Attaran c. Citoyenneté et Immigration Canada

Attaran c. Citoyenneté et Immigration Canada
Collection
Tribunal canadien des droits de la personne
Date
2023-07-04
Référence neutre
2023 TCDP 27
Numéro(s) de dossier
T2163/3716
Décideur(s)
Thomas, David L.
Type de la décision
Décision
Motifs de discrimination
l'âge
la situation de famille
Notes
La présente traduction fera l’objet d’une révision linguistique avant sa publication définitive sur le site Web du TCDP.
Résumé :
M. Amir Attaran est né aux États-Unis de parents immigrants iraniens. Il a déménagé au Canada alors qu’il était adulte. En 2009, il a présenté une demande de parrainage pour que ses parents viennent au Canada. À l’époque, le gouvernement canadien prenait beaucoup plus de temps pour traiter les demandes d’immigration relatives aux « parents et grands-parents » que pour traiter celles dans les autres groupes de la catégorie du regroupement familial, tels que les époux et les enfants. Dans sa plainte, M. Attaran a allégué qu’il s’agissait d’une discrimination fondée sur l’âge, la situation de famille, la race et l’origine nationale ou ethnique.
Bien que la demande de M. Attaran pour le parrainage de ses parents ait finalement été approuvée et que le processus relatif au parrainage de parents et grands-parents ait changé depuis 2009, sa plainte demeurait non résolue. Le Tribunal canadien des droits de la personne (le « Tribunal ») a d’abord confirmé que les parents de M. Attaran possédaient des caractéristiques protégées par la Loi canadienne sur les droits de la personne (LCDP), notamment la race, l’origine nationale ou ethnique, la situation de famille et l’âge. Ensuite, le Tribunal a examiné si les mesures gouvernementales particulières ayant contribué à allonger les délais de traitement pour la catégorie des parents et grands-parents constituaient un « service » en vertu de la LCDP.
M. Attaran a contesté la manière dont Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada a mis en œuvre les « plans de niveaux ». Ces plans sont des projections du nombre de personnes qui seront accueillies au Canada chaque année, ventilées par catégorie d’immigrants.
M. Attaran a également contesté les instructions ministérielles. Le Tribunal a conclu que les instructions ministérielles ne pouvaient pas être considérées comme un service en vertu de la LCDP.
L’autre allégation concernait le fait que le ministre n’avait pas exercé son pouvoir d’exempter de tout règlement en matière d’immigration les répondants et les demandeurs de la catégorie des parents et grands-parents, ce qui pourrait être considéré comme un acte discriminatoire fondé sur un motif illicite en vertu de la LCDP. Le Tribunal a estimé que cette allégation constituait essentiellement une attaque contre les règlements en cause. M. Attaran et la Commission canadienne des droits de la personne n’ont pas démontré que l’élaboration de règlements est un service et ont expressément suggéré au Tribunal de ne pas se prononcer sur cette question.
La plainte a été rejetée parce que M. Attaran n’a pas réussi à prouver les éléments essentiels de l’affaire. Il a démontré que le traitement était différent et que les demandes relatives aux parents et grands-parents étaient traitées plus lentement que celles des autres catégories, mais il n’a pas prouvé qu’Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada s’était livré à une pratique discriminatoire. Pour chaque allégation mentionnée ci-dessus, soit aucun traitement défavorable n’a été prouvé, soit le traitement défavorable allégué s’expliquait par une raison qui n’a pas été prouvée comme étant un « service » en vertu de l’article 5 de la LCDP.
Contenu de la décision
Canadian Human Rights Tribunal
Tribunal canadien des droits de la personne
Citation : 2023 TCDP
27
Date d’entrée en vigueur :
Le 4 juillet 2023
Numéro de dossier :
T2163/3716
Entre :
Amir Attaran
le plaignant
- et -
Commission canadienne des droits de la personne
la Commission
- et -
Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (anciennement Citoyenneté et Immigration Canada)
l’intimé
- et -
Chinese and South Asian Law Clinic
la partie intéressée
Décision sur le fond
Membre :
David L. Thomas
Table des matières
I. L’ENQUÊTE 1
II. DISPOSITION 3
III. LES PARTIES 3
IV. LA PLAINTE 4
V. CONTEXTE LÉGISLATIF 6
VI. CONTEXTE HISTORIQUE DE LA PLAINTE 8
VII. L’EXPÉRIENCE DE M. ATTARAN ET SES PARENTS 11
VIII. TERMINOLOGIE 13
IX. TÉMOINS 14
X. QUESTIONS PRÉLIMINAIRES 21
A. LA PLAINTE EST-ELLE THÉORIQUE ? 21
