Murray‑Hall c. Québec (Procureur général)

Murray‑Hall c. Québec (Procureur général)
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2023-04-14
Référence neutre
2023 CSC 10
Numéro de dossier
39906
Juges
Wagner, Richard; Karakatsanis, Andromache; Côté, Suzanne; Brown, Russell; Rowe, Malcolm; Martin, Sheilah; Kasirer, Nicholas; Jamal, Mahmud; O’Bonsawin, Michelle
En appel de
Québec
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
La cause en bref Renseignements sur les dossiers de la Cour
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Murray‑Hall c. Québec (Procureur général), 2023 CSC 10
Appel entendu : 15 septembre 2022 Jugement rendu : 14 avril 2023 Dossier : 39906
Entre :
Janick Murray-Hall Appelant
et
Procureur général du Québec Intimé
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureur général du Manitoba, procureur général de la Colombie-Britannique, procureur général de la Saskatchewan, procureur général de l’Alberta, Canadian Association for Progress in Justice, Société canadienne du cancer, Cannabis Amnesty, Cannabis Council of Canada et Association québécoise de l’industrie du cannabis Intervenants
Coram : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Brown*, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin
Motifs de jugement : (par. 1 à 106)
Le juge en chef Wagner (avec l’accord des juges Karakatsanis, Côté, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin)
Note : Ce document fera l’objet de retouches de forme avant la parution de sa version définitive dans le Recueil des arrêts de la Cour suprême du Canada.
* Le juge Brown n’a pas participé au dispositif final du jugement.
Janick Murray‑Hall Appelant
c.
Procureur général du Québec Intimé
et
Procureur général de l’Ontario,
procureur général du Manitoba,
procureur général de la Colombie‑Britannique,
procureur général de la Saskatchewan,
procureur général de l’Alberta,
Canadian Association for Progress in Justice,
Société canadienne du cancer,
Cannabis Amnesty,
Cannabis Council of Canada et
Association québécoise de l’industrie du cannabis Intervenants
Répertorié : Murray‑Hall c. Québec (Procureur général)
2023 CSC 10
No du greffe : 39906.
2022 : 15 septembre; 2023 : 14 avril.
Présents : Le juge en chef Wagner et les juges Karakatsanis, Côté, Brown*, Rowe, Martin, Kasirer, Jamal et O’Bonsawin.
en appel de la cour d’appel du québec
Droit constitutionnel — Partage des compétences — Théorie du double aspect — Prépondérance fédérale — Possession et culture de plantes de cannabis dans une maison d’habitation — Adoption par le Parlement d’une loi interdisant à tout individu d’avoir en sa possession ou de cultiver plus de quatre plantes de cannabis à domicile — Adoption par le législateur québécois d’une loi réglementant le cannabis qui inclut des dispositions prohibant complètement la possession et la culture de plantes de cannabis à domicile — Les dispositions de la loi québécoise interdisant la possession et la culture de plantes de cannabis à domicile sont-elles constitutionnellement valides au vu du partage des compétences? — Dans l’affirmative, sont-elles opérantes au regard de la doctrine de la prépondérance fédérale? — Loi constitutionnelle de 1867, art. 91(27) , 92(13) , 92(16) — Loi encadrant le cannabis, RLRQ, c. C-5.3, art. 5, 10.
En juin 2018, le Parlement fédéral adopte la Loi sur le cannabis (« Loi fédérale ») qui décriminalise l’usage récréatif du cannabis. Cette loi prohibe la possession de plantes de cannabis ainsi que la culture de telles plantes à des fins personnelles, mais exempte de ces prohibitions la possession et la culture d’au plus quatre plantes. Au même moment, le législateur québécois met en place son propre régime de réglementation du cannabis en adoptant un projet de loi qui, entre autres, crée la Société québécoise du cannabis (« SQDC »), laquelle exerce un monopole de vente du cannabis au Québec. Il édicte également la Loi encadrant le cannabis (« Loi provinciale »). Les articles 5 et 10 de la Loi provinciale interdisent totalement la possession de plantes de cannabis ainsi que la culture de telles plantes à des fins personnelles dans une maison d’habitation. Ces interdictions sont assorties d’amendes.
En octobre 2018, M intente en Cour supérieure une action en son nom et au nom de toutes les personnes qui, au Québec, sont susceptibles d’être poursuivies pour possession, dans leur maison d’habitation, d’une plante de cannabis. Il soutient que les art. 5 et 10 de la Loi provinciale relèvent de la compétence fédérale en matière de droit criminel prévue au par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 , et outrepassent les chefs de compétence reconnus aux provinces. Il demande à la Cour supérieure de déclarer ces dispositions ultra vires ou, à titre subsidiaire, inopérantes par application de la doctrine de la prépondérance fédérale. La Cour supérieure déclare les art. 5 et 10 de la Loi provinciale constitutionnellement invalides. La Cour d’appel infirme le jugement de première instance et confirme la validité constitutionnelle des art. 5 et 10, pour le motif que ceux-ci relèvent des compétences conférées aux provinces par les par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Elle conclut de surcroît que les dispositions contestées sont opérantes.
