Foster Farms LLC c. Canada (Diversification du commerce International)

Foster Farms LLC c. Canada (Diversification du commerce International)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2020-06-03
Référence neutre
2020 CF 656
Numéro de dossier
T-967-19
Contenu de la décision
Date : 20200603
Dossier : T‑967‑19
Référence : 2020 CF 656
[TRADUCTION FRANÇAISE RÉVISÉE PAR L’AUTEUR]
Ottawa (Ontario), le 3 juin 2020
En présence de monsieur le juge Gascon
ENTRE :
FOSTER FARMS LLC ET FOSTER POULTRY FARMS,
UNE SOCIÉTÉ CALIFORNIENNE
demanderesses
et
LE MINISTRE DE LA DIVERSIFICATION DU
COMMERCE INTERNATIONAL
défendeur
JUGEMENT ET MOTIFS
I. Aperçu
[1] Les demanderesses, Foster Farms LLC et Foster Poultry Farms [ensemble, les Foster Farms], exploitent des sociétés d’élevage avicole aux États‑Unis et au Canada et importent des produits avicoles au Canada. À la suite d’une vérification des activités d’importation des Foster Farms au Canada, l’Agence des services frontaliers du Canada [ASFC] a découvert qu’entre 2014 et 2016, de multiples expéditions de produits du poulet ont été mal classées par les Foster Farms au moment de leur importation au Canada. Le reclassement des marchandises importées a entraîné une imposition de droits de plus de 8 millions de dollars.
[2] Les Foster Farms ont présenté une demande au ministre de la Diversification du commerce international [ministre] en vue d’obtenir des licences d’importation supplémentaires [LIS] rétroactives pour les expéditions de produits du poulet [demandes de licence]. Dans une décision rendue en mai 2019 [Décision], la directrice générale, Direction des contrôles commerciaux ‑ gestion de l’offre, à Affaires mondiales Canada [AMC], en sa qualité de déléguée du ministre, a refusé la demande des Foster Farms, car les circonstances entourant l’importation des produits du poulet mal classés ne pouvaient être considérées comme étant exceptionnelles ou extraordinaires.
[3] Les Foster Farms ont présenté une demande de contrôle judiciaire pour contester la décision. Elles prétendent que, lorsqu’il a rendu sa décision, le ministre a manqué à ses obligations relatives à l’équité procédurale et à la justice naturelle de quatre façons différentes. Les Foster Farms soutiennent que : 1) le ministre ne les a pas avisées de l’affirmation énoncée dans le mémoire pour intervention [MI] préparé aux fins de la présente affaire, selon laquelle les Foster Farms n’avaient pas expliqué la raison de leurs erreurs de classement douanier; 2) le MI n’a pas fait référence aux faits, mentionnés par les Foster Farms dans leur demande de licence, indiquant les raisons pour lesquelles elles avaient fait une erreur par inadvertance lors de l’importation des produits du poulet; 3) le ministre ne leur a pas donné l’avis de l’affirmation, également énoncée dans le MI, selon laquelle les demandes de LIS sont fondées sur l’existence de « circonstances extraordinaires et inhabituelles » (comme c’était le cas pour la demande de licence des Foster Farms) et ne sont généralement acceptées que lorsque les produits du poulet sont en pénurie ou en approvisionnement limité; 4) le ministre n’a pas bien examiné la demande de licence à la lumière de la politique administrative applicable, en ce sens qu’il a confondu deux motifs contenus dans cette politique, à savoir la pénurie et l’approvisionnement limité et les circonstances extraordinaires et inhabituelles.
[4] Les Foster Farms demandent à la Cour de déclarer la décision du ministre invalide ou illégale, d’annuler cette décision et de la renvoyer au ministre pour nouvel examen.
[5] Elles soutiennent que la seule question soulevée par la présente demande de contrôle judiciaire est de savoir si le ministre a manqué à ses obligations relatives à l’équité procédurale et à la justice naturelle en rendant la décision d’une manière qui justifie d’invalider ses conclusions. Lors de l’audience devant notre Cour, les Foster Farms ont confirmé qu’elles contestaient la décision uniquement pour des motifs d’équité procédurale, même si certains de leurs arguments semblaient remettre en question, du moins indirectement, le caractère raisonnable de la décision. Le ministre répond que la demande des Foster Farms devrait être rejetée, car aucun manquement à l’équité procédurale n’a entaché la décision. De plus, il maintient que la décision était raisonnable.