B. LA COUR D’APPEL FÉDÉRALE A-T-ELLE TIRÉ DES CONCLUSIONS DANS L’AFFAIRE ATTARAN-FCA SUR LES ÉLÉMENTS DU TEST PRIMA FACIE QUI LIENT LE TRIBUNAL DANS CETTE ENQUÊTE? 23
XI. LÉGISLATION SUR LA DISCRIMINATION ET FARDEAU DU PLAIGNANT 27
XII. TEST MOORE, PARTIE 1 : LE PLAIGNANT A ÉTABLI QU’IL PRÉSENTE UNE OU PLUSIEURS CARACTÉRISTIQUES PROTÉGÉES PAR LA LCDP 28
A. Race et origine nationale ou ethnique 28
B. Situation familiale 29
C. L’âge 31
XIII. TEST MOORE, PARTIE 2 : LE PLAIGNANT A-T-IL ÉTABLI UNE DIFFÉRENCE DE TRAITEMENT DÉFAVORABLE DANS LA FOURNITURE D’UN SERVICE PAR L’INTIMÉ? 31
A. LE(S) SERVICE(S) ALLÉGUÉ(S) EN CAUSE ET NON EN CAUSE 32
B. L’INTIMÉ N’A PAS RECONNU QUE SES ACTIONS DANS LE CADRE DU TRAITEMENT DE LA DEMANDE DE M. ATTARAN CONSTITUENT UN « SERVICE » AU SENS DE LA LCDP. 34
C. LÉGISLATION CONCERNANT LES « SERVICES » 36
D. LA LIPR ET LE RÈGLEMENT DE LA LIPR NE SONT PAS CENSÉS ÊTRE DES SERVICES 41
E. L’IMPORTANCE DES PLANS DE NIVEAUX DANS CETTE ENQUÊTE 42
a) Les plans de niveaux sont-ils contraignants? 51
F. INSTRUCTIONS MINISTÉRIELLES 56
a) L’utilisation d’instructions ministérielles par l’IRCC impliquait-elle la fourniture d’un service? 56
b) Non-déploiement des instructions ministérielles de 2008 à 2011 pour contrôler l’arrivée des demandes afin de prévenir l’augmentation de l’arriéré 62
c) Des instructions ministérielles agressives (par exemple, des plafonds, des moratoires et des loteries) sont utilisées pour les PGP, mais non pour les conjoints et les enfants. 64
d) Non-utilisation et utilisation des instructions ministérielles par le ministre après 2008 : analyse du traitement défavorable alléguée 66
XIV. Le fait que le ministre n’ait pas fait usage du pouvoir que lui confère du paragraphe 25.2(1) de la LIPR d’exempter les demandeurs de PGP de certaines exigences financières énoncées dans le règlement constitue-t-il un traitement défavorable dans la prestation d’un service? 68
XV. IRCC s’est-il livré aux autres pratiques discriminatoires alléguées lors du traitement des demandes dans la catégorie des PGP? 78
A. Dépôt simultané des demandes de parrainage et des demandes de résidence permanente 80
B. Délai plus favorable pour les demandes d’examens médicaux pour les FC1 82
C. Donner la priorité à d’autres membres de la famille (wild card relatives) 86
D. Normes de service 88
E. Le traitement des demandes de parrainage de PGP au CTD-Mississauga a été suspendu de mai 2004 à septembre 2005. 90
F. Déplacement délibéré des ressources au détriment des PGP avec l’initiative de refonte de la catégorie familiale en 2002-2004, qui a conduit au « traitement prioritaire » des FC1. 92
G. La manière dont IRCC a communiqué au public les délais de traitement des demandes de PGP constituait-elle une différence de traitement défavorable dans le cadre de la prestation d’un service? 94
H. Un nombre disproportionné de PGP ont été admis au Canada en tant que résidents permanents entre 2007 et 2019 96
XVI. CONCLUSION SUR LA PREUVE PRIMA FACIE 98
XVII. Décisions sur requête 100
A. Décisions sur la confidentialité 100
B. La requête de divulgation du privilège du cabinet et les différends qui s’ensuivent 102
XVIII. ADDENDUM – L’allégation de partialité 98
I. L’ENQUÊTE [1] Il s’agit de la décision sur le fond d’une enquête devant le Tribunal canadien des droits de la personne (le « Tribunal » ou TCDP) relativement à une plainte déposée il y a plus de dix ans. Le Tribunal a été saisi de l’affaire pendant plus de six ans, l’audience a duré 22 jours et les observations écrites approfondies ont été présentées sur une période de 13 mois en 2021 et 2022.
[2] Cette enquête concernait la plainte de M. Amir Attaran (le « plaignant ») contre Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada (IRCC, anciennement Citoyenneté et Immigration Canada ou CIC) déposée auprès de la Commission canadienne des droits de la personne (CCDP ou la « Commission ») le 28 juillet 2010. Le plaignant allègue que des pratiques discriminatoires de la part de l’intimé ont contribué au retard important dans le traitement de sa demande de parrainage de ses parents en vue de leur immigration, ainsi qu’au retard dans le traitement des demandes d’autres demandeurs similaires, par rapport à d’autres catégories d’immigration dans la catégorie du regroupement familial (au sens du règlement d’application de la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés, L.C. 2001, ch. 27 [LIPR]), en contravention de l’article 5 de la Loi canadienne sur les droits de la personne, L.R.C. 1985, ch. H-6 (la LCDP ou la « Loi »).
