateur de ne pas accorder ce pouvoir. Il a ajouté que, en tant que tribunal créé par une loi, la Division provinciale n’avait aucune compétence inhérente ou supplémentaire l’habilitant à condamner la Couronne aux dépens dans le cadre de procédures relatives aux infractions provinciales. Le juge McRae a estimé que, en l’absence de compétence inhérente ou prévue par la loi permettant de statuer sur les dépens en vertu de la LIP, cette compétence ne pouvait découler du par. 24(1) . À cet égard, il a distingué la présente affaire d’une série de décisions dans lesquelles il a été jugé que les cours provinciales agissant en vertu du Code criminel, L.R.C. 1985, ch. C-46 , possédaient cette compétence, soulignant que ces décisions concernaient l’élargissement du pouvoir d’origine législative existant de condamner la Couronne aux dépens. Étant donné que le tribunal des infractions provinciales ne disposait pas de cette compétence initiale, il ne pouvait être un « tribunal compétent » pour ordonner la réparation demandée en l’espèce.
C. Cour d’appel de l’Ontario (1998), 42 O.R. (3d) 354
10 La Cour d’appel de l’Ontario, sous la plume du juge O’Connor, a accueilli l’appel pour le motif que le par. 90(2) de la LIP habilitait le tribunal des infractions provinciales à condamner la Couronne aux dépens — quoique dans des circonstances limitées — et que cela suffisait pour établir l’existence de la compétence de prononcer, en vertu du par. 24(1) , une ordonnance relative aux dépens en cas de violation de la Charte .
11 Le juge O’Connor a souligné que le pouvoir discrétionnaire de « rendre l’ordonnance qu’il juge appropriée » qui est conféré par le par. 90(2) au juge de la LIP est à première vue extrêmement large. Qui plus est, il n’a rien vu dans le texte ou l’économie du par. 90(2) ou dans la LIP considérée globalement qui indiquait l’intention de restreindre le sens ordinaire de cette disposition. Il a en conséquence conclu que, contrairement aux autres dispositions relatives aux dépens figurant dans la LIP, le par. 90(2) [traduction] « confère un pouvoir large et général qui permet notamment d’ordonner le paiement des frais des témoins » (p. 360). Ce pouvoir autorise également le tribunal à condamner la Couronne au paiement des frais de justice, lorsqu’il estime que le défendeur a été induit en erreur par certaines irrégularités procédurales prévues au par. 90(1).
12 La dernière question à trancher était de savoir si la compétence limitée en matière de réparation prévue par la LIP satisfaisait la condition exigeant que le tribunal concerné ait le « pouvoir d’accorder la réparation demandée » nécessaire pour être un tribunal compétent au sens du par. 24(1) . Le juge O’Connor a estimé que tel était le cas. À son avis, même un pouvoir de réparation restreint suffit pour habiliter le tribunal à rendre le même genre d’ordonnance réparatrice en cas de violation de la Charte . Lorsque, comme en l’espèce, le tribunal a le pouvoir de rendre le genre d’ordonnance demandée (c.‑à‑d. relative aux frais de justice) indépendamment de la Charte , même dans des circonstances très limitées, il a également le pouvoir de rendre la même ordonnance en vertu du par. 24(1) pour cause de violation de la Charte . Ayant conclu que le juge de paix Harris avait compétence pour adjuger les dépens à l’égard de la violation de la Charte , la Cour d’appel a renvoyé l’affaire à la Division générale pour que celle‑ci décide si, eu égard aux circonstances de l’espèce, le juge de paix Harris avait fait erreur en les accordant.
IV. La question en litige
13 La seule question en litige est de savoir si le juge qui préside un procès en vertu de la Loi sur les infractions provinciales de l’Ontario a le pouvoir d’adjuger les dépens pour cause de violation de la Charte .
