Alberta (Affaires autochtones et développement du Nord) c. Cunningham

Alberta (Affaires autochtones et développement du Nord) c. Cunningham
Collection
Jugements de la Cour suprême
Date
2011-07-21
Référence neutre
2011 CSC 37
Recueil
[2011] 2 RCS 670
Numéro de dossier
33340
Juges
McLachlin, Beverley; Binnie, William Ian Corneil; LeBel, Louis; Deschamps, Marie; Fish, Morris J.; Abella, Rosalie Silberman; Charron, Louise; Rothstein, Marshall; Cromwell, Thomas Albert
En appel de
Alberta
Sujets
Droit constitutionnel
Notes
Renseignements sur les dossiers de la Cour : 33340
Contenu de la décision
COUR SUPRÊME DU CANADA
Référence : Alberta (Affaires autochtones et développement du Nord) c. Cunningham, 2011 CSC 37, [2011] 2 R.C.S. 670
Date : 20110721
Dossier : 33340
Entre :
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta
(Ministre des Affaires autochtones et développement
du Nord) et Registraire, Metis Settlements Land Registry
Appelants
et
Barbara Cunningham, John Kenneth Cunningham,
Lawrent (Lawrence) Cunningham, Ralph Cunningham,
Lynn Noskey, Gordon Cunningham, Roger Cunningham,
Ray Stuart et Peavine Métis Settlement
Intimés
- et -
Procureur général de l’Ontario, procureur général du
Québec, procureur général de la Saskatchewan, East Prairie Métis Settlement,
Elizabeth Métis Settlement, Métis Nation of Alberta, Ralliement national
des Métis, Métis Settlements General Council, Aboriginal Legal Services
of Toronto Inc., Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes,
Association canadienne pour l’intégration communautaire, Gift Lake Métis
Settlement et Association des femmes autochtones du Canada
Intervenants
Traduction française officielle
Coram : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell
Motifs de jugement :
(par. 1 à 96)
La juge en chef McLachlin (avec l’accord des juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell)
Alberta (Affaires autochtones et Développement du Nord) c. Cunningham, 2011 CSC 37, [2011] 2 R.C.S. 670
Sa Majesté la Reine du chef de l’Alberta
(Ministre des Affaires autochtones et Développement
du Nord) et Registraire, Metis Settlements Land Registry Appelants
c.
Barbara Cunningham, John Kenneth Cunningham,
Lawrent (Lawrence) Cunningham, Ralph Cunningham,
Lynn Noskey, Gordon Cunningham, Roger Cunningham,
Ray Stuart et Peavine Métis Settlement Intimés
et
Procureur général de l’Ontario, procureur général du
Québec, procureur général de la Saskatchewan, East
Prairie Métis Settlement, Elizabeth Métis Settlement,
Métis Nation of Alberta, Ralliement national des Métis,
Métis Settlements General Council, Aboriginal Legal
Services of Toronto Inc., Fonds d’action et d’éducation
juridiques pour les femmes, Association canadienne pour
l’intégration communautaire, Gift Lake Métis Settlement
et Association des femmes autochtones du Canada Intervenants
Répertorié : Alberta (Affaires autochtones et Développement du Nord) c. Cunningham
2011 CSC 37
No du greffe : 33340.
2010 : 16 décembre; 2011 : 21 juillet.
Présents : La juge en chef McLachlin et les juges Binnie, LeBel, Deschamps, Fish, Abella, Charron, Rothstein et Cromwell.
en appel de la cour d’appel de l’alberta
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à l’égalité — Programmes améliorateurs — La Metis Settlements Act de l’Alberta prévoit que l’inscription volontaire en vertu de la Loi sur les Indiens empêche d’avoir le statut de membre dans un établissement métis — La distinction est‑elle établie en raison de motifs énumérés ou analogues? — Le programme est‑il véritablement améliorateur? — La distinction tend‑elle à l’objet du programme améliorateur ou y contribue‑t‑elle? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 15(2) — Metis Settlements Act, R.S.A. 2000, ch. M‑14, art. 75, 90.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Liberté d’association — La Metis Settlements Act de l’Alberta prévoit que l’inscription volontaire en vertu de la Loi sur les Indiens empêche d’avoir le statut de membre dans un établissement métis — La loi enfreint‑elle la liberté d’association? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 2d) — Metis Settlements Act, R.S.A. 2000, ch. M‑14, art. 75, 90.
Droit constitutionnel — Charte des droits — Droit à la liberté — La Metis Settlements Act de l’Alberta prévoit que l’inscription volontaire en vertu de la Loi sur les Indiens empêche d’avoir le statut de membre dans un établissement métis — La loi enfreint‑elle le droit à la liberté? — Charte canadienne des droits et libertés, art. 7 — Metis Settlements Act, R.S.A. 2000, ch. M‑14, art. 75, 90.