[3] Les motifs de discrimination illicites allégués à l’origine étaient l’âge et la situation de famille. À la suite d’une requête écrite, j’ai également autorisé M. Attaran à modifier sa plainte pour y ajouter la race et l’origine nationale ou ethnique en tant que motifs de discrimination illicites (voir 2017 CHRT 21).
[4] Dans un premier temps, la Commission a refusé de renvoyer la plainte de M. Attaran au Tribunal pour enquête. La Commission a rejeté la plainte de M. Attaran au motif que, bien qu’il semblait qu’IRCC avait traité les demandes pour les parents et les grands-parents différemment des demandes de parrainage pour les époux et les enfants à charge, elle était convaincue qu’il s’agissait du résultat de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire ministériel et que le plaignant n’avait pas directement contesté le pouvoir du ministre d’exercer un tel pouvoir discrétionnaire.
[5] M. Attaran a déposé une demande de contrôle judiciaire de la décision sur le fond de la Commission. La Cour fédérale a rejeté la demande de contrôle judiciaire de M. Attaran. M. Attaran a fait appel de la décision auprès de la Cour d’appel fédérale qui, dans sa décision datée du 3 février 2015, a annulé la conclusion de la Cour fédérale et a renvoyé l’affaire à la Commission (2015 CAF 37).
[6] La Commission a finalement renvoyé la plainte de M. Attaran au Tribunal, qui l’a reçue le 7 septembre 2016. La gestion de l’affaire devant le Tribunal a duré longtemps. De nombreuses questions ont été soulevées concernant la communication de documents. Plusieurs milliers de documents ont finalement été communiqués par IRCC à M. Attaran dans le cadre du processus de communication. Au cours de la période précédant l’audience, 15 conférences téléphoniques préparatoires (CTP) ont eu lieu et j’ai rédigé quatre décisions sur requête en réponse à des requêtes interlocutoires écrites.
[7] En août 2017, la Chinese and South Asian Law Clinic (CSALC) de Toronto a déposé une requête pour être ajoutée en tant que partie intéressée à cette plainte. La CSALC est un organisme à but non lucratif constitué en vertu des lois de l’Ontario. Elle fournit des services juridiques gratuits aux membres des communautés chinoise, vietnamienne, cambodgienne et laotienne vivant en Ontario qui ne parlent pas l’anglais et dont les revenus sont faibles, et elle agit en tant que groupe de défense des intérêts de ces personnes. La CSALC est également impliquée dans la réforme du droit et a comparu devant le Comité permanent de la citoyenneté et de l’immigration du Parlement pour présenter des observations sur divers sujets, notamment le regroupement familial et les demandes de parrainage au titre de la catégorie du regroupement familial. La CSALC participe également de temps à autre à des litiges portant sur des cas types. J’ai conclu que le CSALC possédait une expertise susceptible d’aider le Tribunal dans cette affaire. Son acceptation en tant que partie intéressée a été limitée conformément aux souhaits exprimés par le plaignant (voir 2018 CHRT 6).
[8] Malheureusement, la pandémie de COVID-19 a retardé le début de l’audience, qui devait initialement commencer en personne à Ottawa en avril 2020. Finalement, l’audience a commencé en ligne en février 2021, au moyen de la plateforme de téléconférence Zoom. Il y a eu deux interruptions imprévues de l’audience (dont il est question ci-dessous), ce qui a entraîné la reprogrammation des jours d’audience en avril et en septembre 2021. Les plaidoiries finales devaient être entendues au début de l’année 2022. Cependant, le plaignant a demandé l’annulation de l’audition pour des raisons personnelles, et j’ai approuvé cette demande après consultation des autres parties. Au total, il y a eu 22 jours d’audience, en plus des arguments finaux écrits, puis d’autres observations écrites à la place des arguments finaux oraux.
II. DISPOSITION [9] Pour les raisons qui suivent, j’ai conclu que la plainte du plaignant et de la Commission n’était pas fondée. Ils n’ont pas réussi à établir une preuve prima facie qui démontre un traitement défavorable dans la fourniture d’un service par l’intimé.
III. LES PARTIES [10] Le plaignant, M. Amir Attaran, a déclaré être né et avoir grandi en Californie, seul enfant de parents ayant immigré d’Iran. Il est titulaire d’un baccalauréat en neurosciences de l’Université de Californie à Berkeley et d’une maîtrise ès sciences en biologie du California Institute of Technology (Caltech) à Pasadena. M. Attaran a ensuite obtenu un doctorat dans une discipline liée à la biologie de l’Université d’Oxford, en Angleterre, et un baccalauréat en droit de l’Université de Colombie-Britannique. Avant de devenir professeur à l’Université d’Ottawa, M. Attaran a occupé des postes universitaires à l’Université de Harvard et à l’Université de Yale, à la faculté de droit et à la faculté de médecine.