[6] Pour les motifs exposés ci‑dessous, je rejetterai la demande de contrôle judiciaire des Foster Farms. Je ne constate aucun manquement à l’équité procédurale dans le processus décisionnel suivi par le ministre dans les circonstances. La décision du ministre est hautement discrétionnaire, et le degré d’équité procédurale dont les Foster Farms peuvent bénéficier est minimal. Dans ce contexte, les Foster Farms n’avaient pas droit au type de préavis que le ministre devait, selon elle, leur transmettre. Leur prétendue attente légitime de recevoir une décision préliminaire du ministre n’était pas non plus fondée. Je suis également convaincu que la décision était justifiée et intelligible et que le ministre a tenu compte de tous les renseignements pertinents dans sa décision. Les motifs contenus dans la lettre de mai 2019 et le MI sous‑jacent démontrent que la décision est fondée sur une analyse intrinsèquement cohérente et rationnelle et qu’elle est justifiée au regard des contraintes juridiques et factuelles auxquelles le ministre est assujetti. Par conséquent, il n’y a aucun motif justifiant l’intervention de la Cour.
II. Contexte
A. Contexte factuel
[7] Entre 2014 et 2016, les Foster Farms ont importé environ 2,3 millions de kilogrammes de certains produits du poulet au Canada. Il s’agissait de préparations alimentaires à base de viande de poulet à griller connues sous le nom de saucisses sur bâtonnet.
[8] À la suite de la vérification des activités d’importation des Foster Farms, l’ASFC a constaté que de multiples expéditions de ces produits du poulet avaient été incorrectement identifiées comme de la « volaille de réforme » (produit non inscrit sur la Liste des marchandises d’importation contrôlée) plutôt que comme du « poulet à griller » (produit inscrit sur la Liste des marchandises d’importation contrôlée) au moment de leur importation au Canada. La « volaille de réforme » est un produit en franchise de droits, tandis que le « poulet à griller » est assujetti à des droits de douane allant de 238 à 253 % lorsqu’il est importé sans licence du ministre. Par conséquent, l’ASFC a demandé aux Foster Farms de corriger la classification et a délivré une cotisation de droits de 8 263 089,25 $ [le montant de la cotisation]. Les Foster Farms admettent que les produits de poulet en cause ont été mal classés.
[9] Le 10 août 2018, les Foster Farms ont présenté leur demande de licence, demandant au ministre de délivrer des LIS rétroactives conformément au paragraphe 8.3(3) de la Loi sur les licences d’exportation et d’importation, LRC 1985, c E‑19 [LLEI]. La délivrance de ces LIS permettrait de réduire considérablement les droits imposés. La demande de licence soulignait le pouvoir du ministre d’accorder une licence, précisait la classification des produits du poulet et décrivait le milieu commercial lié à l’importation et à la vente de saucisses sur bâtonnet au Canada. Dans la demande de licence, les Foster Farms demandaient au ministre de prendre une décision relativement à leur demande.
[10] Dans la demande de licence, les Foster Farms énonçaient quatre motifs à l’appui de leur demande de LIS rétroactives : 1) les produits étaient des saucisses sur bâtonnet fabriquées en grande partie à partir de poulet canadien transformé aux États‑Unis; 2) les Foster Farms n’avaient pas présenté de demande d’autorisation d’importation par inadvertance et parce qu’elles croyaient, à tort, que les marchandises pouvaient bénéficier d’un traitement tarifaire en franchise de droits; 3) les Foster Farms étaient admissibles à une exonération partielle des droits en vertu du Programme des marchandises canadiennes à l’étranger pendant la période pertinente; et 4) il y avait des « circonstances extraordinaires et inhabituelles » au sens de l’Avis aux importateurs no 865 ‑ Poulet et produits du poulet ‑ Importations supplémentaires (Articles 96 à 104 de la Liste des marchandises d’importation contrôlée) daté du 15 décembre 2014 [Avis 865] qui justifiaient de faire droit à la demande de licence. Tout au long de leur lettre de demande, les Foster Farms insistaient notamment sur le fait que la portion de viande des produits de maïs importés était principalement composée de poulet provenant du Canada et que l’octroi des LIS ne nuirait probablement pas aux entreprises canadiennes.
[11] À la réception de la demande de licence, M. Blair Hynes, directeur adjoint et directeur général par intérim de la Direction des contrôles commerciaux ‑ gestion de l’offre à AMC, a délégué l’examen principal du dossier à M. Guy Giroux, l’agent responsable de l’administration du contingent tarifaire [CT] et des politiques d’importation supplémentaire pour le poulet et les produits du poulet sous le régime de la LLEI.
[12] Le 16 août 2018, à la demande des Foster Farms, M. Hynes a tenu une conférence téléphonique avec ces dernières et leur avocat. Au cours de cet appel, M. Hynes a demandé aux Foster Farms de fournir des renseignements supplémentaires à l’appui de leur demande de licence. Elles ont fourni les documents supplémentaires demandés par AMC le 21 août 2018 et mis à jour les documents en question le 26 septembre 2018.
[13] Après avoir évalué les autres documents et la demande de licence des Foster Farms, M. Giroux a rédigé le MI dans lequel il recommandait au ministre de rejeter la demande et de refuser la délivrance des LIS rétroactives, parce que la demande de licence ne répondait pas au volet « circonstances extraordinaires ou inhabituelles » de la politique sur les importations supplémentaires pour le poulet et les produits du poulet.
