Tabingo c. Canada (Citoyenneté et Immigration)

Tabingo c. Canada (Citoyenneté et Immigration)
Base de données – Cour (s)
Décisions de la Cour fédérale
Date
2013-04-18
Référence neutre
2013 CF 377
Numéro de dossier
IMM-10307-12, IMM-3725-12, IMM-4866-12, IMM-5635-12, IMM-6165-12, IMM-8302-12, IMM-8669-12, IMM-8747-12
Notes
Décision rapportée
Contenu de la décision
Federal Court
Cour fédérale
Date : 20130418
Dossier : IMM-5635-12
Référence : 2013 CF 377
Ottawa (Ontario), 18 avril 2013
En présence de monsieur le juge Rennie
ENTRE :
MAE JOY TABINGO
demanderesse
et
LE MINISTRE DE LA CITOYENNETÉ ET DE L’IMMIGRATION
défendeur
MOTIFS DU JUGEMENT ET JUGEMENT
TABLE DES MATIÈRES
Aperçu............................................................................................................................................. 1
Le contexte légal............................................................................................................................. 2
Les demandeurs............................................................................................................................... 6
Analyse............................................................................................................................................ 7
Interprétation de la loi............................................................................................................... 7
La Déclaration des droits........................................................................................................ 13
La primauté du droit / Les principes de la Constitution.......................................................... 16
L’indépendance judiciaire....................................................................................................... 19
Applicabilité de la Charte........................................................................................................ 22
La vie, la liberté et la sécurité de la personne.......................................................................... 29
Égalité...................................................................................................................................... 36
Preuve de discrimination................................................................................................... 41
Perpétuation d’un stéréotype............................................................................................. 47
Justification de l’atteinte......................................................................................................... 48
Mandamus............................................................................................................................... 49
Prise d’une mesure spéciale pour les motifs d’ordre humanitaire............................................ 49
Les droits de demande............................................................................................................ 51
Conclusion..................................................................................................................................... 51
JUGEMENT.................................................................................................................................. 53
ANNEXE A : Loi sur l'immigration et la protection des refugiés (LC 2001, ch 27).................... 54
ANNEXE B : Déclaration canadienne des droits (SC 1960, ch 44)............................................ 55
ANNEXE C : Canada - Résidents permanents selon les pays d’origine...................................... 56
ANNEXE D : Liste des demandes tranchées par la présente décision......................................... 57
Aperçu
[1] Les présentes demandes concernent l’article 87.4 de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, LC 2001, c 27 (la LIPR), une modification récente apportée par le projet de loi C-38, intitulé la Loi sur l’emploi, la croissance et la prospérité durable. Le paragraphe 87.4(1) prévoit qu’il est mis fin aux demandes de résidence permanente au titre de la catégorie des travailleurs qualifiés (fédéral) (TQF) faites avant le 27 février 2008 à moins qu’un agent ait rendu une décision quant à la sélection avant le 29 mars 2012.
[2] Les demandeurs ont demandé des visas de résident permanent au titre de la catégorie des TQF avant le 27 février 2008. Ils attendent depuis de nombreuses années que leurs demandes soient traitées, et ils sont maintenant visés par des dispositions légales qui prévoient l’annulation de leurs demandes sans autre forme d’examen. Ils demandent une ordonnance de mandamus enjoignant le défendeur de traiter leurs demandes, et ils ont déposé des avis de question constitutionnelle alléguant que l’article 87.4 contrevient au principe de la primauté du droit ainsi qu’à la Charte canadienne des droits et libertés [Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982, annexe B, Loi de 1982 sur le Canada, 1982, c 11 (R.-U.) LRC (1985), appendice II, no 44].
[3] Huit demandeurs ont été sélectionnés pour représenter environ 1 400 autres individus, qui avaient tous déposé des demandes en vertu de l’article 18.1 de la Loi sur les Cours fédérales, LRC 1985, c F-7, en vue d’obtenir une mesure de redressement similaire. Les demandeurs sont :
a. Mae Joy Tabingo, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Manille, aux Philippines, en 2005 (IMM-5635-12);
b. Habibollah Abedi, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Damas, en Syrie, en 2006 (IMM-8669-12);
c. Maria Sari Teresa Borja Austria, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Manille, aux Philippines, en 2005 (IMM-10307-12);
d. Ali Raza Jafri, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Islamabad, au Pakistan, en 2007 (IMM-4866-12);
e. Zafar Mahmood, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Islamabad, au Pakistan, en 2006 (IMM-8302-12);
f. Sumera Shahid, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Islamabad, au Pakistan, en 2007 (IMM-3725-12);
g. Fang Wei, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Hong Kong, en République populaire de Chine, en 2007 (IMM-6165-12);
h. Yanjun Yin, qui a demandé la résidence permanente au bureau des visas à Beijing, en République populaire de Chine, en 2007 (IMM-8747-12).