[11] Les avocats de la Commission ont changé au cours de la longue période de gestion du dossier. Maître Daniel Poulin, avocat de longue date de la CCDP, a pris sa retraite avant la tenue de l’audience. Il a été remplacé par Mme Caroline Carrasco, qui était basée à l’étranger pour les premières parties de l’audience. Au même moment, le plaignant se trouvait en Californie avec ses parents, ce qui a créé un décalage horaire de dix heures parmi toutes les parties. Malgré la grande distance, la plateforme en ligne nous a permis de terminer de nombreux jours d’audience et le Tribunal remercie Mme Carrasco d’avoir tenu des horaires aussi tardifs pendant cette phase. La Commission a également été habilement représentée par Mme Sasha Hart tout au long des parties préliminaires et des preuves de l’enquête.
[12] L’intimé a également changé d’avocats au cours de la phase préparatoire à l’audience. Korinda McLaine et Abigail Martinez, du ministère de la Justice, représentaient initialement l’intimé. Au cours de la phase de gestion d’instance précédant l’audience, elles ont finalement été remplacées par leurs collègues, Sean Stynes et Kelly Keenan, qui étaient également appuyés par une autre avocate, Susan Wladysiuk, et une assistante juridique, Courtney Hughes.
[13] La partie intéressée, la Chinese and Southeast Asian Legal Clinic, était représentée par Jin Chien et Ada Chan.
IV. LA PLAINTE [14] Selon son formulaire de plainte original, M. Attaran a déposé la première partie de sa demande (la « partie 1 ») pour parrainer ses parents aux fins d’immigration en juillet 2009. Lorsqu’il a déposé sa plainte auprès de la CCDP, il a noté que le site Web de l’intimé indiquait qu’IRCC achevait le traitement des demandes de parrainage de parents et de grands-parents (PGP) de la partie 1 environ 37 mois après leur réception. En revanche, le même site Web indiquait qu’IRCC traitait les demandes de parrainage présentées en vertu de la partie 1 pour les époux, les conjoints de fait ou les partenaires conjugaux, les enfants à charge et certains autres parents (FC1) en environ 42 jours (voir pièce 1).
[15] IRCC a finalement approuvé la demande de M. Attaran et ses parents sont arrivés au Canada en tant que résidents permanents il y a environ dix ans. M. Attaran allègue toutefois de multiples pratiques discriminatoires impliquant une discrimination systémique, au nom de tous les parrains et de leurs parents ou grands-parents, dans la catégorie du regroupement familial qui sont [Traduction] « dans une situation similaire » à celle dans laquelle il se trouvait lorsqu’il a parrainé ses parents (mémoire du plaignant aux paragraphes 3 et 5). À ce titre, il demande des réparations systémiques et personnelles pour la discrimination qu’il allègue.
[16] Il convient de noter que depuis le dépôt de sa plainte, le régime de parrainage des parents et des grands-parents a subi des changements considérables, dont certains ont été abordés par les parties au cours de la présente enquête. Par conséquent, certaines allégations concernent des politiques qui ne sont plus en vigueur et, dans certains cas, M. Attaran a parlé d’actes d’IRCC et d’effets négatifs qui ne s’appliquaient pas à sa propre demande de parrainage (partie 1 du processus de demande de parrainage) et aux demandes de résidence permanente de ses parents (partie 2 du processus de demande). Les autres allégations seront abordées dans les présents motifs, mais la plainte mettait principalement l’accent sur le délai long et disproportionné subi par la famille Attaran et d’autres personnes qui souhaitaient parrainer un parent ou un grand-parent pour immigrer au Canada à l’époque.
[17] Le temps qui s’est écoulé entre la réception de la demande de résidence permanente des parents de M. Attaran et l’approbation finale par IRCC et le fait que ce temps ait été plus long que pour les demandes de l’autre catégorie principale de la famille (FC1) au cours de la même période ne sont pas contestés.
[18] Au contraire, l’élément essentiel de la position de l’intimé est que les facteurs qui ont contribué aux délais de traitement plus longs ne découlent pas des services fournis par IRCC ou le ministre responsable. En 2019, l’intimé a obtenu une modification de son exposé des précisions afin de mettre en cause le fait que les pratiques discriminatoires alléguées se sont produites dans le cadre de la fourniture d’un « service » (2019 TCDP 12). L’intimé admet que, d’une manière générale, le traitement des demandes est un service qu’il fournit. Cependant, l’intimé insiste sur le fait que chaque aspect des pratiques de traitement qui sont alléguées comme étant discriminatoires par le plaignant et la Commission découle d’une action gouvernementale qui n’est pas un service au sens de l’article 5 de la LCDP et que, par conséquent, la plainte devrait être rejetée au stade de la preuve prima facie.
[19] Dans leur plaidoyer final, le plaignant et la Commission ont souligné qu’ils ne s’attaquaient pas aux actions du gouvernement consistant à légiférer sur la LIPR, à adopter des règlements ou à approuver les fourchettes cibles du nombre de personnes pouvant être admises comme résidents permanents chaque année. Au contraire, le plaignant et la Commission ont spécifiquement demandé au Tribunal d’évaluer si IRCC s’est livré à une pratique discriminatoire lorsqu’elle a traité la demande du plaignant de parrainer ses parents et la demande de statut de résident permanent de ses parents. Le plaignant et la Commission allèguent que les décisions discrétionnaires prises par l’intimé, les décisions discrétionnaires prises par le ministre lorsqu’il accorde des dispenses en vertu du paragraphe 25.2(1) de la LIPR et l’émission par le ministre d’instructions ministérielles en vertu de l’article 87.3 de la LIPR font partie des actes qui constituent des pratiques discriminatoires pendant le traitement des demandes.