L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît trois peuples autochtones — les Indiens, les Métis et les Inuit. En Alberta, la relation entre le gouvernement et les Métis a évolué au point où ils ont entrepris des négociations portant principalement sur l’établissement de terres désignées pour les communautés métisses, sur l’octroi de l’autonomie gouvernementale à ces communautés et sur la protection et l’enrichissement de la culture et de l’identité des Métis. Les négociations ont aussi porté sur des dispositions législatives qui permettraient aux Métis de conserver leur identité propre, distincte de celle des Indiens. La Metis Settlements Act (« MSA ») a été adoptée par suite de ces négociations.
Les demandeurs étaient des membres formels d’une communauté métisse de l’Alberta qui a été établie et administrée conformément à la MSA. Ils ont choisi de s’inscrire à titre d’Indiens dans le but d’obtenir des soins médicaux en application de la Loi sur les Indiens. Or, la MSA prévoit que l’inscription volontaire en vertu de la Loi sur les Indiens empêche d’avoir le statut de membre dans un établissement métis. Leur appartenance à l’établissement métis a été révoquée en application de l’art. 90 de la MSA. Les demandeurs sollicitent un jugement déclarant que cette interdiction découlant des art. 75 et 90 de la MSA est inconstitutionnelle et porte atteinte aux droits à l’égalité, à la liberté d’association et à la liberté protégés par la Charte . La juge en cabinet a rejeté ces demandes. La Cour d’appel a accueilli l’appel puisqu’elle a conclu que ces dispositions étaient incompatibles avec le droit à l’égalité garanti par l’art. 15 de la Charte .
Arrêt : Le pourvoi est accueilli et le jugement de la juge en cabinet est confirmé.
La demande fondée sur l’art. 15 doit être rejetée. La MSA constitue un programme améliorateur protégé par le par. 15(2) de la Charte . Le paragraphe 15(2) permet aux gouvernements d’aider un groupe — sans être paralysés par l’obligation de tous les aider — et d’adapter les programmes de façon à renforcer les avantages qu’ils confèrent, tout en veillant à ce que la protection offerte par le par. 15(2) contre l’accusation de discrimination ne soit pas utilisée de manière abusive à des fins étrangères à l’objet du programme améliorateur et à l’objectif d’égalité réelle. De par leur nature, les programmes améliorateurs confèrent à un groupe des avantages qui ne sont pas conférés à d’autres. Ces distinctions sont généralement protégées si elles tendent à la réalisation de l’objet du programme ou y contribuent, faisant ainsi la promotion de l’égalité réelle, même lorsque les groupes inclus et exclus ont une histoire semblable de désavantages et de marginalisation.
Lorsque le gouvernement s’appuie sur le par. 15(2) , la première question à trancher est celle de savoir si la loi crée une distinction préjudiciable à l’égard du groupe de demandeurs fondée sur un des motifs énumérés au par. 15(1) ou sur un motif analogue. Si oui, il faut ensuite se demander si la distinction est justifiée au regard du par. 15(2) . Pour l’établir, le gouvernement doit démontrer à la lumière des éléments de preuve que le programme est du type qui vise véritablement à améliorer la situation d’un groupe qui a besoin d’une aide amélioratrice afin d’accroître l’égalité réelle, qu’il y a une corrélation entre le programme et le désavantage dont est victime le groupe cible, et que l’État choisit des moyens rationnels pour atteindre l’objet améliorateur. S’il est satisfait à ces conditions, le par. 15(2) protège toutes les distinctions fondées sur un motif énuméré ou analogue qui tendent ou sont nécessaires à la réalisation de l’objet améliorateur, dans la mesure où elles sont justifiées par l’objet du programme améliorateur. Sinon, l’analyse reprend quant au par. 15(1) et, s’il est établi qu’il existe une discrimination réelle, quant à l’art. 1.
En l’espèce, et en tenant pour acquis que la distinction établie par la MSA entre les Métis et les Indiens inscrits constitue une distinction fondée sur un motif énuméré ou analogue, la MSA constitue un programme véritablement améliorateur. Contrairement à un grand nombre de programmes améliorateurs, celui‑ci ne vise pas à conférer directement des avantages aux membres d’un groupe, mais plutôt à valoriser et à préserver l’identité, la culture et l’autonomie gouvernementale des Métis grâce à l’établissement d’une assise territoriale métisse. La corrélation entre le programme et le désavantage dont est victime le groupe cible, un des trois groupes qui forment les peuples autochtones du Canada reconnus à l’art. 35 de la Constitution, est manifeste.
Puisque l’interdiction qui est faite aux Métis qui sont aussi des Indiens inscrits de devenir des membres officiels des établissements métis tend et contribue à la réalisation de l’objet du programme améliorateur, le par. 15(2) protège la MSA contre une allégation de discrimination. Les Métis ont le droit d’avoir leur culture propre et le fait d’établir une distinction sur cette base reflète la Constitution et répond aux attentes légitimes des Métis. L’exclusion correspond aux distinctions historiques et sociales entre les Métis et les Indiens et elle respecte le rôle des Métis en ce qui a trait à la définition du peuple qu’ils forment. En outre, sans la distinction, il serait plus difficile de réaliser l’objet du programme. Le fait que certaines personnes peuvent s’identifier tant aux Métis qu’aux Indiens n’écarte pas la correspondance générale sous‑jacente à la distinction entre les deux groupes.