[4] Pour les motifs qui suivent, les demandes sont rejetées.
Le contexte légal
[5] La catégorie des TQF relève de la catégorie plus générale des immigrants économiques qui, conformément au paragraphe 12(2) de la LIPR, sont sélectionnés en fonction de leur capacité à réussir leur établissement au Canada. La catégorie des immigrants économique comprend également les gens d’affaire immigrants, les candidats d’une province ou d’un territoire, les membres de la catégorie de l’expérience canadienne et les aides familiaux résidants, de même que leurs conjoints et personnes à charge.
[6] L’article 75 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés, DORS/2002-227 (le Règlement) énonce les exigences minimales auxquelles doivent satisfaire les candidats à l’immigration au titre de la catégorie des TQF. Les articles 76 à 83 du Règlement exposent en détail les critères de sélection employés pour déterminer si un demandeur est capable de réussir son établissement économique au Canada.
[7] Le nombre de demandes au titre de la catégorie des TQF a toujours dépassé le nombre de demandes que Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) était capable de traiter et le nombre d’immigrants permis selon le plan annuel des niveaux d’immigration. Il pouvait s’écouler de nombreuses années avant que CIC en arrive à une demande donnée, sans parler de l’évaluation de cette demande et de la mise à jour des renseignements nécessaires. Ces délais faisaient qu’il était difficile de faire correspondre l’expérience et les compétences d’un candidat aux besoins existants du marché du travail au Canada, à tout le moins s’il faut en croire le défendeur. L’arriéré de demandes au titre de la catégorie des TQF préoccupe CIC depuis de nombreuses années.
[8] Afin de régler ce problème, la LIPR a été modifiée en février 2008 par l’ajout de l’article 87.3. Cette disposition autorisait le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration (le ministre) à prendre des instructions ministérielles concernant l’ordre de priorité dans lequel les demandes seraient traitées, et elle éliminait l’obligation de traiter chaque demande reçue. Les instructions ministérielles prévoyaient un triage des demandes selon des critères d’admissibilité révisés, notamment la mise en place de catégories de demandeurs et de quotas. Cependant, et chose importante en l’espèce, les instructions ministérielles s’appliquaient uniquement aux demandes faites après le 27 février 2008.
[9] Le premier ensemble d’instructions ministérielles n’a pas réussi à limiter la croissance du nombre de demandes ni à réduire l’arriéré. Le ministre a donc pris un deuxième ensemble d’instructions ministérielles. Cette deuxième série d’instructions imposait un plafond global de demandes au titre de la catégorie des TQF; un nombre maximal de 20 000 demandes (à l’exclusion de celles qui étaient assorties d’une offre d’emploi réservé) seraient traitées par année. De ce nombre, un maximum de 1 000 demandes par catégorie d’emploi seraient traitées par année. Les demandes dépassant ces plafonds seraient renvoyées sans être traitées. Un troisième ensemble d’instructions ministérielles a réduit ces plafonds à 10 000 demandes par année au titre de la catégorie des TQF et à 500 demandes par catégorie d’emploi.
[10] Les instructions ministérielles ont eu deux conséquences. Premièrement, les plafonds annuels du total des demandes ont empêché l’accroissement de l’arriéré. Deuxièmement, les instructions ont créé une hiérarchisation du traitement prioritaire des demandes. Les demandes reçues sous le régime du troisième ensemble d’instructions ministérielles se sont vu accorder la plus haute priorité, suivies des demandes reçues sous le régime du deuxième ensemble d’instructions, puis de celles reçues sous le régime du premier ensemble d’instructions, et finalement des demandes reçues avant le 27 février 2008. Les instructions ministérielles ont ralenti le traitement des demandes reçues avant le 27 février 2008, mais ne l’ont pas complètement stoppé.
[11] CIC a également tenté de réduire l’arriéré en vérifiant si les demandeurs étaient toujours intéressés à immigrer au Canada. En 2009, CIC a envoyé des lettres aux auteurs de demandes TQF en leur offrant de leur remettre les droits de demande si les demandeurs souhaitaient retirer leur demande. Ces lettres énonçaient : [traduction] « Aucune autre offre de remboursement de vos droits ne sera envoyée. »
[12] En avril 2011, l’arriéré avait été réduit de 50 %. Malgré ce progrès, le gouvernement a estimé qu’il devait prendre des mesures additionnelles pour éliminer l’arriéré.