V. CONTEXTE LÉGISLATIF [20] Pour bien situer la plainte dans son contexte, il est nécessaire de décrire les régimes législatifs, réglementaires et politiques qui affectent les demandes de la catégorie du regroupement familial, comme celle de M. Attaran. En vertu de la LIPR, il existe trois catégories principales d’immigration : regroupement familial, immigration économique et réfugiés. Au sein de chaque grand groupe, il existe des sous-groupes d’immigrants pour lesquels les règles et les exigences d’admission au Canada sont différentes.
[21] L’article 117 du Règlement sur l’immigration et la protection des réfugiés (DORS/2002-227) [le « règlement d’application de la LIPR ») définit les étrangers susceptibles de faire partie de la catégorie du regroupement familial et de pouvoir être parrainés pour immigrer au Canada. L’admissibilité de l’étranger dépend du lien de parenté avec le membre de leur famille, qui doit être un citoyen canadien ou un résident permanent et qui peut donc les parrainer. Bien qu’il existe plusieurs types de membres potentiels dans la catégorie du regroupement familial, la grande majorité des demandes reçues chaque année concerne deux catégories seulement : a) les FC1 (principalement les époux, les partenaires et les enfants à charge); et b) les PGP (parents et grands-parents), parfois également appelés FC4.
[22] La plainte de M. Attaran décrit le processus en deux étapes pour parrainer un membre de la catégorie du regroupement familial. Tout d’abord, le parrain potentiel au Canada doit remplir la partie 1 de la demande de parrainage à son sujet, ce qui aide l’intimé à déterminer l’admissibilité du demandeur au parrainage. Un certain nombre de facteurs sont pris en compte, notamment le niveau de revenu du demandeur et sa capacité à subvenir aux besoins du ou des membres de la famille immigrée parrainée. La deuxième partie de la procédure est la demande des membres de la famille parrainés (partie 2), qui contient des informations à leur sujet. La procédure de demande comprend également la vérification des antécédents et des résultats d’un examen médical afin de s’assurer que les exigences législatives applicables à tous les immigrants au Canada sont respectées. Pour ces raisons, les parties 1 et 2 forment ensemble la « demande » de la famille Attaran, tandis que la partie 1 peut également être désignée comme la demande de parrainage et la partie 2 comme la demande de résidence permanente.
[23] L’article 94 de la LIPR exige que le ministre responsable dépose devant le Parlement un rapport annuel sur l’application de la LIPR au cours de l’année civile précédente. En vertu de l’alinéa 94(2)b) de la LIPR, ce rapport annuel doit également inclure une description du nombre d’étrangers qui sont devenus résidents permanents et du nombre de ceux qui devraient devenir résidents permanents au Canada au cours de l’année suivante. Les parties ont décrit le plan annuel de projection des nouveaux immigrants comme le [Traduction] « plan des niveaux ». Bien que le paragraphe 94(1) stipule qu’il incombe au ministre de présenter le rapport annuel au Parlement, la manière dont le plan des niveaux est élaboré n’est pas prescrite par le régime législatif. Le caractère et l’importance des plans des niveaux sont examinés plus loin.
[24] D’une manière générale, la LIPR est une loi qui définit le cadre du régime d’immigration. Elle ne donne qu’un aperçu de la structure principale du programme. Elle aborde des questions telles que les objectifs généraux du programme d’immigration, les conditions générales d’immigration (telles que des vérifications claires des antécédents et des examens médicaux), les détails concernant la Commission de l’immigration et du statut de réfugié et l’application de la loi.
[25] Les détails concernant les personnes qui entrent au Canada et celles qui n’y entrent pas sont subordonnés au règlement d’application de la LIPR. Ce règlement définit les exigences détaillées pour chaque sous-catégorie d’immigration. Le régime d’évaluation des points pour les catégories économiques est décrit en détail. Les exigences relatives aux catégories du regroupement familial et des réfugiés sont également énoncées dans le règlement d’application de la LIPR.
[26] Outre la LIPR, le règlement d’application de la LIPR et les plans des niveaux, le traitement des demandes d’immigration est également affecté par les instructions ministérielles. En 2008, la LIPR a été modifiée par l’ajout de l’article 87.3, qui autorise le ministre à établir des instructions ministérielles pour atteindre les objectifs du gouvernement en matière d’immigration. Les instructions ministérielles et l’article 87 sont examinés en détail plus loin dans les présents motifs.
[27] Un autre type de mesure prise par le ministre et qui est en cause dans cette affaire est la délivrance de dispenses à tout critère ou toute obligation applicable en vertu de la LIPR pour un étranger qui est interdit de territoire ou qui ne remplit pas les conditions normales d’immigration. Le ministre est habilité à accorder des dispenses pour des raisons d’intérêt public en vertu du paragraphe 25.2(1) de la LIPR.