[14] Dans le MI, M. Giroux a fait référence au vaste pouvoir discrétionnaire du ministre en ce qui concerne la délivrance de LIS rétroactives, en précisant que l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire doit tenir compte de tous les facteurs pertinents. Il a notamment mentionné l’objectif pour lequel les produits du poulet en cause ont été inscrits sur la Liste des marchandises d’importation contrôlée, CRC, c 604 [Liste des marchandises d’importation contrôlée], aux articles 101 et 110, à savoir « appuyer la gestion de l’approvisionnement ».
[15] Dans ses observations relatives à la recommandation au ministre, M. Giroux a indiqué que les LIS demandées pour des « circonstances extraordinaires ou inhabituelles » étaient habituellement autorisées pour répondre à deux types de situations : 1) [traduction] « pour répondre aux besoins à court et à moyen terme du marché canadien découlant d’urgences telle que la destruction de troupeaux de volaille canadiens en raison de la grippe aviaire »; et 2) [traduction] « pour remédier au manque chronique d’approvisionnement national de produits qui ne sont peut‑être pas fabriqués au Canada, comme les produits laitiers ultra‑casher ». M. Giroux a ensuite évoqué la justification fournie par les Foster Farms pour ne pas avoir demandé initialement des licences d’importation et a souligné que les Foster Farms n’avaient fourni [traduction] « aucune explication quant à la raison pour laquelle le produit fini fabriqué avec du poulet à griller canadien importé par les Foster Farms avait été déclaré comme volaille de réforme au moment de sa réexportation au Canada ». M. Giroux a conclu que les circonstances présentées par les Foster Farms n’étaient [traduction] « ni exceptionnelles ni extraordinaires dans la mesure où ces considérations sont normalement appliquées », et ne justifiaient pas la délivrance de LIS rétroactives.
B. La décision
[16] La décision du ministre de refuser la demande de licence et les LIS demandées a été communiquée dans une courte lettre d’une page et demie.
[17] Dans sa décision, le ministre a d’abord exposé les lois et les règlements applicables à la demande des Foster Farms, à savoir la LLEI, ses règlements et les politiques du ministre énoncées dans l’Avis 865. Le ministre a ensuite expliqué que l’Avis 865 prévoit six catégories d’autorisations d’importation supplémentaires pour le poulet et les produits du poulet. Ces catégories comprennent notamment, selon l’article 10.1 de l’Avis 865, l’autorisation d’importer du poulet et des produits du poulet en cas de « circonstances extraordinaires ou inhabituelles ». Le ministre a signalé qu’il croyait comprendre que les Foster Farms avaient identifié erronément de multiples expéditions de produits du poulet comme étant de la volaille de réforme plutôt que du poulet à griller au moment de l’importation au Canada, et que les Foster Farms demandaient les LIS dans le volet concernant les « circonstances extraordinaires ou inhabituelles » de l’Avis 865.
[18] Après avoir exposé la loi applicable, le ministre a ensuite énuméré les quatre motifs invoqués par les Foster Farms pour qu’on leur délivre des LIS rétroactives; ces motifs sont les suivants :
[traduction]
1) Les marchandises ont été fabriquées aux installations de fabrication des Foster Farms avec du poulet à griller provenant du Canada;
2) C’est par inadvertance, et non par intention de tromper, que les Foster Farms n’ont pas présenté de demande d’allocation d’importation de poulet ou produit du poulet;
3) Au cours de la période pertinente, les Foster Farms auraient pu demander une exonération partielle des droits à l’égard des marchandises en vertu du Programme des marchandises canadiennes à l’étranger;
4) Il y a des « circonstances extraordinaires ou inhabituelles » au sens de l’Avis 865 qui justifient la délivrance des LIS demandées.
[19] Le ministre a expliqué que les demandes de LIS fondées sur des circonstances extraordinaires et inhabituelles sont évaluées selon le mérite de chacune. Le ministre a précisé que ces demandes [traduction] « sont normalement autorisées pour répondre aux besoins à court et à moyen terme du marché canadien découlant d’urgences telles que la destruction de troupeaux de volaille canadiens en raison de la grippe aviaire, ou pour remédier au manque chronique d’approvisionnement national de produits qui ne sont peut‑être pas fabriqués au Canada ».
[20] Le ministre a conclu que les circonstances dans lesquelles les Foster Farms ont procédé à l’importation de produits de poulet mal classés au Canada, circonstances décrites dans leur demande de licence, n’étaient ni exceptionnelles ni extraordinaires, et a donc rejeté la demande des Foster Farms.