V. L’analyse
14 La Charte garantit les droits et libertés fondamentaux de tous les Canadiens. Elle le fait au moyen de deux types de dispositions. Les premières décrivent les droits et libertés garantis. Les deuxièmes établissent les réparations ou sanctions applicables en cas d’atteintes à ces droits. Les dispositions de toute règle de droit incompatibles avec la Charte sont rendues inopérantes par l’effet de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 . D’autre part, si un acte du gouvernement est contraire à la Charte , l’art. 24 établit le droit d’obtenir réparation à cet égard. Si la violation a permis d’obtenir des éléments de preuve que la Couronne entend utiliser contre l’accusé, le par. 24(2) prescrit que le tribunal doit les écarter si leur utilisation est susceptible de déconsidérer l’administration de la justice. Dans les autres cas, le par. 24(1) permet à un « tribunal compétent » d’accorder « la réparation que le tribunal estime convenable et juste eu égard aux circonstances ». S’il y a lieu d’accorder une réparation en l’espèce, elle doit l’être en vertu du par. 24(1) .
15 La question fondamentale consiste à déterminer si le juge qui a ordonné à la Couronne de payer les dépens est « un tribunal compétent » au sens du par. 24(1) pour rendre une telle ordonnance. Notre Cour a examiné les attributs d’un « tribunal compétent » à plusieurs reprises depuis son arrêt de principe en la matière, l’arrêt Mills, précité. Dans cette affaire, le juge Lamer (plus tard Juge en chef du Canada), avec l’appui des autres juges sur ce point, a défini un « tribunal compétent » comme étant un tribunal qui a (1) compétence sur l’intéressé, (2) compétence sur l’objet du litige, et (3) compétence pour accorder la réparation demandée (p. 890). Dans des arrêts ultérieurs, notre Cour a confirmé ce critère à trois volets permettant d’identifier les tribunaux judiciaires et administratifs qui sont compétents pour accorder des réparations fondées sur l’art. 24 de la Charte : Weber c. Ontario Hydro, [1995] 2 R.C.S. 929; Mooring c. Canada (Commission nationale des libérations conditionnelles), [1996] 1 R.C.S. 75. Ce n’est que dans les cas où le tribunal judiciaire ou administratif concerné possède les trois attributs qu’il est considéré comme un « tribunal compétent » pour accorder la réparation voulue en vertu de l’art. 24 de la Charte .
16 En l’espèce, personne ne conteste la compétence du tribunal des infractions provinciales sur les parties et sur l’objet du litige. Le différend entre les parties porte sur le troisième et dernier attribut d’un tribunal compétent : le pouvoir d’accorder la réparation demandée. Pour déterminer si, en l’espèce, le juge de la LIP possédait le « pouvoir d’accorder la réparation demandée », à savoir les frais de justice, nous suivons les principes énoncés dans les arrêts antérieurs et l’approche prescrite par ceux-ci aux fins d’interprétation de l’art. 24 de la Charte .
A. L’article 24 : principes d’interprétation
17 Dans l’interprétation de l’expression « tribunal compétent », nous devons garder à l’esprit quatre propositions connexes, qui inspirent l’approche appliquée par notre Cour pour l’interprétation de l’art. 24 depuis qu’elle a examiné cette disposition pour la première fois dans l’arrêt Mills.
18 Premièrement, comme toutes les autres dispositions de la Charte , le par. 24(1) commande une interprétation large et téléologique. Il constitue une partie essentielle de la Charte et doit être interprété de la manière la plus généreuse qui soit compatible avec la réalisation de son objet : R. c. Big M Drug Mart Ltd., [1985] 1 R.C.S. 295, p. 344; Hunter c. Southam Inc., [1984] 2 R.C.S. 145, p. 155; Compagnie des chemins de fer nationaux du Canada c. Canada (Commission canadienne des droits de la personne), [1987] 1 R.C.S. 1114, p. 1134. Il s’agit en outre d’une disposition réparatrice qui, de ce fait, bénéficie de la règle générale d’interprétation législative selon laquelle les lois réparatrices reçoivent une interprétation « large et libérale » : British Columbia Development Corp. c. Friedmann, [1984] 2 R.C.S. 447, p. 458; Régie des transports en commun de la région de Toronto c. Dell Holdings Ltd., [1997] 1 R.C.S. 32, par. 21. Dernière considération et élément le plus important : le texte de cette disposition paraît accorder au tribunal le plus vaste pouvoir discrétionnaire possible aux fins d’élaboration des réparations applicables en cas de violations des droits garantis par la Charte . Dans l’arrêt Mills, précité, le juge McIntyre a fait remarquer qu’« [i]l est difficile de concevoir comment on pourrait donner au tribunal un pouvoir discrétionnaire plus large et plus absolu » (p. 965). Il ne faut pas que ce large mandat réparateur du par. 24(1) soit mis en échec par une interprétation « étroite et formaliste » de la disposition (voir Law Society of Upper Canada c. Skapinker, [1984] 1 R.C.S. 357, p. 366).