[13] Avant que le projet de loi C-38 reçoive la sanction royale, CIC a émis le Bulletin opérationnel 400, qui énonçait qu’aucune demande TQF reçue avant le 27 février 2008 à l’égard de laquelle aucune décision n’avait été rendue quant à la sélection avant le 29 mars 2012 ne devait être traitée ou continué d’être traitée, selon le cas. L’application de ce bulletin a été contestée avec succès au motif qu’il mettait en œuvre des mesures législatives proposées qui n’avaient pas encore acquis force de loi. CIC a par la suite émis le Bulletin opérationnel 413, qui énonçait que les gestionnaires devaient continuer à traiter toutes les demandes TQF jusqu’à ce que le projet de loi C‑38 entre en vigueur.
[14] Le projet de loi C‑38 a reçu la sanction royale le 29 juin 2012. CIC a émis le Bulletin opérationnel 442 pour donner des directives quant à la mise en œuvre du projet de loi. Le Bulletin 442 prévoyait qu’il était mis fin aux demandes dans deux situations : (1) si un agent n’avait pas rendu de décision quant à la sélection avant le 29 mars 2012; (2) si un agent avait rendu une décision quant à la sélection le 29 mars 2012 ou après cette date et la demande n’avait pas été finalisée à la date de la sanction royale. Cette deuxième situation constitue, en fait, une sous‑catégorie de la première.
Les demandeurs
[15] Les demandeurs ont tous ceci en commun qu’il a été mis fin à leurs demandes TQF. Les huit demandeurs sont des citoyens de pays divers et ils ont déposé leurs demandes auprès de bureaux des visas canadiens différents, notamment à Islamabad, à Beijing, à Manille et à Damas. En outre, comme je l’ai déjà indiqué, les huit demandeurs représentent plusieurs milliers d’auteurs de demandes TQF auxquelles il a été mis fin et qui ont déposé des demandes de contrôle judiciaire.
[16] Les demandeurs soulèvent ensemble les questions suivantes :
a. L’article 87.4 s’applique-t-il rétrospectivement, et a-t-il mis fin aux demandes au moment de son entrée en vigueur?
b. Les alinéas 1a) et 2e) de la Déclaration canadienne des droits de la personne, LC 1960, c 44, s’applique-t-elle de manière à offrir des garanties en matière de procédure?
c. L’article 87.4 est-il conforme au principe de la primauté du droit?
d. L’article 87.4 respecte-t-il le principe de l’indépendance judiciaire?
e. L’article 87.4 est-il conforme à la Charte?
f. La Cour peut-elle émettre une ordonnance de mandamus?
g. Les demandeurs peuvent-ils demander la prise d’une mesure spéciale pour des motifs d’ordre humanitaire?
h. L’article 87.4 est-il conforme aux exigences de la Loi sur la gestion des finances publiques, LRC 1985, c F-11?
i. Les demandeurs ont-ils droit à des intérêts sur leurs droits de demande?
Analyse
Interprétation de la loi
[17] La première question, et sans doute la plus importante, est celle de l’interprétation de la loi. Les demandeurs soutiennent que l’article 87.4 (annexe A), interprété correctement, ne s’applique pas rétrospectivement de manière à porter atteinte à des droits acquis. En outre, ils soutiennent que cette disposition ne met pas fin aux demandes par l’effet de la loi, mais a plutôt pour effet qu’une décision individualisée doit s’ensuivre pour déterminer quelles demandes sont effectivement visées par la disposition en question; autrement dit, les demandes subsistent jusqu’à ce que, subséquemment, une mesure administrative soit prise ou une décision arbitrale soit rendue.
[18] Comme je l’expliquerai, ces arguments ne peuvent pas prospérer. Il est évident, selon une interprétation de l’article 87.4 fondée sur des principes, que cette disposition visait à mettre fin aux demandes au moment de son entrée en vigueur. Cela exige que l’article 87.4 s’applique rétrospectivement, en annulant tout droit que les demandeurs ont pu avoir à ce que leurs demandes soient examinées.
[19] La méthode moderne d’interprétation des lois est exposée par E. A. Driedger dans Consruction of Statutes (2e édition, 1983), à la page 87 : [traduction] « il faut lire les termes d’une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s’harmonise avec l’esprit de la loi, l’objet de la loi et l’intention du législateur. » Comme corollaire à ce qui précède, lorsque le libellé d’une loi est précis et sans équivoque, le sens ordinaire des mots joue un rôle dominant dans le processus d’interprétation : Celgene Corp c Canada (Procureur général), 2011 CSC 1, [2011] 1 RCS 3, au paragraphe 21.
[20] L’article 12 de la Loi d’interprétation, LRC 1985, c I-21, dispose également :
12. Tout texte est censé apporter une solution de droit et s’interprète de la manière la plus équitable et la plus large qui soit compatible avec la réalisation de son objet.
12. Every enactment is deemed remedial, and shall be given such fair, large and liberal construction and interpretation as best ensures the attainment of its objects.