Le dossier ne fournit pas un fondement adéquat pour évaluer l’argument fondé sur l’al. 2d) invoqué par les demandeurs. La demande fondée sur l’art. 7 est aussi rejetée. Il n’est pas nécessaire de décider si le lieu de résidence est protégé par l’art. 7 , car il n’a pas été démontré devant la juge en cabinet que les répercussions sur le droit à la liberté étaient contraires aux principes de justice fondamentale. Obliger les adultes autochtones qui pourraient autrement répondre à la définition d’Indien et de Métis à choisir à quel régime législatif ils souhaitent être assujettis — la Loi sur les Indiens ou la MSA — n’est pas exagérément disproportionné par rapport à l’intérêt qu’a l’Alberta à garantir une assise territoriale aux Métis.
Jurisprudence
Arrêts mentionnés : Alberta (Minister of International and Intergovernmental Relations) c. Peavine Metis Settlement, 2001 ABQB 165, [2001] 3 C.N.L.R. 1; R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483; Withler c. Canada (Procureur général), 2011 CSC 12, [2011] 1 R.C.S. 396; Lovelace c. Ontario (1997), 33 O.R. (3d) 735, conf. par 2000 CSC 37, [2000] 1 R.C.S. 950; R. c. Powley, 2003 CSC 43, [2003] 2 R.C.S. 207; Godbout c. Longueuil (Ville), [1997] 3 R.C.S. 844.
Lois et règlements cités
Alberta-Metis Settlements Accord, 1989.
Charte canadienne des droits et libertés, art. 1 , 2d), 7 , 15 .
Constitution of Alberta Amendment Act, 1990, R.S.A. 2000, ch. C‑24, préambule.
Loi constitutionnelle de 1982, art. 35 , 52 .
Loi modifiant la Loi sur les Indiens, L.C. 1985, ch. 27.
Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I-5 .
Metis Betterment Act, R.S.A. 1955, ch. 202.
Metis Population Betterment Act, S.A. 1938, 2e sess., ch. 6, art. 2a) « Métis ».
Metis Settlements Act, R.S.A. 2000, ch. M-14, art. 0.1, 1j) « Métis », 75, 90, 91, 92, 93.
Proclamation royale (1763), L.R.C. 1985, app. II, no 1.
Transitional Membership Regulation, Alta. Reg. 337/90.
Doctrine citée
Alberta. Report of the MacEwan Joint Committee to Review the Metis Betterment Act and Regulations : Foundations for the Future of Alberta’s Metis Settlements. Edmonton : Alberta Municipal Affairs, 1984.
Alberta. Report of the Royal Commission Appointed to Investigate the Conditions of the Half‑Breed Population of Alberta. Edmonton : Department of Lands and Mines, 1936.
POURVOI contre un arrêt de la Cour d’appel de l’Alberta (les juges McFadyen, Costigan et Ritter), 2009 ABCA 239, 8 Alta. L.R. (5th) 16, 457 A.R. 297, 457 W.A.C. 297, 310 D.L.R. (4th) 519, 194 C.R.R. (2d) 205, [2009] 9 W.W.R. 584, [2009] 3 C.N.L.R. 261, [2009] A.J. No. 678 (QL), 2009 CarswellAlta 952, qui a infirmé une décision de la juge Shelley, 2007 ABQB 517, 81 Alta. L.R. (4th) 28, 424 A.R. 271, 160 C.R.R. (2d) 185, [2008] 1 W.W.R. 507, [2007] 4 C.N.L.R. 179, [2007] A.J. No. 913 (QL), 2007 CarswellAlta 1103. Pourvoi accueilli.
Robert J. Normey et David N. Kamal, pour les appelants.
Kevin S. Feth, c.r., et Jeremy L. Taylor, pour les intimés.
Janet E. Minor et Mark Crow, pour l’intervenant le procureur général de l’Ontario.
Isabelle Harnois, pour l’intervenant le procureur général du Québec.
Argumentation écrite seulement par P. Mitch McAdam et R. James Fyfe, pour l’intervenant le procureur général de la Saskatchewan.
Richard B. Hajduk et Rodger C. Gibbs, pour l’intervenant East Prairie Métis Settlement.
Thomas R. Owen et Tara Rout, pour l’intervenant Elizabeth Métis Settlement.
Beverly J. M. Teillet, pour l’intervenante Métis Nation of Alberta.
Jason Madden, Clément Chartier, c.r., et Kathy L. Hodgson‑Smith, pour l’intervenant le Ralliement national des Métis.
Garry Appelt et Keltie L. Lambert, pour l’intervenant Métis Settlements General Council.
Jonathan Rudin et Mandy Wesley, pour l’intervenante Aboriginal Legal Services of Toronto Inc.
Dianne Pothier et Joanna L. Birenbaum, pour l’intervenant le Fonds d’action et d’éducation juridiques pour les femmes.
Laurie Letheren et C. Tess Sheldon, pour l’intervenante l’Association canadienne pour l’intégration communautaire.
Sandeep K. Dhir et Lindsey E. Miller, pour l’intervenant Gift Lake Métis Settlement.
Mary Eberts, pour l’intervenante l’Association des femmes autochtones du Canada.