Arrêt : Le pourvoi est rejeté.
Les articles 5 et 10 de la Loi provinciale constituent un exercice valide par la législature du Québec des compétences que lui confèrent les par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 . De plus, les dispositions n’entravent pas la réalisation de l’objet du texte de loi fédéral et elles sont en conséquence opérantes.
Pour décider si une loi ou certaines de ses dispositions sont constitutionnellement valides au regard du partage des compétences, il faut d’abord procéder à la qualification de cette loi ou de ces dispositions, puis, sur cette base, à leur classification parmi les chefs de compétence énumérés aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 .
À l’étape de la qualification, il s’agit de déterminer le caractère véritable de la loi en examinant son objet et ses effets. Aux fins d’analyse de l’objet, les tribunaux font appel à des éléments de preuve intrinsèque, c’est-à-dire au texte même de la loi, ainsi qu’à des éléments de preuve extrinsèque tels que les débats parlementaires. Dans leur examen des effets de la loi, les tribunaux tiennent compte tant de ses effets juridiques (ceux étant directement liés aux dispositions de la loi elle‑même), que de ses effets pratiques (les effets secondaires découlant de son application). Lorsque des dispositions bien précises d’une loi qui, prétend-on, font partie intégrante d’un régime de réglementation, sont attaquées, les tribunaux qualifient d’abord les dispositions plutôt que de s’intéresser à la validité de la loi dans son ensemble. Mais cela ne signifie pas qu’il faille interpréter isolément les dispositions. Une lecture et analyse contextuelle des dispositions contestées qui prend en compte le régime de réglementation au sein duquel elles sont intégrées s’avère cruciale pour distinguer l’objet de la loi des moyens retenus pour le réaliser.
En l’espèce, il est indispensable d’analyser les art. 5 et 10 de la Loi provinciale au regard de leur contexte et non pas de leur simple libellé. En ce qui concerne les éléments de preuve intrinsèque aux fins d’analyse de l’objet, un survol de la Loi provinciale révèle un vaste système de réglementation incluant la création d’un monopole d’État, confié à la SQDC, qui supervise chacune des étapes préalables à l’achat par les citoyens de cannabis dans le but d’assurer la protection de la santé et de la sécurité de la population. Les articles 5 et 10 ne poursuivent pas l’objectif autonome et indépendant d’interdire la possession et la culture de plantes de cannabis à des fins personnelles. Les interdictions elles-mêmes sont un moyen, parmi un large éventail de mesures, pour réaliser les objectifs de santé et de sécurité publiques de la Loi provinciale puisqu’elles agissent comme de sérieux incitatifs à l’intégration des consommateurs au marché licite du cannabis. En ce qui concerne les éléments de preuve extrinsèque, les interventions des parlementaires québécois confirment que les interdictions facilitent l’approvisionnement des consommateurs auprès de la SQDC. Les dispositions contestées ne représentent pas une tentative déguisée de réédicter les interdictions de possession et culture de cannabis abrogées par le Parlement, vu l’absence totale de preuve d’un dessein législatif dit inapproprié. Quant aux effets des dispositions contestées, celles-ci ont pour conséquence pratique d’empêcher les citoyens de posséder et de cultiver des plantes de cannabis à des fins personnelles et d’obliger les consommateurs à s’approvisionner auprès de la SQDC. En ce qui concerne les conséquences juridiques, les dispositions prohibent la possession et la culture de plantes de cannabis et imposent des sanctions pénales en cas de contravention. Ensemble, les effets juridiques et pratiques confirment la conclusion découlant de l’analyse de la preuve intrinsèque et extrinsèque : les art. 5 et 10 de la Loi provinciale ont pour caractère véritable d’assurer l’efficacité du monopole étatique de vente du cannabis afin de protéger la santé et de la sécurité du public, particulièrement celles des jeunes, contre les méfaits de cette substance.