C. Le cadre législatif applicable
[21] Les importations de poulet et produits du poulet au Canada sont assujetties à des contrôles au sens de la LLEI et de la Liste des marchandises d’importation contrôlée. Par conséquent, une licence d’importation doit accompagner toutes les expéditions de poulets et produits du poulet à destination du Canada. Les licences d’importation sont généralement délivrées aux titulaires d’allocation en vertu d’un CT. Dans le cadre du CT, le poulet et les produits du poulet peuvent être importés à un faible taux de droit de douane. En revanche, les importations qui dépassent le CT sont normalement assujetties à des droits de douane élevés allant de 238 % à 253 %. Le ministre peut, à sa discrétion, délivrer des LIS pour les importations de poulet et produits du poulet qui dépassent le CT et qui sont en dehors de la quantité visée par le régime d’accès à l’importation.
[22] La disposition pertinente de la LLEI est l’article 8.3, et plus précisément le paragraphe 8.3(3) qui traite des LIS. La disposition est ainsi libellée :
Licences en cas d’allocation
Import permits — allocation
8.3 (1) Malgré le paragraphe 8(1), en cas d’inscription de marchandises sur la liste des marchandises d’importation contrôlée aux fins de la mise en œuvre d’un accord ou d’un engagement intergouvernemental, s’il a déterminé la quantité de marchandises bénéficiant du régime d’accès en application du paragraphe 6.2(1), le ministre délivre à tout résident du Canada qui a une autorisation d’importation et qui en fait la demande une licence pour l’importation des marchandises, sous la seule réserve de l’observation des règlements d’application de l’article 12 qui sont nécessaires à ces fins.
8.3 (1) Notwithstanding subsection 8(1), where goods have been included on the Import Control List for the purpose of implementing an intergovernmental arrangement or commitment and the Minister has determined an import access quantity for the goods pursuant to subsection 6.2(1), the Minister shall issue a permit to import those goods to any resident of Canada who has an import allocation for the goods and applies for the permit, subject only to compliance with and the application of such regulations made pursuant to section 12 as it is reasonably necessary to comply with or apply in order to achieve that purpose.
Licences en l’absence d’allocation
Import permits — no allocation
(2) Malgré le paragraphe 8(1), en cas d’inscription de marchandises sur la liste des marchandises d’importation contrôlée aux fins de la mise en œuvre d’un accord ou d’un engagement intergouvernemental, s’il a déterminé la quantité de marchandises bénéficiant du régime d’accès en application du paragraphe 6.2(1), mais n’a pas délivré d’autorisation d’importation, le ministre délivre :
(2) Notwithstanding subsection 8(1), where goods have been included on the Import Control List for the purpose of implementing an intergovernmental arrangement or commitment and the Minister has determined an import access quantity for the goods pursuant to subsection 6.2(1), but has not issued import allocations for the goods, the Minister shall
a) s’il est d’avis que la quantité de marchandises n’a pas été atteinte, à tout résident du Canada qui en fait la demande une licence pour leur importation, sous la seule réserve de l’observation des règlements d’application de l’article 12 qui sont nécessaires à ces fins;
(a) if in the opinion of the Minister the import access quantity has not been exceeded, issue a permit to import those goods to any resident of Canada who applies for the permit, or
b) aux résidents du Canada une licence de portée générale autorisant l’importation des marchandises, sous la seule réserve de l’observation des règlements d’application de l’article 12 qui sont nécessaires à ces fins.
(b) issue generally to all residents of Canada a general permit to import those goods, subject only to compliance with and the application of such regulations made pursuant to section 12 as it is reasonably necessary to comply with or apply in order to achieve that purpose.
Licences — quantité additionnelle
Supplemental import permits
(3) Malgré le paragraphe 8(1) et les paragraphes(1) et (2), en cas d’inscription de marchandises sur la liste des marchandises d’importation contrôlée, s’il a déterminé la quantité de marchandises bénéficiant du régime d’accès en application du paragraphe 6.2(1), le ministre peut délivrer à tout résident du Canada qui en fait la demande une licence pour l’importation des marchandises en quantité additionnelle ou aux résidents du Canada une licence de portée générale autorisant leur importation en quantité additionnelle, sous réserve des conditions prévues dans la licence ou les règlements.
(3) Notwithstanding subsection 8(1) and subsections (1) and (2) of this section, where goods have been included on the Import Control List and the Minister has determined an import access quantity for the goods pursuant to subsection 6.2(1), the Minister may issue
a) délivrer à tout résident du Canada qui en fait la demande une licence pour l’importation des marchandises en quantité additionnelle ou
(a) a permit to import those goods in a supplemental quantity to any resident of Canada who applies for the permit, or
b) aux résidents du Canada une licence de portée générale autorisant leur importation en quantité additionnelle, sous réserve des conditions prévues dans la licence ou les règlements.
(b) generally to all residents of Canada a general permit to import those goods in a supplemental quantity, subject to such terms and conditions as are described in the permit or in the regulations.
[23] En outre, l’article 8.5 de la LLEI permet au ministre de délivrer des licences rétroactives, y compris des LIS.