[21] Lorsqu’il détermine quelle était l’intention du législateur, un tribunal peut recourir aux divers principes auxiliaires d’interprétation des lois. Les demandeurs prient la Cour d’appliquer la présomption selon laquelle le législateur n’a pas voulu porter atteinte à des droits acquis, la présomption de non-rétroactivité et la présomption selon laquelle le législateur ne désire pas de résultats absurdes ou inéquitables. Aux fins de l’examen de la question d’interprétation des lois, je présumerai que les demandeurs avaient un droit acquis au traitement de leur demande.
[22] Les tribunaux n’interpréteront pas la loi d’une manière qui retire des droits existants en l’absence d’une intention claire du législateur en ce sens. Cependant, lorsqu’une lois est dépourvue d’ambiguïté, il n’y a pas lieu de recourir à des présomptions ou à des guides interprétatifs, et les tribunaux ne peuvent appliquer aucune des présomptions interprétatives mentionnées plus haut : Institut professionnel de la fonction publique du Canada c Canada (Procureur général), 2012 CSC 71, aux paragraphes 95, 159 et 160; Colombie-Britannique c Imperial Tobacco Canada Ltée, 2005 CSC 49, [2005] 2 RCS 473, au paragraphe 71; Gustavson Drilling (1964) Ltd c Canada (Ministre du Revenu national), [1977] 1 RCS 271.
[23] Ici, le sens ordinaire de la disposition prévaut. Le sens et l’effet des mots « mis fin » sont clairs. L’article 87.4, de par son libellé, est expressément conçu pour s’appliquer rétrospectivement aux demandes antérieures au 27 février 2008 et pour éliminer l’obligation de continuer de traiter les demandes pendantes. Le sens ordinaire et évident de l’article 87.4 exige que la disposition soit rétrospective et qu’elle porte atteinte à des droits acquis, indépendamment de toute injustice perçue. Les trois présomptions invoquées par les demandeurs sont écartées par la clarté de l’intention du législateur. En outre, interpréter l’article autrement le laisserait sans effet au-delà du remboursement des droits de demande.
[24] Les demandeurs attirent l’attention sur divers termes employés à l’article 87.4 qu’ils disent ambigus et vagues. En particulier, les demandeurs affirment que les termes « critères de sélection » et « autres exigences applicables à cette catégorie » sont non définis et ont plusieurs sens. De plus, les demandeurs soutiennent que des évaluations préliminaires sont faites à divers stades du traitement d’une demande, et la question n’est donc pas claire de savoir ce qui constitue une décision quant à la sélection ni à quel stade cette décision est rendue. Une évaluation individualisée est donc requise.
[25] Le libellé ne comporte aucune ambiguïté de nature à entraîner l’application de présomptions.
[26] L’expression « critères de sélection » est employée ailleurs dans la LIPR et dans le Règlement. L’article 70 du Règlement prévoit qu’un agent des visas doit délivrer un visa de résident permanent s’il est établi qu’un étranger satisfait à différentes conditions, notamment aux « critères de sélection ». L’article 76 du Règlement s’intitule « Critères de sélection », et il prévoit les critères en fonction desquels les demandeurs seront évalués. Lorsqu’il est lu dans son contexte, comme il se doit, ce terme n’est pas vague.
[27] L’expression « autres exigences applicables à cette catégorie » n’est pas étrangère elle non plus au Règlement. Satisfaire à de telles autres exigences est une condition préalable à l’obtention de visas et du statut de résident permanent prévue aux articles 65.1, 70 et 72 du Règlement. Les « autres exigences » comprendraient, par exemple, les exigences minimales énoncées à l’article 75 du Règlement.
[28] Il ressort à l’évidence d’une lecture de l’article selon le sens ordinaire des mots que seule la décision finale rendue par un agent constitue une décision quant à la sélection. Lorsqu’une demande est choisie pour être traitée, il est demandé aux demandeurs de communiquer des formulaires et des pièces justificatives mis à jour. À ce stade, le personnel du bureau des visas procède à un examen administratif initial du dossier. Celui-ci est ensuite transmis à un agent qui décide si le demandeur satisfait aux critères de sélection et autres exigences applicables à la catégorie des TQF. Le libellé du paragraphe 87.4(1) renvoie expressément cette décision, puisqu’il s’agit de la seule qui soit rendue par un agent en vertu de la LIPR.
[29] Étant donné que j’ai conclu que l’article 87.4 est censé s’appliquer rétrospectivement, la question demeure de savoir s’il a été mis fin aux demandes TQF en question par effet de la loi lorsque l’article 87.4 est entré en vigueur, ou s’il doit être mis fin aux demandes à la suite d’une évaluation et d’une décision individualisées.
[30] Le défendeur soutient qu’il a été mis fin aux demandes par effet de la loi au moment de la sanction royale, le 29 juin 2012. Les demandeurs soutiennent qu’il n’est mis fin aux demandes qu’après qu’un agent a déterminé si l’article 87.4 s’applique. Je conclus que le paragraphe 87.4(1) prévoit une application non discrétionnaire de la loi à des faits incontestables.