Version française du jugement de la Cour rendu par
La Juge en chef —
I. Aperçu
[1] L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 reconnaît trois peuples autochtones — les Indiens, les Métis et les Inuit. Les demandeurs sont membres de l’établissement métis de Peavine, en Alberta; ils sont également des Indiens inscrits. La Metis Settlements Act, R.S.A. 2000, ch. M‑14 (« MSA »), ne permet pas aux Indiens inscrits de devenir des membres officiels de quelque établissement métis que ce soit, dont celui de Peavine. Les demandeurs sollicitent maintenant un jugement déclarant que cette interdiction porte atteinte aux droits à l’égalité, à la liberté d’association et à la liberté protégés par la Charte canadienne des droits et libertés , et est inconstitutionnelle.
[2] Je conclus que les demandeurs n’ont pas établi que les articles de la MSA ayant mené à leur exclusion de l’établissement de Peavine sont inconstitutionnels.
[3] Les demandeurs affirment que les dispositions de la MSA qui interdisent aux Métis étant Indiens inscrits de devenir membres de l’établissement de Peavine portent atteinte à leur droit à l’égalité protégé par l’art. 15 de la Charte . J’estime que le par. 15(2) de la Charte , qui autorise certaines inégalités dans le cadre de programmes destinés à améliorer la situation de groupes défavorisés, répond parfaitement à cette prétention. De par son objet et son effet, la MSA vise l’enrichissement de l’identité et de la culture des Métis ainsi que la promotion de leur autonomie gouvernementale en créant pour eux une assise territoriale. Le fait de refuser aux Indiens inscrits le statut de membre dans la nouvelle assise territoriale métisse tend à la réalisation de cet objet et y contribue et est, par conséquent, protégé par le par. 15(2) . J’estime également que les demandeurs n’ont pas réussi à prouver que l’interdiction prévue par la MSA qui leur est faite d’obtenir le statut de membre de l’établissement porte atteinte à la liberté d’association protégée par l’al. 2d) de la Charte ou à la liberté protégée par l’art. 7 de la Charte .
[4] Je suis donc d’avis d’accueillir le pourvoi et de confirmer le jugement de la juge en cabinet.
II. Historique et cadre du programme
[5] À l’origine, les Métis étaient les descendants des unions du dix‑huitième siècle entre des Européens — explorateurs, négociants en fourrures et pionniers — et des femmes autochtones, principalement dans les plaines canadiennes qui font maintenant partie du Manitoba, de la Saskatchewan et de l’Alberta. En l’espace de quelques générations, les descendants de ces unions ont développé une culture distincte de celle de leurs ancêtres européens et indiens. Au début, les Métis étaient pour la plupart des nomades. Plus tard, ils ont érigé des établissements permanents axés sur la chasse, le commerce et l’agriculture. Les descendants francophones ont créé leur propre langue métisse dérivée du français. Les descendants anglophones parlaient l’anglais. De nos jours, les deux groupes sont collectivement appelés les Métis.
[6] Comme suite à la Proclamation royale de 1763 (reproduite dans L.R.C. 1985, app. II, no 1), qui organisait les territoires acquis récemment par la Grande‑Bretagne et réservait certaines terres aux Indiens, la Couronne a adopté une pratique consistant à conclure des traités avec les bandes indiennes. Par conséquent, la plupart des Indiens des prairies sont soumis au régime d’un traité. En contrepartie de la cession de leurs terres traditionnelles à la Couronne, ils ont obtenu des réserves et d’autres avantages, comme le droit de chasser et de piéger le gibier sur les terres de la Couronne. Aujourd’hui, les Indiens sont régis par la Loi sur les Indiens, L.R.C. 1985, ch. I‑5 , qui offre une variété d’avantages aux Indiens inscrits, qu’ils habitent ou non dans les réserves.
[7] La politique de la Couronne qui consistait à conclure des traités avec les Indiens, à établir des réserves et à leur conférer d’autres avantages en échange des terres ne s’appliquait pas aux Métis. Dans certaines régions, la Couronne a adopté un système de certificats d’argent selon lequel des terres étaient accordées à des Métis. Cependant, les communautés métisses n’ont pas obtenu de réserve ou d’assise territoriale collective; elles ne bénéficiaient pas des protections prévues par la Loi sur les Indiens ou par d’autres textes législatifs équivalents. Bien que largement reconnus comme formant un peuple autochtone culturellement distinct et vivant dans des communautés culturellement distinctes, les Métis voyaient leur histoire et leurs besoins uniques ignorés par le droit.
[8] Les gouvernements ont lentement pris conscience de cette lacune dans la loi. En 1934, le législateur albertain a créé la Commission Ewing, soit la « Royal Commission Appointed to Investigate the Conditions of the Half‑Breed Population of Alberta » (Commission royale chargée d’étudier la situation des Métis de l’Alberta). Celle‑ci devait examiner les problèmes de [traduction] « santé, l’éducation, le redressement et le bien‑être général du peuple [métis] » et formuler des recommandations à partir de ses enquêtes.