[24] Quant à l’Avis 865, il énonce les politiques et les pratiques relatives à la délivrance d’autorisations d’importations supplémentaires de poulet et produits du poulet. Il définit six catégories d’autorisations. Les cinq premières portent sur des situations particulières liées aux pénuries sur le marché intérieur, aux contraintes d’approvisionnements locaux, à la fabrication de nouveaux produits, aux réexportations et à la commercialisation de nouveaux produits à titre expérimental. La dernière catégorie porte sur les autorisations dans des « circonstances extraordinaires ou inhabituelles » (la catégorie en vertu de laquelle les Foster Farms ont présenté leur demande de licence). L’article 10 de l’Avis 865 porte sur ces circonstances extraordinaires ou inhabituelles et est libellé ainsi.
10. Autorisation d’importer du poulet et des produits du poulet en cas de circonstances extraordinaires ou inhabituelles
10. Authorization to Import Chicken and Chicken Products under Extraordinary or Unusual Circumstances
10.1. Les demandes d’autorisation d’importations supplémentaires d’un produit présentées dans des circonstances extraordinaires ou inhabituelles seront évaluées chacune selon son mérite propre.
10.1. Other applications for authorization for supplemental imports due to extraordinary or unusual circumstances will be evaluated on their individual merits.
D. Norme de contrôle
[25] Dans l’arrêt Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration) c Vavilov, 2019 CSC 65 [Vavilov], la Cour suprême du Canada [CSC] a établi un cadre d’analyse révisé permettant de déterminer la norme de contrôle à l’égard du bien‑fondé d’une décision administrative (Vavilov au para 10) Dans cet arrêt, la CSC a défini une nouvelle approche pour déterminer la norme de contrôle applicable, en concluant qu’il faut présumer que les décisions administratives sont contrôlées selon la norme de la décision raisonnable, à moins que l’intention du législateur ou la primauté du droit exige que la norme de la décision correcte soit appliquée (Vavilov aux para 10, 17).
[26] L’arrêt Vavilov ne traitait pas directement des questions d’équité procédurale, et l’approche à adopter à cet égard n’a donc pas été modifiée (Vavilov au para 23). Il est bien établi que la norme de contrôle applicable pour trancher la question de savoir si un décideur s’est conformé à l’obligation d’équité procédurale et aux principes de justice fondamentale est celle de la décision correcte (Établissement de Mission c Khela, 2014 CSC 24 au para 79; Canada (Citoyenneté et Immigration) c Khosa, 2009 CSC 12 [Khosa] au para 43).
[27] Cependant, la Cour d’appel fédérale [CAF] a récemment confirmé que les questions d’équité procédurale ne sont pas véritablement assujetties à une norme de contrôle en particulier. Il s’agit plutôt d’une question juridique que la cour de révision doit trancher, et celle‑ci doit être convaincue que l’équité procédurale a été respectée. Lorsque l’obligation du décideur administratif d’agir équitablement est mise en doute ou qu’une violation des principes de justice fondamentale est invoquée, la cour de révision doit vérifier si la procédure était équitable eu égard à l’ensemble des circonstances (Lipskaia c Canada (Procureur général), 2019 CAF 267 au para 14; Canadian Airport Workers Union c Association internationale des machinistes et des travailleurs de l’aérospatiale, 2019 CAF 263 aux para 24-25; Perez c Hull, 2019 CAF 238 au para 18; Chemin de fer Canadien Pacifique Limitée c Canada (Procureur général), 2018 CAF 69 [CFCP] au para 54). Cet examen doit notamment tenir compte de la liste non‑exhaustive de cinq facteurs contextuels établie par la CSC dans l’arrêt Baker c Canada (Ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration), [1999] 2 RCS 817 [Baker] (Vavilov au para 77). Il appartient aux cours de révision de prendre cette décision et, lorsqu’elles se livrent à cet exercice, les cours sont appelées à se demander, « en mettant nettement l’accent sur la nature des droits substantiels concernés et les conséquences pour la personne, si un processus juste et équitable a été suivi » (CFCP au para 54).
[28] Par conséquent, il est juste de dire que la question fondamentale soulevée lorsque l’équité procédurale et les présumés manquements à la justice fondamentale font l’objet d’une demande de contrôle judiciaire n’est pas tant de savoir si la décision était « correcte ». Il s’agit plutôt de déterminer si, en tenant compte du contexte particulier et des circonstances de l’espèce, le processus suivi par le décideur était équitable et a donné aux parties concernées le droit de se faire entendre ainsi que l’occasion complète et équitable de connaître le fardeau de preuve qu’elles devaient satisfaire et d’y répondre (CFCP au para 56; Huang c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2018 CF 940 aux para 51-54).