[31] La position des demandeurs repose sur le libellé de l’article 87.4, qui exigerait selon eux un processus décisionnel. Comme je l’ai conclu précédemment, le libellé de l’article 87.4 est clair. L’article 87.4 crée des critères objectifs factuels de caducité : (1) la demande a été faite avant le 27 février 2008; (2) un agent n’a pas rendu une décision quant à la sélection avant le 29 mars 2012. Soit ces conditions étaient remplies soit elles ne l’étaient pas dans le cas de chaque demande à la date de la sanction royale. La loi ne prévoit aucun processus juridictionnel subséquent, et elle n’autorise pas un exercice de jugement ou d’un pouvoir discrétionnaire dans l’application de la loi à chaque demande. Un agent n’est pas admis à tenir compte de la situation particulière d’un demandeur ni à soupeser divers facteurs. Il n’y a aucune nouvelle conclusion factuelle à tirer mis à part la question de savoir si le dossier contient ou non une décision quant à la sélection.
[32] CIC n’a eu qu’à déterminer, au moyen d’un examen administratif, à quelles demandes il avait été mis fin. Cet exercice se distingue d’un processus juridictionnel par lequel un agent déciderait de mettre fin ou non à une demande. Encore une fois, l’article 87.4 entraîne une application non discrétionnaire de la loi à des faits vérifiables et incontestables.
[33] L’argument des demandeurs relatif à l’interprétation de la loi échoue lorsqu’il est apprécié à travers le prisme de l’article 12 de la Loi d’interprétation. S’il n’était pas mis fin aux dossiers par l’effet de la loi, mais seulement au terme d’une quelconque évaluation subséquente, cela minerait le sens ordinaire et évident de l’article 87.4.
[34] Les demandeurs attirent l’attention sur le Bulletin opérationnel 442 de CIC, qui prévoit que les demandeurs qui n’ont pas reçu de décision quant à la sélection avant le 29 mars 2012, mais qui ont ensuite reçu une décision quant à la sélection et avaient vu leur demande finalisée avant le 29 juin 2012 ne sont pas touchés par l’article 87.4. Il est ainsi assuré que si l’article 87.4 aurait dû mettre fin à une demande, c’est-à-dire que celle-ci aurait dû être visée parce qu’elle a fait l’objet d’une décision durant la période de transition, la décision favorable quant à la sélection est maintenue si elle a été rendue avant que l’article 87.4 acquière force de loi.
[35] À mon avis, s’il a été statué sur la demande TQF avant que le projet de loi C-38 reçoive la sanction royale, il n’y avait pas de demande pendante à laquelle l’article 87.4 puisse mettre fin. La demande a cessé d’être « pendante ». Elle était alors réglée. L’article 87.4 vise seulement à mettre fin à des demandes, et non au dossier d’un demandeur indiquant qu’il a été admis, et encore moins à un visa de résidence permanente après qu’il a été délivré. Le Bulletin opérationnel 442 s’accorde avec cette interprétation.
[36] Enfin, les demandeurs soutiennent qu’il doit y avoir une décision individualisée afin que les demandeurs puissent demander un contrôle judiciaire s’il a été mis fin à leur demande par erreur. Je ne suis pas du même avis. Un demandeur peut demander à la Cour d’émettre une ordonnance de mandamus pour contraindre le ministre à traiter une demande considérée comme caduque si en fait une décision favorable quant à la sélection a été rendue. La Cour déterminera alors si la demande est bel et bien visée par l’article 87.4. Dans la négative, il n’y a jamais été mis fin (la demande a seulement été classée par erreur comme caduque) et une ordonnance de mandamus peut s’ensuivre. Ainsi, les demandeurs disposent d’un recours si leur demande est considérée erronément comme caduque.
[37] Sur la question de l’interprétation de la loi, je conclus que l’article 87.4 met fin aux demandes en question par effet de la loi. Les présomptions invoquées par les demandeurs ne s’appliquent pas et aucune décision individualisée n’est requise. Par conséquent, la demande de mandamus doit échouer à moins que la disposition législative soit inconstitutionnelle ou contraire à la Déclaration des droits.
La Déclaration des droits
[38] La Déclaration des droits a été promulguée en 1960 à titre de loi du Parlement. Bien que son importance ait diminué avec l’avènement de la Charte, comme la Charte ne prévoit pas de garantie générale d’« application régulière de la loi » ni aucune protection de droits économiques, la Déclaration des droits demeure d’actualité dans la jurisprudence canadienne.