[9] Le rapport de la Commission Ewing (1936) a précisé que, pour ses propres fins, un « Métis » (ou « half-breed » en anglais) était [traduction] « une personne d’ascendance mixte blanche et indienne, qui mène la vie d’un Indien ordinaire, ce qui inclut un Indien non soumis au régime d’un traité », mais exclut les personnes d’ascendance mixte (indienne et blanche) qui se sont établies comme des agriculteurs et qui n’avaient pas besoin ou ne voulaient pas d’assistance publique (p. 4).
[10] La Metis Population Betterment Act, S.A. 1938, 2e sess., ch. 6, a été adoptée par suite des conclusions et des recommandations formulées par la Commission Ewing. Le terme « Métis » a été défini à l’al. 2a) de la Loi :
[traduction] . . . une personne d’ascendance mixte blanche et indienne, mais n’inclut pas un Indien ou un Indien non soumis au régime d’un traité tel que défini par la Loi des Indiens, soit le chapitre 98 des Statuts révisés du Canada de 1927.
[11] La loi, devenue la Metis Betterment Act, R.S.A. 1955, ch. 202, excluait toujours de la définition de « Métis » toute personne inscrite comme Indien au sens de la Loi sur les Indiens et élargissait cette exclusion de sorte qu’elle visait aussi toute personne pouvant s’inscrire comme Indien au sens de la Loi sur les Indiens : al. 2a) .
[12] La Metis Betterment Act, qui accordait une certaine reconnaissance législative aux Métis, ne contraignait pas la province de l’Alberta à créer une assise territoriale pour les communautés métisses, non plus qu’à fournir un soutien adéquat pour la préservation de l’identité et de la culture distinctes des Métis. En outre, comme la loi précédente, elle continuait de nier toute forme d’autonomie gouvernementale aux Métis.
[13] Le paysage a radicalement changé en 1982, avec l’adoption de la Loi constitutionnelle de 1982 . Pendant la période précédant la modification de la Constitution, les Indiens, les Inuit et les Métis se sont battus pour la reconnaissance constitutionnelle de leur statut et de leurs droits. L’article 35 de la Loi constitutionnelle de 1982 a enchâssé les droits autochtones existants, ancestraux ou issus de traités, et a reconnu trois groupes autochtones — les Indiens, les Inuit et les Métis. Pour la première fois, les Métis étaient reconnus comme un groupe distinct titulaire de droits.
[14] En prévision de l’entrée en vigueur de la Loi constitutionnelle de 1982 , la province de l’Alberta a formé un comité mixte composé de représentants du gouvernement et des Métis pour réviser la Metis Betterment Act et la réglementation. Le comité — composé du président, feu Grant MacEwan, choisi par les Métis et le gouvernement, ainsi que de deux représentants du gouvernement et des Métis respectivement — a préparé un rapport, daté du 12 juillet 1984, dans lequel il formulait ses conclusions et recommandations (Report of the MacEwan Joint Committee to Review the Metis Betterment Act and Regulations : Foundations for the Future of Alberta’s Metis Settlements (« rapport MacEwan »)).
[15] Le rapport MacEwan a défini un « Métis » comme étant simplement [traduction] « une personne d’ascendance autochtone qui s’identifie à l’histoire et à la culture des Métis » (p. 12) et a recommandé la prise de mesures législatives pour garantir aux communautés métisses de la province une assise territoriale et une autonomie gouvernementale. Le gouvernement albertain a accepté le principe de ces recommandations en autorisant la modification de la Constitution of Alberta Amendment Act, 1990, R.S.A. 2000, ch. C‑24.
[16] S’en est suivi une période de négociation entre les Métis de l’Alberta et le gouvernement albertain. Ces négociations ont porté principalement sur l’établissement de terres désignées pour les communautés métisses, sur l’octroi de l’autonomie gouvernementale à ces communautés et sur la protection et l’enrichissement de leur culture et de leur identité. Fait important pour la présente affaire, les négociations ont aussi porté sur des dispositions qui permettraient aux Métis de conserver leur identité propre, distincte de celle des Indiens.
[17] Ces négociations ont abouti le 1er juillet 1989 à la conclusion de l’Alberta-Metis Settlements Accord. L’année suivante, conformément à l’Accord, l’Alberta a consenti au Métis Settlements General Council un titre en fief simple sur les terres des huit communautés métisses et a adopté une série de lois visant à protéger les droits des Métis, y compris la MSA en cause en l’espèce.
[18] La constitution de l’Alberta — qui, conformément à la tradition britannique, n’est pas écrite — a été modifiée de manière à donner un statut constitutionnel aux modifications. Le préambule de la Constitution of Alberta Amendment Act, 1990 donne un aperçu important des objets de la loi :
[traduction]
ATTENDU QUE les Métis étaient présents quand la province de l’Alberta a été établie et qu’ils constituent, ainsi que les terres réservées à leur usage, un aspect propre à l’histoire et à la culture de la province;
ATTENDU QU’il est souhaitable que les Métis continuent d’avoir une assise territoriale pour assurer la préservation et l’enrichissement de leur culture et de leur identité et pour leur permettre d’atteindre une autonomie gouvernementale en application des lois de l’Alberta et que, à cette fin, Sa Majesté du chef de l’Alberta accorde un titre sur les terres au Métis Settlements General Council;
ATTENDU QUE Sa Majesté du chef de l’Alberta a proposé que les terres concédées soient protégées par la Constitution du Canada, mais que, d’ici là, il convient que les terres soient protégées par la constitution provinciale; . . .