III. Analyse
[29] Comme je l’ai mentionné précédemment, les Foster Farms allèguent qu’en rendant sa décision, le ministre a manqué aux exigences applicables en matière d’équité procédurale de quatre façons différentes : 1) en omettant de leur donner l’avis de l’affirmation, énoncée dans le MI, selon laquelle elles n’avaient pas expliqué les raisons de leur erreur de classement douanier; 2) en omettant de faire référence, dans le MI, aux faits mentionnés dans la demande de licence qui montraient qu’elles avaient commis une erreur par inadvertance lors de l’importation des produits du poulet; 3) en omettant de les aviser de la position, également énoncée dans le MI et dans la décision, selon laquelle les demandes d’exonération fondées sur des « circonstances extraordinaires ou inhabituelles » sont généralement autorisées lorsque les marchandises sont en pénurie ou en approvisionnement limité, et 4) en omettant d’examiner adéquatement la demande de licence à la lumière de la politique énoncée dans l’Avis 865 et en confondant deux motifs différents contenus dans cette politique, à savoir la pénurie ou l’approvisionnement limité et les circonstances extraordinaires et inhabituelles.
[30] Bien que, lors de l’audience devant notre Cour, les Foster Farms aient répété qu’elles ne soulevaient que des préoccupations en matière d’équité procédurale à l’égard de la décision, il est devenu évident, au cours des observations orales de leur avocat que bon nombre de leurs arguments remettaient en question le fond de la décision et son caractère raisonnable. Je traiterai donc des questions de l’équité procédurale et du caractère raisonnable dans les présents motifs.
A. Question préliminaire
[31] Toutefois, il convient d’examiner une question préliminaire avant de traiter des questions contestées par les Foster Farms. Le 24 octobre 2019, le ministre a présenté une requête en radiation de certaines parties de l’affidavit de M. Satinder Bains [l’affidavit de M. Bains], signé le 26 juillet 2019 et présenté par les Foster Farms à l’appui de leur demande de contrôle judiciaire. Le ministre affirme que certaines parties de l’affidavit de M. Bains contiennent des éléments non pertinents, des opinions ou des arguments. Au cours de l’audition de la présente demande devant notre Cour, les deux parties ont confirmé s’être entièrement appuyées sur leurs observations écrites relatives à la présente question préliminaire. Par conséquent, j’ai tranché cette question à la lumière des arguments présentés par les parties dans leurs documents de requête.
[32] Le ministre soutient d’abord que l’affidavit de M. Bains contient des renseignements qui n’entrent dans aucune catégorie de preuve par affidavit admissible dans une demande de contrôle judiciaire. Il est bien connu que, dans le cadre de demandes de contrôle judiciaire, la règle générale veut que la cour de révision ne puisse examiner que les documents dont disposait le décideur, sauf pour des exceptions limitées (Gittens c Canada (Procureur général), 2019 CAF 256 au para 14; Association des universités et collèges du Canada c Canadian Copyright Licensing Agency (Access Copyright), 2012 CAF 22 [AUCC] aux para 19-20). Ces exceptions limitées s’appliquent aux documents qui : 1) fournissent des informations générales susceptibles d’aider la cour de révision à comprendre les questions en litige; 2) font état de vices de procédure ou de manquements à l’équité procédurale dans le processus administratif; 3) font ressortir l’absence totale de preuve dont disposait le décideur (Bernard c Canada (Agence du revenu), 2015 CAF 263 aux para 23, 25; AUCC aux para 19-20; Nshogoza c Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 1211 [Nshogoza] aux para 16-18).
[33] De plus, le ministre soutient que, même s’ils devaient s’inscrire dans ces exceptions limitées et être admissibles malgré le fait qu’il ne s’agisse pas de documents dont le ministre était saisi au moment de la décision, de nombreux paragraphes de l’affidavit de M. Bains sont inadmissibles, parce qu’ils renferment des opinions et des arguments, ce qui contrevient à l’article 81 des Règles des Cours fédérales, DORS/98‑106 [Règles]. L’article 81 prévoit que les affidavits se limitent aux faits dont le déclarant a une connaissance personnelle et doivent être livrés « sans commentaires ni explications » (Canada (Procureur général) c Quadrini, 2010 CAF 47 [Quadrini] au para 16). Compte tenu de ce qui précède, le ministre conteste plus précisément les paragraphes 1, 7, 14 à 16, 19 et 20 à 22 de l’affidavit de M. Bains.