[28] Outre ce qui précède, le traitement des demandes d’immigration est également fondé sur les décisions sur la politique d’IRCC. Il s’agit généralement de décisions administratives d’IRCC ordonnant à ses agents de traiter les demandes d’une manière particulière.
VI. CONTEXTE HISTORIQUE DE LA PLAINTE [29] Lorsque l’on examine les délais de traitement plus longs des PGP à l’époque de la demande de M. Attaran, il est utile de replacer cette période dans un contexte plus large. D’un point de vue historique, jusqu’à la fin des années 1980, la politique d’immigration canadienne a alterné entre des périodes d’afflux importants visant des objectifs économiques spécifiques et des périodes de quasi-fermeture de l’immigration face aux mauvaises conditions du marché du travail national. Alors que le niveau d’immigration n’était que de 83 402 en 1985, il est passé à près de 250 000 en 1993 et les niveaux d’immigration sont restés élevés depuis lors, atteignant actuellement environ 400 000 à 500 000 nouveaux immigrants par an. La notion de réduction de l’immigration en période de chômage élevé a été abandonnée dans les années 1990 au profit d’objectifs à long terme visant à maintenir un niveau élevé de nouveaux immigrants. [Voir « The Economic Goals of Canada’s Immigration Policy: Past and Present » par Alan G. Green (Université Queen’s) et David A. Green (Université de la Colombie-Britannique) présenté avec l’argument écrit final du plaignant, que j’appellerai le « mémoire » du plaignant].
[30] Ce changement historique, la décision de maintenir constamment l’immigration à un niveau élevé, qui a commencé au début des années 1990, a eu un effet important sur cette plainte et sur le traitement de toutes les demandes de parrainage de PGP. Pour pouvoir parrainer l’immigration de ses parents ou grands-parents, il faut d’abord être citoyen canadien ou résident permanent. Deuxièmement, les parents ou les grands-parents ne doivent pas déjà se trouver au Canada en tant que résidents permanents ou citoyens. Par conséquent, le groupe de parrains potentiels est principalement composé de nouveaux immigrants au Canada. À la fin des années 1990 et au début des années 2000, la taille de ce groupe a considérablement augmenté, tout comme la demande de parrainage de PGP.
[31] Au cours de l’audience, M. Attaran a remis un document à M. Glen Tetford, le témoin de l’intimé responsable du traitement des demandes de parrainage en vertu de la partie 1 au Centre de traitement des demandes d’IRCC à Mississauga, en Ontario (CTD‑Mississauga ou CTD-M). M. Tetford a confirmé l’apparente véracité de ce document, qui a été admis comme pièce 84. Il s’agit d’un document d’IRCC intitulé « PGP Diagnostique » de 2017, qui décrit l’historique suivant de la réception par IRCC des demandes de parrainage de PGP :
[Traduction]
Jusqu’au début des années 2000, le ministère a été en mesure de suivre le rythme de réception des demandes, en traitant les demandes de PGP avec un retard minime. Il n’y avait pas de limite numérique au nombre de demandes et le traitement suivait largement le rythme des demandes, bien que dans certains cas, les demandes de résidence permanente des PGP aient été traitées dans des délais légèrement plus longs que celles des conjoints et partenaires.
Toutefois, en 2001, il est devenu évident que le nombre de demandes de PGP reçues commençait à dépasser la capacité du ministère à traiter ces demandes, ce qui entraînait des arriérés de réserve et des temps d’attente de plus en plus longs [...]
La demande accrue à l’égard de l’ensemble du programme et la réponse du ministère sous la forme d’une gestion délibérée et stratégique des niveaux ont eu pour effet de limiter le nombre de dossiers de PGP à traiter chaque année. Pour la première fois, en 2002, il y a eu un arriéré de dossiers de PGP et, en l’espace de quelques mois, les délais de traitement des PGP se sont considérablement allongés. En 2003, le nombre de demandes de parrainage pour les PGP a atteint 50 000, tandis que le nombre de plans des niveaux et d’atterrissages avoisinait les 20 000. En raison d’un nombre de demandes bien supérieur aux objectifs fixés, les réserves ont continué à augmenter jusqu’en 2011, date à laquelle elles ont atteint plus de 168 000 demandeurs de PGP et des temps d’attente prévus de 6 à 11 ans pour ceux qui sont dans la file d’attente.
[32] En 2002, le gouvernement a mis en œuvre une révision majeure de son cadre d’immigration avec l’introduction d’une nouvelle loi sur l’immigration, l’IRPA, puis du règlement d’application de l’IRPA.
[33] Dans une déclaration sous serment de 2006 présentée par M. Attaran (pièce 16), un cadre supérieur de l’intimé, David Manicom, déclare aux paragraphes 28 et 29 :
[Traduction]
28. À ma connaissance, au cours des années précédant 2001, il n’y a eu que peu ou pas de différence entre les « fourchettes cibles » définies dans les rapports annuels au Parlement et le nombre réel de demandes de parrainage de visas d’immigrant émanant de membres de la catégorie du regroupement familial.