À l’étape de la classification, il s’agit de déterminer si les dispositions contestées relèvent de la compétence du fédéral sur le droit criminel prévue au par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 , ou des compétences attribuées aux provinces sur la propriété et les droits civils ainsi que sur les matières de nature purement locale ou privée par les par. 92(13) et (16) respectivement. En l’espèce, même si les art. 5 et 10 présentent en apparence les caractéristiques d’une règle de droit criminel, en ce qu’ils prévoient des interdictions assorties de sanctions et reposent sur un objet valide de droit criminel, ils ne doivent pas pour autant être classés sous le par. 91(27). La décriminalisation partielle du cannabis par le Parlement a ouvert la voie à l’intervention législative des provinces. En interdisant la possession et la culture à domicile de plantes de cannabis, le législateur québécois a exercé le pouvoir que lui confère le par. 92(15) d’édicter des mesures pénales destinées à la mise en œuvre d’une loi par ailleurs valide. Les articles 5 et 10, qui contribuent à assurer l’efficacité du monopole étatique et ainsi à protéger la santé et la sécurité du public, se rattachent clairement aux chefs de compétence provinciaux puisque les interventions législatives des provinces en matière de santé publique ont pour assises principales la compétence large et plénière sur la propriété et les droits civils (par. 92(13)), ainsi que la compétence résiduelle sur les matières de nature purement locale ou privée dans la province (par. 92(16)). L’intervention du législateur québécois dans le domaine de la santé témoigne ici d’un esprit de réglementation, et non pas de répression d’une menace ou d’un mal. Cela est d’importance puisque la santé, en tant que matière non attribuée dans la Loi constitutionnelle de 1867 , fait l’objet d’un chevauchement de compétences. En vertu de la doctrine du double aspect, le Parlement et les législatures provinciales peuvent adopter des lois sur des matières qui, par leur nature même, comportent à la fois une facette provinciale et une facette fédérale. L’encadrement de l’usage du cannabis présente un double aspect en ce qu’il peut être abordé suivant la perspective du droit criminel (en vertu du par. 91(27)), en réprimant un mal, ou un effet nuisible ou indésirable pour le public; et celle de la santé ou du commerce (en vertu des par. 92(13) et (16)), en réglementant notamment les conditions de production, de distribution et de vente de la substance. Les articles 5 et 10 de la Loi provinciale, qui encadrent l’usage du cannabis suivant cette deuxième perspective normative, sont en conséquence intra vires de la législature québécoise.
Des dispositions d’une loi provinciale qui sont déclarées constitutionnellement valides peuvent néanmoins être déclarées inopérantes, suivant la doctrine de la prépondérance fédérale, dans les cas où il existe (1) un conflit d’application; ou (2) une entrave à la réalisation de l’objet de la loi fédérale. En l’espèce, la seule question qui se pose consiste à décider s’il existe un conflit d’objets, ce qui suppose d’établir d’abord quel est l’objet de la Loi fédérale et de déterminer ensuite si les dispositions de la Loi provinciale sont incompatibles avec cet objet.
La Loi fédérale n’a pas pour objet de créer, et ce, dans le but de limiter les activités illicites liées au cannabis, des droits positifs permettant de posséder et de cultiver à des fins personnelles au plus quatre plantes de cannabis. Une telle interprétation ne correspond pas à la nature essentiellement prohibitive du pouvoir de légiférer en matière de droit criminel, et n’est pas appuyée par le texte de la Loi fédérale. Les interdictions aux art. 5 et 10 de la Loi provinciale répondent directement à plusieurs des objectifs de la Loi fédérale énumérés à l’art. 7 de cette loi. De plus, même si les approches retenues respectivement par le législateur fédéral et le législateur provincial à l’égard de l’auto-culture du cannabis sont différentes, la Loi provinciale témoigne au même titre que la Loi fédérale d’un souci de lutter contre le crime organisé. Les objectifs de santé et de sécurité publiques poursuivis par la Loi provinciale et ses interdictions aux art. 5 et 10 sont donc en harmonie avec les objectifs visés par la Loi fédérale, et il n’y a pas lieu de conclure à l’existence d’un conflit d’objets.
Jurisprudence