[19] Le préambule de la MSA, ajouté en 2004, contient la déclaration d’objet suivante :
[traduction]
0.1 La présente loi :
a) reconnaît le désir exprimé dans la Constitution of Alberta Amendment Act, 1990, que les Métis continuent d’avoir une assise territoriale pour assurer la préservation et l’enrichissement de leur culture et de leur identité et pour leur permettre d’atteindre une autonomie gouvernementale en application des lois de l’Alberta;
b) réalise que la Couronne du chef de l’Alberta a concédé des terres au Metis Settlements General Council par lettres patentes et que ces terres sont protégées par une modification à la Constitution of Alberta et par la Metis Settlements Land Protection Act;
c) reconnaît que la présente loi, la Constitution of Alberta Amendment Act, 1990, la Metis Settlements Land Protection Act et la Metis Settlements Accord Implementation Act ont été adoptées en exécution de la résolution 18 de 1985 adoptée à l’unanimité par l’Assemblée législative de l’Alberta;
d) reconnaît que le gouvernement albertain et l’Alberta Federation of Metis Settlement Associations ont conclu l’Alberta-Metis Settlements Accord le 1er juillet 1989.
[20] La MSA définit « Métis » à ses propres fins comme étant [traduction] « une personne d’ascendance autochtone qui s’identifie à l’histoire et à la culture des Métis » (al. 1j) ). Compte tenu des négociations qui l’ont précédé et du désir de protéger la culture et l’identité des Métis, la MSA a restreint les cas où les Indiens inscrits peuvent être reconnus comme membres des établissements. Suivant l’article 75, les personnes inscrites comme Indiens ou Inuit ne peuvent pas demander de devenir membres d’un établissement métis, à moins que certaines conditions soient réunies et que ce statut soit autorisé par un règlement de l’établissement. Comme cette disposition est au cœur de la présente affaire, j’en reproduis les extraits pertinents :
[traduction]
75(1) Un Indien inscrit en vertu de la Loi sur les Indiens (Canada) ou une personne inscrite à titre d’Inuk dans le cadre d’une entente sur les revendications territoriales ne peut pas demander le statut de membre ou être inscrit comme membre de l’établissement, sauf en cas d’application des paragraphes (2) ou (3.1).
(2) Un Indien inscrit en vertu de la Loi sur les Indiens (Canada) ou une personne inscrite à titre d’Inuk dans le cadre d’une entente sur les revendications territoriales peut être admis comme membre si
a) la personne était inscrite à titre d’Indien ou d’Inuk quand elle était âgée de moins de 18 ans;
b) la personne a vécu une bonne partie de son enfance dans la région de l’établissement;
c) au moins un des parents de la personne est, ou était au moment de son décès, membre de l’établissement;
d) la personne a été admise comme membre grâce à un règlement de l’établissement qui autorise expressément qu’elle en devienne membre.
(3) Si une personne inscrite à titre d’Indien en vertu de la Loi sur les Indiens (Canada) demande que son nom soit retiré du registre, elle ne peut plus invoquer le paragraphe (2) dans le but de devenir membre de l’établissement.
(3.1) Outre les circonstances énoncées au paragraphe (2), un Indien inscrit en vertu de la Loi sur les Indiens (Canada) ou une personne inscrite à titre d’Inuk dans le cadre d’une entente sur les revendications territoriales peut être admis comme membre de l’établissement s’il satisfait aux conditions énoncées dans une politique générale du conseil.
. . .
[21] De plus, la Transitional Membership Regulation, Alta. Reg. 337/90, a permis aux personnes inscrites sur la liste des membres d’un établissement au moment de l’entrée en vigueur de la MSA de conserver leur statut de membre même si elles étaient déjà inscrites ou qu’elles pouvaient s’inscrire comme Indiens en vertu de la Loi sur les Indiens . Les personnes qui se sont inscrites comme Indiens après l’entrée en vigueur de la MSA le 1er novembre 1990 n’étaient pas visées par ces dispositions préservant les droits acquis.
[22] L’article 90 de la MSA confirme que l’enregistrement volontaire en vertu de la Loi sur les Indiens exclut la possibilité de devenir membre d’un établissement métis, sauf si une politique générale du conseil prévoit le contraire :
[traduction]
90(1) Sauf si une politique générale du conseil prévoit le contraire, une personne renonce à son statut de membre dans un établissement si
a) elle s’inscrit volontairement comme Indien en vertu de la Loi sur les Indiens (Canada), ou
b) elle s’inscrit à titre d’Inuk dans le cadre d’une entente sur les revendications territoriales.
(2) Sur réception de la part du conseil de l’établissement d’un avis de cessation d’appartenance visée par le paragraphe (1), et après une vérification des faits qui est jugée nécessaire, le ministre doit retirer le nom de la personne visée de la liste des membres de l’établissement.