[39] Les demandeurs soutiennent que l’article 87.4 viole leurs droits prévus à l’alinéa 1a) de la Déclaration des droits, qui protège le droit de ne se voir priver de la jouissance de ses biens que par l’application régulière de la loi, et à l’alinéa 2e), qui garantit une audition impartiale de sa cause pour la définition de droits et d’obligations (annexe B).
[40] Ma conclusion selon laquelle il a été mis fin aux demandes sans passer par aucune procédure juridictionnelle règle cette question. Les garanties relatives à l’application régulière de la loi prévues à la Déclaration des droits ne s’appliquent pas à la législation : Authorson c Canada (Procureur général), 2003 CSC 39, [2003] 2 RCS 40, aux paragraphes 42 à 46 et 59 et, puisqu’il n’y a aucune décision individualisée de mettre fin aux demandes, la Déclaration des droits est inapplicable. La Déclaration des droits garantit seulement l’équité d’une instance devant un tribunal ou un organisme administratif qui définit des droits et des obligations.
[41] Dans l’arrêt Authorson, des anciens combattants handicapés invoquaient la Déclaration des droits pour réclamer des intérêts sur des fonds de pension que le gouvernement fédéral détenait en fiducie pour leur compte. Le Parlement avait promulgué des dispositions législatives faisant échec à toute réclamation d’intérêts qui auraient été par ailleurs payables sur les fonds avant 1990. La Cour suprême du Canada a convenu que la loi avait pour effet de retirer un droit de propriété à un groupe vulnérable, au mépris de l’obligation de fiduciaire du gouvernement. Toutefois, le Parlement avait le pouvoir de le faire.
[42] La Cour suprême a rejeté l’argument selon lequel l’alinéa 1a) était enclenché par la privation de la jouissance d’un bien et l’interdiction de tout recours judicaire. Le juge Major, s’exprimant au nom de la Cour, a écrit :
Quelles protections procédurales la garantie d’application régulière de la loi comporte-t-elle en ce qui concerne les droits de propriété? Selon moi, la Déclaration canadienne des droits ne garantit à une personne le droit à un préavis et à une possibilité quelconque de contester une mesure gouvernementale qui la dépossède de ses droits de propriété que dans le contexte juridictionnel d’une décision judiciaire ou quasi judiciaire déterminant ses droits et ses obligations.
[…]
De la même façon, on peut considérer que l’al. 1a) confère les garanties procédurales contre la dépossession de biens qui existaient en 1960. Certains droits procéduraux à cet égard sont reconnus depuis longtemps. Dans Lapointe c. Association de Bienfaisance et de Retraite de la Police de Montréal, [1906] A.C. 535, le Conseil privé a reconnu un droit d’être avisé des accusations portées et d’avoir la possibilité de présenter une défense dans un cas où les administrateurs d’un fonds de pension ont dépossédé de sa pension un policier qui avait démissionné. Lorsque la loi requiert l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ou du jugement du décideur pour son application à une situation factuelle donnée, il se peut qu’un préavis et la possibilité de contester doivent être donnés. De tels droits peuvent exister, par exemple, lorsque le gouvernement élimine les prestations d’un ancien combattant parce qu’il estime qu’il n’est plus invalide ou qu’il n’a jamais été membre des forces armées. Il n’est toutefois pas nécessaire de donner un préavis et la possibilité de présenter une défense lorsque le gouvernement élimine complètement ce type de prestations par voie législative.
[43] Pour conclure, les motifs de l’arrêt Authorson règlent cette question :
L’intimé a prétendu que, selon son interprétation claire et non contestée, le par. 5.1(4) de la Loi sur le Ministère des anciens combattants exproprie en fait les intérêts des anciens combattants sur les pensions gérées par ACC et qu’il est, de ce fait, inopérant. Or, aucune procédure juridictionnelle n’est nécessaire pour l’application non discrétionnaire d’une loi à des faits incontestables. Un contribuable ne peut invoquer aucune garantie procédurale contre une modification des taux d’imposition qui le désavantage.
[44] J’admets que les demandeurs ont engagé certaines dépenses pour faire leurs demandes de TQF, mais cela n’équivaut pas à une privation d’un bien. Les demandeurs ont plutôt choisi librement de demander à venir au Canada et d’engager les dépenses y afférentes. Leur demande de TQF ne leur conférait aucun droit ni aucun intérêt juridique susceptible de reconnaissance dans les occasions économiques éventuelles qui pourraient s’offrir à eux si leur demande était acceptée. Les demandeurs avaient tout au plus une simple possibilité d’obtenir l’accès à des occasions économiques au Canada. Aucun droit économique n’était acquis et toute occasion demeurait éventuelle, conditionnelle et spéculative. En somme, une demande TQF pendante ne constitue pas un bien au sens de l’alinéa 1a) de la Déclaration des droits. Même si elle était considérée comme un bien, la Déclaration des droits n’empêche pas l’expropriation d’un bien sans indemnisation par l’adoption d’une disposition législative dépourvue d’ambiguïté.