Arrêt appliqué : Rothmans, Benson & Hedges Inc. c. Saskatchewan, 2005 CSC 13, [2005] 1 R.C.S. 188; distinction d’avec l’arrêt : R. c. Morgentaler, [1993] 3 R.C.S. 463; arrêts examinés : Ward c. Canada (Procureur général), 2002 CSC 17, [2002] 1 R.C.S. 569; Procureur général du Canada c. Transports Nationaux du Canada, Ltée, [1983] 2 R.C.S. 206; Québec (Procureur général) c. Canada (Procureur général), 2015 CSC 14, [2015] 1 R.C.S. 693; Reference as to the Validity of Section 5(a) of the Dairy Industry Act, [1949] R.C.S. 1; Siemens c. Manitoba (Procureur général), 2003 CSC 3, [2003] 1 R.C.S. 6; Schneider c. La Reine, [1982] 2 R.C.S. 112; arrêts mentionnés : Renvoi relatif à la Loi sur la non‑discrimination génétique, 2020 CSC 17, [2020] 2 R.C.S. 283; Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783; Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3; RJR‑MacDonald Inc. c. Canada (Procureur général), [1995] 3 R.C.S. 199; Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3; Bande Kitkatla c. Colombie‑Britannique (Ministre des Petites et moyennes entreprises, du Tourisme et de la Culture), 2002 CSC 31, [2002] 2 R.C.S. 146; Renvoi relatif à la Loi sur la procréation assistée, 2010 CSC 61, [2010] 3 R.C.S. 457; Westendorp c. La Reine, [1983] 1 R.C.S. 43; Renvoi relatif à la Loi sur les valeurs mobilières, 2011 CSC 66, [2011] 3 R.C.S. 837; Renvoi relatif à la Loi anti‑inflation, [1976] 2 R.C.S. 373; Renvoi relatif à la Upper Churchill Water Rights Reversion Act, [1984] 1 R.C.S. 297; R. c. Malmo‑Levine, 2003 CSC 74, [2003] 3 R.C.S. 571; Chaoulli c. Québec (Procureur général), 2005 CSC 35, [2005] 1 R.C.S. 791; Dupond c. Ville de Montréal, [1978] 2 R.C.S. 770; Canada (Procureur général) c. PHS Community Services Society, 2011 CSC 44, [2011] 3 R.C.S. 134; R. c. Hydro‑Québec, [1997] 3 R.C.S. 213; Rio Hotel Ltd. c. Nouveau‑Brunswick (Commission des licences et permis d’alcool), [1987] 2 R.C.S. 59; Transport Desgagnés inc. c. Wärtsilä Canada Inc., 2019 CSC 58, [2019] 4 R.C.S. 228; Reference re The Farm Products Marketing Act, [1957] R.C.S. 198; Nova Scotia Board of Censors c. McNeil, [1978] 2 R.C.S. 662; Husky Oil Operations Ltd. c. Ministre du Revenu national, [1995] 3 R.C.S. 453; SEFPO c. Ontario (Procureur général), [1987] 2 R.C.S. 2; Multiple Access Ltd. c. McCutcheon, [1982] 2 R.C.S. 161; Alberta (Procureur général) c. Moloney, 2015 CSC 51, [2015] 3 R.C.S. 327; Saskatchewan (Procureur général) c. Lemare Lake Logging Ltd., 2015 CSC 53, [2015] 3 R.C.S. 419; Procureur général du Canada c. Law Society of British Columbia, [1982] 2 R.C.S. 307; Renvois relatifs à la Loi sur la tarification de la pollution causée par les gaz à effet de serre, 2021 CSC 11; Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39, [2010] 2 R.C.S. 536; Proprietary Articles Trade Association c. Attorney General for Canada, [1931] A.C. 310; R. c. Sharma, 2022 CSC 39; Little Sisters Book and Art Emporium c. Canada (Commissaire des Douanes et du Revenu), 2007 CSC 2, [2007] 1 R.C.S. 38; Canadian Foundation for Children, Youth and the Law c. Canada (Procureur général), 2004 CSC 4, [2004] 1 R.C.S. 76.
Lois et règlements cités
Loi concernant la lutte contre le tabagisme, RLRQ, c. L‑6.2, art. 13, 14.4.
Loi constitutionnelle de 1867 , art. 91 , 92 .
Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1923, S.C. 1923, c. 22.
Loi encadrant le cannabis, RLRQ, c. C‑5.3, art. 1 al. 1, al. 2, 5, 10, 25, 27, 29, 30, 31 al. 2, 33, 34 à 39, 40 à 42, 44, 45, 56, 57.
Loi réglementant certaines drogues et autres substances , L.C. 1996, c. 19, art. 4 à 7.1 , ann. II.
Loi sur la réglementation des alcools, des jeux et du cannabis, C.P.L.M., c. L153, art. 101.13(1), 101.15.
Loi sur la Société des alcools du Québec, RLRQ, c. S‑13, art. 16.1 al. 1.
Loi sur le cannabis , L.C. 2018, c. 16, art. 2 « cannabis illicite », 7, 8(1)b), e), 9(1)a)(iv), 12(4), 13(1).
Projet de loi C‑45, Loi concernant le cannabis et modifiant la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, le Code criminel et d’autres lois, 1re sess., 42e lég., 2018.
Projet de loi no 157, Loi constituant la Société québécoise du cannabis, édictant la Loi encadrant le cannabis et modifiant diverses dispositions en matière de sécurité routière, 1re sess., 41e lég., 2018, art. 3.
Règlement déterminant d’autres catégories de cannabis qui peuvent être vendues par la Société québécoise du cannabis et certaines normes relatives à la composition et aux caractéristiques du cannabis, RLRQ, c. C‑5.3, r. 0.1.
Règlement sur la formation relative à la vente au détail de cannabis et sur les renseignements à communiquer à l’acheteur lors de toute vente de cannabis, RLRQ, c. C‑5.3, r. 1, art. 1, ann. I.
Doctrine et autres documents cités
Brun, Henri, Guy Tremblay et Eugénie Brouillet. Droit constitutionnel, 6e éd., Cowansville (Qc), Yvon Blais, 2014.
Canada. Chambre des communes. Débats de la Chambre des communes, vol. 148, no 314, 1re sess., 42e lég., 13 juin 2018, p. 20875.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats, vol. 44, no 346, 1re sess., 41e lég., 6 juin 2018, p. 21972‑21973.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats de la Commission permanente de la santé et des services sociaux, vol. 44, no 189, 1re sess., 41e lég., 21 mars 2018, p. 22, 35.
Québec. Assemblée nationale. Journal des débats de la Commission permanente de la santé et des services sociaux, vol. 44, no 191, 1re sess., 41e lég., 27 mars 2018, p. 3.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel du Québec (les juges Thibault, Pelletier et Rancourt), 2021 QCCA 1325, [2021] AZ‑51792418, [2021] J.Q. no 10432 (QL), 2021 CarswellQue 13667 (WL), qui a infirmé une décision de la juge Lavoie, 2019 QCCS 3664, [2019] AZ‑51625540, [2019] J.Q. no 7561 (QL), 2019 CarswellQue 7632 (WL). Pourvoi rejeté.