[34] En réponse, les Foster Farms affirment que M. Bains a dûment fourni son témoignage écrit, puisqu’il avait la capacité requise de témoigner. De plus, elles font remarquer que, alors que le titre du poste de M. Bains est celui d’« expert en douane », le fait qu’il soit désigné comme tel dans son affidavit ne signifie pas que l’affidavit de M. Bains a été présenté comme témoignage d’expert. Selon les Foster Farms, les parties contestées de l’affidavit Bain contiennent un exposé des faits qui est pertinent pour les besoins des questions soulevées dans leur demande de contrôle judiciaire, et la Cour devrait le recevoir dans son intégralité comme élément de preuve. Plus précisément, elles répondent que les paragraphes 1 et 7 s’inscrivent dans l’exception d’informations générales mentionnée dans l’arrêt AUCC, tandis que les paragraphes 14 à 16, 19 et 20 à 22 sont pertinents dans la mesure où ils s’inscrivent dans la deuxième exception et aident à démontrer que le ministre a manqué à son obligation d’équité procédurale. Les Foster Farms soulignent également que l’affidavit de M. Blair Hynes [l’affidavit de M. Hynes], présenté comme élément de preuve à l’appui de la réponse du ministre à la demande de contrôle judiciaire, semble être une tentative de réponse aux paragraphes contestés de l’affidavit de M. Bains. En particulier, elles se reportent au paragraphe 10 de l’affidavit de M. Hynes, dans lequel M. Hynes nie que la communication des « décisions préliminaires » ait fait partie des pratiques des décideurs d’AMC.
[35] Il est bien établi que la Cour peut radier tout ou partie d’un affidavit qui est abusif ou n’a clairement aucune pertinence, ou qui renferme une opinion, des arguments ou des conclusions de droit (Quadrini au para 18; Cadostin c Canada (Procureur général), 2020 CF 183 [Cadostin] au para 36). La règle générale veut qu’un témoin ordinaire ne puisse pas présenter une preuve sous forme d’une opinion, et qu’il puisse témoigner uniquement au sujet de faits dont il a connaissance, qu’il a observés et qui relèvent de son expérience (White Burgess Langille Inman c Abbott and Haliburton Co, 2015 CSC 23 [White Burgess] au para 14; Toronto Real Estate Board c Commissaire de la concurrence, 2017 CAF 236 [TREB] au para 78). Le témoignage d’expert constitue une exception à cette règle générale qui interdit les témoignages d’opinion. La principale raison de l’exclusion du témoignage d’opinion de témoins ordinaires est qu’il n’est généralement pas utile au décideur et peut l’induire en erreur (White Burgess au para 14). Comme l’ont admis les Foster Farms, M. Bains n’est pas un expert au sens technique, et elles n’ont pas déposé l’affidavit de M. Bains en tant que témoignage d’expert. M. Bains était donc un témoin ordinaire, et l’affidavit de M. Bains a été présenté pour [traduction] « fournir un exposé des faits qui est pertinent aux fins de leur demande de contrôle judiciaire ».
[36] La CSC a reconnu que « [l]a distinction entre un « fait » et une « opinion » n’est pas nette » (Graat c La Reine, [1982] 2 RCS 819, 144 DLR (3d) 267 à la p 835). Les tribunaux ont ainsi acquis une certaine liberté pour recevoir l’opinion de témoins ordinaires lorsque ceux‑ci ont une connaissance personnelle des faits observés et qu’ils témoignent de faits qui relèvent de leurs observations, de leur expérience et de leur compréhension des événements, des actes ou des actions. À cet égard, la CAF a récemment déclaré que, dans le contexte d’une instance devant le Tribunal de la concurrence (un décideur administratif spécialisé), les témoignages d’opinion des témoins ordinaires sont acceptables « lorsque le témoin est mieux placé que le juge des faits pour former les conclusions; que les conclusions sont celles qu’une personne possédant une expérience ordinaire peut tirer; que les témoins ont l’expérience leur permettant de tirer les conclusions ou que donner des opinions est une méthode pratique pour déclarer des faits trop fugaces ou compliqués pour être énoncés autrement » (TREB au para 79). Ainsi, lorsqu’un témoin a une connaissance personnelle des faits observés, comme les opérations pertinentes, dans le monde réel, d’une société, le témoignage peut être admis par un tribunal ou un décideur administratif, même s’il constitue un témoignage d’opinion (TREB au para 80; Pfizer Canada Inc c Teva Canada Limited, 2016 CAF 161 aux para 105-108).
[37] En outre, il a été reconnu que les témoins ordinaires peuvent donner leur opinion sur leur propre conduite et leur propre entreprise (TREB aux para 80-81). La CAF a toutefois précisé qu’il y a des limites au témoignage d’opinion de témoins ordinaires : « des témoins [ordinaires] ne peuvent pas témoigner sur des questions allant au‑delà de leur propre conduite et celle de leur entreprise dans le monde hypothétique » et ils « ne sont pas mieux placés que le juge des faits pour tirer des conclusions au sujet des conséquences économiques globales n’eût été la pratique en question; ils ne possèdent pas non plus l’expérience pour le faire » (TREB au para 81). Autrement dit, lorsqu’un témoin a eu l’occasion de faire des observations et qu’il était en mesure d’aider réellement le décideur, la preuve peut être admissible et la véritable question en sera d’une appréciation de la valeur probante.