La primauté du droit / Les principes non écrits de la Constitution
[45] Les demandeurs soutiennent que l’article 87.4 est inconstitutionnel. Ils soutiennent que cette disposition contrevient au principe de la primauté du droit parce qu’elle est vague et a des effets rétrospectifs.
[46] Il y a trois principes sous-jacents à la primauté du droit. Premièrement, la loi prime aussi bien le gouvernement que les individus. Deuxièmement, des règles de droit doivent être créées pour préserver un ordre normatif et y donner corps. Troisièmement, la relation entre les individus et l’État doit être régie par le droit.
[47] Aucun de ces principes ne concerne directement le contenu de la loi. En conséquence, comme la Cour suprême du Canada l’a noté, « il est difficile de concevoir que la primauté du droit puisse servir à invalider une loi […] en raison de son contenu ». La primauté du droit concerne principalement la relation entre les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire du gouvernement, et elle impose comme seule contrainte à l’assemblée législative l’obligation de respecter les exigences procédurales applicables à la promulgation, la modification et l’abrogation des lois : Imperial Tobacco Canada, aux paragraphes 58 à 60.
[48] La question de savoir dans quelle mesure la primauté du droit et les principes non écrits de la Constitution ont incorporé des principes qui permettraient d’invalider une loi en raison de son contenu a soulevé une certaine controverse. Cette question a été soulevée dans l’affaire Babcock c Canada (Procureur général), 2002 CSC 57, [2002] 3 RCS 3. L’article 39 de la Loi sur la preuve au Canada, LRC 1985, c C‑5, interdit la production de documents et leur admission en preuve lorsque le greffier du Conseil privé atteste qu’il s’agit d’un renseignement confidentiel du Conseil privé de la Reine. Il était soutenu que l’iniquité résultant de la création de règles de preuve spéciales qui favorisaient la Couronne en l’absence de surveillance judiciaire contrevenait au principe de la primauté du droit. La Cour suprême du Canada a rejeté cet argument : Babcock, au paragraphe 57.
[49] La Cour suprême du Canada a abordé de nouveau la question trois ans plus tard, dans l’arrêt Imperial Tobacco (aux paragraphes 61 à 64), et elle a conclu qu’il n’y avait aucune garantie constitutionnelle que la loi ait un caractère général et qu’elle ne confère pas de privilèges spéciaux au gouvernement :
Il reste que la question de savoir quels autres principes, s’il en est, la primauté du droit devrait embrasser, et dans quelle mesure ils pourraient entraîner l’invalidation d’une loi en raison de son contenu, soulève beaucoup de controverse.
[…]
Ce débat souligne le caractère judicieux d’une remarque du juge Strayer dans Singh c. Canada (Procureur général), [2000] 3 C.F. 185 (C.A.), par. 33, selon qui « [c]eux qui prônent ou défendent quelque chose en particulier tendent à voir dans le principe de la primauté du droit tout ce qui conforte leur vue de ce que doit être la loi. »
Il est possible d’affirmer en toute objectivité que les conceptions qu’offrent les appelants de la primauté du droit se situent à l’une des extrémités du spectre des conceptions possibles. Elles valident ainsi la remarque du juge Strayer. Les appelants plaident en effet que la primauté du droit exige que la loi (1) soit prospective, (2) qu’elle soit de nature générale, (3) qu’elle ne confère aucun privilège spécial au gouvernement, sauf pour les besoins d’une gouvernance efficace, et (4) qu’elle assure un procès équitable au civil. Ils soutiennent alors que la Loi contrevient à chacune de ces exigences, ce qui la rendrait invalide.
Un bref examen de la jurisprudence de notre Cour révélera qu’aucune de ces exigences ne jouit d’une protection constitutionnelle au Canada.
[50] Sauf en ce qui a trait aux infractions et aux sanctions pénales, rien n’exige qu’une loi soit prospective, même si une loi rétrospective et rétroactive peut renverser des expectatives bien établies et être perçue comme étant injuste : Imperial Tobacco, aux paragraphes 69 à 72. Peu importe les occasions personnelles et économiques que peut représenter une demande TQF pendante pour un demandeur, cela n’équivaut pas à un intérêt dont la primauté du droit empêcherait qu’il y soit mis fin. Ici, le législateur a exprimé une intention claire que l’article 87.4 s’applique rétrospectivement. Cela peut être perçu comme injuste, mais cela ne contrevient pas au principe de la primauté du droit.
[51] L’article 87.4 ne contrevient pas non plus au principe de la primauté du droit parce qu’il serait vague. J’ai conclu que son sens ressortait facilement du sens ordinaire et évident de son libellé. Deuxièmement, le caractère vague a seulement servi à invalider une loi dans des cas excessivement rares, et encore là, uniquement dans le contexte du droit pénal : R c Spindloe, 2001 SKCA 58, au paragraphe 78.