Maxime Guérin et Christian Saraïlis, pour l’appelant.
Patricia Blair et Frédéric Perreault, pour l’intimé.
Hera Evans et S. Zachary Green, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Kathryn Hart et Deborah Carlson, pour l’intervenant le procureur général du Manitoba.
Jonathan Penner et Robert Danay, pour l’intervenant le procureur général de la Colombie‑Britannique.
Thomson Irvine, c.r., et Noah Wernikowski, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
David N. Kamal et Nathaniel Gartke, pour l’intervenant le procureur général de l’Alberta.
Olga Redko et Ryan D. W. Dalziel, c.r., pour l’intervenante Canadian Association for Progress in Justice.
Robert Cunningham et Fady Toban, pour l’intervenante la Société canadienne du cancer.
Ren Bucholz et Annamaria Enenajor, pour l’intervenante Cannabis Amnesty.
Adam Goldenberg et Holly Kallmeyer, pour les intervenants Cannabis Council of Canada et l’Association québécoise de l’industrie du cannabis.
Le jugement de la Cour a été rendu par
Le juge en chef —
[1] Il y a quelques années, le Parlement fédéral a édicté une loi sur le cannabis. Suivant cette loi, il est interdit à tout individu d’avoir en sa possession ou de cultiver plus de quatre plantes de cannabis à son domicile. Les provinces et les territoires ont par la suite adopté leurs propres lois afin de réglementer des questions d’ordre pratique telles les modalités de vente et d’entreposage du cannabis. Dans le cadre d’un vaste projet législatif incluant l’instauration d’un monopole de vente du cannabis, le législateur québécois a pour sa part adopté des dispositions prohibant complètement la possession et la culture de plantes de cannabis à domicile, quel que soit le nombre de plantes. Dans le présent pourvoi, il s’agit de décider si les dispositions québécoises sont constitutionnellement valides au vu du partage des compétences et, dans l’affirmative, si elles sont opérantes au regard de la doctrine de la prépondérance fédérale. Pour les motifs qui suivent, je conclus que les dispositions contestées constituent un exercice valide par la législature du Québec des compétences que lui confèrent les par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Je conclus également que les dispositions contestées n’entravent pas la réalisation de l’objet du texte de loi fédéral et qu’elles sont en conséquence opérantes.
[2] Dans les présents motifs, je n’émets aucune opinion sur l’opportunité ou le bien-fondé des approches retenues respectivement par le Parlement et le législateur québécois. Je m’attache à expliquer pourquoi deux approches à l’égard de l’auto‑culture de cannabis — l’approche fédérale dite plus « permissive », et l’approche québécoise dite plus « restrictive » — peuvent coexister sur le plan juridique au sein de la fédération canadienne.
I. Contexte
[3] En 2018, le Canada est devenu le deuxième pays du monde après l’Uruguay, et le tout premier pays du G7, à décriminaliser l’usage récréatif du cannabis. La décriminalisation de cette substance psychoactive, aussi appelée marijuana, marque un véritable changement d’approche par rapport à celle qui était suivie au pays depuis près d’un siècle. En effet, la consommation, la possession et la vente du cannabis avaient été criminalisées pour la première fois en 1923, lorsque cette substance fut ajoutée à la liste des stupéfiants bannis par la Loi de l’opium et des drogues narcotiques, 1923, S.C. 1923, c. 22. Le cannabis a, de nombreuses décennies plus tard, été inscrit à la liste des substances contrôlées figurant à l’ann. II de la Loi réglementant certaines drogues et autres substances , L.C. 1996, c. 19 (« LRDS »).
[4] Le 19 juin 2018, le Parlement fédéral a adopté le projet de loi C-45, Loi concernant le cannabis et modifiant la Loi réglementant certaines drogues et autres substances, le Code criminel et d’autres lois, 1re sess., 42e lég. Cette loi est entrée en vigueur le 17 octobre 2018 sous le nom de Loi sur le cannabis , L.C. 2018, c. 16 (« Loi fédérale »). La décriminalisation de l’usage récréatif du cannabis est au cœur de cette mesure législative qui soustrait cette substance à l’application des interdictions criminelles prévues aux art. 4 à 7.1 de la LRDS . La Loi fédérale prohibe la possession de plantes de cannabis ainsi que la culture de telles plantes à des fins personnelles, mais exempte de ces prohibitions la possession et la culture d’au plus quatre plantes. Les dispositions créant ces prohibitions sont rédigées ainsi :
Possession
8 (1) Sauf autorisation prévue sous le régime de la présente loi :
. . .
e) il est interdit à tout individu d’avoir en sa possession plus de quatre plantes de cannabis qui sont ni en train de bourgeonner ni en train de fleurir;
. . .
Production
12 . . .
. . .
Culture, multiplication ou récolte — individu âgé de dix-huit ans ou plus
(4) Sauf autorisation prévue sous le régime de la présente loi, il est interdit à tout individu âgé de dix-huit ans ou plus de se livrer aux activités suivantes :
. . .
b) cultiver, multiplier ou récolter plus de quatre plantes de cannabis au même moment dans sa maison d’habitation, ou offrir de le faire.