Aucune politique générale du conseil portant sur l’obtention du statut de membre dans un établissement pour les détenteurs du statut d’Indien n’a été adoptée.
[23] Le membre d’un établissement qui perd son statut en application de ces dispositions perd tous les droits qu’il possédait sur les terres de l’établissement, mais peut continuer de résider dans un établissement métis à moins d’en être expulsé. Les articles 91 et 93 prévoient ce qui suit :
[traduction]
91(1) Quand il cesse d’appartenir à un établissement ou que son statut de membre lui est retiré, le membre
a) perd les droits acquis lorsqu’il était membre de résider sur les terres cédées par lettre patente ou de les occuper, mais
b) ne perd pas le droit de résider sur les terres cédées par lettre patente sous le régime de la présente loi, de toute autre loi, d’une politique générale du conseil ou d’un règlement de l’établissement.
(2) Quand le membre cesse d’appartenir à un établissement, les droits acquis par le conjoint, le partenaire adulte interdépendant ou les enfants mineurs du membre de continuer à résider sur les terres cédées par lettre patente ne sont pas visés.
(3) Un conseil d’établissement et une personne qui a cessé d’être membre peuvent s’entendre sur l’indemnité à verser à l’ancien membre pour les améliorations apportées à la terre dont il était propriétaire et s’ils n’arrivent pas à s’entendre, l’un d’eux peut renvoyer l’affaire au tribunal d’appel.
. . .
93(1) La personne qui est autorisée à résider dans une région d’établissement en vertu de l’article 92 peut continuer de résider dans la région à moins que le conseil d’établissement, pour un motif valable, n’ordonne son expulsion de la région d’établissement.
(1.1) Un conseil d’établissement peut ordonner qu’une personne qui n’est pas autorisée à résider dans la région d’établissement en soit expulsée si elle refuse de partir à la demande du conseil.
(2) Aucune ordonnance ne peut être prononcée en application des paragraphes (1) ou (1.1), sauf si la personne visée a eu la possibilité de faire valoir au conseil la raison pour laquelle elle devrait pouvoir rester dans la région d’établissement.
[24] Alors que les Métis albertains participaient aux négociations en vue d’obtenir une assise territoriale, d’atteindre l’autonomie gouvernementale et d’obtenir du soutien pour leur culture et leur identité, la Loi sur les Indiens du Canada a subi une modification importante pour élargir la définition des personnes pouvant s’inscrire comme Indiens. En effet, dans la Loi modifiant la Loi sur les Indiens, L.C. 1985, ch. 27 (projet de loi C‑31), le législateur a rétabli le droit au statut d’Indien pour plusieurs membres d’établissements métis qui se l’étaient vu refuser, y compris les demandeurs. Avant cette modification, les femmes indiennes qui épousaient des Métis perdaient leur statut d’Indiennes et ne pouvaient pas le transmettre à leurs descendants. La nouvelle loi a corrigé en partie cette injustice en reconnaissant les descendants de ces unions et en leur donnant le choix de s’inscrire comme Indiens.
[25] Les demandeurs, membres de l’établissement métis de Peavine, ont choisi de s’inscrire à titre d’Indiens dans le but d’obtenir des soins médicaux en application de la Loi sur les Indiens. Ils l’ont fait après le délai prescrit par la Transitional Membership Regulation. Par conséquent, le registraire du registre des établissements métis a révoqué leur appartenance à l’établissement de Peavine, en application de l’art. 90 de la MSA. Les demandeurs ont intenté une poursuite en vue d’obtenir un jugement déclarant que l’art. 90 et sa disposition complémentaire, l’art. 75, vont à l’encontre des art. 7 et 15 et de l’al. 2d) de la Charte d’une façon qui ne peut être justifiée au sens de l’article premier, et sont par conséquent inopérants aux termes de l’art. 52 de la Loi constitutionnelle de 1982 .
[26] Il est suggéré dans le présent litige que la manière dont l’inscription des Cunningham a été révoquée n’a pas été équitable d’un point de vue procédural. La liste que le Conseil de Peavine a soumise au registraire du registre des établissements métis pour qu’y soient révoqués les membres visés ne comprenait pas tous les membres qui avaient obtenu le statut d’Indiens inscrits, mais seulement les membres de la famille Cunningham. Au terme de procédures liées à la présente affaire (Alberta (Minister of International and Intergovernmental Relations) c. Peavine Metis Settlement, 2001 ABQB 165, [2001] 3 C.N.L.R. 1), le registraire a retiré les demandeurs de la liste des membres de l’établissement de Peavine le 10 mai 2001. Bien que le conseil ait été accusé de mauvaise foi et de motivations inappropriées, aucun examen judiciaire ou autre procédure n’a été entamé sur ce fondement. Il en découle que la Cour n’est pas saisie de la question de la manière dont la révocation a été faite.