19 La deuxième proposition découle de la première : il faut interpréter l’art. 24 de façon à permettre la réalisation de son objet, qui est de protéger les droits garantis par la Charte en assurant des réparations efficaces en cas d’atteintes à ceux-ci. Si la jurisprudence de notre Cour concernant le par. 24(1) peut être réduite à un thème, on peut dire que le par. 24(1) doit être interprété de manière à assurer une réparation complète, efficace et utile à l’égard des violations de la Charte : Mills, précité, p. 881-882 (le juge Lamer), p. 953 (le juge McIntyre); Mooring, précité, par. 50-52 (le juge Major). Comme l’a indiqué le juge Lamer dans l’arrêt Mills, le par. 24(1) « fait du droit à une réparation la pierre angulaire de la mise en œuvre effective des droits accordés par la Charte » (p. 881). C’est l’établissement d’une voie de recours par le par. 24(1) qui « avant tout fera de la Charte un instrument éloquent et vigoureux de protection des droits et des libertés des Canadiens » (p. 881).
20 L’effet de l’interprétation du par. 24(1) se répercute nécessairement sur tous les droits garantis par la Charte , puisqu’un droit, aussi étendu soit‑il en théorie, est aussi efficace que la réparation prévue en cas de violation, sans plus. Dès le départ, notre Cour a jugé que le par. 24(1) avait pour objet de fournir une « réparation directe » (Mills, précité, p. 953, le juge McIntyre). Pour reprendre les propos du juge Lamer dans l’arrêt Mills, « [l]a réparation doit pouvoir s’obtenir facilement et les droits constitutionnels ne devraient pas être [traduction] “étouffés dans les délais et les difficultés de procédure” » (p. 882). Exiger moins minerait le rôle que joue le par. 24(1) en tant que pierre angulaire sur laquelle reposent les droits et libertés garantis par la Charte et que mécanisme essentiel à leur concrétisation et à leur protection.
21 Selon la troisième proposition guidant l’interprétation de l’art. 24 , les par. 24(1) et (2) doivent être lus en corrélation pour créer une interprétation harmonieuse. La combinaison des deux paragraphes, l’un portant sur les réparations en général et l’autre sur l’exclusion des éléments de preuve susceptibles de déconsidérer l’administration de la justice, tend à indiquer qu’ils visent tous deux à fournir des réparations à l’égard des violations de la Charte . De plus, seuls les « tribuna[ux] compétent[s] » peuvent accorder les réparations prévues par ces deux paragraphes. Par conséquent, il faut interpréter cette expression de façon à produire des résultats justes et applicables en ce qui concerne l’octroi de réparations en général et l’exclusion d’éléments de preuve en particulier.
22 Conformément à la dernière proposition, l’art. 24 ne doit pas être interprété de façon si large qu’il aurait pour effet d’investir les tribunaux judiciaires et administratifs de pouvoirs qu’ils n’ont jamais été censés exercer. Ce sont le Parlement et les législatures, et non pas les juges, qui définissent la compétence des différents tribunaux judiciaires et administratifs canadiens : Mills, précité, p. 952 (le juge McIntyre). C’est le Parlement ou la législature concernée qui décide si un tribunal judiciaire ou administratif est un « tribunal compétent » : Weber, précité, par. 65. L’intention du législateur est le phare qui permet d’identifier les tribunaux compétents.
23 Conformément à la mise en garde faite par le juge McIntyre dans l’arrêt Mills, précité, p. 953, la Charte n’est pas censée « provoquer le bouleversement du système judiciaire canadien ». Les tribunaux ont pour tâche d’interpréter le par. 24(1) de manière à permettre aux justiciables d’avoir accès directement aux réparations prévues par la Charte , tout en respectant, dans la mesure du possible, « le régime existant de compétence des tribunaux » : Mills, p. 953 (le juge McIntyre); voir aussi les commentaires des juges La Forest (à la p. 971) et Lamer (à la p. 882) dans le même arrêt; et Weber, précité, par. 63. Les rédacteurs de la Charte ne voulaient pas supprimer les distinctions que fait la Constitution entre les différents types de tribunaux ni empiéter plus que de besoin sur les pouvoirs législatifs pour réaliser les objectifs de la Charte .