[5] L’adoption de la Loi fédérale représente un changement de paradigme dans le paysage juridique canadien. D’une approche axée sur la répression, le Canada a migré à un régime confiant aux provinces la responsabilité de déterminer le cadre régissant la vente et la distribution du cannabis sur leur territoire respectif. En d’autres mots, les provinces sont appelées à légiférer, dans leurs champs de compétence, sur une substance qui faisait jusqu’alors, et ce, depuis près d’un siècle, l’objet de prohibitions de nature criminelle. Les lois et règlements établis par les provinces parallèlement à la Loi fédérale instaurent principalement des règles encadrant la vente de la substance, par exemple en ce qui a trait à l’emplacement, au fonctionnement et au personnel des magasins où sont vendus les différents produits du cannabis. Bon nombre des mesures législatives provinciales prévoient également des restrictions supplémentaires, qui s’ajoutent au cadre législatif fédéral, notamment pour ce qui est de l’âge minimal requis pour acheter du cannabis, de la limite applicable en matière de possession de cette substance et des lieux où celle-ci peut être consommée en public.
[6] Le 12 juin 2018, le législateur québécois a mis en place son propre régime de réglementation du cannabis en adoptant le projet de loi no 157, Loi constituant la Société québécoise du cannabis, édictant la Loi encadrant le cannabis et modifiant diverses dispositions en matière de sécurité routière, 1re sess., 41e lég. La création de la Société québécoise du cannabis (« SQDC »), une filiale de la Société des alcools du Québec exerçant un monopole de vente de la substance au Québec, a été l’une des mesures les plus importantes. L’édiction de la Loi encadrant le cannabis, RLRQ, c. C‑5.3 (« Loi provinciale ») en a été une autre. La Loi provinciale comprend une vaste gamme de dispositions concernant la possession, la culture, l’usage, le transport, l’entreposage, la vente et la promotion du cannabis sur le territoire du Québec. Les dispositions particulières de la Loi provinciale qui sont contestées en l’espèce sont les art. 5 et 10, qui interdisent totalement la possession de plantes de cannabis ainsi que la culture de telles plantes à des fins personnelles dans une maison d’habitation. Ces interdictions sont assorties d’amendes allant de 250 $ à 750 $, lesquelles sont portées au double en cas de récidive:
5. Il est interdit d’avoir en sa possession une plante de cannabis.
Quiconque contrevient aux dispositions du premier alinéa commet une infraction et est passible d’une amende de 250 $ à 750 $. En cas de récidive, ces montants sont portés au double.
10. Il est interdit de faire la culture de cannabis à des fins personnelles.
Cette interdiction de culture s’applique notamment à la plantation des graines et des plantes, la reproduction des plantes par boutures, la culture des plantes et la récolte de leur production.
Quiconque contrevient aux dispositions du premier alinéa en faisant la culture de quatre plantes de cannabis ou moins dans sa maison d’habitation commet une infraction et est passible d’une amende de 250 $ à 750 $. En cas de récidive, ces montants sont portés au double.
Aux fins du troisième alinéa, une « maison d’habitation » a le sens que lui donne le paragraphe 8 de l’article 12 de la Loi sur le cannabis (L.C. 2018, c. 16 ).
[7] En conséquence, aux termes des art. 5 et 10 de la Loi provinciale, la possession et la culture à domicile de plantes de cannabis sont sanctionnées pénalement au Québec — tout comme au Manitoba d’ailleurs, cette province ayant adopté une approche similaire à celle du Québec dans sa Loi sur la réglementation des alcools, des jeux et du cannabis, C.P.L.M., c. L153, par. 101.13(1) et art. 101.15.
[8] Le 25 octobre 2018, l’appelant devant notre Cour, Janick Murray-Hall, a intenté en Cour supérieure du Québec une action en son nom et au nom de toutes les personnes qui, au Québec, sont susceptibles d’être poursuivies pour possession, dans leur maison d’habitation, d’une plante de cannabis et de subir ainsi les conséquences pénales découlant de la Loi provinciale. Il soutient alors que les art. 5 et 10 de la Loi provinciale relèvent de la compétence fédérale en matière de droit criminel prévue au par. 91(27) de la Loi constitutionnelle de 1867 et outrepassent les chefs de compétence reconnus aux provinces. Il demande à la Cour supérieure de déclarer ces dispositions ultra vires ou, à titre subsidiaire, de les déclarer inopérantes par application de la doctrine de la prépondérance fédérale.
II. Historique judiciaire
A. Cour supérieure du Québec, 2019 QCCS 3664
[9] Le 3 septembre 2019, la Cour supérieure du Québec a donné raison à M. Murray-Hall, et déclaré les art. 5 et 10 de la Loi provinciale constitutionnellement invalides.