III. Les décisions des cours de l’Alberta
A. La juge en cabinet
[27] La juge en cabinet Shelley a rejeté la demande formulée par les demandeurs (2007 ABQB 517, 81 Alta. L.R. (4th) 28). Elle a souscrit à leur point de vue selon lequel l’interdiction de devenir membre était fondée sur le motif analogue d’inscription à titre d’Indien. Elle a toutefois conclu que la MSA n’a pas porté atteinte au droit à l’égalité garanti au par. 15(1) de la Charte parce que les facteurs contextuels pertinents n’ont pas établi que les art. 75 et 90 ont entraîné le stéréotype ou désavantage requis pour établir l’existence d’une discrimination. Elle a convenu que ces dispositions pouvaient faire perdre aux demandeurs leur droit de résider dans l’établissement de Peavine sans pour autant que la Loi sur les Indiens ne leur confère d’avantages correspondants, et que même s’ils pouvaient continuer de résider sur les terres en vertu de l’art. 92 , comme cela semblait déjà être le cas, ils n’auraient pas leur mot à dire sur le plan de l’administration de l’établissement non plus que le droit de vote. Cependant, ils pourraient se prévaloir des avantages que leur confère la Loi sur les Indiens à titre d’Indiens inscrits.
[28] Bien qu’elle n’ait pas effectué d’analyse relative au par. 15(2) de la Charte (sa décision a précédé l’arrêt R. c. Kapp, 2008 CSC 41, [2008] 2 R.C.S. 483, qui en précisait les étapes), la juge en cabinet a conclu que l’objet et l’effet améliorateurs de la MSA appuyaient l’exclusion des Métis qui étaient inscrits comme Indiens prévue aux art. 75 et 90. À son avis, les objectifs qui consistent à enrichir la culture et l’identité des Métis ainsi qu’à préserver les droits fonciers et l’autonomie gouvernementale ont été atteints en partie grâce à l’exclusion des Indiens inscrits, sous réserve de toute politique générale du conseil. Certes, la perte du droit de participer à l’administration de la communauté métisse à laquelle ils avaient été associés pendant longtemps était une grave conséquence, mais cela était compensé par le fait que, en s’inscrivant à titre d’Indiens en vertu de la Loi sur les Indiens , les demandeurs avaient choisi de recevoir d’autres droits et avantages.
[29] La juge en cabinet a aussi rejeté la prétention des Cunningham concernant la violation de la liberté d’association garantie à l’al. 2d) . Elle a affirmé que cette disposition de la Charte protège l’association dans l’unique but de protéger les libertés fondamentales, et non l’accès à un régime légal en particulier. Le privilège d’être membre d’un établissement n’existe pas indépendamment du régime législatif établi par la MSA. En outre, les demandeurs n’avaient pas établi l’existence d’une entrave substantielle à leur droit d’association, en ce sens que la MSA faisait en sorte qu’il leur était quasi impossible de réaliser des objectifs communs. C’était leur décision de s’inscrire à titre d’Indiens, et non un acte de l’État, qui a eu pour effet de les empêcher d’exercer leurs libertés fondamentales.
[30] Enfin, la juge en cabinet a conclu à l’absence d’atteinte à l’art. 7 de la Charte . Même si la MSA a restreint la liberté des demandeurs en compromettant leur droit de résider dans l’établissement de Peavine, l’atteinte n’était ni arbitraire ni exagérément disproportionnée, et par conséquent, elle n’était pas contraire aux principes de justice fondamentale visés par l’art. 7 . Selon elle, [traduction] « [o]bliger les adultes autochtones qui pourraient autrement répondre à la fois à la définition d’Indien et à celle de Métis à choisir à quel régime législatif ils souhaitent être assujettis — la Loi sur les Indiens ou la MSA — n’est pas exagérément disproportionné par rapport à l’intérêt qu’a l’Alberta à garantir une assise territoriale aux Métis » (par. 130).
B. La Cour d’appel
[31] La Cour d’appel a conclu que les art. 75 et 90 étaient incompatibles avec le droit à l’égalité garanti par l’art. 15 de la Charte , et par conséquent invalides, et a ordonné l’inscription des demandeurs en tant que membres de l’établissement de Peavine (2009 ABCA 239, 8 Alta. L.R. (5th) 16).
[32] Comme la question de savoir si l’inscription à titre d’Indien constituait un motif de discrimination analogue à ceux énoncés au par. 15(1) de la Charte n’était pas contestée, la Cour d’appel, qui a rendu sa décision après le prononcé de l’arrêt Kapp, s’est ensuite penchée sur le par. 15(2) qui prévoit que les gouvernements peuvent adopter, et ce, sans violer l’art. 15 , des programmes améliorateurs qui pourraient autrement être considérés comme conférant des avantages de façon inégale. Selon la cour, pour que l’exclusion des Indiens inscrits soit justifiée au sens où il faut l’entendre pour l’application du par. 15(2) du fait qu’elle a un objet améliorateur ou réparateur, elle doit être rationnellement liée à l’enrichissement et à la préservation de la culture et de l’autonomie gouvernementale des Métis ainsi qu’à l’obtention d’une assise territoriale pour ces derniers. Elle est d’avis que cela n’a pas été établi. Après avoir souligné que le fait de refuser le statut de membre à des personnes qui se sont identifiées à la culture métisse et qui ont vécu dans cette culture pendant toute leur vi