24 En résumé, le tribunal appelé à interpréter l’art. 24 de la Charte doit faire une interprétation large et téléologique, propre à faciliter l’accès direct aux réparations convenables et justes prévues par les par. 24(1) et (2) de la Charte , tout en respectant la structure et les pratiques du système judiciaire existant ainsi que le rôle qui appartient en exclusivité au Parlement et aux législatures, savoir celui de fixer la compétence des tribunaux judiciaires et administratifs. Gardant ces principes directeurs à l’esprit, je reviens à la question qui est au cœur du présent pourvoi : Dans quels cas un tribunal judiciaire ou administratif possède‑t‑il le « pouvoir d’accorder la réparation demandée », respectant ainsi le dernier volet du critère établi dans Mills pour déterminer si un organisme donné est un tribunal compétent?
B. Quand un tribunal judiciaire ou administratif a-t-il le « pouvoir d’accorder la réparation demandée »?
25 Pour déterminer si un tribunal judiciaire ou administratif possède le « pouvoir d’accorder la réparation demandée », il faut d’abord et avant tout dégager l’intention du Parlement ou de la législature. La question déterminante dans chaque cas est de savoir si le législateur a investi le tribunal en question du pouvoir de statuer sur les droits garantis par la Charte et d’accorder la réparation demandée en cas de violation de ces droits.
26 L’article 24 n’a pas pour effet de conférer compétence à quelque tribunal judiciaire ou administratif que ce soit; le pouvoir du tribunal d’accorder la réparation demandée doit émaner d’une autre source que la Charte elle‑même : Singh c. Ministre de l’Emploi et de l’Immigration, [1985] 1 R.C.S. 177, p. 222. Lorsque, comme en l’espèce, le tribunal a été créé par une loi, ce pouvoir doit découler de la loi habilitante. Selon un principe fondamental, les organismes créés par une loi ne peuvent accomplir que les tâches qui leur ont été confiées par le Parlement ou la législature provinciale concernée et, dans l’exécution de ces tâches, ils ne disposent que des pouvoirs qui leur ont été accordés explicitement ou implicitement : Doyle c. La Reine, [1977] 1 R.C.S. 597, p. 602; R. W. Macaulay et J. L. H. Sprague, Practice and Procedure Before Administrative Tribunals (éd. feuilles mobiles), vol. 3, p. 23-17 et suiv. L’édiction de la Charte n’a pas modifié ce précepte fondamental : il appartient toujours au Parlement et aux législatures, et non pas aux tribunaux, d’attribuer compétence aux tribunaux judiciaires et administratifs qui composent notre système judiciaire.
27 Le pouvoir de réparation visé à l’art. 24 peut être accordé de façon explicite ou implicite dans une loi. Ce pouvoir est explicite quand, par exemple, la loi constitutive du tribunal judiciaire ou administratif concerné autorise explicitement l’ordonnance demandée en tant que réparation pour les violations de la Charte . Cependant, comme la plupart des tribunaux judiciaires et administratifs actuels existaient avant l’édiction de la Charte , il sera vraisemblablement rare de trouver une disposition attribuant expressément un tel pouvoir. La situation la plus fréquente est celle où, comme en l’espèce, la loi habilitante du tribunal judiciaire ou administratif est muette sur le pouvoir de celui-ci d’accorder des réparations en vertu de la Charte . Dans de tels cas, l’attribution du « pouvoir d’accorder la réparation demandée » en vertu de l’art. 24 , si ce pouvoir existe, est nécessairement implicite.
28 Quand convient-il d’inférer que le législateur entendait investir le tribunal judiciaire ou administratif du pouvoir d’accorder la réparation voulue en vertu de la Charte ? Cette question a reçu des réponses divergentes tant devant les juridictions inférieures que dans les observations des parties. Trois approches distinctes peuvent être dégagées. Pour les fins de la présente analyse, nous les appellerons l’approche littérale, l’approche fondée sur le « genre de réparation » et l’approche fonctionnelle et structurelle.