[10] La cour est arrivée à cette conclusion d’invalidité en qualifiant, dans un premier temps, le caractère véritable des dispositions contestées comme étant le fait d’« établir une interdiction complète de la culture personnelle de cannabis, car elle est de nature à nuire à la santé et la sécurité publique » (par. 51 (CanLII)). Le caractère absolu des interdictions ainsi que le sentiment de « désapprobation générale » (par. 46) à l’égard de la consommation de cannabis se dégageant des débats parlementaires permettent, selon la cour, de conclure que les dispositions contestées ne visent pas simplement à protéger la santé et la sécurité de la population. Elles auraient plutôt pour objet de « réprimer la production personnelle de cannabis » (ibid.) comme le faisaient les anciennes dispositions de la LRDS , ce qui amène la cour à conclure au caractère « déguisé » des dispositions contestées. Pour ce qui est de l’argument portant que les interdictions établies aux art. 5 et 10 constituent des moyens pour réaliser les objectifs de santé et de sécurité de la population énoncés dans la Loi provinciale, la cour juge qu’il n’est pas appuyé par la preuve intrinsèque et extrinsèque ni par l’examen des effets. De l’avis de la cour, « les interdictions posées par les articles 5 et 10 ne sont pas des moyens, mais bien l’objet même de ces dispositions » (par. 76).
[11] La Cour supérieure poursuit son examen de la validité constitutionnelle et statue que les dispositions contestées relèvent de la compétence fédérale en matière de droit criminel. À l’étape de la classification, la cour conclut à la présence des trois caractéristiques d’une règle de droit criminel valide, ainsi qu’à la similitude des dispositions contestées et des dispositions de la LRDS qui interdisaient autrefois la possession et la culture de cannabis. La cour ajoute que la théorie du double aspect ne trouve pas application dans la présente affaire, puisque, de par le caractère absolu des interdictions qu’ils contiennent, les art. 5 et 10 se rattachent uniquement au pouvoir fédéral de légiférer en droit criminel. Évoquant la possibilité de restreindre la possession et culture personnelle de cannabis à une, deux ou trois plantes, la cour souligne qu’« [i]l est évident qu’au-delà de zéro plant, il aurait été envisageable que la province puisse légiférer, soit au niveau de la santé ou de la sécurité » (par. 87).
[12] Enfin, la cour conclut que les dispositions jugées invalides ne peuvent être sauvegardées en vertu de la doctrine des pouvoirs accessoires. En effet, elles ne peuvent être considérées suffisamment intégrées à la Loi provinciale, par ailleurs jugée valide dans son ensemble, étant donné que les interdictions totales qu’elles prévoient n’étaient « pas absolument nécessaires » (par. 99). Selon la cour, l’imposition d’une restriction plus sévère que celle imposée par la Loi fédérale concernant le nombre de plantes, au lieu des interdictions absolues, aurait permis de réaliser les objectifs poursuivis par la législature provinciale.
[13] Ayant conclu à l’invalidité constitutionnelle des art. 5 et 10 de la Loi provinciale, la cour a jugé qu’il n’était pas nécessaire d’évaluer le caractère opérant des dispositions. Elle rejette en outre la demande de suspension de la déclaration d’invalidité, au motif qu’aucun vide juridique ni chaos ne sont susceptibles de découler de sa décision.
B. Cour d’appel du Québec, 2021 QCCA 1325
[14] Dans un arrêt unanime, la Cour d’appel du Québec a infirmé le jugement de première instance et en conséquence confirmé la validité constitutionnelle des art. 5 et 10 de la Loi provinciale, pour le motif que ceux-ci relèvent des compétences conférées aux provinces par les par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 .
[15] À l’étape de la qualification, la cour estime que le caractère véritable des dispositions contestées consiste à « mettre en place l’un des moyens choisis pour assurer l’efficacité du monopole d’État confié à la SQDC » (par. 82 (CanLII)), monopole dont la création vise à prévenir et à réduire les méfaits du cannabis, ainsi qu’à protéger la santé et la sécurité de la population. Les articles 5 et 10 de la Loi provinciale, qui interdisent la possession et la culture à domicile, ont donc pour objet de diriger les consommateurs vers la seule source d’approvisionnement ayant reçu la confiance du législateur québécois. Contrairement à ce qu’a conclu la Cour supérieure, les dispositions contestées ne poursuivent pas un « objectif autonome et indépendant d’interdire la culture personnelle de cannabis » (par. 81). Dans son raisonnement, la Cour d’appel insiste sur la nécessité de tenir compte de la Loi provinciale dans sa globalité plutôt que de faire une lecture isolée des art. 5 et 10. Elle invite également à la prudence dans l’analyse des débats parlementaires, lesquels ne démontrent pas en l’espèce l’existence d’une législation déguisée visant à réprimer moralement la possession et la culture personnelle de cannabis en tant que telles.