29. Il n’y a pas eu d’accumulation significative de cas en réserve parce que le nombre de parents et de grands-parents présentant une demande d’immigration parrainée correspondait environ au nombre de parents et de grands-parents que le Canada souhaitait admettre sur son territoire chaque année.
[34] En 2009, lorsque M. Attaran a demandé à parrainer ses parents, la limite supérieure de la fourchette prévue dans le plan des niveaux pour le nombre de PGP à admettre en tant que résidents permanents cette année-là était de 19 000. Cependant, en 2009, il y avait 95 597 demandes en attente dans la réserve pour la catégorie des PGP. Afin de ne pas dépasser les objectifs du plan des niveaux chaque année, l’intimé a expliqué qu’il ne traitait qu’un nombre limité de ces demandes dans la file d’attente de la réserve.
VII. L’EXPÉRIENCE DE M. ATTARAN ET SES PARENTS [35] M. Tetford a examiné les pièces 2, 3 et 82 relatives à la demande du plaignant. M. Tetford a confirmé que la demande de parrainage en vertu de la partie 1 avait été reçue par le CTD-Mississauga le 14 juillet 2009. Il a également expliqué une lettre de l’intimé à la page 52 de la pièce 3. Cette lettre d’IRCC à M. Attaran est datée du 30 mars 2012. La lettre indique ce qui suit : [Traduction] « Nous sommes maintenant prêts à commencer le traitement de votre demande de parrainage et nous avons besoin d’informations supplémentaires ». La lettre contient une liste de contrôle des documents requis et demande au répondant de les renvoyer dans un délai de 90 jours.
[36] M. Tetford a expliqué que cette lettre indique que la demande de M. Attaran, soumise en juillet 2009, était en cours de traitement en mars 2012, soit 32 mois plus tard. Lorsqu’on lui a demandé ce qu’il était advenu de la demande de parrainage de M. Attaran entre juillet 2009 et mai 2012, M. Tetford a répondu qu’elle était essentiellement restée [Traduction] « dormante sur une tablette » à attendre son tour d’être traitée (examen en chef de M. Tetford le 8 février 2021).
[37] Selon la preuve présentée à la pièce 3, les documents supplémentaires demandés dans la lettre du 30 mars 2012 ont été reçus par le CTD-M le 9 mai 2012. M. Tetford a examiné d’autres parties du dossier et a confirmé qu’après que M. Attaran a fourni les documents à jour, la demande de parrainage en vertu de la partie 1 a été approuvée le 28 mai 2012, soit 19 jours seulement après la réception des documents demandés. L’ensemble de la demande a été finalisé le 13 décembre 2012, lorsque les visas de résident permanent ont été délivrés aux parents de M. Attaran.
[38] Il est évident que, sur le temps total écoulé entre le moment où IRCC a reçu la demande de parrainage de M. Attaran et celui où les visas de résidence permanente de ses parents ont été délivrés, la demande a passé la majeure partie de son temps dans la file d’attente de l’arriéré. Le temps de traitement actif a été relativement court. Après que la demande a été [Traduction] « retirée de la tablette » en mars 2012, le temps de traitement total d’IRCC pour le regroupement familial des Attaran a été inférieur à neuf mois.
[39] Le plaignant et son père, M. Kazem Attaran, ont tous deux témoigné devant le Tribunal de leur expérience et des difficultés causées par la longue attente pour le traitement de la demande.
[40] Le plaignant a souligné à quel point il était important pour ses enfants d’avoir une relation étroite avec leurs grands-parents. Il a déclaré être né et avoir grandi en Californie. Cependant, comme ses parents avaient immigré d’Iran aux États-Unis, il n’avait pas beaucoup de relations avec ses propres grands-parents qui étaient restés en Iran. Le plaignant a également déclaré que lorsqu’il a demandé de parrainer ses parents, sa femme et lui prévoyaient avoir des enfants. Il espérait que ses parents pourraient être au Canada en tant que résidents permanents pour l’aider lui et sa femme lorsque les enfants arriveraient. Il a déclaré que lorsque son premier enfant est né en 2012, ses parents se sont occupés de la garde des enfants, ont cuisiné pour la famille et les ont aidés, lui et son épouse, à poursuivre leur carrière.
[41] Le plaignant a également déclaré que jusqu’à ce que ses parents deviennent résidents permanents au début de l’année 2013, il ne leur était pas possible d’obtenir une couverture médicale provinciale ou d’accéder aux services bancaires et autres services canadiens. Après avoir obtenu la résidence permanente, ses parents ont acheté une maison à environ un pâté de maisons de la sienne à Ottawa. Une fois qu’ils sont devenus résidents permanents, M. Attaran a déclaré que ses parents ne craignaient plus de se voir refuser l’entrée au Canada et qu’ils pouvaient commencer à vivre la vie qu’ils souhaitaient au Canada.