29 L’approche littérale est la plus restrictive. Suivant cette méthode, le tribunal aurait compétence pour accorder une réparation donnée en vertu de l’art. 24 uniquement lorsqu’il possède, soit de façon inhérente soit suivant les termes exprès de la loi, compétence pour accorder la réparation fondée sur la Charte dont il est question. En l’absence de compétence inhérente autorisant l’octroi d’une réparation fondée sur la Charte , la compétence ne peut exister que si la loi habilitante du tribunal la prévoit expressément. Cette approche aurait virtuellement pour effet de réserver aux seuls tribunaux possédant une compétence inhérente le pouvoir d’accorder des réparations en vertu de l’art. 24 de la Charte , puisque peu ou pas de tribunaux créés par une loi sont investis du pouvoir explicite d’accorder des réparations fondées sur la Charte . Selon cette approche, la réponse à la question de savoir si en l’espèce le juge du procès pouvait, en vertu du par. 24(1) , rendre une ordonnance relative aux dépens serait clairement négative. Le problème que crée cette approche est que, peut‑on soutenir, elle contrecarre le large objectif réparateur de l’art. 24 . En outre, elle rend le par. 24(1) redondant. La Couronne concède que cette façon de définir le « pouvoir d’accorder la réparation demandée » est trop restrictive.
30 L’approche fondée sur le « genre de réparation » aboutit à une interprétation moins restrictive de la condition exigeant l’existence du « pouvoir d’accorder la réparation demandée », puisqu’elle requiert seulement que le tribunal ait le pouvoir d’accorder le « genre » de réparation demandée, indépendamment de la Charte . Selon ce point de vue, le tribunal peut accorder, en vertu du par. 24(1) , le même « genre » de réparations que celles qu’il a le pouvoir d’accorder en vertu de la loi.
31 La Cour d’appel de l’Ontario a retenu cette approche en l’espèce. S’exprimant au nom de la Cour d’appel, le juge O’Connor a estimé que l’existence, dans une loi habilitante, du pouvoir d’accorder une réparation particulière — même si l’exercice de ce pouvoir est restreint à des circonstances très limitées — suffit pour habiliter le tribunal à ordonner le même genre de réparation en vertu du par. 24(1) . Ayant jugé que le par. 90(2) de la LIP conférait le pouvoir de condamner la Couronne au paiement des frais de justice, quoique seulement en cas d’irrégularités procédurales, il a conclu que le tribunal des infractions provinciales pouvait ordonner le paiement des dépens en vertu du par. 24(1) à titre de réparation pour la non-communication d’éléments de preuve. La Cour d’appel de l’Alberta a adopté la même approche pour définir le pouvoir d’accorder la réparation demandée dans l’arrêt R. c. Pang (1994), 95 C.C.C. (3d) 60.
32 Beaucoup de choses militent en faveur de cette approche. Instinctivement, on serait porté à dire que les tribunaux devraient être habilités à accorder, en vertu de la Charte , des réparations analogues à celles qu’ils accordent dans d’autres contextes. Toutefois, cette méthode n’est pas non plus sans problèmes, le plus évident étant la définition des pouvoirs de réparation du même « genre ». Jusqu’à quel point la réparation prévue par la loi doit‑elle ressembler à la réparation demandée en vertu de la Charte ? Par exemple, les intimés prétendent que l’indemnisation des frais des témoins et l’indemnisation des frais de justice constituent le même « genre » de réparation et que le pouvoir que confère la LIP d’ordonner le paiement des premiers emporte le pouvoir d’ordonner le paiement des seconds en vertu du par. 24(1) . Les deux juridictions inférieures ont rejeté cet argument au motif qu’il s’agit de réparations distinctes plutôt qu’analogues.
33 Des problèmes similaires découlent de la façon dont on considère les restrictions dont la loi pertinente assortit le pouvoir du tribunal d’accorder la réparation demandée. Le juge O’Connor a considéré que ces restrictions n’étaient pas pertinentes; une fois qu’on a trouvé dans la loi le pouvoir d’ordonner une réparation, même si son application est limitée à des circonstances prescrites, il en découle un pouvoir général d’accorder une réparation de ce genre en vertu de la Charte . L’existence d’une compétence limitée conférée par la loi peut donc avoir pour effet d’accorder une compétence fondée sur la Charte beaucoup plus large. La Couronne conteste cet argument, soutenant plutôt que les restrictions dont la loi assortit le pouvoir du tribunal d’accorder une réparation doivent également s’appliquer à son pouvoir d’accorder cette réparation en vertu de la C