[52] Comme ce fut le cas dans Imperial Tobacco, les demandeurs ont plaidé en faveur d’une conception des principes constitutionnels non écrits qui étendrait les droits prévus expressément dans la Constitution écrite. En particulier, les demandeurs ont soutenu que la primauté du droit embrassait un droit à l’égalité plus large que celui prévu à l’article 15 de la Charte. Admettre cette prétention rendrait les droits constitutionnels écrits redondants. La reconnaissance de principes constitutionnels non écrits n’est pas une invitation à négliger le texte écrit de la Constitution : Renvoi relatif à la sécession du Québec, [1998] 2 RCS 217, au paragraphe 53, et, bien que les paramètres des principes non écrits de la Constitution restent à définir, ils doivent être pondérés avec le concept de la souveraineté parlementaire, qui est également une composante de la primauté du droit : Warren J Newman, « The Principles of the Rule of Law and Parliamentary Sovereignty in Constitutional Theory and Litigation », (2005) 16 NJCL 175.
[53] L’argument fondé sur la primauté du droit et les principes non écrits de la Constitution est donc rejeté.
L’indépendance judiciaire
[54] Bien que non écrit, le principe de l’indépendance judicaire est un principe fondateur de la Constitution. L’indépendance judiciaire protège la liberté du pouvoir judiciaire de rendre des décisions fondées uniquement sur les exigences de la loi, sans ingérence du pouvoir exécutif du gouvernement. Il y a trois conditions essentielles à l’indépendance judiciaire : l’inamovibilité, la sécurité financière et l’indépendance administrative. Les demandeurs n’ont pas précisé en quoi l’article 87.4 compromettrait l’une quelconque des conditions essentielles de l’indépendance judiciaire.
[55] Dans l’arrêt Imperial Tobacco, la Cour suprême du Canada a insisté pour dire que l’indépendance judiciaire ne comprend pas la liberté d’appliquer seulement les lois que le pouvoir judiciaire approuve. Cela exigerait « une garantie constitutionnelle, non pas à l’indépendance judiciaire, mais à la gouvernance judiciaire. »
[56] La primauté du droit fait que le gouvernement est lié par la loi. Cependant, il est seulement lié par le droit positif. Toujours sous réserve de la Constitution, aussi bien écrite que non écrite, le Parlement peut modifier la loi, et il peut le faire notamment de manière à empêcher certains recours au moyen de dispositions législatives prévoyant des délais de prescriptions et des immunités de la Couronne : Bacon c Saskatchewan Crop Insurance Corp, [1999] 11 WWR 51 (C.A. Sask.), autorisation de pourvoi refusée [1999] CSCR no 437.
[57] Les demandeurs soutiennent que l’article 87.4 constitue une ingérence indue dans l’exercice du pouvoir judicaire en prescrivant certains résultats. Au soutien de cette prétention, ils citent le paragraphe 87.4(3), qu’ils disent exclure toute forme de supervision judiciaire, et le paragraphe 87.4(5), qui fait échec à tout recours en dommages-intérêts contre la Couronne.
[58] Cet argument repose sur une mauvaise compréhension des origines et de la finalité de l’indépendance judiciaire. Le législateur est libre de créer des lois, et, dans la mesure où celles‑ci sont conformes aux exigences de la Constitution, les tribunaux doivent les interpréter et les appliquer telles qu’elles sont rédigées. Le fait pour le législateur d’édicter une loi qui mène à un certain résultat lorsqu’elle est appliquée correctement ne constitue pas une ingérence dans l’exercice du pouvoir judiciaire. Il s’agit-là de la fonction bien comprise du processus législatif, et l’on peut en donner de nombreuses illustrations. Dans les affaires Authorson, Imperial Tobacco et Babcock, il était question de modifications ou d’adaptations législatives de ce qui aurait été décidé autrement au terme d’une procédure judiciaire. Dans l’affaire Authorson, la loi faisait échec à des causes d’action ayant pour objet le recouvrement d’intérêts; dans l’affaire Imperial Tobacco, une obligation de diligence et un lien de causalité ont été décrétés par voie législative; dans l’affaire Babcock, des éléments de preuve pertinents pouvaient être rendus inadmissibles par une attestation du greffier du Conseil privé.
[59] Comme je l’ai déjà expliqué, si un demandeur estime qu’il a été considéré à tort qu’il avait été mis fin à sa demande et s’il peut repérer une décision favorable quant à la sélection rendue avant le 29 mars 2012, il peut demander à la Cour d’émettre une ordonnance de mandamus. Le principe de la primauté du droit exige que tout acte administratif tire son origine du droit. Si CIC considère