[42] M. Kazem Attaran a déclaré que son fils, le plaignant, était leur seul enfant. Avant de devenir résident permanent, M. Kazem Attaran rendait habituellement visite à son fils et à sa famille pendant deux à trois semaines au maximum. Après avoir obtenu la résidence permanente, ils ont acheté une maison à Ottawa et (avant la pandémie de 2020) y sont restés entre 1,5 et 2 mois chaque fois qu’ils sont venus au Canada. Lors du contre-interrogatoire, le père du plaignant a déclaré que lui et sa femme ont passé environ 50 % de leur temps au Canada entre 2013 et 2020. Il a expliqué qu’il possédait trois propriétés en Californie, dont sa résidence principale située sur un terrain de deux acres. Si elle reste inoccupée pendant plus de 30 jours, il a un problème avec l’assurance. Il a également déclaré que sa femme et lui bénéficiaient d’une couverture médicale en Californie, où il perçoit une pension en tant que fonctionnaire retraité. M. Kazem Attaran a également déclaré qu’il n’avait jamais eu de problèmes pour entrer au Canada en tant que visiteur avant d’obtenir son statut de résident permanent.
VIII. TERMINOLOGIE [43] Tout au long de l’audience et dans les observations écrites, les parties ont utilisé une certaine terminologie pour décrire le processus et les facteurs qui ont donné lieu à cette plainte. Malheureusement, cette terminologie n’était pas toujours cohérente, ce qui a entraîné une certaine confusion. Il est important de distinguer les différentes parties de la procédure de demande, de la réception par IRCC à la décision finale, et d’utiliser une terminologie cohérente pour cela, afin de mettre en évidence les pratiques discriminatoires présumées. Pour éclairer les présents motifs, je précise ci-dessous la signification de la terminologie utilisée.
[44] La réserve correspond au nombre de demandes non tranchées en la possession d’IRCC à tout moment. M. Tetford a expliqué que pour atteindre les objectifs de traitement pour chaque sous-catégorie de types d’immigrants dans le plan des niveaux, il faut qu’il y ait une certaine [Traduction] « réserve » de demandes en attente dans chaque sous-catégorie à partir de laquelle IRCC peut puiser pour tenter d’atteindre les objectifs de traitement. Le fait de ne pas disposer d’un nombre suffisant de demandes en attente dans la réserve constituerait un problème pour atteindre les objectifs.
[45] L’arriéré désigne le nombre de demandes en la possession d’IRCC qui dépasse ce qui serait raisonnablement nécessaire pour qu’IRCC atteigne ses objectifs de traitement dans cette catégorie au cours d’une année donnée. M. Tetford a témoigné que le fait d’avoir trop de demandes en attente dans la réserve entraînerait des arriérés, car IRCC visait généralement à ne pas dépasser la fourchette supérieure des objectifs fixés dans le plan des niveaux.
[46] Le délai de traitement correspond à la durée globale d’attente d’un demandeur, à partir du moment où la demande est reçue par IRCC jusqu’à ce qu’une décision finale soit prise. Le témoin de l’intimé, M. Simon Cardinal, a déclaré qu’IRCC désigne le « délai de traitement » comme la combinaison des délais d’attente de l’arriéré et des délais d’attente de l’examen de la demande. (Examen direct de Simon Cardinal le 20 septembre 2021 à 02:19:50, mémoire de l’intimé, par. 119.)
[47] Le temps d’attente de l’arriéré désigne la période qui s’étend de la réception d’une demande par un centre de traitement des demandes, et qui compte le temps passé en attente, jusqu’à la prise en charge du dossier par un agent d’IRCC.
[48] Le temps d’attente pour l’examen de la demande correspond au temps qu’un agent d’IRCC consacre à l’examen de la demande en vue d’une décision finale.
IX. TÉMOINS
[49] Le plaignant et l’intimé ont appelé des témoins à l’audience. La Commission et le CSALC n’ont cité aucun témoin.
[50] Le plaignant a témoigné à l’audience, comparaissant en son nom propre. Son interrogatoire principal a été mené par l’avocat de la CCDP. M. Attaran s’exprime très bien et a répondu franchement à la plupart des questions. Il s’est montré réticent à donner des indications sur le temps que ses parents ont passé au Canada depuis qu’ils sont devenus résidents permanents en 2013. Il a offert de faire le suivi de cette information s’il pouvait trouver les demandes de renouvellement des cartes de résidence permanente de ses parents, mais si l’information a été fournie à l’intimé, elle n’a pas été présentée au Tribunal. Le contre-interrogatoire du plaignant par l’intimé a duré moins de 10 minutes.
[51] Le deuxième témoin du plaignant était son père, M. Kazem Attaran. M. Kazem s’est également exprimé très clairement et a répondu aux questions de manière franche et détaillée.
[52] Le dernier témoin du plaignant était la professeure Susan Chuang, qui a comparu devant le Tribunal en tant que témoin expert. Mme Chuang est professeure agrégée au département des relations familiales et de la nutrition appliquée de l’Université de Guelph. Mme Chuang a été reconnue en tant qu’experte en développement humain et en études familiales, et a mené des recherches portant sur l’immigration et l’établissement dans le contexte socioculturel diversifié du Canada. Elle a préparé un rapport de 21 pages daté du 11 septembre 2019 pour le Tribunal. Le professeur Chuang a de l’exp