[16] À l’étape de la classification, la Cour d’appel conclut que les dispositions contestées se rattachent aux compétences provinciales prévues aux par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 . Elle juge que la présente affaire se prête à l’application de la doctrine du double aspect, les deux ordres de gouvernement poursuivant des objectifs parallèles qui s’inscrivent dans leurs champs de compétence respectifs. Le législateur fédéral, note-t-elle, « cherche à mieux contrôler l’immixtion des organisations criminelles » dans le marché du cannabis en remplaçant une mesure qu’il juge inefficace (la prohibition totale de la possession) par une mesure qu’il considère plus à même de réduire l’importance du rôle du crime organisé (la décriminalisation de la possession d’une quantité restreinte) (par. 93). Le législateur provincial cherche pour sa part à assurer un contrôle efficace de l’accès ordonné au cannabis en créant un monopole étatique de distribution.
[17] Ayant confirmé la validité constitutionnelle des dispositions contestées, la Cour d’appel conclut de surcroît qu’elles sont opérantes au regard de la doctrine de la prépondérance fédérale. Se penchant sur la possibilité d’une entrave à la réalisation de l’objet de la Loi fédérale, la cour rejette l’argument de M. Murray-Hall selon lequel le législateur fédéral ait non pas seulement décriminalisé la culture à domicile, mais l’ait véritablement autorisée dans le but de limiter l’exercice des activités illicites liées au cannabis. La cour note que le texte de la Loi fédérale ne confère expressément aucun droit positif de posséder ou de cultiver des plantes de cannabis à domicile à des fins personnelles. Elle ajoute que l’argument de M. Murray-Hall est d’autant plus troublant qu’il repose sur l’idée selon laquelle le Parlement posséderait le pouvoir en vertu de sa compétence en matière de droit criminel non seulement d’interdire des comportements, mais celui d’en d’autoriser formellement. Enfin, la Cour d’appel souligne à nouveau la complémentarité des deux lois en cause, lesquelles reflètent le même souci de combattre les méfaits associés à la consommation de cannabis. En conséquence, il est possible selon elle de donner à la Loi fédérale une interprétation qui soit conforme au principe du fédéralisme coopératif, et de conclure que celle-ci « n’a pas limité le pouvoir de l’Assemblée nationale d’interdire la culture privée du cannabis dans le cadre de la mise en œuvre de moyens propres à atteindre ses objectifs » (par. 139).
III. Questions en litige
[18] Le présent pourvoi soulève les deux questions suivantes :
A. La Cour d’appel du Québec a-t-elle fait erreur en droit en concluant que les art. 5 et 10 de la Loi provinciale sont constitutionnellement valides?
B. La Cour d’appel du Québec a-t-elle fait erreur en droit en concluant que les art. 5 et 10 de la Loi provinciale sont constitutionnellement opérants?
[19] Bien que M. Murray-Hall ne mentionne expressément que la première question dans ses observations écrites, je suis d’avis que notre Cour doit également se pencher sur la deuxième. Plusieurs des arguments de M. Murray-Hall se rapportent à l’existence d’une prétendue incompatibilité d’objets entre la Loi fédérale et les art. 5 et 10 de la Loi provinciale. La Cour d’appel a également consacré une bonne partie de ses motifs à la question de savoir si l’application des dispositions contestées entrave ou nuit à la réalisation de l’objet de la Loi fédérale. Dans de telles circonstances, il m’apparaît avisé de trancher cette question, en apportant toutes les nuances nécessaires.
IV. Analyse
A. La Cour d’appel du Québec a-t-elle fait erreur en droit en concluant que les art. 5 et 10 de la Loi provinciale sont constitutionnellement valides?
[20] Comme je l’explique ci-après, je suis d’avis que les art. 5 et 10 de la Loi provinciale constituent un exercice valide par la législature québécoise des compétences que lui confèrent les par. 92(13) et (16) de la Loi constitutionnelle de 1867 , et que la Cour d’appel n’a donc pas commis d’erreur dans son examen de la validité des dispositions contestées. Je vais d’abord présenter le cadre d’analyse que j’applique pour arriver à cette conclusion.
(1) Cadre d’analyse
[21] Le cadre d’analyse applicable à la détermination de la validité constitutionnelle des lois est bien établi et ne fait l’objet d’aucune controverse particulière dans la présente affaire, de sorte qu’un bref rappel suffira.
[22] Pour décider si une loi ou certaines de ses dispositions sont constitutionnellement valides au regard du partage des compétences, les tribunaux doivent d’abord procéder à la qualification de cette loi ou de ces dispositions, puis, sur cette base, à leur classification parmi les chefs de compétence énumérés aux art. 91 et 92 de la Loi constitutionnelle de 1867 (Renvoi relatif à la Loi sur la non‑discrimination génétique, 2020 CSC 17, [2020] 2 R.C.S. 283, par. 26, citant Renvoi relatif à la Loi sur les armes à feu (Can.), 2000 CSC 31, [2000] 1 R.C.S. 783, par. 15).
[23] À l’étape de la qualification, il s’agit de déterminer le caractère véritable de la loi (Renvoi relatif à la Loi sur la non‑discrimination génétique, par. 28, citant Banque canadienne de l’Ouest c. Alberta, 2007 CSC 22, [2007] 2 R.C.S. 3, par. 26). Dans la jurisprudence de la Cour, cette opération a été décrite comme visant à dégager l’« objet principal » de la lo