[38] Une lecture attentive de l’affidavit de M. Bains m’amène à conclure que certains des paragraphes contestés pourraient être visés par les exceptions restreintes énoncées dans l’arrêt AUCC. Par conséquent, je suis convaincu que les paragraphes 1, 7 et 19 fournissent certaines informations qui aident la Cour à comprendre les questions dont elle est saisie. Dans le même ordre d’idées, j’admets que, dans une certaine mesure, les paragraphes 7, 14 à 16 et 20 à 22 pourraient aider à trancher la question de savoir si le ministre a manqué à son obligation d’équité procédurale. Toutefois, bon nombre de ces paragraphes sont truffés d’opinions plutôt que de mentions des faits. Par exemple, aux paragraphes 14 à 16 de son affidavit, M. Bains mentionne d’autres cas portant sur des ingrédients laitiers et se rapportant à une industrie différente pour tirer la conclusion que le fait qu’AMC ait convoqué une rencontre dans le cadre de ces autres demandes de licences d’importation donne à penser que les Foster Farms auraient également dû se voir accorder la même possibilité. En ce qui concerne les paragraphes 20 à 22, M. Bains y fait référence à ce qui, à son avis, est [traduction] « la coutume et la pratique de la prise de décisions » pour les demandes de LIS, et prétend qu’une telle pratique consiste à fournir aux demandeurs un rapport provisoire ou une lettre de proposition énonçant une décision proposée et leur donnant l’occasion de répondre aux préoccupations du décideur avant qu’une décision finale ne soit prise. Ces déclarations reposent sur la propre évaluation que M. Bains a faite des pratiques des fonctionnaires dans différents dossiers et transmettent l’opinion selon laquelle le processus décisionnel suivi à l’égard des Foster Farms était incompatible avec les pratiques antérieures des fonctionnaires. Au lieu de témoigner sur des faits pertinents dans le contexte de la demande de contrôle judiciaire présentée par les Foster Farms devant notre Cour, M. Bains fait référence à son expérience professionnelle et à sa connaissance des coutumes, des usages et des pratiques des fonctionnaires du gouvernement du Canada concernant le processus de prise de décisions concernant les importateurs et les contribuables. Son témoignage à cet égard présente les caractéristiques typiques du témoignage d’opinion livré par un expert. En somme, il essaie d’extrapoler à partir des connaissances et de l’expérience acquise dans un autre secteur d’activité et il tire des conclusions qui seraient, selon lui, applicables à la situation des Foster Farms.
[39] Toutefois, M. Bains n’était pas reconnu comme témoin expert, et je suis d’accord avec le ministre pour dire que les paragraphes 14 à 16 et 20 à 22 de son affidavit renferment des opinions, des arguments et des conclusions juridiques inappropriés sur les questions dont la Cour est saisie. À mon avis, ils vont bien au‑delà de ce que les précédents mentionnés ci‑dessus reconnaissaient comme un témoignage d’opinion acceptable d’un témoin ordinaire. Par conséquent, je conviens qu’ils n’ont pas leur place dans l’affidavit de M. Bains et qu’ils ne peuvent être pris en compte par la Cour.
[40] Dans une telle situation, la Cour a le pouvoir discrétionnaire de radier les paragraphes contestés ou de ne pas leur accorder de poids ou de valeur probante (CBS Canada Holdings Co c Canada, 2017 CAF 65 au para 17; Cadostin au para 36; Abi‑Mansour c Canada (Procureur général), 2015 CF 882 aux para 30-31). Par souci d’efficacité, j’ai choisi d’exercer mon pouvoir discrétionnaire de ne pas accorder de poids ou de valeur probante à ces paragraphes de l’affidavit de M. Bains dans les présents motifs. Je traiterai ce point plus en détail ci‑dessous lors de l’examen de la question des attentes légitimes.
B. Équité procédurale
[41] Les quatre manquements à l’équité procédurale soulevés par les Foster Farms peuvent en fait être regroupés sous deux rubriques distinctes. D’une part, elles allèguent qu’elles avaient droit, en vertu du principe de droit administratif audi alteram partem, à un préavis du ministre avant la prise de la décision. Dans leurs divers arguments, les Foster Farms prétendent qu’elles n’avaient pas été informées de plusieurs questions que le ministre a finalement retenues ou prises en compte dans sa décision, comme le fait qu’aucune explication n’avait été donnée pour justifier l’erreur de classement douanier, les motifs de l’erreur commise par inadvertance, et le fait que les LIS fondées sur des « circonstances exceptionnelles ou inhabituelles » étaient normalement accordées dans des situations de pénurie ou d’approvisionnement limité. Par ailleurs, les Foster Farms affirment qu’elles s’attendaient légitimement à avoir la possibilité de répondre aux préoccupations du ministre avant que la décision ne soit prise (Baker au para 26).
[42] Pour les motifs qui suivent, les observations des Foster Farms sur les ma